Raport końcowy - Ocena potencjału finansowego

Transkrypt

Regionalny Program Operacyjny
dla Województwa Pomorskiego
na lata 2007–2013
Ocena potencjału finansowego jednostek samorządu
terytorialnego województwa pomorskiego do realizacji
projektów w ramach RPO Województwa Pomorskiego
2014–2020
Raport 2
Praca zbiorowa pod kierunkiem dr Wojciecha Misiąga, prof. WSIiZ w Rzeszowie
Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania
Rzeszów 2012
Praca zbiorowa pod kierunkiem dr. Wojciecha Misiąga, prof. WSIiZ w Rzeszowie
Ocena potencjału finansowego jednostek samorządu terytorialnego województwa
pomorskiego do realizacji projektów w ramach RPO WP 2014 – 2020
Raport 2
Opracowanie wykonane
na zlecenie
Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pomorskiego
Spis treści
OD AUTORÓW ....................................................................................................................................... 5
SYNTEZA WYNIKÓW............................................................................................................................. 6
1. WPROWADZENIE ............................................................................................................................ 9
1.1. CELE RAPORTU ........................................................................................................................... 9
1.2. METODOLOGIA OBLICZEŃ ............................................................................................................. 9
1.3. ŹRÓDŁA DANYCH ....................................................................................................................... 13
1.3.1. Dane sprawozdawcze ................................................................................................. 13
1.3.2. Wyniki badań IBnGR................................................................................................... 13
1.3.3. Ustawa budżetowa na rok 2012.................................................................................. 14
1.3.4. Dane z ankiet .............................................................................................................. 14
2. FINANSE POMORSKICH JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO ............................ 17
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
DOCHODY ................................................................................................................................. 17
W YDATKI .................................................................................................................................. 18
ZADŁUŻENIE .............................................................................................................................. 20
POMORSKIE NA TLE KRAJU ......................................................................................................... 20
3. ZAŁOŻENIA DO OBLICZEŃ .......................................................................................................... 23
3.1. ZAŁOŻENIA MAKROEKONOMICZNE............................................................................................... 23
3.2. ZAŁOŻENIA DOTYCZĄCE SYSTEMU DOCHODÓW SAMORZĄDOWYCH ............................................... 24
3.3. ZAŁOŻENIA DOTYCZĄCE POLITYKI FISKALNEJ SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO ................................ 24
4. PROGNOZA POTENCJAŁU INWESTYCYJNEGO NA LATA 2012–2020 ................................... 25
4.1. PROGNOZA DOCHODÓW BUDŻETOWYCH ..................................................................................... 25
4.2. PROGNOZA WYDATKÓW I POTENCJAŁ INWESTYCYJNY JST........................................................... 29
4.3. W RAŻLIWOŚĆ PROGNOZY NA ZMIANY PARAMETRÓW .................................................................... 34
4.3.1. Tempo wzrostu PKB ................................................................................................... 34
4.3.2. Wolniejszy wzrost wynagrodzeń ................................................................................. 35
4.3.3. Wzrost zatrudnienia .................................................................................................... 36
4.3.4. Szybszy wzrost wydatków rzeczowych....................................................................... 36
4.3.5. Ograniczenie limitu zadłużenia ................................................................................... 37
4.3.6. Kwalifikowalność VAT ................................................................................................. 38
4.3.7. Nowe założenia makroekonomiczne .......................................................................... 39
5. POTENCJAŁ INWESTYCYJNY W UKŁADZIE REGIONALNYM ................................................. 41
5.1. REGIONALNY ROZKŁAD DOCHODÓW JST ZE ŹRÓDEŁ KRAJOWYCH ................................................ 41
5.2. REGIONALNY ROZKŁAD WYDATKÓW BIEŻĄCYCH W LATACH 2012–2020 ........................................ 43
5.3. REGIONALNY ROZKŁAD INWESTYCJI KONTYNUOWANYCH W LATACH 2012–2020............................. 45
5.4. POTENCJAŁ WŁASNY ................................................................................................................... 46
5.5. SALDO ZOBOWIĄZAŃ ................................................................................................................... 47
5.6. POTENCJAŁ INWESTYCYJNY ......................................................................................................... 48
6. KIERUNKI WYDATKÓW ROZWOJOWYCH JST W LATACH 2012–2020 .................................. 52
6.1. METODOLOGIA PROGNOZOWANIA WYDATKÓW ROZWOJOWYCH ...................................................... 52
6.2. KIERUNKI WYDATKÓW ROZWOJOWYCH SAMORZĄDU WOJEWÓDZTWA ............................................. 53
6.3. MOŻLIWOŚCI FINANSOWANIA PROGRAMÓW STRATEGICZNYCH PRZEZ WOJEWÓDZTWO .................... 55
6.4. KIERUNKI WYDATKÓW ROZWOJOWYCH POWIATÓW ........................................................................ 56
6.5. KIERUNKI WYDATKÓW ROZWOJOWYCH GMIN................................................................................. 56
6.6. KIERUNKI WYDATKÓW ROZWOJOWYCH JST – ZBIORCZE WYNIKI .................................................... 57
3
7. PROGNOZA WYDATKÓW PUBLICZNYCH NA CELE ROZWOJOWE NA LATA
2012–2020
............................................................................................................................................................... 59
7.1. PROGNOZA DOCHODÓW I WYDATKÓW SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH ...................................... 59
7.2. FINANSOWANIE WYDATKÓW ROZWOJOWYCH W WOJEWÓDZTWIE POMORSKIM................................. 62
7.3. MOŻLIWOŚCI ABSORPCJI ŚRODKÓW UNIJNYCH .............................................................................. 65
4
Od autorów
Poniższa, ostateczna wersja raportu opracowanego na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego
Województwa Pomorskiego powstała po analizie uwag zgłoszonych przez przedstawicieli
Zleceniodawcy – w formie pisemnej i podczas dyskusji (dnia 22 maja w Gdańsku) nad
pierwszą wersją raportu. W obecnej wersji uwzględniliśmy również nowe wytyczne Ministra
Finansów dotyczące założeń makroekonomicznych, jakie powinny być przyjmowane
podczas prac nad wieloletnimi prognozami finansowymi jednostek samorządu terytorialnego.
Zaktualizowaliśmy także dane odnoszące się do wykonania budżetu państwa i budżetów
samorządowych na rok 2011.
W ostatecznej wersji raportu:
–
–
–
–
–
skorygowano formuły, na podstawie których obliczane były prognozy wpływów
z podatku dochodowego od osób prawnych,
skorygowano (w dół) założenia odnoszące się do wzrostu dochodów z podatku
dochodowego od osób fizycznych,
zwiększono zakładane normy współfinansowania krajowego projektów wspieranych
środkami budżetowymi UE,
rozszerzono fragment raportu odnoszący się do potencjalnych skutków uznania, że
podatek od towarów i usług (VAT),
dodano fragment oceniający potencjalne skutki nowych założeń makroekonomicznych,
zgodnych z wytycznymi Ministra Finansów z maja 2012 roku.
Wprowadzone zmiany w widoczny sposób wpływają na wyniki, lecz nie zmieniają
zasadniczych konkluzji raportu.
5
Synteza wyników
1. Do oszacowania wielkości środków ze źródeł krajowych, które jednostki samorządu
terytorialnego z województwa pomorskiego (JST POM) mogą wykorzystać w latach
2012–2020 na finansowanie nowych przedsięwzięć rozwojowych wykorzystano
opracowaną w Instytucie Badań nad Gospodarką Rynkową metodologię prognozowania
potencjału inwestycyjnego.
2. W latach 2012–2020 JST POM będą dysponowały dochodami ze źródeł krajowych
wynoszącymi łącznie ok. 117,2 mld zł, przy czym:
–
–
–
–
roczne wielkości dochodów będą rosnąć systematycznie od 10,3 mld zł w 2012 r.
do 116,2 mld zł w roku 2020, czyli o ok. 5,8% rocznie;
największą część dochodów (37,6%) stanowić będą dochody czterech miast na
prawach powiatu (MPP);
dochody województwa samorządowego stanowić będą 6,4% dochodów JST POM,
głównymi źródłami dochodów będą subwencje ogólne z budżetu państwa (29,2%
wszystkich dochodów), udziały we wpływach z PIT (18,1%), dotacje z budżetu
państwa (13,5%) oraz wpływy z podatku od nieruchomości (11,8%).
3. Z ankiety przeprowadzonej wśród JST POM wynika, że:
–
–
–
4.
zakończenie inwestycji JST POM rozpoczętych przed dniem 1 stycznia 2012 r.
wymagać będzie nakładów wynoszących ok. 2,2 mld zł, z czego prawie 1,5 mld zł
przypada na inwestycje MPP;
spłaty zobowiązań JST POM zaciągniętych do 2012 roku, przypadające na lata
2012–2020 wynoszą ok. 3,6 mld zł i są dość równomiernie rozłożone w całym
analizowanym okresie,
w roku 2012 inwestycje kontynuowane i spłaty zobowiązań absorbują 12,9%
dochodów JST POM, w roku 2013 – 10,0% dochodów; w kolejnych latach
obciążenia są już wyraźnie mniejsze.
Wartość potencjału własnego, czyli kwoty, jaką JST POM mogą w latach 2012–2020
przeznaczyć z dochodów krajowych na nowe przedsięwzięcia rozwojowe oszacowano na
18,6 mld zł, przy czym:
–
–
–
roczne wielkości potencjału własnego zmieniają się od ok. 0,6 mld zł w roku 2012 oraz
1,0 mld zł w roku 2013 do ponad 3,3 mld zł w roku 2020 – większe przedsięwzięcia
rozwojowe będą mogły być podejmowane dopiero po roku 2014;
największym potencjałem własnym dysponować będą MPP (ok. 6,5 mld zł. czyli ok.
34,7% potencjału JST POM) oraz gminy wiejskie (4,1 mld zł, 22,0% potencjału
własnego JST POM);
potencjał własny samorządowego województwa pomorskiego szacowany jest na
1,9 mld zł.
5. Potencjał inwestycyjny JST POM na lata 2012–2020 został wyliczony przy założeniu, że
na koniec 2020 r. zadłużenie MPP i województwa samorządowego może stanowić 40%
ich dochodów autonomicznych z roku 2020, a zadłużenie pozostałych JST POM – 35%
ich dochodów autonomicznych.
Przy takich założeniach:
6
–
–
potencjał inwestycyjny JST POM wynosi 20,5 mld zł, czyli jest większy od
potencjału własnego o ok. 1,8 mld zł;
potencjał inwestycyjny MPP wynosi ok. 7,0 mld zł i jest większy od potencjału
własnego o ok. 0,5 mld zł.
6. Relacja potencjału inwestycyjnego do dochodów poszczególnych rodzajów JST POM
wynosi:
–
–
–
–
–
–
dla miast na prawach powiatu – 15,8%,
dla powiatów – 15,3%,
dla gmin wiejskich – 19,2%,
dla pozostałych gmin miejskich – 18,6%,
dla gmin miejsko-wiejskich – 15,0%,
dla województwa samorządowego – 26,4%.
Taki układ relacji: potencjał inwestycyjny/dochody świadczy o dużym zaangażowaniu
województwa samorządowego w przedsięwzięcia rozwojowe.
7. Elastyczność potencjału inwestycyjnego względem produktu krajowego brutto
oszacowano na 2,1. Oznacza to, że wzrost realnej wartości PKB (w całym okresie
2012–2020) o 1% powoduje zwiększenie całkowitej wartości potencjału inwestycyjnego
w tym okresie o 2,1%
8. Wielkość potencjału inwestycyjnego silniej reaguje (negatywnie) na wzrost zatrudnienia
w jednostkach samorządowych, niż na zwiększenie dynamiki wynagrodzeń.
9. Poważnym zagrożeniem dla przedsięwzięć rozwojowych JST POM jest planowane
zaostrzenie przepisów dotyczących dopuszczalnej wielkości zadłużenia jednostek
samorządu terytorialnego. Wprowadzenie zasady, że budżety jednostek samorządu
terytorialnego nie mogą w zasadzie wykazywać deficytu oznaczałoby zmniejszenie
potencjału inwestycyjnego JST POM o ok. 21,7%, w tym potencjału inwestycyjnego
MPP – o 26,1%.
10. Potencjał inwestycyjny samorządu województwa wyniesie 2,0 mld zł.
Najwyższym potencjałem inwestycyjnym wśród wszystkich badanych powiatów
dysponuje Gdańsk. W latach 2012–2020 Gdańsk będzie mógł przeznaczyć na
finansowanie nowych inwestycji prawie 4,6 mld zł. Stanowi to 24,8% potencjału
inwestycyjnego wszystkich gmin i powiatów w regionie1. Na drugim miejscu znajduje się
powiat wejherowski (1,5 mld zł, 8,1% potencjału), a na trzecim – Gdynia (1,2 mld zł,
6,7% potencjału inwestycyjnego w regionie). Te trzy powiaty będą dysponować łącznie
wielkością 40% potencjału inwestycyjnego w regionie.
11. Potencjał inwestycyjny JST z podregionu trójmiejskiego będzie stanowił 35,1% łącznego
potencjału województwa, potencjał podregionu gdańskiego – 26,8%, potencjał
podregionu słupskiego – 21,5%, a potencjał podregionu starogardzkiego – 16,6%.
12. Średni potencjał inwestycyjny w przeliczeniu na mieszkańca wyniesie 904,2 zł rocznie.
Największym potencjałem będzie dysponował Sopot (2189,5 zł), powiat nowodworski
(1935,1 zł), człuchowski (1497,1 zł), pucki (1173,4 zł) i Gdańsk (1132,4 zł). Najniższym
potencjałem inwestycyjnym, w przeliczeniu na mieszkańca, będą dysponowały: Słupsk
1
Analiza regionalna nie zawiera danych o potencjale samorządu województwa.
7
(548,8 zł), powiat tczewski (560,8 zł), Gdynia (652,3 zł) oraz powiat kwidzyński (646,3
zł).
13. Prognoza wykazała duże zróżnicowanie terytorialne pod względem potencjału
inwestycyjnego w przeliczeniu na mieszkańca. Na początku badanego okresu
współczynnik zmienności2 potencjału inwestycyjnego, w przeliczeniu na mieszkańca,
wyniesie prawie 0,6, do 2015 r. zmniejszy się do 0,41, a następnie znowu zacznie
rosnąć w związku z różnicą w dynamice dochodów i wydatków bieżących oraz
z powodu ograniczenia możliwości dalszego zadłużania się przez niektóre jednostki.
W 2020 r. współczynnik ponownie przekroczy wartość 0,5.
14. Z łącznej kwoty 2,1 mld zł wydatków rozwojowych samorząd województwa przeznaczy
około 660 mln zł na zadania transportowe i ponad 630 mln zł na zadania w obszarze
infrastruktura społeczna. Łącznie na te dwa obszary przypadnie 61,8% wydatków
rozwojowych realizowanych z własnych środków województwa. Inne istotne obszary
wydatków rozwojowych to B+RT, innowacje i przedsiębiorczość (12,7%), rozwój
zasobów ludzkich (8,7%) oraz kultura (8,1%).
15. Ograniczenia finansowe województwa pomorskiego nie zagrażają terminowej realizacji
przedsięwzięć wieloletnich, ujętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej Województwa
Pomorskiego na lata 2012–2026.
16. Łącznie JST z województwa pomorskiego będą w latach 2012–2020 dysponowały
krajowymi środkami na finansowanie zadań rozwojowych w wysokości 22,6 mld zł3.
Największą część tej kwoty – 7,1 mld zł – samorządy przeznaczą na finansowanie
zadań transportowych, 5,4 mld zł zasili inwestycje w infrastrukturę społeczną, 2,6 mld zł
– zadania z zakresu rozwoju kapitału ludzkiego, a 2,4 mld zł – wydatki na ochronę
środowiska i zapobieganie zagrożeniom.
17. Kwota wydatków publicznych, przeznaczona na finansowanie – przez wszystkie
instytucje publiczne – w latach 2012–2020 wydatków rozwojowych w województwie
pomorskim wyniesie ok. 53 mld zł. Z kwoty tej 42,7% stanowią środki jednostek
samorządowych pochodzące ze źródeł krajowych, 39,8% – środki pochodzące
z budżetu UE, a 17,6% krajowe środki innych podmiotów publicznych.
18. Dla pełnej absorpcji dostępnej pomocy z budżetu UE jednostki samorządu
terytorialnego powinny w latach 2012–2020 wygospodarować ze swych środków na
współfinansowanie projektów wspieranych środkami unijnymi kwotę ok. 4,5 mld zł,
a więc ok. 22,1% oszacowanego potencjału inwestycyjnego. Możliwa jest więc – bez
ostrej ingerencji w strukturę wydatków budżetowych poszczególnych jednostek
samorządu terytorialnego – pełna absorpcja dostępnych środków unijnych.
2
Współczynnik zmienności jest liczony jako stosunek odchylenia standardowego do średniej arytmetycznej.
Krajowe środki na finansowanie zadań rozwojowych to suma środków na dokończenie inwestycji
kontynuowanych oraz potencjału inwestycyjnego, czyli środków na nowe projekty rozwojowe.
3
8
1. Wprowadzenie
Niniejszy raport jest drugą wersją opracowania dotyczącego oszacowania wielkości
i kierunków wydatków rozwojowych ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego
oraz inne instytucje sektora finansów publicznych w województwie pomorskim.
W obecnej, drugiej wersji raportu, uwzględniono znaczącą część uwag zgłoszonych do
pierwszej wersji. Uzupełniono ponadto treść raportu, dodając fragmenty odnoszące się do:
–
–
dezagregacji prognozy dostępnych środków rozwojowych na powiaty województwa
pomorskiego,
oceny wpływu, jaki na potencjał rozwojowy województwa pomorskiego mieć będzie
uznanie za wydatki niekwalifikowalne podatku od towarów i usług (VAT) zawartego
w cenach towarów i usług nabywanych w celu realizacji zadań wspieranych środkami
UE.
W obecnej wersji raportu skorygowano również – na podstawie ostatecznych danych
sprawozdawczych – wielkości budżetowe z roku 2011. Wprowadziliśmy również sugerowane
przez Zamawiającego zmiany niektórych parametrów prognozy.
1.1. Cele raportu
Poniższy raport, opracowany na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa
Pomorskiego, ma dwa cele:
–
–
ocenić wpływ transferów środków w sektorze finansów publicznych na sytuację
finansową jednostek samorządu terytorialnego województwa pomorskiego,
oszacować rozmiary środków, jakie jednostki samorządu terytorialnego z województwa
pomorskiego będą mogły w latach 2012–2020 przeznaczyć – ze środków krajowych – na
nowe wydatki rozwojowe.
1.2. Metodologia obliczeń
Sposób oceny zdolności województwa (i działających na jego terenie jednostek samorządu
terytorialnego) do współfinansowania wydatków na zadania wspierane z budżetu UE oraz do
finansowania innych programów rozwojowych, nieznajdujących odpowiedników w obecnie
ponoszonych wydatkach budżetowych, opiera się na opracowanej w Instytucie Badań nad
Gospodarką Rynkową metodologii wyliczania potencjału własnego oraz potencjału
inwestycyjnego jednostki samorządu terytorialnego.
Potencjał własny JST definiujemy jako kwotę, którą analizowana jednostka samorządu
terytorialnego może – w danym okresie – przeznaczyć z otrzymywanych dochodów
krajowych na finansowanie wydatków rozwojowych finansujących nowe zadania, przy czym
pod pojęciem wydatków rozwojowych rozumieć będziemy:
–
–
wszystkie wydatki majątkowe (z wyjątkiem inwestycji odtworzeniowych),
wydatki bieżące na przedsięwzięcia wykraczające poza obligatoryjne, wykonywane
w sposób ciągły zadania JST.
Niecelowe wydaje się definiowanie potencjału własnego bez uwzględniania dochodów transferowych,
takich jak subwencje i dotacje z budżetu państwa, czy też dotacje z pozabudżetowych instytucji
rządowych (np. z państwowych funduszy celowych). Za uwzględnianiem przy obliczaniu potencjału
9
własnego wszystkich krajowych dochodów budżetowych przemawiają – naszym zdaniem –
następujące argumenty:
–
po pierwsze – dla większości JST potencjał własny obliczany z uwzględnieniem tylko dochodów
własnych będzie ujemny, co oczywiście nie oznacza, że jednostki te są całkowicie pozbawione
możliwości ponoszenia wydatków rozwojowych,
–
po drugie – znaczna część dochodów transferowych może stanowić źródło finansowania
wydatków rozwojowych, lub wręcz – jak w przypadku dotacji inwestycyjnych – jest a priori
przeznaczona na finansowanie takich wydatków,
–
po trzecie – wielkości potencjału własnego obliczonej z uwzględnieniem wyłącznie dochodów
własnych trudno nadać rozsądną interpretację ekonomiczną.
Wydatki rozwojowe mogą być również finansowane środkami innymi niż dochody budżetowe
JST, w tym przede wszystkim środkami pozyskiwanymi przez JST przez zaciąganie długu.
Nie zwiększa to w zasadniczy sposób potencjału JST mierzonego w dłuższych okresach,
lecz pozwala na przyspieszenie realizacji przedsięwzięć rozwojowych i nie powinno być
pomijane w obliczeniach. Z tego względu oprócz potencjału własnego szacujemy również
potencjał inwestycyjny, w którym uwzględniamy możliwość finansowania wydatków
rozwojowych przez zwiększenie – do ustalonej granicy – zadłużenia JST. Potencjał
inwestycyjny różni się zatem od potencjału własnego o zaplanowaną wielkość zobowiązań
zaciągniętych w rozpatrywanym okresie, pomniejszoną o spłaty długu, czyli o przyrost kwoty
zobowiązań w rozpatrywanym okresie.
Graniczna (maksymalna dopuszczalna) wielkość zadłużenia JST może być ustalona dość
arbitralnie, choć nie bez ograniczeń. Ustalając założenia dotyczące dopuszczalnego wzrostu
zobowiązań musimy brać pod uwagę dwie kwestie:
–
–
konieczność przestrzegania obowiązujących norm zadłużenia,
konieczność zapewnienia możliwości „normalnego” działania po rozpatrywanym okresie
(poza horyzontem prognozy).
Należy też pamiętać, że zwiększenie – przez zaciągnięcie dodatkowych zobowiązań –
potencjału inwestycyjnego w jednym okresie zazwyczaj powoduje większe ograniczenie
potencjału w następnym okresie. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy zrealizowane inwestycje
pozwalają na zwiększenie przyszłych dochodów lub ograniczenie wydatków.
Potencjału inwestycyjnego nie należy traktować jako prognozy przyszłych wydatków
inwestycyjnych – i to z co najmniej czterech powodów. Po pierwsze – potencjał własny
i potencjał inwestycyjny wskazują, ile środków badana jednostka może przeznaczyć na
wydatki rozwojowe. Od prowadzonej polityki budżetowej będzie jednak zależało, czy środki
te faktycznie zostaną wykorzystane na cele rozwojowe, czy też na szybszy wzrost wydatków
na rutynowe zadania JST.
Po drugie – potencjał inwestycyjny nie obejmuje wydatków inwestycyjnych na:
–
–
zadania rozpoczęte przed początkiem okresu, dla którego wyliczany jest potencjał,
drobne inwestycje odtworzeniowe.
Po trzecie cele rozwojowe są definiowane szerzej niż cele inwestycyjne i obejmują również
dodatkowe wydatki bieżące, związane z tak zwanymi wydatkami miękkimi, przeznaczonymi
na budowanie kapitału ludzkiego. Ze względu na to w naszej prognozie potencjału
inwestycyjnego rozróżniamy:
–
bieżące wydatki autonomiczne, czyli takie, które służą wypełnieniu standardowych,
stałych zadań,
10
–
bieżące wydatki rozwojowe, które mają na celu realizację dodatkowych zadań, objętych
interwencją funduszy strukturalnych.
Po czwarte wreszcie, w rachunku potencjału własnego i potencjału inwestycyjnego
z założenia nie uwzględnia się dochodów JST pozyskiwanych – bezpośrednio lub za
pośrednictwem instytucji państwowych – z bezzwrotnej pomocy zagranicznej.
Gdyby przyjąć założenie, że prawie wszystkie środki na finansowanie wydatków
rozwojowych zostaną przeznaczone na projekty inwestycyjne (a tylko niewielka część
posłuży realizacji projektów miękkich), to oceną górnej granicy wydatków inwestycyjnych
byłaby suma:
–
–
–
–
potencjału inwestycyjnego,
planowanych wydatków na inwestycje kontynuowane,
zakupów inwestycyjnych na uzupełnienie i odtworzenie majątku służącego
funkcjonowaniu danej jednostki samorządu terytorialnego, traktowanych jak stałe
wydatki bieżące,
wydatków inwestycyjnych finansowanych z bezzwrotnej pomocy zagranicznej.
Prezentowana w raporcie kwota wydatków publicznych na zadania rozwojowe obejmuje
wyłącznie środki krajowe powiększone o te środki z bezzwrotnej pomocy zagranicznej, które
służą finansowaniu inwestycji rozpoczętych przed końcem roku 2011.
Oszacowanie potencjału własnego i potencjału inwestycyjnego wymaga wykonania
następujących czynności:
a)
b)
c)
d)
e)
oszacowania przyszłych dochodów JST pochodzących ze źródeł krajowych, a więc
dochodów własnych (łącznie z udziałami w podatkach dochodowych), subwencji
ogólnych oraz dochodów z dotacji uzyskiwanych z budżetu państwa i z innych źródeł
krajowych,
oszacowania zapotrzebowania na wydatki inne niż wydatki rozwojowe – w stosowanej
przez nas metodologii oznacza to oszacowanie:
– wydatków bieżących na wynagrodzenia z pochodnymi, wydatki rzeczowe, dotacje
celowe, podmiotowe i przedmiotowe oraz świadczenia na rzecz osób fizycznych,
odpowiadające – co do zakresu zadaniowego – wydatkom obecnie ponoszonym,
– wydatków na kontynuację inwestycji rozpoczętych przed początkiem
rozpatrywanego okresu,
– niezbędnych wydatków na odtworzeniowe zakupy inwestycyjne,
– spłat już zaciągniętych zobowiązań (w tym – spłat kredytów i pożyczek oraz
wykupu wyemitowanych papierów wartościowych),
– wydatków na obsługę już zaciągniętych zobowiązań,
obliczenia potencjału własnego jako różnicy kwot wyliczonych w punktach a) i b),
obliczenia dopuszczalnego przyrostu zadłużenia JST, czyli różnicy dopuszczalnej
wielkości zadłużenia na koniec analizowanego okresu i obecnego stanu zadłużenia,
obliczenia potencjału inwestycyjnego jako sumy kwot wyliczonych w punktach c) i d).
Algorytm szacowania potencjału własnego i potencjału inwestycyjnego można przedstawić
w postaci następującego schematu.
11
Środki do dyspozycji
(Dochody i przychody)
Obciążenia
(obligatoryjne wydatki i rozchody)
Potencjał
(Środki na wydatki rozwojowe)
DOCHODY WŁASNE (Z UDZIAŁAMI)
SUBWENCJA OGÓLNA
DOTACJE
DOCHODY (A)
STAŁE WYDATKI BIEŻĄCE
WYDATKI NA INWESTYCJE
KONTYNUOWANE
INWESTYCJE ODTWORZENIOWE
SPŁATY „STARYCH” ZOBOWIĄZAŃ
KOSZTY OBSŁUGI DŁUGU
ZMNIEJSZENIA POTENCJAŁU (B)
POTENCJAŁ WŁASNY C = A - B
DOPUSZCZALNY
PRZYROST DŁUGU (D)
POTENCJAŁ INWESTYCYJNY E = C + D
Potencjał własny i potencjał inwestycyjny to pojęcie prognostyczne, odnoszące się do
przyszłości i obliczane (szacowane) przez sporządzenie prognozy wielkości finansowych
(wskazanych w zamieszczonym powyżej schemacie), z których wylicza się kwoty obu
potencjałów.
Prognoza finansowa budowana jest zawsze na podstawie pewnych założeń. W przypadku
prognozy potencjału własnego i potencjału inwestycyjnego założenia te określają zarówno
niezależne od JST makroekonomiczne warunki, w jakich JST będą działać w najbliższych
latach, jak i zasadnicze kierunki polityki fiskalnej prowadzonej przez JST objęte prognozą.
Stopień trafności prognozy uzależniony jest więc w sposób bezpośredni od tego, jak
dokładnie spełnione będą przyjęte założenia. Należy więc podkreślić, że trafność oceny
potencjału własnego i potencjału inwestycyjnego zależy w istotnym stopniu od tego, czy
polityka fiskalna prowadzona przez objęte prognozą jednostki samorządu terytorialnego,
a wyrażająca się m.in. w decyzjach o stawkach podatków i opłat, czy też w decyzjach
odnoszących się do tempa wzrostu zatrudnienia i wynagrodzeń, odpowiada przyjętym
założeniom. Jeśli więc zatrudnienie w JST województwa pomorskiego będzie rosło szybciej
niż to założyliśmy, potencjał inwestycyjny JST województwa pomorskiego będzie mniejszy
niż wynikałoby to z prognozy. Przekazywane wraz z raportem arkusze obliczeniowe
umożliwiają oszacowanie potencjału przy innych niż to przyjęliśmy założeniach
makroekonomicznych i fiskalnych.
