Wstęp - Wydawnictwo UMCS

Wstęp
Począwszy od prehistorii pierwszych państw, świat podzielony był na terytoria
znajdujące się pod lub poza ich jurysdykcją. Szybsze tempo rozwoju społeczności
ludzkich skupionych wewnątrz państwa zachęcało do centralizacji władzy i monopolizacji przemocy w ramach organizacji terytorialno-politycznych, wychodzących
poza relacje pokrewieństwa. W procesie ewolucji okazały się one po prostu lepszym regulatorem procesów społecznych od luźnych (niepaństwowych) organizacji.
W perspektywie historii politycznej państwo potwierdziło również swoja wyższość
w stosunku do miast–państw, ich lig, a także imperiów – chociażby w zakresie
prowadzenia handlu oraz protekcji swoich obywateli. W konsekwencji uznano je
za podstawową formę organizacji życia społecznego – swoisty „emblemat” westfalskiego system stosunków międzynarodowych. Tak predysponowane państwo nie
zdobyło jednak nigdy atrybutu „nieśmiertelności”. Poddane presji wewnętrznej
i zewnętrznej, słabnie lub upada, tracąc zdolności homeostazy.
Z początkami państwa nowoczesnego (XVI w.) wiąże się przyjęcie państwocentrycznej narracji w stosunkach międzynarodowych, dla której zmiany na politycznej mapie świata były wówczas czymś naturalnym. Jedne państwa po prostu
przestawały istnieć, podczas gdy inne – wręcz przeciwnie – konsolidowały się jeszcze bardziej (na ogół kosztem tych pierwszych). „Upadanie” państw w znaczeniu
ich empirycznego słabnięcia, a niekiedy także kresu ich politycznej egzystencji
należy zatem uznać za jeden z najważniejszych procesów w stosunkach międzynarodowych. Jednocześnie wraz z kolonizacją nowych terytoriów przez mocarstwa
europejskie model państwa nowoczesnego globalizował się. Jednakże poza Europą – w warunkach dużej złożoności etnicznej i kulturowej, silnego oddziaływania
tradycji oraz rozbudowanych instytucji nieformalnych – jego implantacja musiała
napotkać problemy.
W ujęciu chronologicznym można wyróżnić trzy cykle powstawania protoplastów współczesnych państw dysfunkcjonalnych (upadających): (1) na fali dekolonizacji po I oraz II wojnie światowej, (2) po zakończeniu zimnej wojny i rozpadzie
ZSRR, (3) w wyniku de facto porzucenia zasady efektywności w doktrynie prawa międzynarodowego. Przez większą część historii systemu państw – formalnie
do chwili powstania Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) – słabe i upadłe państwa były po prostu wchłaniane przez silniejszych sąsiadów. Po 1945 r.,
10
Wstęp
wraz z zakazaniem debellacji, praktyka ta przestała być jednak akceptowalnym
i legalnym scenariuszem. Zarazem jednak w toku procesów dekolonizacji ogólnemu wzrostowi liczby państw towarzyszyło zwiększenie liczby jednostek słabych
i dysfunkcjonalnych, które zyskały formalną fasadę państwowości, konstruowaną
z państwocentrycznej i zachodniej perspektywy. Choć ożywiona dyskusja na temat procesu upadania państwa trwa od niespełna dwóch dekad, problem ten jest
zatem obecny w rzeczywistości międzynarodowej od momentu powstania systemu
państw. W środowisku pozimnowojennym formy, zasięg oraz intensywność upadania państwa pozostają jednak bez precedensu, co każe dostrzec jego „nową–starą”
naturę. Dość powiedzieć, że w kilkudziesięciu państwach „upadających” mieszka obecnie półtora miliarda ludzi. Samo określenie jest jednak tyleż popularne,
co kontrowersyjne, brakuje bowiem klarownych warunków brzegowych i czegoś
w rodzaju koncepcji „upadania” państwa.1 Fenomen ten stanowi zatem niezwykle
istotny i aktualny a zarazem perspektywiczny problem badawczy, który wpisuje
się w zakres zagadnień związanych z dynamiką zmian podstawowych parametrów
środowiska międzynarodowego, w szczególności zaś jakościowych przeobrażeń jego struktury podmiotowej, sfery organizacji procesów społecznych oraz porządku
prawa międzynarodowego.