Odrębnego komentarza wymaga też kwestia relacji między oszacowaniem potencjału
inwestycyjnego, a możliwościami zapewnienia środków na współfinansowanie przyszłych,
potencjalnych dochodów JST pochodzących z budżetu UE i z innych źródeł bezzwrotnej
pomocy zagranicznej.
Przypomnieć trzeba najpierw, że potencjał inwestycyjny definiowany jest jako kwota środków
krajowych (dochodów lub przychodów), które mogą być przeznaczone na finansowanie
wydatków rozwojowych. Do wyliczenia wielkości potencjału inwestycyjnego nie jest więc
potrzebna znajomość kwoty dochodów zagranicznych, na które możemy liczyć w okresie
objętym prognozą. Dla programowania i planowania wydatków z pomocy zagranicznej
oszacowanie potencjału inwestycyjnego jest natomiast istotne z innego względu – potencjał
inwestycyjny jest źródłem finansowania krajowego wkładu w koszty realizacji zadań
12
wspieranych środkami zagranicznymi. Jeśli więc oszacowany dla pewnego okresu potencjał
inwestycyjny będzie bliski oszacowanemu niezależnie „popytowi na wspófinansowanie”
projektów finansowanych częściowo ze środków zagranicznych, to sygnalizować musimy
ryzyko niepełnego wykorzystania środków zagranicznych przydzielonych instytucjom
samorządowym z województwa pomorskiego. Sytuacja ta jest jednak raczej teoretyczna,
gdyż oszacowany przez nas potencjał inwestycyjny województwa pomorskiego wielokrotnie
przekracza „popyt na współfinansowanie” pomorskich JST.
1.3. Źródła danych
Podstawą dla prezentowanych w dalszej części raportu obliczeń prognostycznych były
następujące dane źródłowe:
– dane ze sprawozdań budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, udostępnione
przez Ministerstwo Finansów w formie baz danych obejmujących pełne roczne
sprawozdania o dochodach i wydatkach jednostek samorządu terytorialnego oraz dane
na temat wielkości wydatków strukturalnych;
– wyniki badań nad terytorialnym rozkładem dochodów i wydatków publicznych,
prowadzonych w Instytucie Badań nad Gospodarką Rynkową na zlecenie Ministerstwa
Rozwoju Regionalnego,
– projekt ustawy budżetowej na rok 2012,
– dane z ankiety przeprowadzonej wśród jednostek samorządu terytorialnego
z województwa pomorskiego,
– informacje o planowanych przez jednostki sektora rządowego kierunkach wydatków
rozwojowych zawarte w wieloletnich programach rządowych i innych dokumentach
strategicznych
– wytyczne Ministra Finansów dotyczące założeń makroekonomicznych na potrzeby
wieloletnich prognoz jednostek samorządu terytorialnego roku, dostępne na stronie:
http://www.mf.gov.pl/dokument.php?const=6&dzial=4562&id=255163&typ=news
1.3.1. Dane sprawozdawcze
Otrzymane z Ministerstwa Finansów bazy danych o dochodach i wydatkach budżetów
jednostek samorządu terytorialnego, zawierające dane ze sprawozdań budżetowych Rb–27s
i Rb–28s (oddzielnie dla każdej jednostki samorządu terytorialnego), były podstawą dla
zestawienia danych o dochodach i wydatkach pomorskich JST za lata 2009–2011. Dane te
stanowiły podstawę i punkt odniesienia dla prognozy dochodów i niektórych rodzajów
wydatków na lata 2012–2020.
1.3.2. Wyniki badań IBnGR
Od 2004 roku w Instytucie Badań nad Gospodarką Rynkową (IBnGR) prowadzone są
systematyczne
prace
nad
wyznaczeniem
rozkładu
dochodów
i
wydatków
w skonsolidowanych zestawieniach finansów sektora finansów publicznych. Badania te
zostały udokumentowane pięcioma opublikowanymi raportami, a rozliczenia zostały
doprowadzone do roku 2009.
Rachunki dochodów i wydatków w ujęciu regionalnym (wojewódzkim) obejmują ok. 95%
wszystkich dochodów i wydatków publicznych. Pokazują one wielkości dochodów
13
publicznych (z wyodrębnieniem podstawowych dochodów budżetowych oraz dochodów
kilkunastu najważniejszych instytucji publicznych), a także – w analogicznym układzie
podmiotowym – wydatki publiczne ponoszone w poszczególnych województwach.
Dane z badań IBnGR wykorzystane zostały przede wszystkim przy analizie sytuacji
finansowej województwa pomorskiego oraz w prognozie wydatków rozwojowych na lata
2013–2020.
1.3.3. Ustawa budżetowa na rok 2012
W obliczeniach prognostycznych nie korzystaliśmy bezpośrednio z danych zawartych
w ustawie budżetowej na rok 2012. Zamieszczone w uzasadnieniu projektu ustawy
budżetowej prognozy wybranych wielkości makroekonomicznych zostały natomiast
przeniesione do założeń prognozy potencjału inwestycyjnego.
1.3.4. Dane z ankiet
Uzupełnienie opisanych powyżej danych stanowią informacje uzyskane z ankiety
przeprowadzonej wśród jednostek samorządu terytorialnego z województwa pomorskiego.
Głównym celem ankiety było zgromadzenie danych o:
–
–
nakładach niezbędnych do zakończenia inwestycji rozpoczętych w roku 2012 i w latach
wcześniejszych,
zobowiązaniach jednostek samorządu terytorialnego i harmonogramie ich spłat.
Informacji tych nie można odczytać ze sprawozdań budżetowych, są one natomiast
niezbędne do poprawnego wyznaczenia potencjału inwestycyjnego, gdyż:
–
–
zarówno nakłady na inwestycje kontynuowane, jak i spłaty (oraz obsługa) zaciągniętych
zobowiązań bezpośrednio zmniejszają potencjał własny, a przez to i potencjał
inwestycyjny,
poziom zadłużenia warunkuje wielkość zobowiązań, które mogą być zaciągnięte do roku
2012 i które pozwalają na zwiększenie potencjału inwestycyjnego.
Ankieta została skierowana do wszystkich 144 jednostek samorządu terytorialnego
z województwa pomorskiego. Otrzymaliśmy 130 wypełnionych ankiet (ponad 90% ankiet
wysłanych), w tym ankiety z jednostek kluczowych dla rachunku potencjału inwestycyjnego
województwa, a więc z województwa samorządowego, z wszystkich miast na prawach
powiatu i ze wszystkich powiatów.
Tabela 1. Otrzymane ankiety
Gminy
Treść
Liczba JST w województwie
Otrzymane ankiety (szt.)
Otrzymane ankiety (%%)
Ogółem
144
130
90,2
Województwo
samorządowe
1
1
100,0
Powiaty
16
16
100,0
MPP
4
4
100,0
Inne miasta
25
19
76,0
Gminy
wiejskie
81
74
91.4
Gminy
miejskowiejskie
17
16
94,1
Źródło: dane własne na podstawie ankiet
Można szacować, że otrzymane ankiety pochodzą z jednostek, które łącznie dysponują ok.
94–96% wszystkich dochodów samorządowych w województwie pomorskim. Można więc
uznać, że dane z ankiet są reprezentatywne dla całego województwa.
14
Z otrzymanych ankiet wynika, że łączna wartość nakładów (w cenach 2012 roku)
niezbędnych do pełnej realizacji zadań inwestycyjnych podjętych przez JST z województwa
pomorskiego przed dniem 1 stycznia 2012 roku., wynosi ok. 2,2 mld zł, z czego prawie 1,5
mld zł (68% wszystkich wydatków ujętych w ankietach) przypada na inwestycje miast na
prawach powiatu. Istotne jest przy tym, że ponad 68% planowanych wydatków na inwestycje
kontynuowane przypada na lata 2012–2013, a prawie 87% – na lata 2012–2014.
Tabela 2. Planowane nakłady na inwestycje kontynuowane
Treść
2012
2013
2014
2015
858,1
78,9
53,1
726,0
431,6
92,5
152,3
49,6
627,2
24,6
12,8
589,8
465,2
38,7
65,6
20,4
398,5
5,3
6,2
387,1
348,9
2,0
23,2
13,1
163,4
0,0
6,3
157,1
138,4
0,5
12,6
5,7
2016
2017
2018
2019
2020
Razem
mln zł
Województwo pomorskie
Województwo samorządowe
Powiaty
Gminy
Miasta na prawach powiatu
Inne miasta
Gminy wiejskie
Gminy miejsko-wiejskie
42,8
0,0
0,0
42,8
29,5
0,0
8,7
4,6
32,9
0,0
0,0
32,9
24,5
0,0
4,4
4,1
29,7
0,0
0,0
29,7
22,2
0,0
4,4
3,2
18,5
0,0
0,0
18,5
17,2
0,0
1,4
0,0
2,5 2.173,8
0,0 108,8
0,0
78,3
2,5 1.986,6
1,0 1.478,4
0,0 133,7
1,4 274,0
0,0 100,5
Źródło: obliczenia własne na podstawie ankiet
Wykazane w ankietach wydatki na dokończenie rozpoczętych inwestycji stanowią ok. 1,8%
prognozowanych dochodów samorządowych w latach 2012–2020, są więc stosunkowo
niewielkie. Zwrócić jednak należy uwagę na fakt, że relacja wydatków na kontynuowane
inwestycje do prognozowanych dochodów jest w pierwszych latach analizowanego okresu
znacznie wyższa, co oznacza, że nowe, większe przedsięwzięcia rozwojowe mogą być
podejmowane dopiero po roku 2014, gdy zostaną już zakończone największe
przedsięwzięcia realizowane z udziałem środków ujętych w programach operacyjnych na
lata 2007–2013.
Tabela 3. Obciążenie prognozowanych dochodów wydatkami na inwestycje kontynuowane
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Razem
%
Powiaty
Gminy
Inne miasta
Gminy wiejskie
8,3
11,6
3,8
8,7
11,3
6,3
7,0
5,9
5,7
3,4
0,9
6,6
11,2
2,4
2,9
2,3
3,4
0,7
0,4
4,1
7,8
0,1
1,0
1,4
1,3
0,0
0,4
1,5
2,9
0,0
0,5
0,6
0,3
0,0
0,0
0,4
0,6
0,0
0,3
0,4
0,2
0,0
0,0
0,3
0,4
0,0
0,1
0,4
0,2
0,0
0,0
0,2
0,4
0,0
0,1
0,3
0,1
0,0
0,0
0,1
0,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1,8
1,3
0,5
2,0
3,2
0,8
1,1
1,0
Wykazane w ankietach i skorygowane na podstawie sprawozdań Rb-Z zobowiązania
pomorskich jednostek samorządu terytorialnego na koniec 2011 r. wynosiły prawie 4,5 mld
zł, a po odjęciu zobowiązań z tytułu prefinansowania środków z budżetu UE – 4,2 mld zł,
z czego ok. 47% stanowi dług czterech miast na prawach powiatu. Zobowiązania pomorskich
jednostek samorządu terytorialnego – bez tzw. prefinansowania, czyli długu związanego
z finansowaniem zadań finansowanych z udziałem środków z budżetu UE – stanowią ok.
39% dochodów budżetów samorządowych w roku 2011. Poniżej prezentujemy zestawiony
na podstawie otrzymanych ankiet harmonogram planowanych spłat zadłużenia zaciągniętych
przed dniem 1 stycznia 2012 r. przez poszczególne rodzaje JST z województwa pomorskiego.
15
Tabela 4. Planowane spłaty zadłużenia
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
469,7
4,0
62,7
403,0
176,2
67,1
116,1
43,6
460,0
4,0
48,3
407,7
195,6
69,7
101,0
41,5
428,7
4,0
42,7
382,0
194,5
67,3
82,5
37,7
421,0
12,5
38,1
370,5
188,8
66,0
81,7
34,0
440,6
32,5
37,5
370,7
208,5
55,1
72,3
34,8
2018
2019
2020
Razem
388,8
36,0
31,8
321,1
213,6
41,4
38,7
27,4
352,1
36,0
24,0
292,1
204,5
36,3
25,1
26,2
237,7
36,0
16,4
185,3
115,9
32,1
14,5
22,7
3.629,5
201,0
62,7
3.090,7
1.719,4
488,5
584,9
297,8
mln zł
Powiaty
Gminy
Inne miasta
Gminy wiejskie
430,8
36,0
36,5
358,3
221,7
53,6
53,0
29,9
Kwoty do spłaty po roku 2011 odpowiadają ok. 2,9% prognozowanych dochodów z lat 2012–
2020, a najbardziej obciążone spłatami są gminy wiejskie.
Tabela 5. Obciążenie prognozowanych dochodów spłatami zadłużenia
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Razem
%
Powiaty
Gminy
Inne miasta
Gminy wiejskie
4,5
0,6
4,5
4,9
4,6
4,6
5,3
5,2
4,1
0,5
3,3
4,6
4,7
4,4
4,4
4,7
3,6
0,5
2,7
4,0
4,4
4,0
3,4
4,0
3,3
1,4
2,3
3,6
4,0
3,6
3,2
3,4
3,2
3,5
2,1
3,4
4,1
2,8
2,6
3,2
3,0
3,5
1,9
3,1
4,1
2,6
1,8
2,6
2,5
3,3
1,6
2,6
3,7
1,9
1,2
2,2
2,1
3,0
1,1
2,2
3,3
1,5
0,7
2,0
1,3
2,8
0,7
1,3
1,8
1,3
0,4
1,6
2,9
2,3
4,5
4,9
4,6
4,6
5,3
5,2
Pomorskie jednostki samorządu terytorialnego obciążone są potencjalnymi zobowiązaniami
z tytułu udzielonych przez nie poręczeń i gwarancji na kwotę ok. 408 mln zł. Obciążenia JST
są więc stosunkowo niewielkie, gdyż wykazane w tabeli 6 wielkości nie przekraczają w
kolejnych latach (poza rokiem 2013) 0,5% prognozowanych dochodów budżetów
samorządowych. Zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji mają charakter warunkowy
i stanowią rzeczywiste obciążenie tylko wtedy, gdy objęta poręczeniem (gwarancją) kwota nie
zostanie spłacona przez dłużnika, który uzyskał od jednostki samorządowej poręczenie lub
gwarancję.
Tabela 6. Potencjalne obciążenia z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
55,5
16,7
9,8
29,1
4,2
13,1
4,7
7,1
75,6
16,5
8,0
51,2
25,2
13,9
5,0
7,0
51,7
16,0
6,1
29,6
4,6
12,9
5,0
7,1
46,0
15,3
4,4
26,4
4,3
11,4
3,5
7,1
38,2
10,9
3,2
24,1
4,0
10,1
3,0
7,0
2017
2018
2019 Po 2019 Razem
mln zł
Powiaty
Gminy
Inne miasta
Gminy wiejskie
Źródło: dane własne na podstawie ankiet
16
32,0
9,1
2,0
20,9
3,7
8,3
2,0
7,0
27,8
8,0
1,0
18,8
3,5
7,4
1,5
6,4
24,6
6,8
0,6
17,1
3,2
6,8
1,2
5,9
56,7
8,8
0,6
47,3
9,4
21,7
3,1
13,1
408,3
108,3
35,6
264,5
62,0
105,7
29,1
67,8
2. Finanse pomorskich jednostek samorządu terytorialnego
W rozdziale drugim dokonamy analizy sytuacji finansowej JST z województwa pomorskiego,
Analiza dotyczy lat 2005–2011. Przegląd sytuacji finansowej JST z województwa
pomorskiego w tych latach przeprowadziliśmy wykorzystując roczne sprawozdania
o dochodach (sprawozdanie Rb–27s), wydatkach (sprawozdanie Rb–28s) i zobowiązaniach
(Rb-Z).
2.1. Dochody
W latach 2005–2011 jednostki samorządu terytorialnego z województwa pomorskiego
dysponowały łącznymi środkami w wysokości 60,2 mld zł.
Tabela 7. Dochody JST z województwa pomorskiego w latach 2005–2011
Wyszczególnienie
2005
2006
2007
2008
6.187,1
3.399,5
1.855,5
7.160,7
4.018,9
1.967,7
8.157,8
4.812,4
2.117,7
932,1
1.174,1
1.227,7
2009
2010
2011
mln zł
Dochody ogółem
Dochody własne
Subwencja ogólna
Dotacje celowe
8.705,2
4.870,5
2.324,3
9.306,8
5.115,7
2.593,2
10.026,8
5.614,1
2.718,6
10.649,8
5.415,5
2.863,5
1.510,4
1.597,9
1.694,1
2.370,8
4.173
2.294
1.163
717
4.476
2.506
1.213
756
4.754
2.417
1.278
1.058
106,9
105,0
111,6
105,8
107,7
109,7
104,8
106,0
106,2
96,5
105,3
139,9
100,0
55,0
27,9
17,2
100,0
56,0
27,1
16,9
100,0
50,9
26,9
22,3
zł / mieszkańca
Dochody ogółem
Dochody własne
Subwencja ogólna
Dotacje celowe
2.814
1.546
844
424
3.250
1.824
893
533
3.690
2.177
958
555
3.922
2.194
1.047
681
Rok poprzedni = 100
Dochody ogółem
Dochody własne
Subwencja ogólna
Dotacje celowe
x
x
x
x
115,7
118,2
106,0
126,0
113,9
119,7
107,6
104,6
106,7
101,2
109,8
123,0
Ogółem = 100
Dochody ogółem
Dochody własne
Subwencja ogólna
Dotacje celowe
100,0
54,9
30,0
15,1
100,0
56,1
27,5
16,4
100,0
59,0
26,0
15,0
100,0
55,9
26,7
17,4
Źródło: dane ze sprawozdań rocznych Rb–27s oraz dane ankietowe
Obserwując zmiany tempa dochodów można wyróżnić dwa podokresy. Pierwszy z nich
obejmował lata 2005–2007, gdy dochody JST rosły w tempie 14-16% rocznie. Drugi
podokres to lata 2008–2011, kiedy dochody ogółem JST zwiększały się w tempie około 6-8%
rocznie. Należy przypuszczać, że najbliższe lata będą zbliżone, pod względem tempa
wzrostu dochodów, do podokresu drugiego.
W latach 2005–2011 dochody własne (razem z udziałami w podatkach dochodowych)
stanowiły średnio 55,2% dochodów ogółem JST województwa pomorskiego, subwencja
ogólna – 27,3%, a dotacje celowe z budżetu państwa, funduszy celowych i z innych JST –
17,5%. Do 2011 r. struktura dochodów JST jest dosyć trwała. Po wysokim, jednorocznym
wzroście udziału dochodów własnych w 2007 roku, w kolejnych latach struktura dochodów
JST wróciła do rozkładu charakterystycznego dla lat wcześniejszych. W 2011 r.
obserwowaliśmy jednak obniżenie się dochodów własnych przy znaczącym wzroście
wpływów z dotacji celowych. Spowodowało to zmianę struktury dochodów: dochody własne
17
obniżyły się do poziomu 50,9% dochodów ogółem, a udział dotacji celowych zwiększył się do
22,3%.
Wykres 1. Dynamika dochodów JST z województwa pomorskiego w latach 2006–2011
Dochody ogółem
130
Dochody własne
35
Dochody transferowe
125
120
30
115
proc.
25
110
20
Żywność
105
Paliwo
Motel
15
10
5
100
95
90
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Źródło: dane ze sprawozdań rocznych Rb–27s i RB–28s
0
Sty
Lut
Mar
Kwi
Maj
Cze
2.2. Wydatki
W pierwszym okresie po akcesji Polski do Unii Europejskiej wydatki majątkowe JST rosły
znacznie szybciej od wydatków ogółem. W 2006 roku tempo wzrostu wydatków majątkowych
JST z województwa pomorskiego było aż o 20 punktów procentowych wyższe od tempa
wzrostu ich wydatków ogółem. Jeszcze w roku 2009 r. wydatki majątkowe zwiększyły się –
w porównaniu z rokiem 2008 – o 23,7%, czyli o prawie 10 punktów procentowych więcej od
wydatków ogółem.
Oznaką pogorszenia sytuacji finansowej JST było znaczące obniżenie w 2010 r. dynamiki
wydatków majątkowych, która prawie zrównała się z dynamiką dochodów ogółem. W 2011 r.
tempo wzrostu wydatków majątkowych JST z województwa pomorskiego było również
niewiele wyższe od tempa wzrostu wydatków ogółem.
18
Wykres 2. Tempo wzrostu wydatków JST z województwa pomorskiego w latach 2006–2011
40
Wydatki ogółem
35
Wydatki majątkow e
30
proc.
25
20
15
10
5
0
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Źródło: dane ze sprawozdań Rb–27s i RB–28s
Dzięki wyższej dynamice wydatków majątkowych od dynamiki wydatków bieżących w latach
2005–2011 zwiększył się udział wydatków majątkowych w budżetach JST z województwa
pomorskiego. W 2005 roku wydatki majątkowe stanowiły 17,5% wydatków ogółem, a w 2011
roku – już 27,0%.
Tabela 8. Wydatki JST z województwa pomorskiego w latach 2005–2011
Wyszczególnienie
2005
2006
2007
2008
6.223,0
5.135,0
1.087,9
7.169,8
5.695,4
1.474,4
7.911,7
6.105,2
1.806,5
2009
2010
2011
mln zł
Wydatki ogółem
Wydatki bieżące
Wydatki majątkowe
8.948,5
6.781,2
2.167,3
10.213,4
7.533,4
2.680,0
11.014,5
8.068,2
2.946,3
11.606,6
8.477,6
3.129,0
4.580
3.378
1.202
4.916
3.601
1.315
5.181
3.784
1.397
114,1
111,1
123,7
107,8
107,1
109,9
105,4
105,1
106,2
100,0
73,8
26,2
100,0
73,3
26,7
100,0
73,0
27,0
zł / mieszk.
Wydatki ogółem
Wydatki bieżące
Wydatki majątkowe
2.830
2.335
495
3.254
2.585
669
3.578
2.761
817
4.032
3.055
976
Rok poprzedni = 100
Wydatki ogółem
Wydatki bieżące
Wydatki majątkowe
115,2
110,9
135,5
110,3
107,2
122,5
100,0
79,4
20,6
100,0
77,2
22,8
113,1
111,1
120,0
Ogółem = 100
Wydatki ogółem
Wydatki bieżące
Wydatki majątkowe
100,0
82,5
17,5
100,0
75,8
24,2
Źródło: Dane ze sprawozdań rocznych Rb–28s.
Warto pamiętać, że obserwowane obecnie spowolnienie dynamiki wydatków majątkowych
poprzedził okres bardzo wysokiego ich wzrostu, co pozwala nieco bardziej optymistycznie
ocenić bieżącą sytuację finansową JST. W 2005 roku wydatki majątkowe JST w przeliczeniu
na jednego mieszkańca województwa pomorskiego wynosiły 495 zł. W 2010 roku wydatki te
19
wynosiły już 1315 zł, a w 2011 r. – prawie 1400 zł. Okazuje się zatem, że w okresie sześciu
lat, pomiędzy 2005 i 2011 rokiem, wydatki majątkowe JST z województwa pomorskiego,
w przeliczeniu na jednego mieszkańca, zwiększyły się o 182%.
2.3. Zadłużenie
W latach 2010–2011 samorządy, widząc osłabienie dynamiki dochodów, znacznie chętniej
korzystały z możliwości finansowania zadań środkami zewnętrznymi. W latach 2007–2008
relacja zobowiązań do dochodów JST z województwa pomorskiego nie przekraczała 18%.
W 2009 roku wzrosła do prawie 26%, w 2010 roku –zbliżyła się do 35%. Dane za 2011 rok
wskazują na dalsze zwiększenie rej relacji, do ponad 42%. Wynik ten oznacza, że
w następnych latach, niezależnie od działań podjętych przez rząd, samorządy będą miały
bardzo ograniczoną możliwość pozyskiwania nowych środków na zadania rozwojowe ze
względu na wysoki poziom zadłużenia.
Od 2005 do 2011 roku zadłużenie JST w przeliczeniu na jednego mieszkańca wzrosło
o 223%. W 2005 roku wartość zobowiązań JST z województwa pomorskiego w przeliczeniu
na 1 mieszkańca wynosiła 619,6 zł, podczas gdy w 2011 roku – 2004,0 zł.
2.4. Pomorskie na tle kraju
Województwo pomorskie na tle kraju wyróżnia się korzystnym potencjałem dochodowym,
przewagą wydatków majątkowych w przeliczeniu na 1 mieszkańca, ale również i wyższym
poziomem zadłużenia. W latach 2005–2011 dochody JST z województwa pomorskiego były
średnio o 5% wyższe od średnich dochodów JST w Polsce, w przeliczeniu na 1 mieszkańca,
a dochody własne – o 9,0%. W 2011 roku dochody własne JST z województwa pomorskiego
na 1 mieszkańca, przewyższały średnie dochody własne JST w Polsce o ponad 9%.
Wydatki majątkowe w przeliczeniu na 1 mieszkańca również wskazują na przewagą JST
z województwa pomorskiego. Jednostki te w badanym okresie przeznaczały o 13,1% więcej
środków na zadania inwestycyjne niż wynosiła średnia dla Polski. W 2011 roku wydatki
majątkowe JST z województwa pomorskiego były o 25,7% wyższe od średnich wydatków
majątkowych JST w Polsce i wynosiły 1 396,7 zł w przeliczeniu na jednego mieszkańca.
W latach 2005-2011 zobowiązania JST z województwa pomorskiego, w przeliczeniu na
jednego mieszkańca, nie odbiegały od średnich zobowiązań JST w Polsce. W roku 2011
zobowiązania JST z województwa pomorskiego były równe 42,2% dochodów,
a zobowiązania JST z Polski – 38,4%. W ciągu dwóch lat zadłużenie JST z województwa
pomorskiego wzrosło o 85%. Chociaż nie jest to rekord, bo wśród badanych województw
znajduje się wielkopolskie, w którym wartość zobowiązań zwiększyła się w ciągu dwóch lat
o 95%, to jednak tak szybki wzrost wartości zobowiązań musi niepokoić.
20
Tabela 9. Dochody, wydatki i zobowiązania JST z wybranych województw w latach 2005–2011
2005
2006
2007
2008
2009
Dochody ogółem / mieszk., zł
2010
2011
Pomorskie
Dolnośląskie
Łódzkie
Małopolskie
Mazowieckie
Śląskie
Wielkopolskie
Polska
2.816,2
2.885,8
2.420,5
2.489,4
3.357,6
2.592,0
2.649,9
2.696,8
3.253,3
3.277,1
2.755,3
2.845,1
3.952,7
2.878,7
2.923,3
3.069,3
3.697,0
3.714,9
3.089,4
3.241,4
4.430,5
3.211,1
3.322,3
3.446,9
4.485,2
4.442,9
3.943,5
4.186,4
5.012,2
3.896,4
3.955,0
4.263,2
4.753,7
4.815,0
4.119,3
4.367,1
5.287,2
4.064,5
4.223,9
4.484,5
Pomorskie
Dolnośląskie
Łódzkie
Małopolskie
Mazowieckie
Śląskie
Wielkopolskie
Polska
1.547,3
1.707,9
1.267,6
1.198,1
2.270,3
1.534,6
1.411,9
1.437,5
1.825,9
2.010,0
1.460,1
1.369,7
2.706,9
1.703,7
1.536,5
1.648,8
2.180,9
2.374,1
1.712,0
1.670,3
3.127,2
2.017,0
1.857,1
1.944,9
2.296,9
2.470,0
1.913,8
1.770,7
3.101,2
2.194,2
2.009,6
2.057,7
2.417,3
2.705,4
2.064,3
2.000,7
3.259,0
2.269,5
2.175,8
2.214,4
Pomorskie
Dolnośląskie
Łódzkie
Małopolskie
Mazowieckie
Śląskie
Wielkopolskie
Polska
495,2
446,8
417,5
492,5
657,7
514,3
493,9
483,8
669,9
718,3
555,4
604,6
829,1
646,0
667,1
654,6
1.317,9
1.195,5
1.027,9
1.077,6
1.247,5
985,8
1.118,8
1.158,8
1.396,7
1.235,3
880,6
1.121,0
1.088,0
928,4
1.141,8
1.110,8
Pomorskie
Dolnośląskie
Łódzkie
Małopolskie
Mazowieckie
Śląskie
Wielkopolskie
Polska
17,5
15,9
17,0
19,2
19,2
19,9
18,6
17,8
20,6
21,8
19,7
20,4
21,1
21,9
21,9
20,8
22,8
22,7
21,7
21,2
23,2
22,1
21,4
21,0
26,2
27,7
28,9
25,7
22,8
26,0
27,6
25,7
26,7
24,5
24,3
24,3
22,5
24,1
25,4
24,9
27,0
24,2
20,1
24,6
19,4
22,3
24,9
23,4
Pomorskie
Dolnośląskie
Łódzkie
Małopolskie
Mazowieckie
Śląskie
Wielkopolskie
Polska
620,1
680,1
530,2
675,7
828,4
363,7
529,1
555,0
656,4
765,3
630,9
827,3
836,4
462,2
636,1
654,3
638,5
746,7
666,7
908,3
849,4
510,2
643,8
678,9
1083,6
1486,6
956,7
1.298,9
1.608,5
759,4
831,4
1.056,1
1.558,5
1.863,8
1.300,7
1.575,3
2.063,3
983,6
1.235,7
1.442,7
2.004,0
2.217,8
1.579,8
1.798,2
2.293,7
1.115,3
1.620,7
1.721,4
Wyszczególnienie
3.929,9
3.894,9
3.465,9
3.541,8
4.724,6
3.471,1
3.610,8
3.740,4
4.182,9
4.160,6
3.914,5
3.894,5
4.834,8
3.621,3
3.969,2
4.058,4
Dochody własne / mieszk., zł
2.192,2
2.402,9
1.883,7
1.773,0
3.287,9
2.168,6
1.962,4
2.050,0
2.061,6
2.297,5
1.801,9
1.761,1
3.144,9
2.064,0
1.924,2
1.973,4
Wydatki majątkowe / mieszk., zł
818,7
821,3
673,6
696,1
1.001,6
691,8
697,3
710,2
978,4
1.014,6
804,7
781,8
1.205,2
801,6
802,8
837,5
1.204,5
1.311,3
1.215,4
1.072,5
1.219,6
1.036,6
1.172,2
1.130,4
Wydatki majątkowe / wydatki ogółem,
24,2
24,5
22,9
21,5
24,4
23,0
22,1
22,0
Zobowiązania / mieszk., zł
701,2
976,5
730,5
1046,3
1035,4
553,7
634,8
754,9
Zobowiązania / dochody ogółem, %
Pomorskie
22,0
20,2
17,3
Dolnośląskie
23,6
23,4
20,1
Łódzkie
21,9
22,9
21,6
Małopolskie
27,1
29,1
28,0
Mazowieckie
24,7
21,2
19,2
Śląskie
14,0
16,1
15,9
Wielkopolskie
20,0
21,8
19,4
Polska
20,6
21,3
19,7
Źródło: Dane ze sprawozdań rocznych Rb–27s, Rb–28s i Rb-Z, dane GUS
stronie internetowej.
21
17,8
25,9
34,7
42,2
25,1
35,7
42,0
46,1
21,1
24,4
33,0
38,4
29,5
33,4
37,6
41,2
21,9
33,3
41,2
43,4
16,0
21,0
25,2
27,4
17,6
20,9
31,2
38,4
20,2
26,0
33,8
38,4
na temat liczby mieszkańców publikowane na
Przyjrzyjmy się pozycji finansowej JST z województwa pomorskiego w porównaniu z innymi,
wybranymi województwami. Samorządy z pomorskiego są w dobrej sytuacji, jeśli chodzi
o dochody. W 2011 r. samorządy te, pod względem wysokości dochodów w przeliczeniu na
1 mieszkańca, ustępowały JST z dolnośląskiego i z mazowieckiego, ale wyraźnie
przewyższały samorządy z łódzkiego, małopolskiego, śląskiego i wielkopolskiego. Podobnie
było w całym badanym okresie, gdy JST z województwa pomorskiego ustępowały pod
względem dochodów tylko dwóm wyżej wymienionym województwom.
Samorządy z województwa pomorskiego mają bardzo proinwestycyjne budżety. W latach
2005-2011 JST z pomorskiego przeznaczyły na inwestycje więcej środków, w przeliczeniu
na 1 mieszkańca, niż JST z dolnośląskiego, pomimo tego, że te drugie miały wyższe
dochody. W 2011 r. JST z województwa pomorskiego przeznaczyły na wydatki majątkowe,
w przeliczeniu na 1 mieszkańca, 1396,7 zł, co było istotnie większą kwotą niż ta, jaką na
inwestycje przeznaczyły JST z województwa dolnośląskiego, a nawet z mazowieckiego.
Wydatki majątkowe JST z pomorskiego były o 59% wyższe od wydatków majątkowych JST
z łódzkiego, w przeliczeniu na 1 mieszkańca. Udział wydatków majątkowych w wydatkach
ogółem województwa pomorskiego był równy aż 27%.
Pomimo tak wysokiego poziomu inwestycji pomorskie nie odbiegało znacząco od innych
województw pod względem zadłużenia. Zobowiązania pomorskich JST na koniec 2011 r.
były równe 42,2% dochodów, zobowiązania JST z dolnośląskiego – 46,1%, a zobowiązania
JST z mazowieckiego – 43,4%. Zobowiązania JST z innych województw były na ogół nieco
niższe.
22
3. Założenia do obliczeń
Zestawienie prognozy potencjału inwestycyjnego wymaga przyjęcia dość licznych założeń,
dotyczących systemu prawnego, w którym strategia będzie realizowana oraz parametrów
liczbowych opisujących zarówno warunki zewnętrzne, jak i politykę budżetową prowadzoną
przez jednostki samorządowe. Najważniejsze z tych założeń, dotyczące:
–
–
–
–
–
parametrów makroekonomicznych,
krajowych dochodów i wydatków jednostek samorządu terytorialnego,
dopuszczalnego zadłużenia,
polityki fiskalnej władz samorządowych w województwie pomorskim,
środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.
przedstawimy w niniejszym rozdziale.
3.1. Założenia makroekonomiczne
Dla zobiektywizowania założeń makroekonomicznych wykorzystywanych w obliczeniach
prognostycznych, podstawowe wielkości, takie jak tempo wzrostu produktu krajowego brutto
oraz tempo wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, przyjęte zostaną w prognozie na
poziomie ustalonym w projekcie „Średniookresowej Strategii Rozwoju Kraju”, opublikowanej
w grudniu 2011 r. Do ustalenia innych założeń makroekonomicznych na lata 2012–2015
wykorzystane zostaną wielkości przyjęte w uzasadnieniu projektu ustawy budżetowej na rok
2012. Wielkości te będą następnie ekstrapolowane na kolejne lata, aż do roku 2020.
Dla oszacowania dochodów pochodzących z budżetu UE założono, że:
–
–
kwota, jaką Polska otrzyma z budżetu UE w latach 2014–2020 będzie – w wielkościach
nominalnych – odpowiadała 95% alokacji dla Polski w perspektywie finansowej 2007–
2013,
utrzymany zostanie udział JST w podziale przyznanych Polsce środków strukturalnych
budżetu UE.
Dla przeliczeń wielkości nominowanych w euro na złote zastosowany zostanie jednolity kurs,
odpowiadający prognozie kursu złotego do euro w 2012 roku, przyjętej
w makroekonomicznych założeniach budżetu państwa na rok 2012. Traktujemy to jako
założenie techniczne – w naszym przekonaniu nie ma obecnie możliwości w miarę
precyzyjnego oszacowania możliwych zmian relacji kursowych złotego do walut „globalnych”
dla całego okresu prognozy.
Ze względu na dużą niepewność co do trafności założeń makroekonomicznych (szczególnie
dla ostatnich lat okresu 2014–2020) w raporcie końcowym – oprócz podstawowego wariantu
prognozy potencjału rozwojowego – przedstawiona zostanie analiza wrażliwości
otrzymanych wyników na zmiany założeń makroekonomicznych. Pozwoli to na stosunkowo
prostą modyfikację prognozy w przypadku istotnych zmian sytuacji gospodarczej (w ujęciu
krajowym
i
globalnym),
powodujących
konieczność
modyfikacji
założeń
makroekonomicznych.
Należy pamiętać, że warianty prognozy potencjału rozwojowego obliczone w ramach analizy
wrażliwości wyników prognozy na zmiany wybranych założeń nie mogą być traktowane jako
alternatywne oszacowania potencjału rozwojowego, lecz jedynie jako obliczenia robocze,
23
wskazujące na skalę zagrożeń (ryzyk) związanych z niepewnością co do faktycznego
przebiegu procesów gospodarczych w horyzoncie prognozy.
3.2. Założenia dotyczące systemu dochodów samorządowych
W prognozie nie założono zmian systemu dochodów samorządowych. W szczególności
przyjęto, ze udziały w PIT i CIT będą ustalane na obecnych zasadach, nie zmienią się też
zasady kształtowania subwencji ogólnej.
3.3. Założenia dotyczące polityki fiskalnej samorządu terytorialnego
Politykę fiskalną samorządów opisano przyjmując, że:
–
–
–
–
w całym analizowanym okresie następował będzie dość szybki wzrost wynagrodzeń,
stabilne będzie natomiast zatrudnienie,
wydatki rzeczowe (w ujęciu realnym) będą rosły w tempie odpowiadającym ¼ tempa
wzrostu PKB,
zadłużenie miast na prawach powiatu i województwa samorządowego nie przekroczy
w 2020 roku 40% dochodów odpowiednich jednostek w 2020 roku, a zadłużenie
powiatów i pozostałych gmin – 35% dochodów odpowiednich jednostek w 2020 roku,
dotacje z budżetów samorządowych będą rosły w tempie zgodnym z tempem wzrostu
cen.
24
4. Prognoza potencjału inwestycyjnego na lata 2012–2020
Czwarty rozdział analizy poświęcimy omówieniu wyników prognozy potencjału rozwojowego
jednostek samorządu terytorialnego w województwie pomorskim. Najpierw przedstawimy
prognozę dochodów, następnie przejdziemy do omówienia prognozy wydatków i potencjału
inwestycyjnego. W ostatniej części opracowania omówimy zagadnienia związane
z wrażliwością prognozy na zmiany parametrów, a także zajmiemy się porównaniem
obecnych wyników z wynikami poprzedniej prognozy.
Zestawienie prognozy potencjału inwestycyjnego wymaga przyjęcia dość licznych założeń,
dotyczących systemu prawnego, w którym strategia będzie realizowana oraz parametrów
liczbowych opisujących zarówno warunki zewnętrzne, jak i politykę budżetową prowadzoną
przez jednostki samorządowe. Najważniejsze z tych założeń, dotyczące:
–
–
–
–
parametrów makroekonomicznych,
krajowych dochodów i wydatków jednostek samorządu terytorialnego,
dopuszczalnego zadłużenia,
polityki fiskalnej władz samorządowych w województwie pomorskim.
przedstawiliśmy w rozdziale trzecim.
4.1. Prognoza dochodów budżetowych
Projekty rozwojowe będą finansowane z trzech podstawowych źródeł:
–
–
–
publicznych środków krajowych, czyli dochodów własnych JST z województwa
pomorskiego powiększonych o dochody transferowe z budżetu państwa i z funduszy
celowych,
środków pomocowych przekazanych z budżetu Unii Europejskiej,
środków zewnętrznych, pożyczonych z sektora finansowego i zwiększających wielkość
zobowiązań JST.
W długim okresie tylko dwa pierwsze źródła finansowania wydatków zwiększają potencjał
rozwojowy województwa. Ostatnie z wymienionych źródeł finansowania – środki zewnętrzne
pozyskane w formie kredytów, pożyczek i emisji papierów dłużnych – zwiększa
w określonym roku możliwości inwestycyjne, lecz w długim okresie nie wpływa na łączną
wielkość wydatków rozwojowych. W przyszłości cała pożyczona kwota zostanie zwrócona,
a spłaty zmniejszą łącznie potencjał inwestycyjny w kolejnych latach dokładnie o tyle samo,
o ile zwiększył się potencjał w roku, w którym dług był zaciągany. Wykorzystanie środków
zewnętrznych w finansowaniu inwestycji jest jednak ważnym źródłem finansowania
wydatków, gdyż wiąże się z szybszym terminem realizacji projektów rozwojowych,
a jednocześnie dla jednostek o niskim potencjale własnym może być jedynym dostępnym
źródłem współfinansowania inwestycji wspieranych środkami Unii Europejskiej.
W naszej symulacji dochodów na lata 2012–2020 założyliśmy, że do dochodów
zwiększających potencjał inwestycyjny JST nie będziemy zaliczać refundacji z Unii
Europejskiej na projekty rozpoczęte do końca 2011 roku, a do wydatków zmniejszających
ten potencjał nie będziemy zaliczali wydatków refundowanych z UE na realizację projektów
inwestycyjnych rozpoczętych przed dniem 1 stycznia 2012 roku.
25
Szacujemy, że w latach 2012–2020 budżety jednostek samorządu terytorialnego zasilą
dochody ze źródeł krajowych w wysokości 117,2 mld zł4. Największą część dochodów będą
stanowiły dochody własne, równe 66,3 mld zł. Drugim, pod względem wielkości, źródłem
zasilania budżetów JST będzie subwencja ogólna. Zgodnie z prognozą wyniesie ona 34,2 mld zł.
Drugie źródło dochodów transferowych z budżetu państwa – dotacje celowe – dostarczy
15,8 mld zł, z czego 1,1 mld zł będą stanowiły dotacje na zadania inwestycyjne. Zakładając,
że system dochodów JST nie ulegnie zmianie, nieznacznie zmieni się struktura dochodów
samorządowych. Udział dochodów własnych w dochodach ogółem JST5 zwiększy się
z 55,6% w 2011 roku, do 56,9% w roku 2020, co wpłynie na poprawienie swobody
gospodarowania środkami przez samorządy.
Tabela 10. Dochody JST z województwa pomorskiego w latach 2011–2020
Wyszczególnienie
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
1
2018
2019
2020
2012–
2020
mln zł
Dochody ogółem
Dochody własne
PIT
CIT
Podatek od nieruchomości
Inne podatki lokalne
Opłaty
Dochody z majątku
Pozostałe dochody własne
Dotacje z budżetu państwa
na zadania bieżące
na zadania inwestycyjne
Inne dotacje
Subwencja ogólna
9.739,8 10.271,6 10.861,3 11.482,1 12.172,0 12.887,2 13.660,7 14.464,9 15.287,3 16.151,4 117.238,6
5.415,5 5.717,1 6.096,0 6.477,6 6.885,7 7.303,9 7.756,0 8.222,3 8.693,8 9.188,7 66.341,2
1.778,0 1.872,0 1.985,1 2.099,3 2.219,6 2.343,8 2.474,9 2.610,7 2.753,9 2.904,9 21.264,1
394,7 409,7 442,9 476,7 511,0 543,6 582,1 619,7 654,9 693,4
4.934,0
1.112,1 1.186,6 1.261,3 1.342,0 1.429,2 1.519,1 1.616,3 1.718,0 1.819,0 1.924,1 13.815,7
274,3 292,7 333,6 353,9 376,9 400,6 426,2 453,0 479,2 506,9
3.623,0
353,8 372,8 395,2 420,4 447,7 475,9 506,4 537,7 569,3 602,2
4.327,7
450,2 474,3 502,7 534,9 569,6 605,5 644,2 684,1 724,3 766,2
5.505,9
1.052,4 1.108,9 1.175,2 1.250,4 1.331,6 1.415,4 1.505,9 1.599,1 1.693,2 1.791,0 12.870,8
1.377,1 1.439,0 1.508,0 1.584,5 1.665,9 1.749,3 1.838,0 1.928,1 2.018,6 2.112,1 15.843,5
1.282,1 1.339,8 1.404,1 1.475,3 1.551,1 1.628,7 1.711,3 1.795,2 1.879,5 1.966,5 14.751,5
94,9
99,2 103,9 109,2 114,8 120,6 126,7 132,9 139,1 145,6
1.092,0
83,7
86,1
88,2
90,4
92,7
95,0
97,4
99,7 102,1 104,6
856,3
2.863,5 3.029,4 3.169,0 3.329,6 3.527,7 3.739,0 3.969,3 4.214,8 4.472,8 4.746,0 34.197,7
1
Bez dochodów z Unii Europejskiej.
Źródło: obliczenia własne na podstawie sprawozdań Rb–27s.
Siła oddziaływania różnych źródeł dochodów na potencjał rozwojowy zależeć będzie od
rodzaju jednostki. Dochody województw wyróżniać się będą wyższym udziałem dochodów
własnych sięgającym 69,1%. Łączne transfery z budżetu państwa wypłacane w postaci
subwencji ogólnej i dotacji celowych stanowić będą zaledwie 29,6% dochodów, co oznacza,
że finanse województwa będą mniej zależne od polityki wydatkowej rządu niż gminy
i powiaty.
Wśród dochodów własnych województwa kluczowe znaczenie mają wpływy z podatku
dochodowego od osób prawnych. Oczekujemy, że wraz ze stopniową poprawą sytuacji
gospodarczej i wzrostem PKB planowanym na 3,5–4,0% rocznie, dochody z tytułu udziału
województwa we wpływach z CIT zaczną się zwiększać. Obserwacje z lat ubiegłych
wskazują, że wraz z poprawą sytuacji gospodarczej wpływy z podatku CIT rosły szybciej niż
PKB, lecz jest to bardzo niestabilne źródło dochodów, które w większym stopniu zależy od
sytuacji w kilku dużych przedsiębiorstwach niż od ogólnej sytuacji gospodarczej regionu.
Szacujemy, że w 2012 roku wpływy z podatku dochodowego od osób prawnych wzrosną
o około 3,8%, zaś średnia dynamika CIT w latach 2012–2020 wyniesie 6,5%. W obecnych
4
5
Dochody krajowe czyli dochody ogółem minus dochody ze źródeł zagranicznych.
Bez dochodów z Unii Europejskiej oraz innych dochodów z tytułu pomocy międzynarodowej.
26
warunkach dynamika ta może się wydawać wysoka, lecz warto również wziąć pod uwagę, że
jest ona wielokrotnie mniejsza niż w latach dynamicznego wzrostu gospodarczego 2004–2008.
Tabela 11. Dochody krajowe samorządu Województwa Pomorskiego w latach 2011–2020
Wyszczególnienie
2011
2012
2013
2014
2015
2016
634,6
420,4
58,1
254,8
6,0
4,6
96,9
85,5
78,1
7,4
9,5
119,3
644,9
438,7
61,0
264,5
6,3
4,9
102,1
89,3
81,6
7,8
9,8
107,1
685,5
470,2
64,3
285,9
6,7
5,2
108,2
93,6
85,5
8,1
10,0
111,6
731,0
503,0
67,7
307,7
7,1
5,5
115,1
98,4
89,8
8,6
10,3
119,3
778,3
537,0
71,2
329,9
7,5
5,9
122,6
103,4
94,4
9,0
10,5
127,3
825,3
570,2
74,8
350,9
8,0
6,2
130,3
108,6
99,2
9,4
10,8
135,7
2017
2018
2019
2020 2012–2020
877,4
608,1
78,6
375,8
8,5
6,6
138,6
114,1
104,2
9,9
11,1
144,1
930,4
645,8
82,5
400,0
9,1
7,0
147,2
119,7
109,3
10,4
11,3
153,5
982,2 1.036,9
682,2 721,3
86,6
90,9
422,7 447,6
9,6
10,2
7,4
7,9
155,9 164,9
125,3 131,1
114,4 119,7
10,9
11,4
11,6
11,9
163,1 172,6
mln zł
Dochody ogółem
Dochody własne
PIT
CIT
Opłaty
Dochody z majątku
Na zadania bieżące
Na zadania inwestycyjne
Inne dotacje
Subwencja ogólna
7.491,9
5.176,6
677,4
3.184,8
73,0
56,6
1.184,9
983,6
898,1
85,5
97,3
1.234,3
W powiatach zależność dochodów od transferów z budżetu państwa nadal będzie wysoka.
Udział dochodów własnych przekroczy 35%, a struktura dochodów w latach 2012–2020
prawie się nie zmieni. Źródłem największych dochodów pozostanie subwencja ogólna, która
w 2020 roku będzie dostarczała ponad 45% dochodów – nieco mniej niż obecnie.
Tabela 12. Dochody krajowe powiatów z województwa pomorskiego w latach 2011–2020
Wyszczególnienie
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2012–
2020
mln zł
Dochody ogółem
Dochody własne
PIT
CIT
Opłaty
Dochody z majątku
Inne dotacje
Subwencja ogólna
1.311,0 1.355,2 1.417,9 1.490,9 1.567,5 1.647,7 1.735,5 1.824,9 1.917,7 2.018,0 14.975,2
432,0 454,4 480,9 509,5 540,2 571,6 605,4 640,1 675,5 712,5 5.190,0
168,1 176,4 186,1 195,8 206,0 216,4 227,3 238,6 250,5 262,9 1.960,0
8,0
8,3
8,9
9,6
10,3
11,0
11,8
12,5
13,2
14,0
99,7
50,0
52,7
55,9
59,5
63,3
67,3
71,6
76,0
80,5
85,2
612,0
29,6
31,2
33,1
35,2
37,5
39,9
42,4
45,0
47,7
50,4
362,5
176,3 185,7 196,9 209,4 223,0 237,1 252,2 267,9 283,6 300,0 2.155,9
243,5 254,5 266,7 280,2 294,6 309,4 325,1 341,0 357,0 373,5 2.802,0
217,2 226,9 237,8 249,9 262,7 275,9 289,8 304,0 318,3 333,1 2.498,5
26,4
27,6
28,9
30,4
31,9
33,5
35,2
36,9
38,7
40,5
303,6
14,5
14,9
15,2
15,6
16,0
16,4
16,8
17,2
17,6
18,1
147,9
621,0 631,5 655,0 685,5 716,7 750,3 788,2 826,6 867,5 913,9 6.835,2
Źródłem największych dochodów własnych pozostanie PIT, którego udział w dochodach
ogółem wzrośnie z 12,8% do 13,0%. Dynamika wpływów z PIT będzie mniejsza niż
w poprzednich latach. Szacujemy, że w 2020 roku wpływy powiatów z PIT będą o 56,4%
wyższe niż w roku 2011.
Największa część dochodów publicznych w województwie pomorskim przypadnie w udziale
gminom, które w latach 2012–2020 uzyskają prawie 95 mld zł, czyli ponad 80% łącznych
dochodów JST z województwa pomorskiego. Dochody własne będą stanowiły 59,1%
27
dochodów ogółem gmin6, co wskazuje na relatywnie wysoki poziom samodzielności
finansowej, mniejszy niż w województwie, lecz znacznie większy od tego, jaki mają powiaty.
Średnie tempo wzrostu dochodów własnych w okresie prognozy wyniesie 6,9% roczne.
Według prognozy dochody własne gmin w 2020 roku będą o 70% wyższe od uzyskanych
w 2011 r. W tym czasie wpływy gmin z PIT wzrosną o 64,4%, a wpływy z CIT – o 75,7%.
Równie wysoka dynamika będzie dotyczyła innych dochodów podatkowych.
Transfery z budżetu państwa do budżetów gmin będą rosły w podobnym tempie co dochody
własne. Do roku 2020 wzrośnie liczby dzieci w wieku szkolnym, co wpłynie na dodatkowe
zwiększenie kwoty subwencji ogólnej. Od 2011 do 2020 r. wpływy gmin pomorskich z tytułu
subwencji ogólnej wzrosną o 72,4%, a wpływy z tytułu dotacji celowych z budżetu państwa –
o 53,4%.
W odróżnieniu od dochodów województwa i powiatów źródła dochodów gmin obejmują także
podatki lokalne. Najważniejszym z nich jest podatek od nieruchomości, który w latach 2012–
2020 dostarczy gminom 14,6% dochodów. Dochody z pozostałych podatków lokalnych
stanowić będą 3,8% dochodów krajowych.
Tabela 13. Dochody krajowe gmin z województwa pomorskiego w latach 2011–2020
Wyszczególnienie
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
7.794,1
4.563,2
1.551,8
132,0
1.112,1
274,3
297,8
415,9
779,2
1.048,0
986,9
61,1
59,7
2.123,2
8.271,5
4.824,1
1.634,6
137,0
1.186,6
292,7
313,8
438,2
821,0
1.095,1
1.031,3
63,8
61,4
2.290,8
8.757,9
5.144,9
1.734,6
148,1
1.261,3
333,6
332,6
464,5
870,2
1.147,7
1.080,8
66,9
63,0
2.402,3
9.260,2
5.465,0
1.835,9
159,4
1.342,0
353,9
353,9
494,2
925,8
1.205,9
1 135,6
70,3
64,5
2.524,8
9.826,2 10.414,2 11.047,8 11.709,6 12.387,5 13.096,5
5.808,5 6.162,1 6.542,5 6.936,4 7.336,1 7.754,9
1.942,4 2.052,6 2.169,0 2.289,6 2.416,9 2.551,1
170,9 181,7 194,6 207,2 218,9 231,8
1.429,2 1 519,1 1.616,3 1.718,0 1.819,0 1.924,1
376,9 400,6 426,2 453,0 479,2 506,9
376,9 400,6 426,2 452,6 479,2 506,9
526,3 559,4 595,2 632,0 669,2 707,8
986,0 1 048,0 1.115,1 1.184,1 1.253,7 1.326,2
1.267,9 1.331,3 1.398,8 1.467,4 1.536,3 1.607,4
1.194,0 1 253,7 1.317,3 1.381,8 1.446,7 1.513,7
73,9
77,6
81,5
85,5
89,6
93,7
66,1
67,8
69,5
71,2
72,9
74,6
2.683,7 2.853,1 3.037,0 3.234,7 3.442,2 3.659,6
2012–
2020
mln zł
Dochody ogółem
Dochody własne
PIT
CIT
Podatek od nieruchomości
Inne podatki lokalne
Opłaty
Dochody z majątku
Inne dotacje
Subwencja ogólna
94.771,5
55.974,6
18.626,8
1.649,6
13.815,7
3.623,0
3.642,7
5.086,8
9.530,1
12.057,8
11.354,9
703,0
611,0
26.128,1
W gminach miejskich udział podatków lokalnych jest większy (19,1% dochodów miast na
prawach powiatu i prawie 22% dochodów pozostałych gmin miejskich) niż w gminach
wiejskich (16,5%) oraz miejsko-wiejskich (14,0% dochodów). Znacznie większą przewagę
gminy miejskie osiągnęły pod względem wpływów z podatków dochodowych PIT oraz CIT.
W miastach na prawach powiatu dochody z tych podatków będą stanowić odpowiednio
25,7% i 2,7% dochodów ogółem, w pozostałych gminach miejskich – 20,2% oraz 1,6%,
w gminach wiejskich – 10,7% oraz 0,6%, a w gminach miejsko-wiejskich – 13,6% i 0,7%.
Niska baza podatkowa PIT oraz CIT na terenach rolniczych jest główną barierą rozwoju gmin
wiejskich i miejsko-wiejskich, a problem ten dotyczy obszaru całej Polski. W efekcie gminy
wiejskie i miejsko-wiejskie są znacznie bardziej zależne od budżetu państwa. W latach
2012–2020 prognozowany udział transferów z budżetu państwa w dochodach tych gmin
6
Bez dochodów z Unii Europejskiej.
28
wyniesie ponad 57%, podczas gdy udział tych transferów w dochodach miast na prawach
powiatu nie przekroczy 30%, a pozostałych gmin miejskich – 39%. W związku z powyższym,
jak również ze względu na relatywnie duże środki (52% dochodów ogółem JST)
skoncentrowane w gminach miejskich, stanowią one kluczową grupą w procesie
finansowania regionalnej i lokalnych strategii rozwoju.
4.2. Prognoza wydatków i potencjał inwestycyjny JST
Szacujemy, że kwota 117,2 mld zł krajowych dochodów publicznych otrzymanych przez JST
z województwa pomorskiego w latach 2012–2020 zostanie rozdysponowana w następujący
sposób:
–
–
–
–
95,3 mld zł sfinansuje wydatki bieżące (ciągłe),
1,1 mld zł zostanie przeznaczone na zakupy inwestycyjne oraz konieczne inwestycje
odtworzeniowe,
2,2 mld zł samorządy przeznaczą na dokończenie projektów inwestycyjnych
rozpoczętych przed dniem 1 stycznia 2012 roku,
18,6 mld zł stanowić będzie potencjał własny na finansowanie nowych zadań
rozwojowych, w tym nowych projektów współfinansowanych z funduszy Unii
Europejskiej.
Jeśli uwzględnimy saldo zobowiązań JST, to dodatkowo otrzymamy 1,8 mld zł na
finansowanie projektów rozwojowych. Łączny potencjał inwestycyjny JST w województwie
pomorskim w latach 2012–2020 wyniesie zatem 20,5 mld zł.