Pojęcie tzw. państwa upadłego (failed state) pojawiło się w literaturze przedmiotu na początku lat 90. XX w. na oznaczenie dysfunkcjonalnych państw pogrążonych w konflikcie.2 Co prawda problem ten zaabsorbował uwagę badaczy i komentatorów jeszcze w latach 80. XX w., niemniej jednak wtedy widziano w nim
jedynie raczej przejaw sytuacyjnej „słabości” państwa.3 Zmienna była także percepcja tego fenomenu. O ile bowiem do wczesnych lat 90. XX w. był on traktowany
przez społeczność międzynarodową właściwie w kategoriach problemu (niedorozwoju) gospodarczego o marginalnym (regionalnym) znaczeniu, o tyle z biegiem
lat (szczególnie po wydarzeniach z 11 września 2001 r.) znalazł się w centrum uwa1
W październiku 2013 r. dla zapytania „failed state” wyszukiwarka Google znajdowała ponad
1,6 mln wyników (w styczniu tamtego roku roku nawet 2,3 mln), co świadczy o malejącej
popularności tego terminu.
2
Co prawda jeszcze na przełomie lat 60 i 70. XX w. Gunnar Myrdal wprowadził pojęcie
„miękkiego” państwa (soft state) na oznaczenie zacofanych i skorumpowanych państw pokolonialnych w Azji; z kolei w 1987 r. Robert Jackson ukuł termin quasi-państwa (współczesne quasi-państwa
są już jednak zupełną antytezą pierwowzoru). Zob. szerzej G. Myrdal, The Challenge of World Poverty, New York 1970; R. Jackson, Quasi-states, dual regimes, and neoclassical theory: International
jurisprudence and the Third World, „International Organization” 1987, t. 41, nr 4, s. 519–549. Obok
pojęcia upadku/upadania (failure) państwa pojawiły się także inne terminy (state weakness, fragility,
collapse, decline); w istocie można jednak sprowadzić te neologizmy do wspólnego mianownika
w postaci deficytu sprawnych i społecznie legitymizowanych rządów.
3
Por. R. Jackson, C. Rosberg, Why Africa’s Weak States Persist: the Empirical and the Juridical
in Statehood, „World Politics” 1982/83, t. 35, nr 1.
Wstęp
11
gi społeczności międzynarodowej. Wskutek „sekurytyzacji” dostrzeżono w nim
złożone zagadnienie z zakresu (nie)skuteczności rządzenia, które posiada istotne
implikacje dla bezpieczeństwa międzynarodowego, zagrażając osiąganiu ładu politycznego w skali globu. Jak wiadomo, w warunkach procesów globalizacji nie
sposób wyizolować państw dysfunkcjonalnych ze środowiska międzynarodowego,
pozostawiając je samym sobie. Choć proces słabnięcia lub upadania państwa jest
przedmiotem rozległych badań społecznych i politologicznych co najmniej od kilku dekad, z uwagi na swoją dynamikę i wielopostaciowość nadal wymyka się
jednoznacznej definicji. Pojawiające się współcześnie przypadki dysfunkcji państwa można jednak sprowadzić do trzech powiązanych ze sobą cech: (1) deficytu
społecznej legitymacji państwa–rządu, (2) osłabienia kontroli nad jego terytorium
oraz ludnością, a także (3) dysfunkcji w dostarczaniu obywatelom podstawowych
usług publicznych, a zatem relacji pomiędzy czterema podstawowymi elementami
państwowości, a nie elementami definicji państwa. Upadanie państwa to jednocześnie jeden z dwóch głównych kontekstów, w jakich podważana jest „westfalska”
koncepcja suwerenności.4 Trzeba jednocześnie wyraźnie odróżnić ten proces od
wizji państwa liberalnego, w którym intencjonalnie ogranicza się sektor publiczny,
by przyspieszyć rozwój społeczno-gospodarczy.