Tabela 14. Dochody, wydatki i potencjał inwestycyjny JST w latach 2012–2020
Wyszczególnienie
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2012–
2020
mln zł
Dochody krajowe ogółem
10.271,6 10.861,3 11.482,1 12.172,0 12.887,2 13.660,7 14.464,9 15.287,3 16.151,4 117.238,6
Wydatki bieżące autonomiczne 8.696,4 9.091,1 9.538,3 10.029,3 10.542,3 11.057,5 11.578,4 12.120,1 12.683,8 95.337,3
Zakupy inwestycyjne
108,8
111,6
114,4
117,2
120,1
123,2
126,1
129,1
132,2
1.082,8
Inwestycje kontynuowane1
858,1
627,2
398,5
163,4
42,8
32,9
29,7
18,5
2,5
2.173,8
Potencjał własny
608,3 1.031,4 1.430,8 1.862,1 2.181,9 2.447,0 2.730,6 3.019,6 3.332,9 18.644,8
Saldo zobowiązań
166,5
198,4
177,5
204,5
204,5
217,5
218,4
213,9
218,0
1.819,1
Potencjał inwestycyjny
774,7 1.229,8 1.608,3 2.066,6 2.386,4 2.664,5 2.949,0 3.233,5 3.550,9 20.463,9
1
Inwestycje rozpoczęte przez dniem 1 stycznia 2012 roku.
Źródło: obliczenia własne na podstawie przesłanych ankiet.
Potencjał inwestycyjny JST z województwa pomorskiego będzie wzrastał coraz wolniej, na
co wpływ będzie miał harmonogram realizacji projektów rozpoczętych przed 1 stycznia 2012
roku. W roku 2013 potencjał inwestycyjny wzrośnie o 59%, średnio w latach 2013–2015 –
o 39,3%, zaś w kolejnych pięciu latach badanego okresu zwiększy się średnio o 11,5%.
Łączny potencjał inwestycyjny JST z województwa pomorskiego w latach 2012–2020
szacujemy na 20.463,9 mln zł, czyli średnio 2.273,8 mln zł na rok. W pierwszym okresie
obejmującym lata 2012–2015 średni potencjał inwestycyjny JST wyniesie 1.419,9 mln zł
rocznie, a w latach 2016–2020 wyniesie 2.956,9 mln zł mln zł rocznie.
Województwo samorządowe będzie w dalszym ciągu przeznaczać stosunkowo małe kwoty
na wydatki bieżące. W okresie objętym prognozą relacja wydatków bieżących do dochodów
województwa (bez dochodów z UE) będzie równa 70,7%. Z powodu relatywnie niskiego, na
29
tle innych jednostek, obciążenia budżetu wydatkami bieżącymi województwo może
prowadzić efektywną politykę wspierania rozwoju regionalnego. Potencjał inwestycyjny
samorządu województwa w latach 2012–2020 będzie równy 26,4% dochodów ogółem.
Tabela 15. Dochody, wydatki i potencjał inwestycyjny województwa samorządowego w latach 2012–2020
Wyszczególnienie
2012
2013
2014
2015
2016
644,9
685,5
731,0
778,3
825,3
454,9
14,9
78,9
96,2
-8,1
88,1
495,4
15,3
24,6
150,2
8,3
158,5
514,0
15,7
5,3
196,0
9,1
205,1
554,9
16,1
0,0
207,4
8,0
215,4
604,8
16,5
0,0
204,0
5,7
209,7
2017
2020
2012–
2020
2018
2019
877,4
930,4
982,2 1.036,9
7.491,9
630,1
16,9
0,0
230,4
6,1
236,5
654,2
17,3
0,0
258,8
4,2
263,0
679,6
17,7
0,0
284,9
1,3
286,2
5.293,7
148,6
108,8
1.940,8
34,8
1.975,6
mln zł
Wydatki bieżące
autonomiczne
Zakupy inwestycyjne
Potencjał własny
Saldo zobowiązań
705,8
18,1
0,0
313,0
0,2
313,1
1
Źródło: obliczenia własne na podstawie otrzymanej ankiety.
Powiaty mają o 320 mln zł wyższy potencjał inwestycyjny od województwa, pomimo
stosunkowo wysokich wydatków bieżących. W województwie relacja wydatków bieżących do
dochodów ogółem wyniesie 70,7%, podczas gdy w powiatach przekroczy 85%. Potencjał
własny powiatów będzie większy od potencjału własnego województwa ze względu na
dwukrotną przewagę w wielkości dochodów.
Potencjał własny powiatów w latach 2012–2020 wyniesie łącznie 1.947,6 mln zł, a po dodaniu
do tej wielkości środków pożyczonych potencjał inwestycyjny będzie równy 2.295,2 mln zł.
Potencjał własny powiatów stanowić będzie 13% dochodów otrzymanych w okresie
prognozy, a pozostała część dochodów zostanie rozdysponowana pomiędzy wspomniane
wyżej wydatki bieżące, a także niezbędne zakupy inwestycyjne i wydatki na kontynuację
inwestycji rozpoczętych przed dniem 1 stycznia 2012 roku.
Tabela 16. Dochody, wydatki i potencjał inwestycyjny powiatów w latach 2012–2020
Wyszczególnienie
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2012–
2020
mln zł
1 355,2 1 417,9 1 490,9 1 567,5 1 647,7 1 735,5 1 824,9 1 917,7 2 018,0
Wydatki bieżące autonomiczne 1 182,5 1 231,7 1 291,2 1 353,9 1 418,2 1 486,1 1 554,9 1 626,8 1 701,9
Zakupy inwestycyjne
10,3
10,5
10,8
11,0
11,3
11,6
11,9
12,2
12,5
53,1
12,8
6,2
6,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Potencjał własny
109,3
162,9
182,7
196,2
218,1
237,8
258,1
278,7
303,6
Saldo zobowiązań
25,2
28,7
33,8
36,1
38,6
42,4
44,4
47,1
51,3
134,6
191,6
216,5
232,4
256,7
280,2
302,5
325,8
354,9
14.975,2
12.847,2
102,1
78,3
1.947,6
347,6
2.295,2
1
Gminy mają największy potencjał własny oraz największy potencjał inwestycyjny ze względu
na bardzo wysokie dochody oraz umiarkowany poziom wydatków bieżących. W latach 2012–
2020 będą one mogły przeznaczyć na nowe projekty rozwojowe aż 14.756,3 mln zł środków
własnych oraz 1.436,8 mln zł środków zewnętrznych, zwiększających poziom zadłużenia.
Łącznie potencjał inwestycyjny gmin wyniesie więc w badanym okresie 16.193,1 mln zł.
30
Średni potencjał inwestycyjny pomorskich gmin w latach 2012–2015 wyniesie prawie 1,1 mld zł,
a w latach 2016–2020 – prawie 2,4 mld zł rocznie.
Tabela 17. Dochody, wydatki i potencjał inwestycyjny gmin w latach 2012–2020
Wyszczególnienie
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2012–
2020
mln zł
8.271,5 8.757,9 9.260,2 9.826,2 10.414,2 11.047,8 11.709,6 12.387,5 13.096,5
Wydatki bieżące autonomiczne 7.059,0 7.364,1 7.733,1 8.120,5 8.519,3 8.941,4 9.369,3 9.813,6 10.276,1
Zakupy inwestycyjne
83,7
85,7
87,9
90,1
92,3
94,6
96,9
99,2
101,6
726,0
589,8
387,1
157,1
42,8
32,9
29,7
18,5
2,5
Potencjał własny
402,8
718,3 1.052,1 1.458,5 1.759,8 1.978,8 2.213,6 2.456,0 2.716,3
Saldo zobowiązań
149,3
161,4
134,6
160,4
160,1
169,0
169,8
165,5
166,6
552,1
879,7 1.186,6 1.618,9 1.920,0 2.147,9 2.383,5 2.621,6 2.882,9
94.771,5
77.196,5
832,1
1.986,6
14.756,3
1.436,8
16.193,1
1
Inwestycje rozpoczęte przez dniem 1 stycznia 2012 roku..
Cztery miasta na prawach powiatu będą dysponowały potencjałem inwestycyjnym równym
34% łącznego potencjału inwestycyjnego JST z województwa pomorskiego. W latach 2012–
2020 miasta na prawach powiatu będą mogły przeznaczyć około 7 mld zł na nowe projekty
rozwojowe. To niewiele w stosunku do wydatków majątkowych tych jednostek, sięgających
tylko w 2011 r. prawie 1,3 mld zł. Ograniczony potencjał inwestycyjny wynika zarówno
z obciążenia kosztami inwestycji rozpoczętych przed 1 stycznia 2012 roku, jak
i z konieczności redukcji zadłużenia. W latach 2012–2014 miasta na prawach powiatu
planują przeznaczyć na dokończenie inwestycji rozpoczętych prawie 1,5 mld zł, a zatem
konieczne będzie ograniczenie wydatków na realizację nowych projektów rozwojowych
w tym okresie.
Oprócz tego prognozujemy ograniczenie średniego tempa wzrostu zadłużenia miast na
prawach powiatu do 2,5% rocznie, czyli znacznie poniżej tempa wzrostu ich dochodów.
Wartość zobowiązań miast na prawach powiatu na koniec 2011 roku wyniosła 2.163 mln zł,
czyli aż o 0,6 mld zł więcej niż w roku 2010. Naszym zdaniem miastom nie uda się utrzymać
tak wysokiej relacji zobowiązań do dochodów (56,8%).
Tabela 18. Dochody, wydatki i potencjał inwestycyjny miast na prawach powiatu w latach 2012–2020
Wyszczególnienie
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2012–
2020
6.091,3
4.696,6
48,8
1,0
1.344,7
38,5
1.383,2
44.027,6
35.681,8
399,9
1.478,4
6.467,5
487,5
6.955,0
mln zł
3.780,7 4.066,7 4.312,3 4.575,4 4.848,0 5.142,5 5.448,6 5.762,0
Wydatki bieżące autonomiczne 3.304,0 3.437,4 3.601,0 3.769,4 3.942,3 4.124,5 4.307,9 4.498,7
Zakupy inwestycyjne
40,2
41,2
42,2
43,3
44,4
45,5
46,6
47,7
431,6
465,2
348,9
138,4
29,5
24,5
22,2
17,2
Potencjał własny
5,0
122,9
320,1
624,4
831,8
948,1 1.072,0 1.198,4
Saldo zobowiązań
56,0
92,1
46,5
56,8
52,7
53,7
49,2
42,2
61,0
215,0
366,6
681,2
884,4 1.001,8 1.121,1 1 240,7
1
Pozostałe gminy miejskie będą dysponowały potencjałem własnym równym 17,2%
dochodów. Potencjał inwestycyjny tych jednostek będzie stanowić 15,4% łącznego
potencjału inwestycyjnego JST z województwa pomorskiego. Gminy te mogą z własnych
31
środków przeznaczyć w latach 2012–2020 ponad 2,9 mld złotych na nowe projekty
rozwojowe, a dodatkowe środki w wysokości 0,2 mld zł będą mogły pozyskać w formie
różnego typu pożyczek. Łączny potencjał inwestycyjny pozostałych gmin miejskich wyniesie
prawie 3,2 mld zł. Patrząc na harmonogram finansowania inwestycji rozpoczętych przed
dniem 1 stycznia 2012 rokiem widać, że gminy te nie mają tak napiętego programu
inwestycyjnego na przyszłe lata jak miasta na prawach powiatu. W 2011 r. całkowite wydatki
majątkowe wyniosły 370 mln zł, a w 2012 r. wydatki na kontynuację rozpoczętych inwestycji,
finansowane za pomocą środków krajowych, sięgną 92,5 mln zł. Zatem już w 2012 r.
potencjał inwestycyjny pozostałych gmin miejskich będzie dosyć znaczący (125 mln zł).
W latach 2012–2015 średni potencjał inwestycyjny wyniesie około 243 mln zł rocznie,
a w latach 2016–2020 wzrośnie do 436 mln zł.
Tabela 19. Dochody, wydatki i potencjał inwestycyjny pozostałych gmin miejskich w latach 2012–2020
Wyszczególnienie
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2012–
2020
mln zł
1.456,0 1.559,6 1.655,0 1.757,5 1.863,5 1.977,6 2.096,7 2.218,5 2.345,6
Zakupy inwestycyjne
13,5
13,8
14,2
14,5
14,9
15,3
15,7
16,0
16,4
92,5
38,7
2,0
0,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Potencjał własny
100,5
201,7
266,1
298,6
331,5
367,5
407,3
446,9
488,3
Saldo zobowiązań
24,0
29,3
25,9
27,2
27,1
28,5
28,6
27,8
27,9
124,5
231,0
292,1
325,8
358,5
396,0
435,9
474,8
516,2
16.930,2
13.753,7
134,4
133,7
2.908,4
246,3
3.154,7
1
Gminy miejsko-wiejskie będą dysponowały potencjałem własnym równym 6,8% potencjału
wszystkich JST z województwa pomorskiego oraz potencjałem inwestycyjnym równym 6,9%.
Gminy te mogą z własnych środków przeznaczyć w latach 2012–2020 prawie 1,3 mld zł na
nowe projekty rozwojowe, a dodatkowe środki w wysokości 135 mln zł mogą pozyskać
w formie różnego typu pożyczek.
Tabela 20. Dochody, wydatki i potencjał inwestycyjny gmin miejsko-wiejskich w latach 2012–2020
Wyszczególnienie
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
842,7
720,3
7,4
49,6
65,4
15,1
80,5
872,5
753,2
7,6
20,4
91,3
6,4
97,7
917,2
792,8
7,8
13,1
103,5
12,0
115,6
973,7 1.032,3 1.095,2 1.161,2 1.229,0 1.299,4
835,2
878,9
925,3
972,7 1.021,7 1.072,9
8,0
8,2
8,4
8,6
8,8
9,0
5,7
4,6
4,1
3,2
0,0
0,0
124,8
140,7
157,4
176,7
198,4
217,4
16,0
16,2
17,1
17,4
17,3
17,4
140,8
156,9
174,5
194,2
215,7
234,8
2012–
2020
mln zł
Wydatki bieżące autonomiczne
Zakupy inwestycyjne
Potencjał własny
Saldo zobowiązań
9.423,2
7.973,1
74,0
100,5
1.275,6
135,0
1.410,6
1
Zestawienie dochodów z wydatkami bieżącymi wskazuje na stosunkowo niewielkie
możliwości finansowania inwestycji ze środków własnych. W latach 2012–2020 relacja
dochodów krajowych do wydatków bieżących będzie równa 84,6%, a zatem gminy miejskowiejskie będą mogły przeznaczyć zaledwie 15,4% dochodów na dokończenie inwestycji
kontynuowanych, zakupy inwestycyjne oraz na sfinansowanie nowych programów
32
rozwojowych. Środki własne mogą zostać uzupełnione przez dodatkowe środki pozyskane w
formie pożyczek, kredytów i obligacji. Szacujemy, że środki zewnętrzne będą stanowiły 10%
potencjału inwestycyjnego, a środki własne – 90%.
Gminy wiejskie będą dysponowały znacznie mniejszą kwotą środków niż miasta na prawach
powiatu, a ich potencjał będzie rozłożony na wiele stosunkowo małych jednostek. Budżety
gmin wiejskich będą w dużym stopniu nakierowane na realizację wydatków rozwojowych.
Badane jednostki będą mogły przeznaczyć 16,8% dochodów ze źródeł krajowych na nowe
przedsięwzięcia rozwojowe. Potencjał własny na lata 2012–2020 wynosi 4,1 mld zł,
a potencjał inwestycyjny – 4,7 mld zł. W latach 2012–2015 średni potencjał inwestycyjny
będzie równy 376 mln zł rocznie, a w latach 2016–2020 wyniesie średnio 633 mln zł rocznie.
Tabela 21. Dochody, wydatki i potencjał inwestycyjny gmin wiejskich w latach 2012–2020
Wyszczególnienie
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2012–
2020
mln zł
2.192,0 2.259,0 2.375,7 2.519,6 2.670,4 2.832,4 3.003,1 3.178,0 3.360,3
Zakupy inwestycyjne
22,5
23,1
23,6
24,2
24,8
25,5
26,1
26,7
27,3
152,3
65,6
23,2
12,6
8,7
4,4
4,4
1,4
1,4
Potencjał własny
231,9
302,4
362,3
410,8
455,9
505,8
557,6
612,3
665,8
Saldo zobowiązań
54,2
33,6
50,1
60,3
64,2
69,8
74,6
78,2
82,8
286,2
336,0
412,4
471,1
520,1
575,6
632,3
690,5
748,6
24.390,5
19.787,8
223,9
274,0
4.104,7
568,0
4.672,7
1
W najbliższych latach potencjał inwestycyjny całego sektora samorządowego będzie się
dynamicznie zwiększał wraz z zakończeniem finansowania inwestycji kontynuowanych,
a także w związku z poprawą sytuacji gospodarczej kraju. W latach 2012–2015 średni
potencjał inwestycyjny JST będzie wynosił 1.419,9 mln zł rocznie, przy czym udział gmin
wiejskich w potencjale inwestycyjnym JST będzie równy 26,5%, miast na prawach powiatu –
23,3%, pozostałych gmin miejskich – 17,1%, powiatów – 13,6%, a samorządu województwa
– 11,7%. W latach 2016–2020 średni potencjał inwestycyjny JST będzie równy 2.956,9 mln
zł rocznie, w czym największy udział będą miały miasta na prawach powiatu (38,1%), gminy
wiejskie (21,4%), pozostałe gminy miejskie (14,8%) oraz powiaty (10,3%).
Tabela 22. Potencjał inwestycyjny JST z województwa pomorskiego w latach 2012–2020
Wyszczególnienie
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2012–
2020
mln zł
JST ogółem
Województwo
Powiaty
Gminy
- miasta na prawach powiatu
- pozostałe gminy miejskie
- gminy miejsko-wiejskie
- gminy wiejskie
774,7 1.229,8 1.608,3 2.066,6 2.386,4 2.664,5 2.949,0 3.233,5 3.550,9
88,1
158,5
205,1
215,4
209,7
236,5
263,0
286,2
313,1
134,6
191,6
216,5
232,4
256,7
280,2
302,5
325,8
354,9
552,1
879,7 1.186,6 1.618,9 1.920,0 2.147,9 2.383,5 2.621,6 2.882,9
61,0
215,0
366,6
681,2
884,4 1.001,8 1.121,1 1 240,7 1.383,2
124,5
231,0
292,1
325,8
358,5
396,0
435,9
474,8
516,2
80,5
97,7
115,6
140,8
156,9
174,5
194,2
215,7
234,8
286,2
336,0
412,4
471,1
520,1
575,6
632,3
690,5
748,6
33
20.463,9
1.975,6
2.295,2
16.193,1
6.955,0
3.154,7
1.410,6
4.672,7
4.3. Wrażliwość prognozy na zmiany parametrów
Uzupełnieniem przedstawionej powyżej prognozy są warianty dodatkowe, obrazujące wpływ,
jaki na ostateczne wyniki obliczeń wywierają przyjęte do obliczeń założenia.
Analizie poddano wpływ na wielkość potencjału inwestycyjnego założeń dotyczących:
–
–
–
–
–
dynamiki wzrostu gospodarczego,
dynamiki realnych wynagrodzeń,
zatrudnienia w instytucjach samorządowych finansowanych bezpośrednio z budżetów
jednostek samorządu terytorialnego
elastyczności wydatków rzeczowych względem PKB,
wielkości zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego na koniec analizowanego
okresu.
W opisanych poniżej eksperymentach liczbowych zmianie podlegały wartości parametrów
dla lat 2012–2020. Efekty zmian przedstawiono w postaci wskaźników procentowej zmiany
wartości potencjału inwestycyjnego
4.3.1. Tempo wzrostu PKB
Jako alternatywny wariant założeń dotyczących wzrostu PKB przyjęto scenariusz, w którym
wskaźniki dynamiki realnego wzrostu PKB są obniżone o 0,5 punktu procentowego rocznie –
w relacji do wariantu bazowego, w którym zakładano, że w 2013 r. PKB (w cenach stałych)
wzrośnie o 3,4%, a w latach 2014–2020 będzie rósł o 3,3–3,9% rocznie. Takie obniżenie
dynamiki PKB powoduje, że w całym okresie 2012–2020 wartość PKB (w cenach stałych)
byłaby o 2,5% mniejsza niż w wariancie (scenariuszu) podstawowym.
Zmiany wielkości PKB oddziałują zarówno na dochody, jak też – poprzez założone wskaźniki
elastyczności wybranych rodzajów wydatków względem PKB – na kwotę wydatków
zmniejszających potencjał inwestycyjny. Z zamieszczonej poniżej tabeli widać przy tym, że
oddziaływanie na dochody jest silniejsze niż na wydatki, więc niższa dynamika PKB
prowadzi do znacznego obniżenia potencjału inwestycyjnego.
Tabela 23. Zmiany potencjału inwestycyjnego przy obniżonym tempie wzrostu PKB w cenach stałych
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
-2,4
-1,4
-1,3
-2,8
-15,2
-2,0
-1,3
-1,0
-3,2
-2,9
-2,2
-3,5
-8,3
-2,2
-2,0
-1,8
-3,6
-3,5
-3,1
-3,8
-6,9
-2,5
-2,5
-2,2
-3,9
-4,6
-4,1
-3,7
-5,0
-3,1
-2,8
-2,7
-4,3
-5,9
-4,8
-4,1
-4,9
-3,6
-3,2
-3,2
2017
2018
2019
2020
Razem
-5,4
-7,3
-6,4
-5,0
-5,9
-4,4
-3,9
-4,1
-5,8
-7,8
-7,2
-5,4
-6,4
-4,9
-4,2
-4,5
-6,2
-8,4
-7,8
-5,8
-6,8
-5,3
-4,5
-4,8
-4,9
-6,0
-5,3
-4,7
-6,1
-3,9
-3,4
-3,4
%%
Powiaty
Gminy
Inne miasta
Gminy wiejskie
-4,9
-6,7
-5,6
-4,6
-5,5
-4,0
-3,6
-3,6
Źródło: obliczenia własne
Wyliczona z powyższych danych elastyczność potencjału inwestycyjnego względem PKB
wynosi 2,1. Oznacza to, że zmniejszenie realnej wartości PKB (w całym okresie 2012–2020)
o 1% powoduje zmniejszenie całkowitej wartości potencjału inwestycyjnego w tym okresie
o prawie 2,1%. Zauważyć też warto zróżnicowanie elastyczności dla różnych kategorii
jednostek samorządu terytorialnego – na zmiany PKB najsilniej reaguje potencjał
34
inwestycyjny województwa i miast na prawach powiatu, najsłabiej – gmin miejsko-wiejskich.
Wynika to z różnic w strukturze dochodów – im wyższy jest udział dochodów własnych, tym
większa jest wrażliwość na zmiany dynamiki PKB.
Zwraca też uwagę bardzo duży spadek wartości potencjału inwestycyjnego miast na
prawach powiatu w 2012 roku – tu przyczyną jest fakt, iż potencjał ten jest kwotowo bardzo
mały, więc nawet nieznaczna zmiana dochodów i wydatków może w istotny sposób (w ujęciu
procentowym) wpływać na wielkość potencjału inwestycyjnego.
Bardzo podobne oszacowanie elastyczności potencjału inwestycyjnego otrzymano analizując
wariant, w którym począwszy od roku 2013 roczne stopy wzrostu PKB w cenach stałych są
o 0,5 punktu procentowego wyższe niż w wariancie bazowym.
Analizując dane dotyczące elastyczności potencjału inwestycyjnego względem PKB
w poszczególnych rodzajach jednostek samorządu terytorialnego należy pamiętać, że
obliczenia prognostyczne prowadzone były przy założeniu jednakowego we wszystkich
jednostkach tempa wzrostu PKB.
4.3.2. Wolniejszy wzrost wynagrodzeń
Wpływ wynagrodzeń na wielkość potencjału inwestycyjnego badaliśmy zakładając, że
w kolejnych latach – od roku 2013 zaczynając – tempo wzrostu realnej wartości
wynagrodzeń w jednostkach samorządu terytorialnego województwa pomorskiego będzie
o 0,5 punktu procentowego niższe niż w wariancie bazowym. Jak widać z zamieszczonych
poniżej danych, takie ograniczenie tempa wzrostu wynagrodzeń pozwala na zwiększenie
potencjału inwestycyjnego wszystkich jednostek samorządowych województwa pomorskiego
– łącznie w latach 2012–2020 – o ok. 5,2%.
Tabela 24. Zmiany potencjału inwestycyjnego przy obniżonym tempie wzrostu wynagrodzeń
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Razem
%%
Powiaty
Gminy
Inne miasta
Gminy wiejskie
2,4
0,5
1,8
1,8
4,1
1,6
1,4
1,6
3,2
0,7
3,0
3,0
4,4
2,2
2,6
3,1
3,8
0,8
4,4
3,8
4,7
3,0
3,4
4,4
4,2
1,0
5,9
4,2
4,1
3,8
4,2
5,3
4,7
1,1
7,2
4,8
4,4
4,7
5,1
6,4
5,3
1,3
8,5
5,5
5,0
5,4
5,8
7,4
5,8
1,4
9,8
6,1
5,6
6,1
6,5
8,2
6,3
1,5
11,0
6,8
6,2
6,8
7,2
8,9
6,7
1,6
12,1
7,3
6,6
7,4
7,9
9,8
5,2
1,2
7,9
5,6
5,4
5,2
5,5
7,0
Ograniczenie tempa wzrostu wynagrodzeń ma największe znaczenie dla mniejszych gmin –
wiejskich i miejsko-wiejskich. Wynika to z faktu, iż w ich budżetach wynagrodzenia –
zwłaszcza pracowników oświaty i administracji – mają znacznie większy udział niż
w budżetach większych jednostek samorządowych.
Zaznaczyć należy, że w analizowanym wariancie z niższą dynamiką wynagrodzeń, w całym
okresie utrzymuje się wzrost realnej wartości wynagrodzeń, gdyż w wariancie bazowym
założono stosunkowo wysokie wzrosty realnych wynagrodzeń. Daje to – przy bardziej
restrykcyjnej polityce płacowej – możliwość znaczącego zwiększenia potencjału
inwestycyjnego.
35
Elastyczność potencjału inwestycyjnego względem wynagrodzeń oszacowaliśmy na -1,85,
co oznacza, że zmniejszenie łącznego funduszu wynagrodzeń na lata 2012–2020 powoduje
zwiększenie potencjału inwestycyjnego o 1,85%.
4.3.3. Wzrost zatrudnienia
Jeszcze silniej oddziałują na wielkość potencjału inwestycyjnego zmiany zatrudnienia.
W prezentowanym poniżej wariancie założyliśmy, że w latach 2013–2020 zatrudnienie
w jednostkach samorządowych województwa pomorskiego rośnie o 1% rocznie –
przypomnijmy, że w wariancie podstawowym, którego wyniki prezentowane były na początku
tego rozdziału, zakładaliśmy stałą wielkość zatrudnienia w całym okresie od 2012 do 2020
roku.
Tabela 25. Zmiany potencjału inwestycyjnego przy wzroście zatrudnienia o 1% rocznie
Treść
Powiaty
Gminy
Inne miasta
Gminy wiejskie
2012
2013
2014
2015
2016
2017
%%
2018
2019
2020
Razem
-4,9
-1,2
-5,0
-5,4
-21,5
-4,3
-4,0
-2,8
-6,4
-1,4
-7,4
-7,1
-12,8
-4,9
-6,9
-5,0
-7,8
-1,7
-10,4
-8,3
-11,9
-6,1
-9,3
-6,5
-8,5
-2,3
-13,7
-8,6
-9,0
-7,7
-10,7
-8,0
-9,8
-3,2
-16,4
-9,6
-9,2
-9,3
-12,7
-9,5
-12,3
-3,9
-21,7
-12,0
-11,3
-11,9
-16,0
-12,2
-13,5
-4,3
-24,3
-13,2
-12,3
-13,2
-17,4
-13,5
-14,6
-4,7
-26,4
-14,2
-13,1
-14,4
-18,9
-14,8
-11,1
-3,3
-17,8
-11,1
-11,4
-10,3
-13,8
-10,3
-11,1
-3,5
-19,0
-10,9
-10,3
-10,6
-14,5
-10,9
Oszacowana na podstawie podanych powyżej wyników elastyczność potencjału
inwestycyjnego wynosi –2,274 – oznacza to, że zwiększenie średniego stanu zatrudnienia
w latach 2012–2020 o 1% zmniejsza (przy zachowanych wartościach innych parametrów
prognozy) potencjał inwestycyjny (w całym okresie) tej jednostki o 2,27%.
4.3.4. Szybszy wzrost wydatków rzeczowych
Słabiej oddziałuje na wielkość potencjału inwestycyjnego dynamika wydatków rzeczowych
(głównie zakupów towarów i usług). Podwyższenie elastyczności wydatków rzeczowych
wobec PKB z 0,25 do 0,50, co odpowiada w przybliżeniu podwyższeniu dynamiki wydatków
rzeczowych o ok. 0,9 punktu procentowego (w każdym roku okresu 2013–2020) powoduje
"utratę" zaledwie 6,1% potencjału inwestycyjnego.
36
Tabela 26. Zmiany potencjału inwestycyjnego przy szybszym wzroście wydatków rzeczowych
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Razem
Treść
%%
Powiaty
Gminy
Inne miasta
Gminy wiejskie
-2,1
-0,8
-1,6
-2,4
-12,4
-1,6
-1,3
-3,2
-1,1
-2,8
-3,7
-8,6
-2,1
-2,6
-4,2
-1,4
-4,3
-4,7
-8,6
-2,8
-3,7
-4,8
-2,0
-5,8
-5,0
-6,8
-3,7
-4,5
-5,5
-2,8
-6,9
-5,6
-6,9
-4,4
-5,3
-6,2
-3,2
-8,1
-6,3
-7,7
-5,0
-6,1
-6,9
-3,6
-9,1
-7,0
-8,4
-5,6
-6,6
-7,4
-3,9
-10,0
-7,5
-9,0
-6,1
-7,1
-7,8
-4,2
-10,6
-7,9
-9,3
-6,5
-7,5
-6,1
-2,9
-7,3
-6,3
-8,3
-4,7
-5,6
-1,0
-2,0
-2,8
-3,6
-4,3
-4,9
-5,4
-5,8
-6,2
-4,5
4.3.5. Ograniczenie limitu zadłużenia
Ostatni z rozważanych wariantów ma inny charakter – o ile dotychczas badaliśmy wpływ na
potencjał inwestycyjny założeń odnoszących się do parametrów makroekonomicznych (PKB)
oraz założeń opisujących politykę fiskalną władz samorządowych (dynamika wynagrodzeń,
wydatków rzeczowych i zatrudnienia), to w tym wariancie badaliśmy wpływ na wielkość
potencjału inwestycyjnego rozważanej ostatnio zmiany systemu prawnego samorządów,
a mianowicie radykalnego obniżenia dopuszczalnego limitu zadłużenia jednostek samorządu
terytorialnego.
W bazowym wariancie prognozy potencjału inwestycyjnego zakładaliśmy, że w końcu roku
2020 zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego może wynosić – w zależności od
rodzaju jednostki – od 35% do 40% autonomicznych dochodów jednostki (dochodów
pomniejszonych o kwoty otrzymane przez jednostkę z przeznaczeniem na dotacje dla innych
podmiotów). W wariancie alternatywnym przyjęliśmy, że w końcu roku 2020 zadłużenie
jednostek samorządu terytorialnego nie może być większe niż 1% jej dochodów
autonomicznych. Wyniki obliczeń wykonanych przy takich założeniach przedstawiono
w tabeli 27.
Tabela 27. Zmiany potencjału inwestycyjnego przy ograniczeniu limitu zadłużenia do 1% wydatków
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Razem
mln zł
Powiaty
Gminy
Inne miasta
Gminy wiejskie
-48,9
-30,7
-34,3
-55,3
-231,6
-42,8
-38,3
-28,0
-33,1
-18,2
-28,6
-36,7
-71,7
-24,9
-31,8
-23,9
-30,0
-15,1
-24,7
-33,6
-60,0
-20,7
-28,4
-20,7
-22,8
-15,3
-23,9
-23,6
-28,1
-19,7
-25,2
-19,5
-20,7
-16,4
-22,5
-21,0
-22,8
-18,9
-23,9
-18,6
-19,7
-15,6
-21,7
-19,9
-21,4
-18,2
-22,8
-17,8
-18,8
-14,8
-20,8
-19,0
-20,2
-17,5
-21,7
-17,3
-17,9
-13,9
-20,0
-18,0
-19,0
-16,7
-20,4
-16,5
-17,1
-13,3
-19,4
-17,2
-17,9
-16,1
-19,6
-15,9
-22,0
-15,7
-22,9
-22,6
-26,3
-19,5
-24,1
-18,8
Jak widać, wprowadzenie ostrych limitów zadłużenia prowadziłoby do drastycznego
pogorszenia sytuacji finansowej i możliwości podejmowania działań rozwojowych przez
jednostki samorządowe, a skutki takiego ograniczenia najmocniej odczują duże miasta,
prowadzące dziś najbardziej aktywną politykę finansową.
37
4.3.6. Kwalifikowalność VAT
Oddzielnego komentarza wymaga kwestia tzw. „kwalifikowalności VAT”, czyli możliwości
uznania za koszt kwalifikowalny wartości VAT wykazywanej w fakturach przedkładanych
beneficjentom – jednostkom samorządu terytorialnego – za zakupy realizowane w związku
z przedsięwzięciami wspieranymi finansowo środkami UE.
Zwrócić trzeba przede wszystkim uwagę na fakt, że fakt uznawania (lub nie) VAT za koszt
kwalifikowalny nie ma wpływu na wielkość potencjału własnego i potencjału inwestycyjnego
analizowanych jednostek samorządowych, gdyż rachunek potencjału inwestycyjnego nie jest
bezpośrednio powiązany z rozliczeniami pomiędzy Polską i UE, nie wymaga też znajomości
dochodów i wydatków ponoszonych na zadania wspierane środkami UE.
Kwestia kwalifikowalności VAT staje się jednak istotna, gdy prognoza potencjału
inwestycyjnego ma być podstawą do ustalenia zdolności absorpcyjnych analizowanych
jednostek samorządowych, a więc gdy chcemy ustalić, czy wyliczony potencjał inwestycyjny
stanowi wystarczające źródło finansowania wkładu krajowego (współfinansowania) do zadań
realizowanych z finansową pomocą UE. Konsekwencją uznania VAT za koszt
niekwalifikowalny jest bowiem konieczność przyjęcia wyższych norm współfinansowania,
czyli założenia wyższego udziału środków krajowych w całkowitych kosztach wykonania
zadań wspieranych środkami UE. Przy zadanej wielkości potencjalnie dostępnych środków
UE analizowane jednostki samorządu terytorialnego muszą więc – jeśli chcą w pełni
wykorzystać oferowane środki – dysponować wyższym potencjałem inwestycyjnym.
W opisywanym w tym raporcie przypadku potencjału inwestycyjnego jednostek samorządu
terytorialnego województwa pomorskiego nie ma to jednak praktycznego znaczenia, gdy
analizujemy całe województwo – potencjał inwestycyjny województwa wystarczy na
sfinansowanie niezbędnego wkładu krajowego nawet w przypadku niekwalifikowalności VAT.
Należy jednak spodziewać się, że kwalifikowalność VAT ograniczy dostęp do środków
unijnych jednostkom o słabszej kondycji finansowej.
Należy też zauważyć, że w przypadku uznania VAT za koszt niekwalifikowalny, ta sama
kwota środków unijnych wspierać będzie przedsięwzięcia o większej łącznej wartości niż
w przypadku, gdy VAT jest uznawany za koszt kwalifikowalny. Wreszcie, niekwalifikowalność
VAT nie wpłynie na przedstawianą również w tym raporcie zbiorczą prognozę wydatków
rozwojowych.
Skutki wyłączenia kwalifikowalności VAT zależą od wyjściowego poziomu współfinansowania
wydatków na zadania wspierane z budżetu UE oraz od dwóch innych czynników, zależnych
od struktury kosztów zadania, a mianowicie:
–
–
od udziału kosztów, które nie są uznawane za kwalifikowalne niezależnie od rozwiązań
dotyczących VAT,
od udziału wydatków objętych VAT w łącznej kwocie wydatków kwalifikowalnych.
Zależności skutków niekwalifikowaności VAT w powiązaniu z podanymi powyżej czynnikami,
zilustrujemy dwoma prostymi przykładami.
W pierwszym przykładzie realizacja zadania nie wymaga ponoszenia
niekwalifikowalnych, a wszystkie wydatki kwalifikowalne zawierają w sobie VAT.
38
kosztów
Skutki wprowadzenia niekwalifikowalności VAT – przykład 1
Wydatki JST
Wydatki UE
Niekwalifikowalne
Treść
Kwalifikowalne
Razem
Razem
WARIANT PODSTAWOWY
Wydatki ogółem
–
25,00
25,00
75,00
100,00
WARIANT Z NIEWKALIFIKOWALNYM VAT
Wydatki ogółem
Wydatki netto
VAT
18,70
20,32
20,32
18,70
39,02
20,32
18,70
60,98
60,98
W opisanym powyżej przykładzie zniesienie kwalifikowalności VAT
zwiększenie udziału JST w finansowaniu całego projektu z 25% do 39,02%.
100,00
81,30
18,70
spowodowało
W drugim przykładzie założyliśmy, że – przy takim łącznym koszcie projektu:
–
–
10% kosztów stanowią wydatki a priori niekwalifikowalne,
10% kosztów projektu stanowią wydatki kwalifikowalne, wolne od VAT.
Skutki wprowadzenia niekwalifikowalności VAT – przykład 2
Wydatki JST
Treść
Wydatki UE
Niekwalifikowalne
Kwalifikowalne
Razem
Razem
WARIANT PODSTAWOWY
Wydatki ogółem
Wydatki niekwalifikowalne
Wydatki kwalifikowalne bez VAT
Wydatki kwalifikowalne z VAT – netto
Wydatki kwalifikowalne z VAT – VAT
10,00
10,00
–
–
–
2,50
0,00
2,50
16,26
3,74
32,50
10,00
2,50
16,26
3,74
67,50
0,00
7,50
48,78
11,22
100,00
10,00
10,00
65,04
14,96
WARIANT Z NIEKWALIFIKOWALNYM VAT
Wydatki ogółem
Wydatki niekwalifikowalne
Wydatki kwalifikowalne bez VAT
Wydatki kwalifikowalne z VAT – netto
Wydatki kwalifikowalne z VAT – VAT
24,96
10,00
18,76
2,50
16,26
14,96
43,72
10,00
2,50
16,26
14,96
56,28
7,50
48,78
100,00
10,00
10,00
65,04
18,70
Koszt wprowadzenia niekwalifikowaności VAT jest w tym przykładzie mniejszy – o ile
bowiem w przykładzie 1
zmiana systemu powodowała zwiększenie udziału JST
w finansowaniu całego zadania o 14,2% kosztów zadania, to w przykładzie 2 koszt ten
wynosi już tylko 11,22% kosztów zadania.
Zależność ta jest intuicyjnie dość oczywista – fakt, że w projekcie występują koszty
niekwalifikowalne i koszty wolne od VAT powoduje, że zmniejsza się kwota VAT, która po
wyłączeniu kwalifikowalności VAT przjdzie z finansowania unijnego do puli finansowanej
własnymi środkami JST.
4.3.7. Nowe założenia makroekonomiczne
Dnia 17 maja 2012 roku Minister Finansów ogłosił nowe założenia makroekonomiczne
zalecane do stosowania przy konstrukcji wieloletnich prognoz finansowych jednostek
39
samorządu terytorialnego7. Z interesujących nas parametrów w „Wytycznych” podano
rekomendowane przez Ministerstwo Finansów założenia dotyczące wzrostu PKB (w ujęciu
realnym i nominalnym), nowe założenia o zmianach cen detalicznych oraz o delatorze PKB,
a także dane – dla lat 2012–2015 – o przewidywanych zmianach wysokości przeciętnego
wynagrodzenia w gospodarce narodowej.
Zmiany parametrów odnoszących się do wzrostu PKB i cen mają charakter czysto
kosmetyczny. W nowych „Wytycznych” średnie roczne tempo wzrostu PKB w latach 2011–
2020 wynosi 3,5%, zamiast 3,4% jak w wariancie „Wytycznych” z 2010 roku. Równie
niewielkie są zmiany założeń cenowych – w nowym wariancie „Wytycznych” poziom cen
towarów i usług konsumpcyjnych ma być w 2020 roku o 24,9% wyższy niż w roku 2011,
podczas gdy w poprzednich wytycznych zakładano wzrost o 26,3%. Średnie roczne tempo
wzrostu cen w obu wariantach różni się od siebie o 0,1 punktu procentowego. Podobna jest
też skala zmian parametrów określających tempo wzrostu wynagrodzeń.
Różnice w prognozach potencjału inwestycyjnego spowodowane zmianami w parametrach
makroekonomicznych przedstawiono w tabeli 28. Jak widać, zmiany są stosunkowo
niewielkie, zwłaszcza w mniejszych jednostkach, takich jak powiaty, czy gminy wiejskie lub
miejsko-wiejskie. W skali całego województwa zmiana założeń spowodowała zmniejszenie
potencjału inwestycyjnego o 1,6%.
Tabela 28. Zmiany potencjału inwestycyjnego po zmianie wytycznych Ministerstwa Finansów
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
-6,9
-0,1
-4,8
-8,5
-34,0
-6,6
-6,8
-4,4
-0,2
-0,6
-2,0
0,3
2,7
0,4
-1,0
-0,9
-2,4
-2,2
-3,4
-2,2
-3,8
-1,3
-1,7
-1,5
-1,6
-2,0
-3,2
-1,3
-1,2
-1,0
-1,5
-1,5
-1,0
-1,9
-2,9
-0,7
-0,4
-0,6
-1,0
-1,2
2017
2018
2019
2020
Razem
-1,2
-1,8
-3,0
-0,9
-0,8
-0,7
-1,1
-1,1
-1,5
-1,8
-3,2
-1,3
-1,3
-1,1
-1,4
-1,3
-1,6
-1,7
-3,2
-1,4
-1,4
-1,2
-1,5
-1,4
-1,6
-1,7
-3,1
-1,4
-1,3
-1,1
-1,6
-1,5
%%
Powiaty
Gminy
Inne miasta
Gminy wiejskie
-1,3
-1,9
-3,0
-1,0
-0,9
-0,8
-1,2
-1,2
7
Wytyczne dotyczące założeń makroekonomicznych na potrzeby wieloletnich prognoz finansowych jednostek samorządu terytorialnego. Aktualizacja – Maj 2012, opublikowane na stronie internetowej Ministerstwa Finansów:,
http://www.mf.gov.pl/_files_/pf/wytyczne_dot._zazzozez__makro_st_maj_2012.pdf
40
5. Potencjał inwestycyjny w układzie regionalnym
Celem tego rozdziału jest dokonanie analizy zróżnicowania potencjału inwestycyjnego JST
w układzie regionalnym oraz identyfikacja obszarów, w których niski potencjał inwestycyjny
mógłby utrudnić realizację celów rozwojowych województwa. Omówimy również przyczyny
zróżnicowań. Analiza nie obejmuje budżetu województwa. Dane są zaprezentowane
w układzie powiatów, rozumiany jako suma budżetów gmin oraz budżetu powiatowego.
Analizę rozpoczniemy od przedstawienia prognozy dochodów krajowych i wydatków
bieżących, które kształtują wielkość potencjału inwestycyjnego. Zaprezentujemy również
dane o obciążeniu przyszłych budżetów JST wydatkami na dokończenie inwestycji
kontynuowanych oraz spłatą zobowiązań zaciągniętych do końca 2011 roku. Zarówno
wydatki na kontynuację wcześniej rozpoczętych inwestycji, jak i spłata zobowiązań
zmniejszają potencjał inwestycyjny analizowanych jednostek.
5.1. Regionalny rozkład dochodów JST ze źródeł krajowych
W latach 2012–2020 Gdańsk uzyska 22,1% dochodów gmin i powiatów z województwa
pomorskiego, Gdynia – 10,8%, powiat wejherowski – 7,5%, powiat starogardzki – 5,1%,
a powiat kartuski – 5,0%. W okresie, którego dotyczy prognoza, terytorialny rozkład
dochodów będzie stały, a zmiany udziału poszczególnych powiatów w dochodach na ogół
nie przekroczą 0,1 punktu procentowego.
Średnie dochody gmin i powiatów w przeliczeniu na mieszkańca w omawianym okresie
wyniosą 5.375,1 zł rocznie. Największe dochody wpłyną do budżetu miasta Sopot – 10.153,6
zł. Dochody Sopotu będą o 88,9% wyższe od średniej dla województwa. Dochody Gdańska
przekroczą średnią o 11,3%, powiatu człuchowskiego – o 24,9%, a powiatu nowodworskiego
– o 23,0%. Najniższe dochody w przeliczeniu na mieszkańca uzyskają jednostki z powiatu
wejherowskiego (80,1% średniej) i gdańskiego (84,7% średniej). Dochody Sopotu
w przeliczeniu na mieszkańca będą zatem 2,4-krotnie większe od dochodów powiatu
wejherowskiego.
Na stosunkowo niskie dochody powiatu wejherowskiego w przeliczeniu na mieszkańca
istotny wpływ ma duża liczba mieszkańców. W omawianym okresie do budżetów JST
z powiatu wejherowskiego wpłynie największa kwota dochodów wśród wszystkich powiatów
ziemskich (ponad 8,6 mld zł), a jednocześnie w powiecie tym mieszka ponad dwa razy
więcej ludności niż średnio w powiatach ziemskich województwa. Jest to o tyle zaskakujący
wynik, że powiat wejherowski graniczy z obszarem trójmiejskim i znajduje się w obszarze
aglomeracji gdańskiej, należałoby się zatem spodziewać, że również pod względem
dochodów JST w przeliczeniu na mieszkańca będzie to jeden z wiodących obszarów.
Wszystkie cztery miasta na prawach powiatu znajdą się powyżej średniej. Sopot utrzyma
wyraźną przewagę pod względem wielkości dochodów w przeliczeniu na mieszkańca, na co
duży wpływ ma zarówno położenie, jak i stosunkowo niska liczba ludności zamieszkującej to
miasto. Na drugim miejscu w grupie miast na prawach powiatu znalazł się Gdańsk
z dochodami o 11,3% wyższymi od średniej dla regionu. Dochody Słupska w przeliczeniu na
mieszkańca będą o 5,3% wyższe od średniej. Gdynia uzyska dochody na jednego mieszkańca
niewiele wyższe od średniej.
41
Od 2012 do 2020 roku dochody gmin i powiatów wzrosną średnio o 57,0%. Największy
będzie wzrost dochodów Sopotu (64,1%) i Gdańska (63,2%), a najmniejszy – powiatu
sztumskiego (48,4%).
Tabela 29. Dochody gmin i powiatów z województwa pomorskiego w latach 2012–2020,
w przeliczeniu na mieszkańca
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Średnia
Razem = 100
Razem
Bytowski
Chojnicki
Człuchowski
Gdański
Kartuski
Kościerski
Kwidzyński
Lęborski
Malborski
Nowodworski
Pucki
Słupski
Starogardzki
Tczewski
Wejherowski
Sztumski
Gdańsk
Gdynia
Słupsk
Sopot
100,0
105,7
93,7
125,3
92,6
95,2
100,1
92,2
102,5
93,2
122,7
98,3
105,8
93,5
89,3
84,6
94,6
106,1
98,2
101,3
171,4
100,0
104,2
92,7
123,8
88,4
93,0
98,7
91,6
103,0
91,5
121,4
98,6
104,8
92,6
88,8
83,0
92,2
109,7
98,1
103,2
179,5
100,0
104,1
92,3
123,6
87,0
92,0
98,2
91,4
103,3
91,2
121,5
98,2
104,9
92,4
88,7
82,1
91,0
110,5
98,9
104,1
183,0
100,0
104,3
92,1
124,0
85,8
91,1
97,9
91,4
103,5
91,3
122,0
97,6
105,2
92,3
88,6
81,1
91,3
111,1
99,5
104,7
186,0
100,0
104,5
92,0
124,5
84,6
90,2
97,6
91,6
103,7
91,5
122,6
97,1
105,5
92,2
88,6
80,2
91,8
111,6
100,0
105,3
188,8
100,0
104,8
91,8
124,9
83,5
89,4
97,3
91,7
104,0
91,6
123,2
96,7
105,9
92,2
88,5
79,4
92,1
112,1
100,5
105,9
191,6
100,0
105,0
91,7
125,3
82,5
88,7
97,2
91,8
104,2
91,8
123,6
96,2
106,3
92,2
88,5
78,6
92,5
112,5
100,9
106,4
194,2
100,0
105,3
91,5
125,7
81,6
88,0
97,0
91,9
104,4
92,0
124,2
95,8
106,7
92,1
88,4
77,9
92,9
112,9
101,3
107,0
196,6
100,0
105,6
91,5
126,2
80,7
87,4
96,9
92,0
104,6
92,2
124,7
95,4
107,0
92,1
88,4
77,2
93,2
113,3
101,7
107,5
198,8
100,0
104,9
92,1
124,9
84,7
90,2
97,7
91,7
103,8
91,8
123,0
97,0
105,9
92,4
88,6
80,1
92,4
111,3
100,1
105,3
188,9
Przyczyny zróżnicowania dochodów miast na prawach powiatu wiążą się przede wszystkim
z wykonaniem dochodów własnych. Prognozowane dochody własne Sopotu będą w latach
2012–2020 o 180% wyższe od średnich dochodów powiatowych w województwie, a dochody
własne uzyskane przez Gdańsk – wyższe prawie o 47% od średniej. Wykonanie dochodów
własnych Gdyni przekroczy średnią o 26%, a Słupska – o 7%. Pomimo niższych dochodów
własnych Słupsk wyprzedzi Gdynię pod względem dochodów ogółem, gdyż uzyska znacznie
większe dochody transferowe z budżetu państwa. Dochody Słupska z tytułu subwencji
ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa będą wyższe od średniej dla wszystkich
powiatów. Dochody Gdyni z subwencji ogólnej nie przekroczą 70% średniej, a dochody
z dotacji celowych z budżetu państwa wyniosą 56% średniej. W efekcie dochody Gdyni na
jednego mieszkańca będą zaledwie równe średniej dla powiatów w województwie pomorskim.
42
Wykres 3. Średnie dochody miast na prawach powiatu z województwa pomorskiego w latach 2012–2020
w przeliczeniu na 1 mieszkańca
9000
8000
Gdańsk
zł
7000
6000
Gdynia
5000
Słupsk
4000
Sopot
3000
2000
1000
0
Dochody własne
Subwencja ogólna
Dotacje celowe z budżetu
państwa
W pozostałych powiatach województwa jednostki o najwyższych wpływach będą miały
przewagę nad jednostkami o najniższych wpływach we wszystkich trzech podstawowych
kategoriach dochodów JST. W odróżnieniu od miast na prawach powiatów w wyżej
wymienionych jednostkach nie obserwujemy więc efektu równoważenia niskich dochodów
własnych przez wysokie wpływy transferowe. Na przykład powiat wejherowski, w którym
dochody własne, w przeliczeniu na mieszkańca, stanowić będą zaledwie 69% średnich
dochodów powiatowych, uzyskają dochody z subwencji ogólnej w wysokości 95% średniej,
a dotacje celowe z budżetu państwa – w wysokości 90% średniej. Tymczasem powiat
nowodworski z dochodami własnymi równymi 130% średniej, w przeliczeniu na mieszkańca,
otrzyma wpływy z subwencji ogólnej w wysokości 111% średniej oraz wpływy z dotacji
celowej z budżetu państwa w wysokości 125% średniej.
zł
Wykres 4. Średnie dochody wybranych powiatów z województwa pomorskiego w latach 2012-2020 w
przeliczeniu na 1 mieszkańca
4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
Człuchowski
Nowodworski
Słupski
Gdański
Tczewski
Wejherowski
Dochody własne
Subwencja ogólna
Dotacje celowe z budżetu
państwa
5.2. Regionalny rozkład wydatków bieżących w latach 2012–2020
Zróżnicowanie dochodowe przekłada się na zróżnicowanie pod względem wydatków
bieżących. Najmniejsze wydatki bieżące w przeliczeniu na mieszkańca ponoszą jednostki
43
z powiatu gdańskiego (78,6% średniej) i wejherowskiego (80,5% średniej), a najwyższe –
Sopot (166,1% średniej), powiat człuchowski (118,4%) i Słupsk (112,9%).
Wśród miast na prawach powiatu zarówno Gdańsk, jak i Sopot są bliżej średniej pod
względem wydatków bieżących niż pod względem dochodów, co stawia te miasta w lepszej
sytuacji, jeśli chodzi o potencjał inwestycyjny. Inaczej wygląda sytuacja Gdyni i Słupska,
w których przewaga nad średnią pod względem wydatków bieżących jest większa niż pod
względem dochodów, co wpływa na obniżenie potencjału inwestycyjnego.
Przyczyn zróżnicowania wydatków bieżących należy przede wszystkim upatrywać po stronie
wydatków na wynagrodzenia oraz wydatków rzeczowych. Powiaty o najwyższych wydatkach
bieżących w przeliczeniu na mieszkańca, czyli Sopot i powiat człuchowski – będą miały
bardzo wysoki poziom wydatków na wynagrodzenia, przekraczający o 41% (Sopot) i 26%
(powiat człuchowski) średnią powiatową w województwie. Jednocześnie powiaty
o najniższych wydatkach bieżących w przeliczeniu na mieszkańca będą charakteryzowały
się niskimi wydatkami na wynagrodzenia. Jednostki powiatu gdańskiego łącznie przeznaczą
na płace 80% średniej w województwie, a jednostki powiatu wejherowskiego – 82% średniej.
Podobne zróżnicowanie dotyczy wydatków rzeczowych. W latach 2012-2020 Sopot
przeznaczy na wydatki rzeczowe w przeliczeniu na mieszkańca o 91% wyższą kwotę od
średniej, a powiat człuchowski – kwotę o 3% niższą. Tymczasem powiat gdański wykona
wydatki rzeczowe, które będą o 37% niższe od średniej, a powiat wejherowski – wydatki
niższe od średniej o 30%.
Tabela 30. Wydatki bieżące gmin i powiatów z województwa pomorskiego w latach 2012–2020,
w przeliczeniu na mieszkańca
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Średnia
Razem = 100
Razem
Bytowski
Chojnicki
Człuchowski
Gdański
Kartuski
Kościerski
Kwidzyński
Lęborski
Malborski
Nowodworski
Pucki
Słupski
Starogardzki
Tczewski
Wejherowski
Sztumski
Gdańsk
Gdynia
Słupsk
Sopot
100,0
102,9
92,6
115,3
83,1
94,9
97,5
96,5
106,8
94,4
102,7
93,9
102,0
97,3
95,2
83,6
94,0
104,0
108,0
110,6
157,5
100,0
103,5
92,6
115,9
81,9
94,0
97,5
96,8
107,3
94,8
103,0
93,4
102,3
97,6
95,4
82,8
94,9
104,1
108,3
111,3
159,6
100,0
104,0
92,7
116,6
80,7
93,2
97,5
97,0
107,9
95,2
103,5
92,9
102,7
97,8
95,6
82,0
95,6
104,3
108,5
111,8
162,1
100,0
104,7
92,8
117,4
79,6
92,5
97,6
97,3
108,4
95,7
104,0
92,4
103,1
98,0
95,8
81,3
96,5
104,3
108,7
112,3
164,1
100,0
105,3
93,0
118,1
78,6
91,8
97,7
97,7
109,0
96,2
104,5
91,9
103,6
98,3
96,0
80,6
97,4
104,3
108,9
112,9
166,0
100,0
105,9
93,1
118,9
77,7
91,2
97,8
98,0
109,6
96,7
105,1
91,5
104,1
98,6
96,2
79,9
98,3
104,3
109,0
113,4
167,7
100,0
106,5
93,2
119,6
76,9
90,6
98,0
98,3
110,1
97,2
105,5
91,2
104,6
98,8
96,4
79,3
99,2
104,2
109,1
113,8
169,4
100,0
107,1
93,3
120,4
76,1
90,0
98,2
98,6
110,7
97,7
106,1
90,8
105,1
99,1
96,6
78,8
100,1
104,2
109,2
114,3
171,0
100,0
107,7
93,5
121,2
75,4
89,5
98,4
98,9
111,2
98,2
106,7
90,5
105,7
99,4
96,9
78,2
100,9
104,1
109,3
114,7
172,5
100,0
105,5
93,0
118,4
78,6
91,8
97,8
97,8
109,2
96,4
104,7
91,9
103,8
98,4
96,1
80,5
97,7
104,2
108,8
112,9
166,1
Przyjrzyjmy się, co wpływa na stosunkowo wysokie, w porównaniu w dochodami, wydatki
bieżące Gdyni i Słupska. W porównaniu z Gdańskiem wydatki na wynagrodzenia w Gdyni
i Słupsku w przeliczeniu na mieszkańca, są wyraźnie wyższe. W Gdańsku wydatki na
wynagrodzenia, w przeliczeniu na mieszkańca, będą równe 94% średniej, w Gdyni – 98%,
44
a w Słupsku – 110%. Gdynia będzie miała również wyższe od Gdańska wydatki rzeczowe.
Równocześnie w Słupsku prognozujemy wysokie wydatki na dotacje bieżące. Wydatki te
będą o 58% wyższe od średniej, podczas gdy Gdańsk przeznaczy na dotacje o 30% wyższą
kwotę, w przeliczeniu na mieszkańca, od średniej, a Gdynia – 14%.
Dynamika wydatków bieżących w gminach i powiatach będzie niższa od dynamiki ich
dochodów, co wpływie na wzrost potencjału inwestycyjnego. Od 2012 do 2020 roku wydatki
bieżące JST średnio zwiększą się o 45,3%, a dochody – o 57,0%.