Celem niniejszej książki jest analiza procesu upadania państw w drodze identyfikacji jego desygnatów, korelatów, skutków, a także sposobów oraz skuteczności
reakcji społeczności międzynarodowej. Wykorzystane w książce podejście badawcze polega na połączeniu analizy upadania państwa w modelu negacji cech państwa nowoczesnego z próbą jego empirycznej konkretyzacji.5 Rozważania opierają się na założeniu, iż stanem pożądanym jest przetrwanie i rozwój (efektywność)
każdej jednostki geopolitycznej. Biorąc pod uwagę wielowymiarowość upadania
państwa oraz relatywną nowość jego badań, należy podkreślić, iż nie ukształtowały
się sprawdzone metody analizy omawianego fenomenu. Badanie upadania państwa
wymaga równoczesnego zastosowania kilku wzajemnie uzupełniających się metod
i technik badawczych. Recepcję znajduje dedukcyjny oraz indukcyjny model rozumowania. W szczególności zaś wykorzystano analizę czynnikową (rozdział drugi),
analizę historyczno-opisową, analizę zawartości dokumentów, analizą statystyczną,
a także historyczno-opisową (rozdział trzeci). Posłużono się także metodami jakościowymi w postaci analizy przypadków (rozdziały trzeci i czwarty), w ostatnim
rozdziale zastosowanie znalazła metoda scenariuszy w połączeniu z kryterium horyzontu czasowego. Należy przy tym wskazać na trudności metodologiczne, które
4
Drugim jest proces integracji europejskiej. Por. W. Werner, J. de Wilde, The Endurance of
Sovereignty, „European Journal of International Relations” 2001, t. 7, nr 3, s. 299–306.
5
Nawet jeśli taka europocentryczna optyka wywołuje coraz częściej (uzasadnioną) krytykę
świata nauki, stanowi ona ważny punkt referencyjny.
12
Wstęp
wynikają ze specyfiki przedmiotu badań znajdującego się „na przecięciu” tego, co
wewnętrzne (narodowe), z tym, co zewnętrzne (międzynarodowe). Zważywszy na
to, iż upadanie państwa nie może być kategorią analityczną, gdyż jest pojęciem
wartościującym (pejoratywym), analiza przedmiotu badań powinna uwzględniać
wielość podejść teoretycznych – także te, które wykraczają poza utarte schematy
na temat państwowości, konstruowane z perspektywy Europejczyka.
Publikacja składa się z pięciu rozdziałów, a jej struktura jest inspirowana
elementami ujęcia systemowego: geneza, konstrukcja, skutki, reakcje otoczenia
systemu i perspektywy ciągłości lub zmiany. Każdy z tych rozdziałów ukazuje
upadanie państwa pod nieco innym kątem, czyniąc zadość komplementarności
ujęcia problemu, co stanowi także cenny walor porządkujący obszar badawczy.
Wewnętrzny podział rozdziału pierwszego odwołuje się do kryterium podmiotowego, rozdziału drugiego – do kryterium przedmiotowego i chronologicznego.
Rozdziały trzeci i czwarty zbudowano na podstawie kryterium przedmiotowego,
zaś zamykający rozprawę rozdział piąty skonstruowano według kryterium horyzontu czasowego.
Rozdział pierwszy stanowi teoretyczną podstawę rozważań. Jego celem jest
zasygnalizowanie złożoności przedmiotu badań, którego szczegółową analizę podzielono na pozostałe części monografii. Za analityczny punkt wyjścia przyjęto
ckarakterystykę „państwa” oraz kryteriów państwowości. Wyeksponowano różnorodne ujęcia teoretyczne upadania państwa (nurt tradycyjny, funkcjonalny i realistyczny), z uwzględnieniem tzw. teorii krytycznej w podejściu do konstruowania
omawianego terminu. Rozstrzygnięto tam również kwestie translacyjne i definicyjne. Wykorzystywana w książce perspektywa analizy upadania państwa (stanu
niepożądanego) zmusza do recepcji „idealnego”, nowoczesnego modelu państwowości (tzw. modern state). Konsekwentnie państwa upadające są więc analizowane
w kategorii „dewiacji” (uzwględniając jej intersubiektywny charakter). W drugiej części rozdziału przedstawiono trójwymiarowość upadania państwa (tzw. 3D),
która prowadzi do deficytu: (1) legitymacji, (2) bezpieczeństwa oraz (3) potencjału. Uwagę autora przykuły także implikacje prawnomiędzynarodowe omawianego
procesu, która wymyka się normom prawa międzynarodowego.