Stopień obciążenia dochodów wydatkami bieżącymi jest dosyć zróżnicowany. Średnie
obciążenie dochodów w badanym okresie wynosi 82,3%. Najbardziej obciążone wydatkami
bieżącymi będą dochody Gdyni (89,7%), powiatu tczewskiego (89,2%), Słupska (88,4%),
powiatu kwidzyńskiego (87,7%) i starogardzkiego (87,6%). Najmniejsze są obciążenia
dochodów wydatkami bieżącymi powiatu nowodworskiego (70,1%), Sopotu (72,7%), powiatu
gdańskiego (76,3%), Gdańska (77,3%), powiatu człuchowskiego (77,9%) oraz powiatu
puckiego (78,1%).
5.3. Regionalny rozkład inwestycji kontynuowanych w latach 2012–2020
Obciążenie dochodów wydatkami na realizację inwestycji rozpoczętych do końca 2011 roku
jest dosyć zróżnicowane. Najbardziej obciążone są budżety Sopotu i Gdańska, w których
średnie wydatki z tytułu inwestycji kontynuowanych będą równe odpowiednio 7,7% i 5,0%
dochodów. Średnie obciążenie dochodów JST w jednym roku wyniesie 2,2%. Oczywiście
w największym stopniu obciążone będą budżety JST w pierwszych latach prognozy. W 2012
roku wydatki na inwestycje kontynuowane wyniosą 8,1% dochodów, a w 2013 r. – 5,9%.
Prawie wszystkie inwestycje rozpoczęte przed rokiem 2012 zostaną ukończone do 2015 roku.
Tabela 31. Obciążenie dochodów krajowych gmin i powiatów wydatkami na inwestycje kontynuowane
w latach 2012–2020
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Średnia
Dochody = 100
Razem
Bytowski
Chojnicki
Człuchowski
Gdański
Kartuski
Kościerski
Kwidzyński
Lęborski
Malborski
Nowodworski
Pucki
Słupski
Starogardzki
Tczewski
Wejherowski
Sztumski
Gdańsk
Gdynia
Słupsk
Sopot
8,1
9,3
7,2
3,4
4,3
6,6
7,9
3,5
1,1
4,9
15,6
13,1
4,9
4,1
4,2
5,3
4,2
14,3
6,3
7,1
15,6
5,9
3,0
3,1
1,1
0,2
2,1
4,6
0,6
3,9
1,4
0,4
3,2
4,3
1,0
2,3
2,3
1,7
13,7
6,5
10,1
14,2
3,7
0,5
0,9
1,1
0,0
0,0
1,8
0,4
0,0
1,2
0,3
0,8
0,7
0,4
0,8
0,7
3,0
11,7
0,4
6,3
11,9
1,4
0,3
0,4
0,1
0,0
0,0
0,6
1,7
0,0
0,0
0,8
1,0
0,2
0,1
0,5
0,3
0,6
4,0
0,0
0,4
10,3
45
0,4
0,0
0,9
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,9
0,0
0,2
0,3
0,0
0,3
0,6
0,2
0,0
0,4
6,2
0,3
0,0
0,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,4
0,0
0,2
0,3
0,0
0,0
0,6
0,2
0,0
0,0
5,0
0,2
0,0
0,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,2
0,3
0,0
0,0
0,5
0,2
0,0
0,3
3,7
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,2
0,0
0,0
2,7
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,2
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,2
0,0
2,2
1,4
1,5
0,6
0,5
1,0
1,7
0,7
0,6
0,8
2,1
2,0
1,2
0,7
0,9
1,0
1,2
5,0
1,5
2,8
7,7
W pierwszym roku prognozy w ponad połowie powiatów wydatki na inwestycje kontynuowane
przekroczą 5% dochodów. Rekordzistami pod tym względem będą: Sopot i powiat
nowodworski (15,6% dochodów), Gdańsk (14,3%) oraz powiat pucki (13,1%). Średnie
obciążenie dochodów wydatkami na inwestycje kontynuowane w 2012 roku wyniesie 8,1%.
Najmniejsze obciążenia z tego tytułu ponoszą jednostki z powiatu lęborskiego (1,1%
dochodów).
W drugim roku prognozy istotnie obciążone wydatkami na inwestycje kontynuowane będą
przede wszystkim budżety miast na prawach powiatu. Sopot przeznaczy na realizację tych
inwestycji 14,2% dochodów, Gdańsk – 13,7%, Słupsk – 10,1%, a Gdynia – 6,5%. Na terenie
powiatów ziemskich budżety JST nie będą istotnie obciążone wydatkami na inwestycje
kontynuowane, które w większości zostaną zakończone w 2012 r.
W 2014 r. problem istotnego obciążenia dochodów wydatkami na inwestycje kontynuowane
dotyczyć będzie Sopotu, Gdańska i Słupska, a w latach 2015–2017 – tylko Sopotu.
5.4. Potencjał własny
Przedstawione wyżej czynniki – dochody, wydatki bieżące i wydatki na inwestycje
kontynuowane – a także wydatki na zakupy inwestycyjne, wyznaczają wielkość potencjału
własnego. Różnice pod względem potencjału własnego w przeliczeniu na mieszkańca są
większe niż różnice wynikające z dochodów. Potencjał własny Sopotu, w przeliczeniu na
jednego mieszkańca, przewyższa średnią aż o 145,9%, ponad dwa razy większy od średniej
jest również potencjał własny powiatu nowodworskiego. Z drugiej strony potencjał własny
JST z powiatu tczewskiego wyniesie zaledwie 56,2% średniej. Średni roczny potencjał
własny Sopotu, w przeliczeniu na mieszkańca, jest równy 2.008,6 zł, podczas gdy średni
roczny potencjał własny powiatu tczewskiego – 458,6 zł.
Tabela 32. Potencjał własny JST w latach 2012–2020 w przeliczeniu na mieszkańca
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Średnia
Razem = 100
Razem
Bytowski
Chojnicki
Człuchowski
Gdański
Kartuski
Kościerski
Kwidzyński
Lęborski
Malborski
Nowodworski
Pucki
Słupski
Starogardzki
Tczewski
Wejherowski
Sztumski
Gdańsk
Gdynia
Słupsk
Sopot
100,0
126,9
127,5
396,4
302,4
128,9
146,8
104,6
175,3
133,4
271,8
79,2
229,3
107,7
62,5
146,6
172,3
11,5
-21,5
-28,9
137,8
100,0
146,1
124,2
270,3
204,5
124,9
125,4
97,9
89,2
108,9
377,9
181,8
147,5
99,3
62,8
120,0
110,8
62,1
-5,3
-24,4
192,4
100,0
132,7
111,4
201,9
156,8
112,7
119,1
76,1
105,9
82,1
288,2
162,7
147,5
81,1
61,9
104,7
61,8
77,0
58,6
24,6
197,5
100,0
110,5
94,8
173,3
126,2
92,2
104,7
56,5
87,9
75,9
230,8
131,6
125,4
69,2
54,6
87,3
66,3
128,4
58,1
69,2
192,5
46
100,0
103,1
84,1
158,8
113,6
84,4
98,7
63,1
81,7
70,2
209,2
126,1
116,0
63,8
54,1
79,1
61,5
147,8
58,8
67,9
232,0
100,0
101,1
83,8
154,8
109,4
82,7
96,4
63,5
81,1
69,7
206,8
122,9
114,5
63,1
54,5
78,4
61,0
147,9
63,0
73,0
247,1
100,0
99,8
82,9
151,7
106,0
81,5
94,6
64,1
81,0
69,4
205,0
120,5
113,6
63,1
55,1
76,6
60,8
148,2
67,0
74,0
262,6
100,0
98,5
84,6
148,8
102,9
80,5
92,8
64,4
80,6
69,1
200,4
118,0
112,6
64,5
55,4
75,0
63,0
148,1
70,0
77,8
273,2
100,0
97,2
83,5
146,1
99,8
79,4
91,1
64,7
80,2
68,8
195,9
115,5
111,5
64,3
55,6
73,3
62,5
148,9
72,7
78,8
300,0
100,0
106,5
90,4
171,3
122,9
88,6
100,5
67,3
86,8
75,1
223,4
126,4
122,6
68,9
56,2
83,9
68,3
132,1
58,9
62,0
245,9
W Gdyni i Słupsku obserwujemy ujemny potencjał własny w dwóch pierwszych latach
prognozy. Wskazuje on, że finansowanie większych nowych projektów będzie tu możliwe
dopiero od 2014 roku.
5.5. Saldo zobowiązań
Potencjał własny jest pierwszym składnikiem potencjału inwestycyjnego, a drugim jest saldo
zobowiązań, wskazujące, ile JST mogą pozyskać dodatkowych środków zewnętrznych na
finansowanie zadań. Saldo zobowiązań jest różnicą pomiędzy wielkością nowych
zobowiązań a kwotą spłat wcześniej zaciągniętych zobowiązań, więc może być ujemne.
Średnie saldo zobowiązań gmin i powiatów w jednym roku objętym prognozą wynosi 87,4 zł
na mieszkańca. Tyle będą mogły średnio pozyskać gminy i powiaty z formie dodatkowego
finansowania zewnętrznego na nowe zadania rozwojowe. Najwięcej jest w stanie pozyskać
Sopot (średnio 180,9 zł w roku) oraz powiat bytowski (159,8 zł), a najmniej – Słupsk (42,3 zł),
Gdańsk (53,3 zł) i powiat chojnicki (60,0 zł). Wynika to z wysokiego zadłużenia tych
jednostek i z konieczności jego zredukowania do niższego poziomu.
Wraz ze wzrostem dochodów rosnąć będą także możliwości pożyczkowe większości JST.
W 2020 r. gminy i powiaty będą mogły pożyczyć średnio o 22,6% więcej niż w 2012 roku.
Tabela 33. Saldo zobowiązań JST w latach 2012–2020 w przeliczeniu na mieszkańca
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Średnia
zł
Razem
Bytowski
Chojnicki
Człuchowski
Gdański
Kartuski
Kościerski
Kwidzyński
Lęborski
Malborski
Nowodworski
Pucki
Słupski
Starogardzki
Tczewski
Wejherowski
Sztumski
Gdańsk
Gdynia
Słupsk
Sopot
77,8
112,0
73,6
90,6
94,0
60,2
77,0
82,4
85,7
71,8
87,8
105,6
73,9
89,7
74,7
83,0
110,2
55,6
73,7
82,7
130,1
84,4
105,8
36,1
59,7
43,4
45,5
83,4
66,4
106,2
35,9
42,0
116,8
38,9
81,6
86,3
73,2
84,2
124,5
59,4
128,3
248,7
74,6
129,9
53,2
79,1
79,3
64,7
98,7
78,8
103,6
58,8
88,3
119,2
60,3
95,2
89,3
87,0
100,7
57,6
79,9
-52,0
162,4
86,8
148,5
62,8
100,3
87,5
71,0
110,0
93,8
113,1
72,8
114,8
130,6
72,7
106,9
98,0
93,9
137,2
56,3
84,3
50,1
171,7
87,6
160,0
62,2
102,8
89,3
71,5
116,8
98,2
118,6
74,1
119,5
138,6
72,1
112,4
102,2
97,9
149,1
48,8
83,8
44,3
172,7
93,0
175,4
64,9
110,2
94,7
75,4
127,3
106,4
128,2
79,1
129,0
150,6
75,3
121,4
110,1
104,7
164,2
48,0
88,6
43,6
185,2
94,1
188,8
64,0
112,2
97,5
76,1
135,0
111,3
134,5
80,2
134,6
160,3
74,6
127,9
115,0
109,5
177,7
39,8
88,4
36,6
186,4
93,2
201,2
61,7
112,5
98,5
75,4
141,6
114,8
139,3
80,2
137,1
168,0
71,2
133,2
118,9
113,1
190,9
28,2
86,0
27,0
183,1
95,3
216,7
61,4
116,5
102,0
76,6
150,9
121,2
147,3
83,0
143,3
178,8
70,3
141,2
125,4
118,7
206,8
20,7
86,9
20,1
187,7
87,4
159,8
60,0
98,2
87,4
68,5
115,6
97,0
119,6
70,7
110,7
140,9
67,7
112,2
102,2
97,9
146,8
53,3
81,2
42,3
180,9
W dwóch miastach o wysokim poziomie zadłużenia (Gdańsk, Słupsk) będziemy obserwowali
ograniczenie wielkości salda zobowiązań związane ze spłatą wcześniej zaciągniętych
zobowiązań. Prognozujemy, że Gdańsk pozyska w 2020 r. dodatkowe środki na
finansowanie zadań, które będą o ponad 62% mniejsze od środków pozyskanych w 2012 r.
W Słupsku wielkość dodatkowych środków na finansowanie zadań zostanie ograniczona
o około 3/4.
47
5.6. Potencjał inwestycyjny
Najwyższym potencjałem inwestycyjnym dysponuje Gdańsk. W latach 2012–2020 Gdańsk
będzie mógł przeznaczyć na finansowanie nowych inwestycji prawie 4,6 mld zł. Stanowi to
24,8% potencjału inwestycyjnego wszystkich gmin i powiatów w województwie8. Na drugim
miejscu znajduje się powiat wejherowski (1,5 mld zł, 8,1% potencjału inwestycyjnego
w regionie),a na trzecim – Gdynia (1,2 mld zł, 6,7% potencjału). Te trzy powiaty będą
dysponować łącznie 39,5% potencjału inwestycyjnego w województwie.
Tabela 34. Potencjał inwestycyjny gmin i powiatów w latach 2012–2020
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Suma
2947,3 3.237,8 18.488,3
104,1
112,8
699,3
103,4
112,2
686,7
105,8
113,9
755,5
147,1
159,1 1045,1
135,9
148,4
909,8
89,8
97,2
598,7
73,1
80,5
478,9
70,2
76,5
474,1
56,7
61,9
384,8
89,5
96,1
616,3
134,0
145,4
879,9
131,9
142,9
895,3
114,0
124,7
762,1
91,2
100,4
585,9
221,6
240,8 1501,3
38,4
41,8
259,5
809,2
891,0 4.579,3
224,4
253,7 1.231,3
89,6
98,8
463,4
117,4
139,7
681,0
mln zł
Razem
Bytowski
Chojnicki
Człuchowski
Gdański
Kartuski
Kościerski
Kwidzyński
Lęborski
Malborski
Nowodworski
Pucki
Słupski
Starogardzki
Tczewski
Wejherowski
Sztumski
Gdańsk
Gdynia
Słupsk
Sopot
686,6
30,4
34,3
56,3
77,4
42,8
28,7
26,3
31,0
23,6
25,2
22,9
55,8
41,8
25,0
83,5
20,9
37,0
6,1
1,6
16,3
1071,3
51,3
49,3
63,2
84,9
65,3
40,2
36,9
29,0
29,0
54,1
66,8
57,6
58,7
38,3
110,2
21,4
166,0
9,5
3,1
36,3
1403,2
64,8
62,8
66,8
96,0
84,4
52,8
40,7
43,5
31,8
59,2
82,2
81,0
67,4
49,4
135,8
18,1
216,0
98,2
7,9
44,5
1851,3
72,3
71,9
77,0
105,3
93,4
61,9
41,7
48,2
39,3
64,0
89,8
92,4
76,8
57,6
152,9
25,6
448,2
124,5
52,6
55,9
2176,7
80,0
75,9
83,5
114,4
102,4
69,3
53,4
52,9
43,0
68,9
102,6
101,1
83,9
66,6
166,5
28,1
601,9
145,6
60,0
76,9
%
2428,0
87,7
84,4
90,8
124,9
112,9
76,0
59,7
58,5
47,4
75,9
112,7
111,0
92,6
74,5
186,1
31,0
669,8
171,1
71,0
89,9
2686,0
95,9
92,4
98,3
136,1
124,4
82,9
66,5
64,4
52,1
83,4
123,5
121,6
102,3
83,0
203,9
34,1
740,3
198,1
78,7
104,1
Razem
Bytowski
Chojnicki
Człuchowski
Gdański
Kartuski
Kościerski
Kwidzyński
Lęborski
Malborski
Nowodworski
Pucki
Słupski
Starogardzki
Tczewski
Wejherowski
Sztumski
Gdańsk
Gdynia
Słupsk
Sopot
100,0
4,4
5,0
8,2
11,3
6,2
4,2
3,8
4,5
3,4
3,7
3,3
8,1
6,1
3,6
12,2
3,0
5,4
0,9
0,2
2,4
100,0
4,8
4,6
5,9
7,9
6,1
3,8
3,4
2,7
2,7
5,1
6,2
5,4
5,5
3,6
10,3
2,0
15,5
0,9
0,3
3,4
100,0
4,6
4,5
4,8
6,8
6,0
3,8
2,9
3,1
2,3
4,2
5,9
5,8
4,8
3,5
9,7
1,3
15,4
7,0
0,6
3,2
100,0
3,9
3,9
4,2
5,7
5,0
3,3
2,3
2,6
2,1
3,5
4,9
5,0
4,1
3,1
8,3
1,4
24,2
6,7
2,8
3,0
100,0
3,7
3,5
3,8
5,3
4,7
3,2
2,5
2,4
2,0
3,2
4,7
4,6
3,9
3,1
7,6
1,3
27,6
6,7
2,8
3,5
100,0
3,6
3,5
3,7
5,1
4,7
3,1
2,5
2,4
2,0
3,1
4,6
4,6
3,8
3,1
7,7
1,3
27,6
7,0
2,9
3,7
100,0
3,6
3,4
3,7
5,1
4,6
3,1
2,5
2,4
1,9
3,1
4,6
4,5
3,8
3,1
7,6
1,3
27,6
7,4
2,9
3,9
8
Analiza regionalna nie zawiera danych o potencjale samorządu województwa.
48
100,0
3,5
3,5
3,6
5,0
4,6
3,0
2,5
2,4
1,9
3,0
4,5
4,5
3,9
3,1
7,5
1,3
27,5
7,6
3,0
4,0
100,0
3,5
3,5
3,5
4,9
4,6
3,0
2,5
2,4
1,9
3,0
4,5
4,4
3,9
3,1
7,4
1,3
27,5
7,8
3,1
4,3
100,0
3,8
3,7
4,1
5,7
4,9
3,2
2,6
2,6
2,1
3,3
4,8
4,8
4,1
3,2
8,1
1,4
24,8
6,7
2,5
3,7
W pierwszych latach prognozy udział poszczególnych jednostek w potencjale inwestycyjnym
regionu dynamicznie się zmienia. Jest to spowodowane koniecznością realizacji inwestycji
kontynuowanych, które zmniejszają potencjał. Ponieważ zarówno Gdańsk, jak i Gdynia są
w dużym stopniu obciążone inwestycjami kontynuowanymi i spłatami wcześniej
zaciągniętych zobowiązań, to w latach 2012–2013 ich udział w potencjale inwestycyjnym
regionu jest znacznie mniejszy niż w późniejszym okresie. Wraz ze wzrostem udziału
Gdańska i Gdyni w potencjale inwestycyjnym maleje udział powiatu wejherowskiego,
gdańskiego, człuchowskiego i słupskiego.
Wysoką dynamiką potencjału charakteryzuje się również Słupsk. W 2012 r. potencjał
inwestycyjny Słupska będzie stanowił zaledwie 0,2% potencjału regionu, lecz do 2015 roku
wzrośnie do poziomu 2,8%. Niemal zrówna się wtedy z potencjałem inwestycyjnym Sopotu.
Od 2016 r. potencjał inwestycyjny Sopotu będzie jednak znowu znacznie wyższy od
potencjału Słupska. Potencjał inwestycyjny JST z podregionu trójmiejskiego będzie stanowił
35,1% łącznego potencjału gmin i powiatów z województwa pomorskiego, potencjał
podregionu gdańskiego – 26,8%, potencjał podregionu słupskiego – 21,5%, a potencjał
podregionu starogardzkiego – 16,6%.
Średni potencjał inwestycyjny w przeliczeniu na mieszkańca wyniesie 904,2 zł rocznie.
Największym potencjałem będzie dysponował Sopot (2189,5 zł), powiat nowodworski (1935,1
zł), człuchowski (1497,1 zł), pucki (1173,4 zł) i Gdańsk (1132,4 zł). Na podstawie analizy
dochodów i analizy wydatków bieżących oraz wydatków na realizację rozpoczętych
inwestycji stwierdzić można, że decydującym czynnikiem, który wpływa na wysoki potencjał
inwestycyjny wyżej wymienionych powiatów, są dochody. Sopot, powiat nowodworski, powiat
człuchowski i Gdańsk wyróżniają się wysokimi wpływami budżetowymi. Jedynie w przypadku
powiatu puckiego decydujące znaczenie mieć będą bardzo niskie wydatki bieżące JST
z tego obszaru, znacznie niższe od dochodów, w przeliczeniu na mieszkańca. Warto
podkreślić, że dochody powiatu puckiego również znajdą się poniżej średniej.
Najniższym potencjałem inwestycyjnym, w przeliczeniu na mieszkańca, będą dysponowały:
Słupsk (548,8 zł), powiat tczewski (560,8 zł), Gdynia (652,3 zł) oraz powiat kwidzyński (646,3
zł). W przypadku Gdyni i Słupska istotną przyczyną niskiego potencjału inwestycyjnego na
mieszkańca jest wysokie obciążenie dochodów przez wydatki bieżące, co sprawia, że
pozostała nadwyżka jest stosunkowo niewielka. Relacja całkowitych wydatków bieżących do
dochodów ogółem w 2011 r. wynosiła dla Gdyni 90,9%, a dla Słupska 89,8%, podczas gdy
w Gdańsku wydatki bieżące absorbowały tylko 78,9% dochodów, a w Sopocie – 72,8%
dochodów.
Oprócz tego budżety Gdyni i Słupska są obciążone realizacją inwestycji kontynuowanych,
dlatego w pierwszych dwóch latach prognozy potencjał obydwu jednostek, w przeliczeniu na
mieszkańca, jest bardzo niski.
Decydujący wpływ na niski potencjał inwestycyjny Gdyni i Sopotu mają ich wysokie wydatki
bieżące. Obydwie jednostki wydają wyższe kwoty na wynagrodzenia, w przeliczeniu na
mieszkańca, niż np. Gdańsk. W dodatku Gdynia przeznacza stosunkowo wysokie środki na
wydatki rzeczowe, a Słupsk – na dotacje celowe.
Niskim potencjałem inwestycyjnym charakteryzują się również jednostki powiatu
tczewskiego. Powiat ten będzie miał jedne z najniższych dochodów w województwie,
w przeliczeniu na mieszkańca, a jednocześnie jego wydatki na wynagrodzenia przekroczą
49
średnią. Stosunkowo niskie będą za to wydatki rzeczowe, ale nie wpłynie to w istotny sposób
na poprawę potencjału inwestycyjnego tego powiatu.
Tabela 35. Potencjał inwestycyjny gmin i powiatów w latach 2012–2020 w przeliczeniu na mieszkańca
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Suma
1.291,9
1.382,0
1.075,7
1.896,6
1.331,5
1.040,0
1.253,8
887,3
1.105,5
908,2
2.539,2
1.582,4
1.421,3
905,9
783,0
1.011,8
946,1
1.804,1
925,5
959,2
3.457,5
1.416,9
1.500,8
1.164,7
2.047,8
1.421,4
1.125,9
1.354,9
976,3
1.207,0
992,6
2.732,1
1.705,6
1.544,1
990,3
860,8
1.088,1
1.032,4
1.988,1
1.048,1
1.061,1
4.153,1
904,2
1.029,7
798,6
1.497,1
1.091,0
792,3
936,4
646,3
828,5
683,7
1.935,1
1.173,4
1.068,8
674,7
560,8
783,3
704,7
1.132,4
562,3
548,8
2.189,5
zł
Razem
Bytowski
Chojnicki
Człuchowski
Gdański
Kartuski
Kościerski
Kwidzyński
Lęborski
Malborski
Nowodworski
Pucki
Słupski
Starogardzki
Tczewski
Wejherowski
Sztumski
Gdańsk
Gdynia
Słupsk
Sopot
305,9
475,9
621,7
818,1
959,7 1.068,1 1.179,3
401,6
677,5
855,9
956,6 1.058,9 1.161,5 1.271,9
364,4
522,4
662,5
755,9
795,4
882,4
963,7
994,9 1.117,9 1.183,5 1.367,3 1.487,4 1.619,8 1.758,4
784,0
844,1
937,3 1.010,4 1.080,1 1.161,7 1.248,2
354,3
534,3
681,3
745,1
807,4
881,3
961,0
412,0
574,3
750,3
875,7
977,2 1.067,8 1.161,2
321,1
449,6
495,0
507,2
648,1
725,1
807,1
485,6
455,5
683,0
756,1
830,7
919,4 1.013,6
376,1
462,3
508,0
627,8
686,7
758,3
833,6
708,0 1.521,2 1.665,0 1.802,3 1.943,7 2.145,2 2.359,0
286,2
828,6 1.009,4 1.092,8 1.238,1 1.349,4 1.468,0
597,0
616,3
867,4
990,0 1.083,6 1.191,7 1.307,9
335,4
470,1
539,1
613,0
668,5
736,8
813,1
217,3
332,1
427,8
497,4
574,1
641,7
713,3
417,5
542,8
659,5
732,7
787,4
869,2
941,3
503,3
518,1
438,8
622,2
685,5
758,6
837,8
81,8
367,7
479,0
994,9 1.337,5 1.489,9 1.648,5
24,7
38,8
400,6
508,8
596,7
702,7
815,0
16,8
32,6
82,7
556,0
636,3
755,0
839,6
444,5 1.002,1 1.242,7 1.579,2 2.195,9 2.594,5 3.036,0
W 2012 roku średni potencjał inwestycyjny powiatu wynosi 305,9,3 zł na mieszkańca.
Szacujemy, że w 2020 r. potencjał inwestycyjny będzie prawie pięciokrotnie wyższy niż
w 2012 r. Średnie tempo wzrostu potencjału inwestycyjnego w badanym okresie będzie
równe 22,0%.
Tabela 36. Potencjał inwestycyjny gmin i powiatów w latach 2012–2020 w przeliczeniu na mieszkańca
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Średnia
Razem = 100
Razem
Bytowski
Chojnicki
Człuchowski
Gdański
Kartuski
Kościerski
Kwidzyński
Lęborski
Malborski
Nowodworski
Pucki
Słupski
Starogardzki
Tczewski
Wejherowski
Sztumski
Gdańsk
Gdynia
Słupsk
Sopot
100,0
131,3
119,1
325,2
256,3
115,8
134,7
105,0
158,7
123,0
231,4
93,6
195,1
109,6
71,0
136,5
164,5
26,7
8,1
5,5
145,3
100,0
142,4
109,8
234,9
177,4
112,3
120,7
94,5
95,7
97,1
319,6
174,1
129,5
98,8
69,8
114,1
108,9
77,3
8,2
6,9
210,6
100,0
137,7
106,6
190,4
150,8
109,6
120,7
79,6
109,9
81,7
267,8
162,4
139,5
86,7
68,8
106,1
70,6
77,0
64,4
13,3
199,9
100,0
116,9
92,4
167,1
123,5
91,1
107,0
62,0
92,4
76,7
220,3
133,6
121,0
74,9
60,8
89,6
76,1
121,6
62,2
68,0
193,0
50
100,0
110,3
82,9
155,0
112,5
84,1
101,8
67,5
86,6
71,6
202,5
129,0
112,9
69,7
59,8
82,0
71,4
139,4
62,2
66,3
228,8
100,0
108,7
82,6
151,6
108,8
82,5
100,0
67,9
86,1
71,0
200,8
126,3
111,6
69,0
60,1
81,4
71,0
139,5
65,8
70,7
242,9
100,0
107,9
81,7
149,1
105,8
81,5
98,5
68,4
85,9
70,7
200,0
124,5
110,9
68,9
60,5
79,8
71,0
139,8
69,1
71,2
257,4
100,0
107,0
83,3
146,8
103,1
80,5
97,0
68,7
85,6
70,3
196,6
122,5
110,0
70,1
60,6
78,3
73,2
139,6
71,6
74,2
267,6
100,0
105,9
82,2
144,5
100,3
79,5
95,6
68,9
85,2
70,1
192,8
120,4
109,0
69,9
60,7
76,8
72,9
140,3
74,0
74,9
293,1
100,0
113,9
88,3
165,6
120,7
87,6
103,6
71,5
91,6
75,6
214,0
129,8
118,2
74,6
62,0
86,6
77,9
125,2
62,2
60,7
242,2
Jednocześnie, wraz z zakończeniem realizacji kolejnych inwestycji kontynuowanych, maleć
będą zróżnicowania pod względem potencjału inwestycyjnego w przeliczeniu na mieszkańca.
Niektóre powiaty przez cały okres prognozy będą miały wyższy potencjał od średniego
potencjału dla całego regionu. Będą to powiaty: bytowski, człuchowski, nowodworski,
gdański, słupski oraz miasto Sopot. Z drugiej strony obserwujemy powiaty, które przez cały
lub niemal cały okres prognozy potencjału inwestycyjnego znajdują się poniżej średniej. Są
to powiaty: kwidzyński, malborski, starogardzki, tczewski a także Gdynia i Słupsk. Jednostki,
których potencjał inwestycyjny w przeliczeniu na mieszkańca w latach 2012–2020 nie
przekracza 80% średniej, to powiaty: kwidzyński, malborski, starogardzki, tczewski, sztumski
oraz miasto Gdynia i Słupsk. Są to obszary o relatywnie niskim potencjale inwestycyjnym,
które, jako pierwsze, mogłyby mieć problemy z zapewnieniem środków na
współfinansowanie programów unijnych, gdyby alokacja była odpowiednio wysoka.
Powyższe dane wskazują na duże zróżnicowanie pod względem potencjału inwestycyjnego
w przeliczeniu na mieszkańca. Na początku badanego okresu współczynnik zmienności9
potencjału inwestycyjnego, w przeliczeniu na mieszkańca, wyniesie prawie 0,6, w 2015 r.
zmniejszy się do 0,41, a następnie znowu zacznie rosnąć w związku z różnicami pod
względem dynamiki dochodów i wydatków bieżących oraz ograniczeniem możliwości
dalszego zadłużania się przez niektóre jednostki. W 2020 r. współczynnik zmienności
ponownie przekroczy wartość 0,5.
9
Współczynnik zmienności jest liczony jako stosunek odchylenia standardowego do średniej arytmetycznej.
51
6. Kierunki wydatków rozwojowych JST w latach 2012–2020
W poniższym rozdziale prezentujemy prognozę wydatków rozwojowych ponoszonych
w poszczególnych obszarach działania do roku 2020. Na początku rozdziału znajduje się
opis metodologiczny, a w dalszej jego części – prezentacja wyników dla województwa,
powiatów oraz gmin. Na końcu prezentujemy prognozę łącznych wydatków JST. W części
dotyczącej województwa zawarta została również analiza możliwości finansowania
przedsięwzięć ujętych w Wykazie przedsięwzięć wieloletnich województwa pomorskiego ogółem planowanych do realizacji w latach 2012–2025, dołączonych, jako załącznik nr 2, do
Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa Pomorskiego na lata 2012–202610.
6.1. Metodologia prognozowania wydatków rozwojowych
W tworzeniu prognozy przyszłych wydatków rozwojowych wykorzystaliśmy informacje
o wielkości i strukturze wydatków strukturalnych w latach 2007–2010, przekazane przez
Ministerstwo Finansów dla potrzeb niniejszego opracowania. Dane Ministerstwa Finansów
skonfrontowaliśmy z informacjami na temat realizowanych i planowanych projektów
inwestycyjnych. Dodatkową kategorią wydatków rozwojowych ujętych w prognozie są
wydatki na wsparcie rolnictwa, leśnictwa i rybołówstwa, które zostały w 2008 roku wyłączone
z finansowania środkami pochodzącymi z funduszy strukturalnych UE.
Wydatkami rozwojowymi JST w latach 2012–2020 będziemy określać sumę potencjału
inwestycyjnego oraz inwestycji kontynuowanych, rozpoczętych przed końcem 2011 roku,
w części finansowanej za pomocą własnych środków. Najważniejsze założenia związane
z prognozowaniem wydatków rozwojowych były następujące.
•
W latach 2012–2020 struktura wydatków rozwojowych będzie podobna do struktury
wydatków objętych interwencją funduszy strukturalnych, poniesionych w latach 2007–2010,
a harmonogram zadań realizowanych w poszczególnych obszarach w następnej
perspektywie finansowej Unii Europejskiej będzie taki sam, jak w perspektywie lat 2007–
2013.
•
Od 2016 roku, gdy zostaną uruchomione programy z nowej perspektywy finansowej,
zmniejszy się udział współfinansowania wydatków na transport i na infrastrukturę
społeczną, a wzrośnie udział współfinansowania wydatków w obszarze B+RT,
wspierania przedsiębiorczości oraz wydatków na rozwój zasobów ludzkich.
•
W gminach wydatki rozwojowe na budowę infrastruktury transportu i infrastruktury
społecznej nie zmniejszą się ze względu na ograniczenie, po 2012 roku, wydatków na
turystykę i przeznaczenie dodatkowych środków na realizację programów
infrastrukturalnych.
Pierwsze założenie wynika z faktu, że potrzeby związane z budową podstawowej
infrastruktury technicznej są wciąż na tyle duże, że ich zaspokojenie będzie nadrzędnym
celem samorządów również w latach 2012–2020. W związku ze zmianą polityki UE zwiększy
się finansowe wsparcie dla projektów innowacyjnych i przedsiębiorstw oraz dla zadań
z obszaru rozwoju zasobów ludzkich kosztem ograniczenia wsparcia dla projektów
infrastrukturalnych (co uwzględniamy w drugim założeniu). Pomimo tego przyjmujemy, że
w gminach nie zmniejszy się skala finansowania projektów infrastrukturalnych za pomocą
10
Uchwała nr 328/XVI/12 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 lutego 2012 roku w sprawie zmiany
52
środków krajowych. Założyliśmy bowiem, że po roku 2012 gminy nie będą realizować
w obszarze turystyki tak kapitałochłonnych projektów, co w ostatnich latach, przeznaczając
więcej środków na realizację zadań z zakresu wzmacniania infrastruktury transportowej,
społecznej i środowiskowej (założenie trzecie).
Szczegółowe założenia przyjęte przy szacowaniu kierunków wydatków są następujące:
–
–
–
–
–
–
struktura wydatków rozwojowych (oprócz wydatków na rolnictwo) w latach 2011–2014
i 2017–2020 będzie taka sama, jak struktura wydatków rozwojowych w roku 2010,
struktura wydatków rozwojowych w roku 2015 będzie taka sama, jak w roku 2008, gdy nie
były jeszcze realizowane projekty z nowej perspektywy UE, a zadania w obszarach
silnie wspieranych środkami unijnymi wykonywano w bardzo niewielkim zakresie,
struktura wydatków rozwojowych w roku 2016 będzie taka sama, jak w roku 2009, który
był drugim rokiem przejściowym, kiedy rozpoczęto realizację części zadań wspieranych
środami unijnymi;
wydatki na wspieranie rolnictwa, leśnictwa i rybołówstwa będą rosły w tempie inflacyjnym;
w związku ze zmianą kolejności priorytetów Unii Europejskiej udział wydatków
rozwojowych na zdania transportowe w łącznej kwocie środków na rozwój11 zmniejszy
się o 3 punkty procentowe, a udział wydatków na infrastrukturę społeczną – o 2 punkty
procentowe; jednocześnie zaś wzrośnie udział wydatków na badania i rozwój
technologiczny (B+RT), innowacje i przedsiębiorczość (3 punkty procentowe) oraz na
rozwój kapitału ludzkiego (2 punkty procentowe);
w gminach w latach 2013–2014 i 2016–2020 zakładamy spadek o 50% udziału
wydatków na zadania z zakresu turystyki w łącznych wydatkach rozwojowych
w stosunku do wydatków poniesionych w związku z przygotowaniem Euro 2012, środki
wygospodarowane w tym obszarze zostaną przesunięte – w równych częściach – do
obszarów transport oraz infrastruktura społeczna.
6.2. Kierunki wydatków rozwojowych samorządu województwa
Z łącznej kwoty 2,1 mld zł wydatków rozwojowych12 samorząd województwa przeznaczy prawie
660 mln zł na zadania transportowe i ponad 630 mln zł na zadania w obszarze infrastruktura
społeczna. Łącznie na te dwa obszary przypadnie 61,8% wydatków rozwojowych
realizowanych z własnych środków województwa. Inne istotne obszary wydatków
rozwojowych to B+RT, innowacje i przedsiębiorczość (12,7%), rozwój zasobów ludzkich (8,7%)
oraz kultura (8,1%). Tabela 37 zawiera prognozę wydatków województwa w poszczególnych
obszarach wydatków rozwojowych w latach 2012–2020.
11
Bez środków na rolnictwo, leśnictwo i rybołówstwo.
Wydatki rozwojowe to suma potencjału inwestycyjnego i wydatków na dokończenie inwestycji rozpoczętych
przed dniem 1 stycznia 2012 r.
12
53
Tabela 37. Prognoza wydatków rozwojowych samorządu województwa pomorskiego w latach 2012–2020
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
167,0
183,1
210,4
215,4
209,7
18,9
57,8
0,8
4,4
1,5
12,1
20,7
63,3
0,9
4,8
0,4
13,3
23,7
72,7
0,9
5,5
0,5
15,3
0,0
68,1
0,0
0,7
1,4
25,3
0,0
49,8
13,0
2,3
6,2
0,0
54,5
14,3
2,8
8,1
0,0
62,6
16,4
3,6
9,3
0,0
89,8
19,4
3,8
7,1
Razem
2018
2019
2020
236,5
263,0
286,2
313,1
2.084,4
44,2
46,9
0,0
3,4
0,5
23,8
33,7
74,8
1,1
6,2
0,5
17,2
37,5
83,4
1,2
6,9
0,6
19,1
40,9
90,7
1,3
7,5
0,7
20,9
44,8
99,5
1,4
8,2
0,7
22,8
264,5
657,2
7,6
47,7
6,9
169,8
0,1
68,2
11,7
3,6
7,5
0,0
65,8
23,0
3,7
10,4
0,0
73,3
25,7
3,8
11,6
0,0
79,8
28,0
3,7
12,6
0,0
87,4
30,6
3,7
13,9
0,1
631,1
182,1
31,0
86,6
mln zł
Razem
B+RT, innowacje i
przedsiębiorczość
Transport
Energia
Ochrona środowiska
Turystyka
Kultura
Rewitalizacja obszarów miejskich i
wiejskich
Infrastruktura społeczna
Rozwój zasobów ludzkich
Rolnictwo, leśnictwo i rybołówstwo
Inne wydatki rozwojowe
Prognozujemy, że w porównaniu z latami 2007–2013 w kolejnej perspektywie finansowej
nastąpi wzrost wydatków w pięciu obszarach, a sześciu obszarach nastąpi spadek
wydatków. Krajowe wydatki strukturalne poniesione przez województwo będą prawie o 5%
niższe niż w obecnej perspektywie finansowej. Wydatki samorządu województwa na
transport zmniejszą się o 8%, wydatki na turystykę – o 46%, wydatki na kulturę – o 7%,
a wydatki na infrastrukturę społeczną – o 5%. Spadek wydatków w obszarze transport oraz
infrastruktura społeczna wynika z przyjętego założenia o zmianie polityki Unii Europejskiej
względem finansowania infrastruktury podstawowej.
Tabela 38. Wydatki rozwojowe samorządu województwa pomorskiego w latach 2007–2011 i 2020
Treść
1
Razem
B+RT, innowacje i przedsiębiorczość
Transport
Energia
Ochrona środowiska
Turystyka
Kultura
Rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich
2007
2008
2009
2010
2
3
4
5
206,3
12,0
71,8
0,0
0,0
1,8
10,9
20,5
38,9
9,8
39,1
1,5
326,8
0,0
103,4
0,0
1,0
2,1
38,3
0,0
136,3
29,4
5,5
10,7
414,7
75,5
105,4
0,0
6,8
0,9
47,2
0,2
143,8
15,0
5,0
14,8
315,7
35,7
109,2
1,4
8,2
0,7
23,0
0,0
94,1
24,6
4,8
13,9
2011
mln zł
6
408,4
46,3
141,8
1,9
10,7
1,0
29,8
0,0
122,1
31,9
4,9
18,1
2020
Średnio
2007-13
Średnio
2014–20
7
8
9
%%
10
260,0
25,0
83,2
0,4
3,6
1,3
22,2
5,9
79,5
16,5
14,1
8,1
247,8
32,1
76,6
0,9
5,5
0,7
20,6
0,0
75,3
22,1
3,7
10,3
95,3
128,7
92,0
196,7
152,8
53,8
92,7
0,3
94,7
133,7
26,2
127,5
313,1
44,8
99,5
1,4
8,2
0,7
22,8
0,0
87,4
30,6
3,7
13,9
9:8
Źródło: obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów ze sprawozdań Rb-WS w latach 2007–2010.
Na skutek dodatkowej stymulacji finansowej w postaci wyższych środków z Unii Europejskiej
nastąpi wysoki wzrost wydatków rozwojowych JST w obszarze badania i rozwój
technologiczny (B+RT), innowacje i przedsiębiorczość oraz w obszarze rozwój zasobów
ludzkich. W efekcie udział wydatków na badania i rozwój technologiczny (B+RT), innowacje
i przedsiębiorczość w łącznej kwocie wydatków rozwojowych zwiększy się z 9,6% do 13,0%,
a udział wydatków na rozwój zasobów ludzkich wzrośnie z 6,4% do 8,9%.
54
6.3. Możliwości finansowania programów strategicznych przez województwo
Analiza dokumentu pt. Wykaz przedsięwzięć wieloletnich województwa pomorskiego – ogółem
planowanych do realizacji w latach 2012–2025, dołączonego, jako załącznik nr 2, do
Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa Pomorskiego na lata 2012–202613
wskazuje, że samorząd województwa pomorskiego będzie dysponował środkami
wystarczającymi do sfinansowania zadań rozwojowych wymienionych w tym dokumencie.
W żadnym z lat objętych prognozą i w żadnym z obszarów nie zaobserwowaliśmy sytuacji,
w której planowane wydatki własne przekraczałyby kwotę wydatków prognozowanych. Tym
niemniej w przypadku wydatków transportowych planowane wydatki w 2016 r. zbliżają się do
szacowanych wydatków województwa na zadania transportowe. W pozostałych latach
ograniczenia finansowe województwa pomorskiego nie zagrażają terminowej realizacji
przedsięwzięć wieloletnich, ujętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej Województwa
Pomorskiego na lata 2012–2026.
Tabela 39. Relacja wydatków planowanych do poniesienia przez województwo pomorskie do wydatków
prognozowanych w latach 2012–2020
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Średnia
%
Razem
Transport
Energia
Ochrona środowiska
Turystyka
Kultura
Rewitalizacja obszarów miejskich
i wiejskich
Inne wydatki rozwojowe1
44,7
0,5
63,2
0,0
0,0
100,0
51,1
26,4
0,3
65,1
0,0
0,0
0,0
11,8
25,4
0,0
74,0
0,0
0,0
0,0
0,0
21,7
x
68,7
0,0
0,0
0,0
0,0
21,5
0,0
96,1
x
0,0
0,0
0,0
20,1
0,0
63,7
0,0
0,0
0,0
0,0
18,6
0,0
58,8
0,0
0,0
0,0
0,0
17,3
0,0
54,9
0,0
0,0
0,0
0,0
16,1
0,0
50,6
0,0
0,0
0,0
0,0
23,5
0,1
66,1
0,0
0,0
11,1
7,0
0,0
57,3
0,7
18,6
0,0
9,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
x
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
7,5
0,1
2,1
1
w tym: rolnictwo, leśnictwo i rybołówstwo.
Źródło: obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów oraz Wykazu przedsięwzięć wieloletnich województwa
pomorskiego - ogółem planowanych do realizacji w latach 2012–2025, załączonego do Wieloletniej Prognozy Finansowej
Województwa Pomorskiego na lata 2012–2026 (uchwała nr 328/XVI/12 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 lutego
2012 roku w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa Pomorskiego na lata 2012–2026).
W przypadku wydatków na zadania z zakresu turystyki przewidziane do poniesienia w 2012
roku, kwota planowana w WPF i wielkość wydatków prognozowanych są identyczne.
Ponieważ nie jest to bardzo istotna pozycja w strukturze wydatków rozwojowych (niespełna
1%), to nawet w przypadku konieczności wygospodarowania większych środków na
realizację zadań z zakresu turystyki nie będzie stanowiło to dużego problemu.
Kwota planowana do poniesienia w latach 2012–2020 na transport jest niższa od kwoty
prognozowanej, ale w znaczącym stopniu obciąża tę wielkość. Średnie obciążenie
prognozowanych wydatków na transport przez wydatki ujęte w WPF wynosi w omawianym
okresie ponad 66%.
13
Uchwała nr 328/XVI/12 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 lutego 2012 roku w sprawie zmiany
55
6.4. Kierunki wydatków rozwojowych powiatów
Powiaty będą mogły przeznaczyć na wydatki rozwojowe łącznie 2,4 mld zł z puli środków
krajowych. Środki te zostaną wydatkowane przede wszystkim na zadania z obszaru rozwój
zasobów ludzkich, a także na projekty transportowe i na infrastrukturę społeczną. Wydatki
ponoszone w trzech wyżej wymienionych obszarach stanowić będą około 90% wydatków
rozwojowych powiatów. Koncentracja wydatków rozwojowych na trzech obszarach oraz
istotnie mniejsze środki własne w porównaniu z województwem lub gminami wskazują na
ograniczoną rolę powiatów w kreowaniu procesów rozwojowych w województwie. Na uwagę
zasługuje przede wszystkim wysoki udział wydatków na rozwój zasobów ludzkich. Pod
względem łącznych wydatków na RZL powiaty wyprzedzą nawet gminy, do których
zaliczamy również miasta na prawach powiatu.
Najistotniejsze zmiany struktury wydatków rozwojowych powiatów będą wynikały ze zmiany
polityki strukturalnej Unii Europejskiej. Wzrośnie udział wydatków ponoszonych na realizację
zadań z obszaru badania, rozwój technologiczny, innowacje i przedsiębiorczość oraz
z obszaru rozwój zasobów ludzkich, zaś zmaleje udział wydatków ponoszonych na realizację
zadań z obszaru transport i z obszaru infrastruktura społeczna.
Tabela 40. Prognoza wydatków rozwojowych powiatów z województwa pomorskiego w latach 2012–2020
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Razem
mln zł
Razem
Transport
Energia
Ochrona środowiska
Turystyka
Kultura
i wiejskich
187,7
0,1
54,1
2,2
2,5
1,5
2,0
204,4
0,1
58,7
2,5
2,7
1,6
2,2
222,7
0,1
64,0
2,7
3,0
1,7
2,4
238,7
0,0
42,0
0,2
12,3
1,7
4,3
256,7
7,7
76,7
0,5
4,9
1,3
4,5
280,2
8,4
72,1
3,4
3,7
2,2
3,0
302,5
9,1
78,0
3,7
4,0
2,4
3,2
325,8
9,8
84,0
3,9
4,3
2,6
3,5
354,9 2.373,5
10,7
46,0
91,5 621,1
4,3
23,5
4,7
42,1
2,8
17,8
3,8
28,8
0,9
31,5
89,1
1,0
3,0
0,9
34,2
96,8
1,5
3,2
1,0
37,2
105,3
1,7
3,5
7,2
48,4
113,8
1,9
6,8
5,1
30,1
118,9
1,9
4,8
1,2
41,4
138,2
2,1
4,4
1,4
44,7
149,2
2,2
4,8
1,5
48,0
160,7
2,3
5,1
1,6
20,8
52,4 367,9
175,2 1.147,1
2,3
16,8
5,6
41,2
6.5. Kierunki wydatków rozwojowych gmin
Gminy będą mogły przeznaczyć na cele rozwojowe łącznie około 18,2
najważniejsze obszary finansowania zadań rozwojowych to transport,
społeczna oraz ochrona środowiska. Gminy dokonają alokacji w wyżej
obszarach ponad 68% łącznych wydatków rozwojowych możliwych do
w latach 2012–2020.
mld zł. Trzy
infrastruktura
wymienionych
zrealizowania
W przyszłej perspektywie finansowej gminy przeznaczą znacznie więcej środków na
wspieranie przedsiębiorczości i działań innowacyjnych, wzrośnie też finansowanie zadań
w obszarze rozwój zasobów ludzkich oraz wydatki na budowę infrastruktury społecznej.
Wciąż największe wydatki będą ponoszone na finansowanie infrastruktury transportowej,
chociaż prognozujemy, że w tym obszarze nastąpi spowolnienie dynamiki wydatków.
56
Prawdopodobnie w następnych latach zmniejszy się kwota wydatków na turystykę. Ze
sprawozdań Rb-WS wynika, że w roku 2009 wydatki strukturalne gmin na turystykę sięgały
200 mln zł, a w 2010 roku - już 318 mln zł. Przewidujemy, że w związku z Euro 2012
i spodziewanym napływem turystów wysokie wydatki w obszarze turystyki zostały utrzymane
również w latach 2011–2012, ale w następnych latach nastąpi znaczne zmniejszenie
wydatkowanych kwot.
Prognoza przewiduje, że wydatki rozwojowe gmin będą stopniowo rosnąć w całym okresie,
a najwyższe wydatki rozwojowe zostaną poniesione przez gminy w 2020 roku. W 2017 roku
wydatki rozwojowe gmin przekroczą granicę 2 mld zł, a w 2020 r. zbliżą się do 2,9 mld zł.
Tabela 41. Prognoza wydatków rozwojowych gmin z województwa pomorskiego w latach 2012–2020
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Razem
mln zł
Razem
B+RT, innowacje
i przedsiębiorczość
Transport
Energia
Ochrona środowiska
Turystyka
Kultura
Rewitalizacja obszarów
miejskich i wiejskich
Rolnictwo, leśnictwo i
rybołówstwo
1.278,1 1.469,5 1.573,8 1.776,0 1.962,8 2.180,8 2.413,2 2.640,1 2.885,4
18.179,7
8,3
384,0
6,7
151,7
210,6
81,1
9,5
500,3
7,7
173,9
120,7
93,0
10,1
534,1
8,3
185,6
128,9
99,2
0,8
576,7
14,0
296,8
104,6
106,5
58,3
644,9
15,2
266,6
113,5
169,0
77,9
674,7
11,4
256,6
178,3
137,2
86,5
747,9
12,7
284,6
197,5
152,1
94,6
819,5
13,9
311,7
216,5
166,6
103,6
896,9
15,1
341,2
236,9
182,4
449,6
5.778,9
105,0
2.268,6
1.507,6
1.187,1
39,3
285,4
71,3
45,0
387,3
81,7
48,1
413,5
87,2
36,3
447,2
115,0
63,4
415,5
145,0
66,4
529,1
163,2
73,7
586,7
181,0
80,8
642,8
198,2
88,3
703,5
216,9
541,4
4.411,0
1.259,5
18,3
21,3
26,0
24,3
32,7
26,1
42,2
36,1
48,3
23,1
49,9
35,9
51,1
39,9
51,9
43,7
52,7
47,8
373,1
298,1
6.6. Kierunki wydatków rozwojowych JST – zbiorcze wyniki
Łącznie JST z województwa pomorskiego będą w latach 2012–2020 dysponowały krajowymi
środkami na finansowanie zadań rozwojowych w wysokości 22,6 mld zł. Największą część
tej kwoty – 7,1 mld zł – samorządy przeznaczą na finansowanie zadań transportowych, 5,4
mld zł zasili inwestycje w infrastrukturę społeczną, 2,6 mld zł – zadania z zakresu rozwoju
kapitału ludzkiego, a 2,4 mld zł – wydatki na ochronę środowiska i zapobieganie
zagrożeniom.
Analiza okresów trzyletnich (2012–2014, 2015–2017 i 2018–2020) wskazuje, że samorządy
będą ponosiły najniższe wydatki rozwojowe w pierwszym okresie (średnio 1,8 mld zł
rocznie), natomiast drugi i trzeci okres będą się cechowały znacznie wyższymi
możliwościami wydatkowymi (odpowiednio: 2,5 mld zł i 3,3 mld zł). Porównując okres trzeci
z pierwszym zaobserwowaliśmy wysoki wzrost wydatków na wspieranie B+RT,
przedsiębiorczości i innowacji oraz wydatków na rozwój kapitału ludzkiego oraz zmniejszenie
się tempa wzrostu wydatków na zadania transportowe.
57
Tabela 42. Prognoza wydatków rozwojowych JST z województwa pomorskiego w latach 2012–2020
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Razem
mln zł
Razem
B+RT, innowacje
i przedsiębiorczość
Transport
Energia
Ochrona środowiska
Turystyka
Kultura
i wiejskich
1.632,8 1.857,0 2.006,9 2.230,0 2.429,2 2.697,4 2.978,8 3.252,1 3.553,4
22.637,6
27,3
495,9
9,8
158,6
213,6
95,3
30,3
622,3
11,1
181,4
122,7
108,4
34,0
670,8
11,9
194,1
131,2
116,9
0,8
686,8
14,2
309,7
107,8
136,0
110,2
768,4
15,7
274,9
115,3
197,3
120,1
821,6
15,9
266,5
181,0
157,3
133,1
909,2
17,6
295,4
200,6
174,5
145,3 159,0
994,2 1.087,9
19,1
20,8
323,6 354,1
219,8 240,4
190,9 209,0
760,1
7.057,2
136,0
2.358,4
1.532,3
1.385,6
40,2
366,6
173,3
21,6
30,5
45,9
476,0
192,8
30,3
35,6
49,1
513,3
209,0
38,1
38,8
43,5
585,4
248,2
48,0
50,0
68,7
513,9
275,6
53,7
35,3
67,7
636,3
324,4
55,7
50,7
75,1
704,7
355,8
57,0
56,2
82,3
770,6
386,9
57,8
61,4
562,3
5.410,1
2.588,7
420,9
425,8
89,9
843,3
422,7
58,7
67,2
58
7. Prognoza wydatków publicznych na cele rozwojowe na lata
2012–2020
Opisana powyżej prognoza potencjału inwestycyjnego jednostek samorządu terytorialnego
województwa pomorskiego obejmuje tylko wydatki budżetów jednostek samorządu
terytorialnego, a więc tylko część wydatków publicznych, które mogą być dokonywane –
przez różne podmioty – na rzecz województwa pomorskiego. W najbardziej syntetycznym
ujęciu możemy uznać, że publiczne środki na finansowanie wydatków rozwojowych
województwa pomorskiego pochodzą – i będą pochodzić w najbliższych latach – z trzech
istotnie różniących się od siebie źródeł:
–
–
–
ze środków jednostek samorządu terytorialnego, przy czym na wydatki rozwojowe JST
składają się zarówno wydatki na nowe przedsięwzięcia (których potencjalną,
maksymalną wielkość wyliczono w rozdziale poświęconym potencjałowi rozwojowemu)
oraz środki na inwestycje kontynuowane;
środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej,
środki budżetu państwa oraz środki innych instytucji publicznych na zadania
wykonywane na rzecz lub na terenie województwa pomorskiego.
Do ostatniej z wymienionych powyżej grup wydatków zalicza się w szczególności:
–
–
–
–
–
–
wydatki rozwojowe z budżetu wojewody,
wydatki rozwojowe innych instytucji państwowych działających w województwie
pomorskim i finansowanych z budżetu państwa,
wydatki rozwojowe państwowych funduszy celowych dokonywane na terenie
województwa pomorskiego jako własne wydatki tych funduszy – na przykład aktywne
wydatki Funduszu Pracy,
wydatki agencji rządowych (państwowych osób prawnych) dokonywane na terenie
województwa pomorskiego jako własne wydatki tych agencji,
wydatki rozwojowe państwowych uczelni wyższych mających siedzibę w województwie
pomorskim,
wydatki rozwojowe innych państwowych osób prawnych mających siedzibę
w województwie pomorskim.
Z góry należy zastrzec, że wydatki te są bardzo rozproszone i trudne do prognozowania ze
względu na brak formalnych algorytmów dystrybucji środków pozostających w dyspozycji
instytucji państwowych. Z tego względu w dalszej części tego rozdziału prognoza wydatków
zaliczanych do grupy wydatków dokonywanych przez instytucje państwowe na rzecz
województwa pomorskiego została ograniczona do oszacowania napływu środków z kilku
najważniejszych źródeł.
7.1. Prognoza dochodów i wydatków sektora finansów publicznych
Prezentowana poniżej próba oszacowania globalnej kwoty środków, jakie województwo
pomorskie może otrzymać na wydatki rozwojowe ze wszystkich wskazanych powyżej źródeł,
oparta została na prognozie dochodów i wydatków sektora finansów publicznych (SFP)
w latach 2011–2022, sporządzonej przez nas dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego
59
w roku 201114. Jej wyniki zostały nieco zmodyfikowane przez dostosowanie
makroekonomicznych parametrów prognozy finansowej SFP do założeń rachunku potencjału
inwestycyjnego, opisanych w poprzednim rozdziale. Nie spowodowało to istotnych zmian
w wartościach prognozowanych dochodów i wydatków SFP.
Do sporządzenia prognozy dochodów i wydatków sektora finansów publicznych przyjęto
następujące strategiczne założenia:
–
–
–
do roku 2020 polska gospodarka utrzyma tempo wzrostu PKB wynoszące 3,4–3,9%
rocznie;
utrzymana zostanie stała relacja wpływów podatkowych (z poszczególnych tytułów) do PKB;
deficyt sektora finansów publicznych będzie stopniowo redukowany, aż do osiągnięcia
równowagi dochodów i wydatków SFP w roku 2016.