W rozdziale drugim przedmiotem analizy są czynniki zwiększające stan dysfunkcjonalności państw, które pozwalają dostrzec w nim synergiczny efekt działania wielu zmiennych. Na potrzeby pracy wyróżniono uwarunkowania wewnętrzne
(idiosynkratyczne) oraz zewnętrzne (systemowe). Wśród uwarunkowań wewnętrznych znalazły się elementy środowiska geograficznego, cechy etniczno-kulturowe
(trybalizm), czynnik polityczny i instytucjonalny (neopatrymonializm). Uwzględniono konflikt wewnętrzny, który katalizuje proces upadania państwa, ale sam w sobie nie stanowi o jego parametrach. W drugiej części rozdziału omówiono trzy naj-
Wstęp
13
ważniejsze konteksty historyczne XX w., bez których upadanie państwa nie przyjęłoby obecnych kształtów, tj. dekolonizację, zakończenie zimnej wojny/upadek
ZSRR oraz procesy globalizacji i modernizacji z uwzględnieniem wpływu globalnego kryzysu finansowego z ostatnich lat. Podstawowym zadaniem autora w tej
części rozprawy była selekcja i określenie siły wpływu poszczególnych czynników
na wielowymiarową dysfunkcję państwa.
Rozdział trzeci podzielono na dwa podrozdziały. W pierwszym z nich przedmiotem analizy uczyniono identyfikację procesu upadania państwa w skali poszczególnych regionów, kolejno w Afryce (rozpad Somalii), Azji (Pakistan), Ameryce Łacińskiej (Kolumbia), w regionie Pacyfiku (Wyspy Salomona), a także w Europie (Bośnia i Hercegowina), oferując jednocześnie materiał empiryczny do rozważań o charakterze teoretycznym. Dodatkowo grupa pięciu państw została wyselekcjonowana w oparciu o skalę dysfunkcji oraz różnice demograficzne. Zabieg ten
pozwolił na ukazanie różnych stadiów oraz „trajektorii” upadania państwa. Wybór
Bośni i Hercegowiny, Kolumbii oraz Wysp Salomona służył ukazaniu przypadków,
które nie osiągnęły jeszcze fazy całkowitego rozpadu, a parametry ich dysfunkcji
różnią się zasadniczo od kazusu Pakistanu. Trzeba wyraźnie podkreślić, iż takie
właśnie zaszeregowanie wymienionych państw wynika z obserwacji ostatnich lat,
co nie przesądza jednoznacznie ich przyszłości. W dalszej kolejności analizowane
są skutki humanitarne upadania państwa, a także jego związki z transnarodowymi zagrożeniami bezpieczeństwa. Wyróżniono również specyficzny „produkt”
w postaci quasi-państw, będących antytezą państw dysfunkcjonalnych. Zadaniem
badawczym była identyfikacja faktycznych powiązań wskazanych zagrożeń z omawianym procesem.
Przedmiotem rozdziału czwartego są reakcje społeczności międzynarodowej
na upadanie państwa. Ta część pracy została utrzymana w konwencji „odwrócenia” procesu upadania, czyli wielowymiarowych wysiłków budowania państwa
(international state-building). Przeanalizowano ewolucję podejścia społeczności
międzynarodowej do problemu upadania państwa („sekurytyzacja” problemu niedorozwoju), proces semantyczny kształtowania się „międzynarodowego budowania
państwa”, a także jego wymiary – podmiotowy (interesariusze międzynarodowi)
i funkcjonalny. Poza wskazaniem roli tradycyjnych pomocodawców z sektora rządowego i międzyrządowego uwzględniono aktywność organizacji pozarządowych,
a także korporacji transnarodowych, włącznie ze strukturą alokacji środków pomocowych.
Ostatni, piąty rozdział dotyczy perspektyw omawianego procesu według parametrów upadania państwa oraz formatu działań społeczności międzynarodowej.
Posiłkując się metodą scenariuszy, w połączeniu z kryterium horyzontu czasowego,
wyróżniono następujące warianty perpektywiczne. Po pierwsze, krótkookresowy –
14
Wstęp
„partykularyzm” – oznaczający utrzymanie obecnej dynamiki omawianego procesu i doraźnych oraz selektywnych form pomocy do 2020 r. Po drugie, perspektywę średniookresową „2030” („paternalizm”), w której przy niesłabnącej dynamice
upadania państw idea porządku przeważy nad pokolonialną ideą sprawiedliwości.
Po trzecie, do 2040 r. powrót do „nowego średniowiecza” w sensie jakościowych
zmian systemu międzynarodowego, tj. wielocentrycznych form organizacji politycznej. W zakończeniu sformułowano wnioski i rekomendacje dotyczące procesu
upadania państwa w środowisku pozimnowojennym.
Problematyka upadania państwa pojawiła się szerzej w badaniach politologicznych w drugiej połowie lat 90. XX w. Imponujący jest dorobek w języku
angielskim. Wśród badaczy z ośrodków anglosaskich, lub piszących po angielsku,
należy przede wszystkim wymienić uczonych takich jak: Robert Rotberg, William Zartman, Robert Jackson, Georg Sørensen, Stephen Krasner, Jeffrey Herbst,
Christopher Clapham, William Reno, Paul Collier czy też Michael Ignatieff. Na
szczególne wyróżnienie zasługuje kilka pozycji zwartych, w tym: Collapsed States: The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority, red. W. Zartman,
London–Boulder 1995; dwa opracowania pod redakcją R. Rotberga: State Failure
and State Weakness in a Time of Terror, Washington 2003 oraz When States Fail:
Causes and Consequences, Princeton 2004, a także Making States Work: State Failure and the Crisis of Governance, red. S. Chesterman, M. Ignatieff, R. Thakur,
New York 2005. Wiele interesujących i przydatnych badawczo tekstów znalazło
się na łamach czasopism naukowych, m.in. „International Political Science Review”, „Foreign Affairs”, „Third World Quarterly”, „Development and Change”,
„International Organization”, „Security Dialogue”, „Journal of Peace Research”.
Cenny okazał się również dorobek Banku Światowego i OECD (programy poświęcone fragile states) oraz raporty organizacji pozarządowych (np. International
Crisis Group).
W porównaniu do licznych i fachowych opracowań zagranicznych, jeszcze do
niedawna problem upadania państwa był praktycznie nieobecny w literaturze polskiej albo co najwyżej podejmowany w sposób incydentalny. Wzmianki na temat
pewnych aspektów upadania państw pojawiły się przed kilkoma laty na łamach czasopism naukowych (J. Zajadło, Prawo międzynarodowe wobec problemu „państwa
upadłego”, „Państwo i Prawo” 2005, nr 2) czy też w kontekście analizy szerszych
zagadnień: R. Domisiewicz, The New challenge: Weak and Failed States, [w:]
Towards the UN Reform. New Threats, New Responses, red. A. Rotfeld, Warsaw
2004; S. Bieleń, Państwa upadłe, [w:] Organizacja Narodów Zjednoczonych. Bilans i perspektywy, red. J. Symonides, Warszawa 2006; R. Potocki, M. Kocoń,
Państwo dysfunkcyjne w środowisku międzynarodowym, [w:] Państwo w świecie
współczesnym, red. K. Trzciński, Warszawa 2006. Warto szczególnie odnotować
Wstęp
15
pozycję zatytułowaną: Problem upadku państwa w stosunkach międzynarodowych,
red. R. Kłosowicz, A. Mania, Kraków 2012, bądącą pokłosiem pierwszej w Polsce konferencji na ten temat.6 Stosunkowo krótka obecność problemu na gruncie
nauki polskiej skutkuje przeważnie publikowaniem tekstów o charakterze informacyjnym. Niezadowalający stan badań na temat upadania państwa a zarazem jego
kontrowersyjność i niesłabnące zainteresowanie za granicą stanowiły zachętę do
podjęcia tematu.7
Źródła wykorzystane w książce mają zróżnicowany charakter. Nie licząc opracowań, sięgnięto do dokumentów, raportów i analiz. Były wśród nich dokumenty i raporty publikowane przez podmioty państwowe i pozarządowe, akty prawa
wewnętrznego i międzynarodowego. Interdyscyplinarny charakter zagadnień składających się na problem empirycznego upadania państwa wymagał włączenia do
bazy źródłowej literatury z zakresu politologii, stosunków międzynarodowych, socjologii, ekonomii, etnologii, a także prawa.
6
Zorganizowanej w maju 2010 r. przez Katedrę Historii Dyplomacji i Polityki Międzynarodowej oraz Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego
(pt.: „Państwa upadłe jako destabilizujący czynnik stosunków międzynarodowych w Afryce, Ameryce Południowej i Azji”).
7
W tym miejscu autor pragnie podziękować prof. dr. hab. Markowi Pietrasiowi za pomoc
okazaną w przygotowaniu koncepcji, a także realizacji rozprawy doktorskiej pt. Upadanie państwa
w pozimnowojennym środowisku międzynarodowym, obronionej w kwietniu 2010 r. na Wydziale
Politologii Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie; niniejsza monografia stanowi jej
uzupełnioną wersję.