Dla dochodów pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przyjęliśmy, wobec braku
formalnych dokumentów dotyczących tej kwestii, następujące założenia:
–
–
–
–
środki przyznane Polsce na lata 2007–2013 zostaną w całości wykorzystane do końca
2015 roku, przy czym wydatki na zadania Wspólnej Polityki Rolnej przyjęto zgodnie
z założeniami podanymi przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi15, natomiast
w odniesieniu do środków strukturalnych założono, ze w latach 2011–2015
wykorzystane zostanie kolejno: 12%, 15%, 15%, 18% i 18% alokacji na całą
perspektywę finansową 2007–2013;
w perspektywie finansowej 2014–2020 Polska otrzyma: na dopłaty bezpośrednie ok.
15,2 mld euro, na Program Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) i inne płatności
Wspólnej Polityki Rolnej – 13,4 mld euro, a na wydatki strukturalne – 70 mld euro;
środki na PROW i wydatki strukturalne zostaną w całości wykorzystane do końca 2022
roku;
na dopłaty bezpośrednie w latach 2021–2022 Polska otrzyma po ok. 3 mld euro rocznie.
Przyjęto też – wzorując się na rozkładzie wydatków ze środków unijnych w latach 2007–2010 –
następujący schemat rozkładu wydatków na PROW i wydatków strukturalnych (w procentach)
alokacji na cała perspektywę finansową:
Rok
Udział
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
0
5
7
10
12
15
15
18
18
Zauważmy, iż z podanych założeń wynika, że aż 36% unijnych środków strukturalnych
i środków finansujących Program Rozwoju Obszarów Wiejskich wykorzystane zostanie
w latach 2021–2022, a więc poza horyzontem naszej prognozy, obejmującej okres do roku
2020.
14
Wojciech Misiąg, Marcin Tomalak, Możliwości finansowania przedsięwzięć ujętych w Średniookresowej
Strategii Rozwoju Kraju, ekspertyza opracowana na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa
2012
15
Pismo podsekretarza stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi Jarosława Wojtowicza (UEM-an-bw-073111/11) z czerwca 2011 r.
60
Tabela 43. Założenia o wpływach do Polski środków z budżetu Unii Europejskiej
Treść
2011
2012
2013
2014
2015
2016
12,4
12,4
2,5
1,9
8,0
–
–
–
–
–
–
15,2
15,2
2,8
1,9
10,5
–
–
–
–
–
–
15,9
15,9
3,0
1,9
11,0
–
–
–
–
–
–
18,4
15,4
–
1,9
13,4
3,0
3,0
–
–
–
–
22,6
15,4
–
1,9
13,4
7,2
3,0
0,7
3,5
–
–
2017
2018
2019
2020
2021
2022
13,1
–
–
–
–
13,1
3,0
1,6
8,4
–
–
15,6
–
–
–
–
15,6
3,0
2,0
10,5
–
–
15,6
–
–
–
–
15,6
3,0
2,0
10,5
–
–
18,1
–
–
–
–
15,0
–
2,4
12,6
3,0
3,0
18,1
–
–
–
–
15,0
–
2,4
12,6
3,0
3,0
mld euro
Ogółem
Perspektywa finansowa 2007–2013
Dopłaty bezpośrednie
PROW i pozostałe zadania WPR
Pozostałe środki z budżetu UE
PROW i pozostałe zadania WPR
Pozostałe środki z budżetu UE
8,9
–
–
–
–
8,9
3,0
0,9
4,9
–
–
11,4
–
–
–
–
11,4
3,0
1,3
7,0
–
–
Najważniejsze wielkości sporządzonej przy opisanych powyżej założeniach prognozy
dochodów i wydatków SFP przedstawiono w tabeli 44. Redukcja deficytu sektora finansów
publicznych, która musi zostać zrealizowana w najbliższych latach, w znaczący sposób
obniża dynamikę wzrostu wydatków publicznych w latach 2012–2016. Dopiero po tym roku,
gdy wynik finansowy sektora finansów publicznych ustabilizuje się na poziomie zerowym,
wydatki publiczne będą mogły rosnąć szybciej. Moment przyspieszenia wzrostu wydatków
publicznych zostanie jednak dodatkowo opóźniony przez to, że w latach 2015–2016 wpływy
z budżetu UE będą stosunkowo niewielkie – tak jak niewielkie były one w latach 2007–2008.
W efekcie dla całego okresu 2012–2020 przeciętny roczny wzrost realnej wartości wydatków
publicznych wynosił będzie ok. 1,9%, w tym dla lat 2012–2017 – ok. 0,8%. Dostęp do
środków publicznych będzie w tych latach niewątpliwie trudniejszy niż w ostatnim okresie.
Tabela 44. Prognoza dochodów i wydatków publicznych na lata 2012–2020
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
609,4
553,2
56,2
-56,4
665,9
598,4
11,2
56,2
642,1
585,6
56,5
-42,8
684,9
617,1
11,3
56,5
686,9
623,0
63,9
-18,2
705,1
628,4
12,8
63,9
739,5
661,2
78,3
-19,4
758,9
664,9
15,7
78,3
732,5
701,7
30,8
0,0
732,5
694,0
7,7
30,8
2017
2018
2019
2020
Razem
835,8
790,5
45,3
0,0
835,8
779,2
11,3
45,3
893,0
839,1
54,0
0,0
893,0
825,6
13,5
54,0
944,6
890,6
54,0
0,0
944,6
877,1
13,5
54,0
6.868,2
6.389,6
478,5
-136,8
7.005,0
6.419,6
106,9
478,5
35,7
33,8
1,9
0,0
35,7
33,3
0,5
1,9
35,9
33,7
2,2
0,0
35,9
33,2
0,5
2,2
35,7
33,6
2,0
0,0
35,7
33,1
0,5
2,0
36,5
33,9
2,5
-0,7
37,2
34,1
0,6
2,5
mld zł
DOCHODY
Dochody krajowe
Dochody z budżetu UE
DEFICYT
WYDATKI
Wydatki na zadania „krajowe”
Współfinansowanie
Refundowane wydatki unijne
784,3
744,8
39,5
0,0
784,3
734,9
9,9
39,5
PKB = 100
DOCHODY
Dochody krajowe
Dochody z budżetu UE
DEFICYT
WYDATKI
Wydatki na zadania „krajowe”
Współfinansowanie
Refundowane wydatki unijne
37,8
34,3
3,5
-3,5
41,3
37,1
0,7
3,5
37,5
34,2
3,3
–2,5
40,0
36,1
0,7
3,3
37,7
34,2
3,5
-1,0
38,7
34,5
0,7
3,5
38,1
34,1
4,0
-1,0
39,1
34,3
0,8
4,0
35,5
34,0
1,5
0,0
35,5
33,6
0,4
1,5
35,7
33,9
1,8
0,0
35,7
33,5
0,4
1,8
Źródło: obliczenia własne na podstawie prognozy z: W. Misiąg, M. Tomalak, Możliwości finansowania przedsięwzięć ujętych w
Średniookresowej Strategii Rozwoju Kraju; Warszawa 2011, ekspertyza dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, s. 16.
61
7.2. Finansowanie wydatków rozwojowych w województwie pomorskim
Po omówieniu prognozy dochodów i wydatków sektora finansów publicznych na lat 2014–
2020, przejść możemy do zasadniczego tematu rozdziału, czyli sporządzenia prognozy
możliwości finansowania wydatków rozwojowych w województwie pomorskim.
Do każdego z wymienionych na wstępie tego rozdziału trzech potencjalnych źródeł
finansowania wydatków rozwojowych (środki budżetowe JST, środki z budżetu UE, środki
instytucji rządowych) zastosowano inną metodę prognozowania. I tak:
–
–
–
wielkość potencjalnych wydatków rozwojowych jednostek samorządu terytorialnego
z województwa pomorskiego przeniesiono bezpośrednio z prognozy potencjału
Rozwojowego opisanej w rozdziale 4, przy czym za potencjalne wydatki rozwojowe
uznano sumę wielkości potencjału inwestycyjnego i wydatków niezbędnych do
zakończenia inwestycji rozpoczętych przed rokiem 2012;
środki UE dostępne do wykorzystania w województwie pomorskim w perspektywie
finansowej 2014–2020 oszacowano na podstawie przedstawionych powyżej założeń
dotyczących dochodów, jakie Polska uzyska w latach 2012–2020 z budżetu UE oraz
założeń określających udziałów województwa pomorskiego w wykorzystaniu środków
UE; o udziałach tych założono, że:
a) do województwa pomorskiego trafi 6,5% środków przeznaczonych – w skali całego
kraju – na finansowanie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW);
b) przy podziale puli środków na regionalne programy operacyjne województwo
pomorskie otrzyma 6% środków na wszystkie RPO.
c) z innych wydatków strukturalnych (z krajowych programów operacyjnych) dla
województwa pomorskiego przeznaczone zostanie 5% ogólnej puli;
założono też, że wydatki na PROW stanowić będą ok. 40% wszystkich środków na
finansowanie przedsięwzięć Wspólnej Polityki Rolnej16;
środki z innych źródeł krajowych oszacowano jako sumę środków przeznaczonych dla
województwa pomorskiego w siedmiu wybranych rodzajach wydatków sektora
rządowego (centralnego); w prognozie uwzględniono:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
środki na naukę,
inwestycje szkół wyższych,
inwestycje samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (SPZOZ),
wydatki Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej,
aktywne wydatki Funduszu Pracy,
dotacje inwestycyjne z budżetu państwa,
wydatki instytucji centralnych na współfinansowanie realizacji zadań wspieranych
środkami UE.
Założyliśmy ponadto, że udział województwa pomorskiego w podziale środków
z poszczególnych, wskazanych powyżej tytułów, będzie zbliżony do udziału z lat 2008–2009.
Przy tak określonych założeniach wyliczyliśmy, że kwota wydatków publicznych,
przeznaczona na finansowanie w latach 2012–2020 wydatków rozwojowych w województwie
pomorskim wyniesie ok. 53 mld zł.
16
Nie zaliczamy do wydatków rozwojowych pozostałej części wydatków finansujących przedsięwzięcia Wspólnej
Polityki Rolnej. Poza PROW ze środków tych finansowane są bowiem głównie dopłaty bezpośrednie dla rolników
oraz koszty interwencji rynkowych.
62
Tabela 45. Środki na wydatki rozwojowe w latach 2012–2020
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Razem
mld zł
OGÓŁEM
Wydatki krajowe JST
Środki z budżetu UE
Inne środki krajowe
5.042,4 5.300,7 5.907,9 6.906,4 4.637,2 5.386,6 6.002,2 6.760,5
1.632,8 1.857,0 2.006,9 2.230,0 2.429,2 2.697,4 2.978,8 3.252,1
2.492,7 2.499,2 2.897,2 3.595,2 1.252,0 1.670,8 1.950,0 2.368,9
916,9
944,5 1.003,8 1.081,2
956,0 1.018,4 1.073,4 1.139,5
7.102,3
3.553,4
2.368,9
1.180,0
53.046,2
22.637,6
21.094,9
9.313,7
100,0
50,0
33,4
16,6
100,0
42,7
39,8
17,6
Ogółem = 100
OGÓŁEM
Wydatki krajowe JST
Środki z budżetu UE
Inne środki krajowe
100,0
32,4
49,4
18,2
100,0
35,0
47,1
17,8
100,0
34,0
49,0
17,0
100,0
32,3
52,1
15,7
100,0
52,4
27,0
20,6
100,0
50,1
31,0
18,9
100,0
49,6
32,5
17,9
100,0
48,1
35,0
16,9
Źródło:. obliczenia własne
Jak widać, wyliczone w rozdziale 4 kwoty potencjalnych wydatków rozwojowych jednostek
samorządu terytorialnego stanowią mniej niż połowę wszystkich środków publicznych, które
będą w województwie pomorskim dostępne jako źródło finansowania wydatków
rozwojowych. Podkreślić trzeba też znaczący udział środków UE w finansowaniu pomorskich
wydatków rozwojowych, a także bardzo nierównomierny rozkład w czasie potencjalnych kwot
wydatków rozwojowych – w danych z tabeli 46 wyraźnie widać „dołek” w roku 2016 oraz
wyraźne zwiększanie wydatków finansowanych w końcowych latach siedmioletnich okresów
planowania budżetowego w UE.
W rozliczeniu środków publicznych pochodzących z budżetu UE nierównomierność rozkładu
dochodów w czasie jest równie duża. Dotyczy to zarówno wydatków ujętych w RPO, jak i do
pozostałych wydatków strukturalnych.
Tabela 46. Środki na wydatki rozwojowe z budżetu UE w latach 2012–2020
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Razem
mld zł
OGÓŁEM
Wspólna Polityka Rolna
(PROW)
Środki strukturalne
Regionalny Program
Operacyjny
Inne środki1
2.492,7 2.499,2
2.897,2 3.595,2
1.252,0 1.670,8 1.950,0 2.368,9
2.368,9 21.094,9
457,8
451,2
2.041,4 2.041,4
447,4
507,9
2.449,7 3.087,3
359,3
395,6
419,7
456,0
892,7 1.275,2 1.530,3 1.912,8
456,0 3.951,0
1.912,8 17.143,8
583,3
583,3
1.458,2 1.458,2
699,9
882,1
1.749,8 2.205,2
255,0
637,6
546,5 4.898,2
1.366,3 12.245,6
364,4
437,2
546,5
910,9 1.093,1 1.366,3
Ogółem = 100
OGÓŁEM
Wspólna Polityka Rolna
(PROW)
Środki strukturalne
RPO
Inne środki1
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
18,1
81,9
23,4
58,5
18,3
81,7
23,3
58,3
15,4
84,6
24,2
60,4
14,1
85,9
24,5
61,3
28,7
71,3
20,4
50,9
23,7
76,3
21,8
54,5
21,5
78,5
22,4
56,1
19,3
80,7
23,1
57,7
19,3
80,7
23,1
57,7
18,7
81,3
23,2
58,1
1
Środki Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności oraz środki Europejskiego Funduszu Rozwoju
Regionalnego poza regionalnymi programami operacyjnymi
Podkreślić też należy, że „unijna” część prognozy potencjalnych środków na finansowanie
działań rozwojowych obarczona jest szczególnie dużym ryzykiem błędu. Wynika to przede
wszystkim z faktu, iż nie są jeszcze znane wiążące ustalenia dotyczące zarówno globalnej
puli środków, jakie Polska będzie mogła w latach 2014–2020 (a właściwie w latach 2014–
2022) otrzymać z budżetu UE, jak i kierunków wykorzystania środków UE w tych latach. Na
63
bardzo arbitralnych założeniach jest też oparta prognoza podziału między województwa
środków strukturalnych nieobjętych regionalnymi programami operacyjnymi.
Ostatnią – i najmniejszą – część „potencjału rozwojowego” województwa pomorskiego
stanowią środki kierowane do tego województwa w ramach różnych programów i różnych
instrumentów finansowych zarządzanych przez instytucje finansowane bezpośrednio
z budżetu państwa lub przez instytucje pozabudżetowe podległe administracji rządowej. Do
ostrożnego ich prognozowania skłaniają przede wszystkim dwie przesłanki:
–
–
po pierwsze, zakładane przez nas i omówione wcześniej zaostrzenie polityki fiskalnej,
wymuszone koniecznością spełnienia kryteriów konwergencji, niewątpliwie spowoduje
ograniczenie transferów z budżetu państwa na rzecz instytucji i projektów regionalnych,
po drugie, nie dysponujemy jeszcze konkretnymi, wiarygodnymi informacjami
o priorytetach średniookresowej polityki gospodarczej i społecznej, a co za tym idzie –
nie mamy solidnych merytorycznie podstaw do prognozowania zmian, jakie zajść mogą
w gospodarowaniu środkami publicznymi przez liczne instytucje rządowe, będące
potencjalnym źródłem finansowania regionalnych przedsięwzięć rozwojowych.
Tabela 47. Środki na wydatki rozwojowe ze źródeł krajowych w latach 2012–2020
Treść
2012
2013
2014
2015
916,9
290,2
140,4
41,7
101,7
178,1
944,5 1.003,8 1.081,2
308,0 327,9 349,0
143,9 147,5 151,2
42,7
43,8
44,9
103,2 104,7 106,3
180,7 183,5 186,2
145,8
145,8
175,0
220,5
19,0
20,0
21,4
23,1
2016
2017
2018
2019
2020
Razem
mln zł
OGÓŁEM
Środki na naukę
Wydatki NFOŚiGW
Wydatki „aktywne” Funduszu Pracy
Inwestycje szkół wyższych
Inwestycje SPZOZ
Współfinansowanie środków UE
z instytucji centralnych
Inwestycje „krajowe” z budżetu
państwa
956,0 1.018,4 1.073,4 1.139,5 1.180,0
371,5 395,4 420,9 448,0 476,9
155,0 158,9 162,8 166,9 171,1
46,0
47,2
48,3
49,5
50,8
107,9 109,5 111,2 112,8 114,5
189,0 191,8 194,7 197,6 200,6
9.313,5
3.387,9
1.397,7
414,9
971,8
1.702,2
63,8
91,1
109,3
136,6
136,6
1.224,6
22,9
24,5
26,1
27,9
29,5
214,3
Ogółem = 100
OGÓŁEM
Środki na naukę
Wydatki NFOŚiGW
Wydatki „aktywne” Funduszu Pracy
Inwestycje szkół wyższych
Inwestycje SPZOZ
Współfinansowanie środków UE
z instytucji centralnych
Inwestycje „krajowe” z budżetu
państwa
100,0
31,7
15,3
4,5
11,1
19,4
100,0
32,6
15,2
4,5
10,9
19,1
100,0
32,7
14,7
4,4
10,4
18,3
100,0
32,3
14,0
4,2
9,8
17,2
100,0
38,9
16,2
4,8
11,3
19,8
100,0
38,8
15,6
4,6
10,8
18,8
100,0
39,2
15,2
4,5
10,4
18,1
100,0
39,3
14,6
4,3
9,9
17,3
100,0
40,4
14,5
4,3
9,7
17,0
100,0
36,4
15,0
4,5
10,4
18,3
15,9
15,4
17,4
20,4
6,7
8,9
10,2
12,0
11,6
13,1
2,1
2,1
2,1
2,1
2,4
2,4
2,4
2,4
2,5
2,3
Lista instytucji, które mogą przekazywać środki na rozwój konkretnego województwa jest
oczywiście znacznie dłuższa od listy prezentowanej w tabeli 47. W naszych obliczeniach
pominęliśmy w szczególności:
– Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, dysponujący rocznie kwotą
ok. 5 mld zł, z których tylko niewielka część jest przeznaczana na wydatki rozwojowe,
– państwowe instytucje kultury działające na terenie województwa pomorskiego,
– inne, mniejsze państwowe fundusze celowe.
Można przyjąć, że instytucje te mogą rocznie wydatkować na rzecz województwa
pomorskiego kwotę ok. 10–15 mln zł, co odpowiada ok. 1–1,5% obliczonej powyżej puli
środków na wydatki rozwojowe w województwie. Pominięcie licznych instytucji rządowych
64
dysponujących stosunkowo małymi środkami nie powoduje więc znaczącego zaniżenia
prognozy puli środków rozwojowych pochodzących z sektora rządowego.
7.3. Możliwości absorpcji środków unijnych
Z przedstawionej powyżej prognozy wynika, że w latach 2012–2020 w województwie
pomorskim do wykorzystania będzie kwota ok. 21 mld zł pochodzących z budżetu UE.
Istotne jest więc sprawdzenie, czy prognozowana sytuacja finansowa samorządu
terytorialnego pozwala na zaabsorbowanie tej kwoty, czyli – inaczej mówiąc – czy potencjał
inwestycyjny jednostek samorządu terytorialnego jest wystarczający dla tego, by z budżetów
samorządowych wyasygnować należną kwotę wkładu krajowego (współfinansowania),
umożliwiającą pełne wykorzystanie unijnych dotacji.
W rachunkach, które przeprowadziliśmy, by odpowiedzieć na tak postawione pytanie
założyliśmy, że:
–
–
–
środki UE finansujące zadania ujęte w RPO stanowią 75% wszystkich wydatków na te
zadania,
w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich środki UE finansują 85% kosztów zadań,
w zadaniach nieujętych w RPO i finansowanych środkami strukturalnymi wymagany
wkład jednostek samorządowych stanowi 15% łącznych kosztów zadań – przyjęcie tak
niskiego wskaźnika wynika stąd, że dla części zadań finansowanych z funduszy
strukturalnych i nieujętych w RPO, całość współfinansowania obciąża instytucje
finansowane z budżetu państwa.
Przy takich założeniach jednostki samorządu terytorialnego powinny w latach 2012–2020
wygospodarować ze swych środków na współfinansowanie projektów wspieranych środkami
kwotę ok. 2 mld zł, a więc mniej niż 10% oszacowanego potencjału inwestycyjnego, co
oznacza, że możliwa jest – bez ostrej ingerencji w strukturę wydatków budżetowych
poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego – pełna absorpcja dostępnych środków
pochodzących z unijnych dotacji. Ilustruje to tabela 48, w której wielkości wymaganego
współfinansowania skonfrontowano z oszacowaniem potencjału inwestycyjnego.
Tabela 48. Możliwości współfinansowania zadań finansowanych z udziałem środków UE
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Razem
mln zł
Środki na współfinansowanie
Środki na współfinansowanie RPO
Środki na współfinansowanie PROW
Środki na współfinansowanie innych
programów
Relacja potencjału inwestycyjnego
do środków na współfinansowanie
774,7 1.229,8 1.608,3 2.066,6 2.372,3 2.640,8 2.915,7 3.185,5 3.486,8
531,4 532,5 621,1 772,8 260,9 352,0 412,7 503,8 503,8
194,4 194,4 233,3 294,0
85,0 121,5 145,7 182,2 182,2
79,6
80,8
79,0
89,6
63,4
69,8
74,1
80,5
80,5
257,3
257,3
308,8
389,2
68,6
43,3
38,6
37,4
112,5 160,7
%%
11,0
13,3
20.280,6
4.491,0
1.632,7
697,2
192,9
241,1
241,1
2.161,0
14,2
15,8
14,4
22,1
Z przedstawionych powyżej obliczeń wynika, że województwo pomorskie będzie w latach
2014–2020 dysponowało własnymi, wolnymi środkami wystarczającymi na sfinansowanie
wkładu własnego do zadań wspieranych środkami europejskimi. Co więcej, wydatki
65
stanowiące współfinansowanie programów wspieranych środkami UE absorbować będą
stosunkowo niewielką część potencjału inwestycyjnego.
Dane z tabeli 48 wymagają dwóch uzupełniających komentarzy.
Po pierwsze, proporcje podziału potencjału inwestycyjnego na część niezbędną jako wkład
własny do projektów wspieranych środkami UE i część pozostającą na przedsięwzięcia
finansowane wyłącznie środkami krajowymi mogą zmienić się istotnie gdy VAT zawarty
w cenach towarów i usług stanowiących koszty programów wspieranych środkami unijnymi
nie będzie uznawany za koszt kwalifikowany. Skutki takiej zmiany, obliczone przy założeniu,
że wszystkie wydatki „unijne” zawierają VAT, przedstawiono w tabeli 49.
Tabela 49. Możliwości współfinansowania zadań finansowanych z udziałem środków UE – wariant
z niekwalifikowanym VAT
Treść
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Razem
mln zł
774,7 1.229,8 1.608,3 2.066,6 2.372,3 2.640,8 2.915,7 3.185,5 3.486,8
Środki na współfinansowanie
1.230,8 1.233,7 1.434,7 1.782,9 611,0 819,9 959,2 1.168,1 1.168,1
Środki na współfinansowanie RPO
372,9 372,9 447,5 564,0 163,1 232,9 279,5 349,4 349,4
Środki na współfinansowanie PROW 202,7 205,7 201,0 228,2 161,4 177,7 188,6 204,9 204,9
Środki na współfinansowanie innych
programów
655,1 655,1 786,1 990,8 286,5 409,2 491,1 613,9 613,9
%%
Relacja potencjału inwestycyjnego
do środków na współfinansowanie
158,9 100,3
89,2
86,3
25,8
31,0
32,9
36,7
33,5
20.280,6
10.408,4
3.131,7
1.775,1
5.501,6
51,3
Zasadne wydaje się także pytanie, czy stwierdzenie, iż potencjał inwestycyjny województwa
jest wystarczający dla zapewnienia współfinansowania środków, które – według naszych
ocen – województwo pomorskie otrzyma z budżetu UE do dyspozycji w latach 2014–2020,
odnosi się nie tylko do całego województwa, lecz również do poszczególnych jego części.
Bezpośrednia odpowiedź na tak postawione pytanie nie jest jednak możliwa, gdyż to, czy
posiadany potencjał inwestycyjny zapewni wszystkim częściom województwa (na przykład
powiatom) wystarczające środki na współfinansowanie programów „unijnych” zależy nie tylko
od wielkości potencjału, ale również od sposobu, w jaki pula środków dostępnych dla
województwa zostanie rozdzielona wewnątrz województwa. Aby odpowiedzieć na
postawione powyżej pytanie albo musimy znać rozkład środków unijnych między części
województwa (który – nota bene – w znacznej mierze zależy od władz województwa), albo
poczynić pewne założenia o tym rozkładzie.
Pewną orientację w kwestii rozmieszczenia (wewnątrz województwa) zdolności do
współfinansowania wydatków na zadania wspierane środkami UE, dają wyniki prostego
eksperymentu symulacyjnego, w którym oszacowaliśmy stopień obciążenia potencjału
inwestycyjnego środkami na współfinansowanie projektów wspieranych środkami UE.
W województwie wyróżniliśmy 20 obszarów, odpowiadających 16 powiatom i czterem
miastom na prawach powiatu, przy czym za potencjał inwestycyjny powiatu uznawaliśmy
sumę potencjał inwestycyjny powiatu jak jednostki samorządu terytorialnego powiększony
o sumę potencjałów inwestycyjnych gmin położonych na terenie danego powiatu. Oddzielnie
analizowaliśmy możliwość współfinansowania projektów „unijnych” przez samorząd
województwa.
66
W eksperymencie przyjęliśmy następujące założenia:
–
–
–
samorząd wojewódzki wykorzysta 20% środków unijnych przeznaczonych na
finansowanie zadań Regionalnego Programu Operacyjnego oraz 10% pozostałych
środków unijnych przeznaczonych dla województwa;
przeznaczone dla województwa środki UE finansujące zadania z zakresu polityki
strukturalnej zostaną – po potrąceniu części przeznaczonej dla samorządu
województwa – podzielone pomiędzy powiaty i miasta na prawach powiatu
proporcjonalnie do liczby ich ludności w 2011 roku,
przeznaczone dla województwa środki finansujące Program Rozwoju Obszarów
Wiejskich zostaną – po potrąceniu części przeznaczonej dla samorządu województwa –
podzielone pomiędzy powiaty proporcjonalnie do liczby ich ludności w 2011 roku.
Wyniki obliczeń uzyskanych w tak zaprojektowanym eksperymencie przedstawiono w tabeli 50.
Tabela 50. Obciążenie potencjału inwestycyjnego współfinansowaniem zadań finansowanych z udziałem
środków UE – wyniki eksperymentu symulacyjnego
Ludność
Treść
Pomorskie ogółem
Powiaty i gminy
Bytowski
Chojnicki
Człuchowski
Gdański
Kartuski
Kościerski
Kwidzyński
Lęborski
Malborski
Nowodworski
Pucki
Słupski
Starogardzki
Tczewski
Wejherowski
Sztumski
Gdańsk
Gdynia
Słupsk
Sopot
Liczba osób
Potencjał
inwestycyjny
%%
Ogółem
Bez MPP
2.240.319
2.240.319
1.401.232
x
100,0
100,0
20.463,9
1.975,6
10.408,4
1.354,0
50,9
68,5
76.168
93.847
56.700
95.710
118.087
68.738
82.042
64.088
62.948
35.700
77.947
93.640
124.646
113.781
195.622
41.568
76.168
93.847
56.700
95.710
118.087
68.738
82.042
64.088
62.948
35.700
77.947
93.640
124.646
113.781
195.622
41.568
3,4
4,2
2,5
4,3
5,3
3,1
3,7
2,9
2,8
1,6
3,5
4,2
5,6
5,1
8,7
1,9
5,4
6,7
4,0
6,8
8,4
4,9
5,9
4,6
4,5
2,5
5,6
6,7
8,9
8,1
14,0
3,0
699,3
686,7
755,5
1.045,1
909,8
598,7
478,9
474,1
384,8
616,3
879,9
895,3
762,1
585,9
1.501,3
259,5
340,4
419,4
253,4
427,7
527,7
307,2
366,6
286,4
281,3
159,5
348,3
418,4
557,0
508,4
874,2
185,8
48,7
61,1
33,5
40,9
58,0
51,3
76,6
60,4
73,1
25,9
39,6
46,7
73,1
86,8
58,2
71,6
4.579,3
1.231,3
463,4
681,0
1.521,0
823,2
321,7
127,0
33,2
66,9
69,4
18,6
456.967
247.324
96.655
38.141
Ogółem
20,4
11,0
4,3
1,7
Bez MPP
mln zł
%%
Jak widać, stopień obciążenia potencjału inwestycyjnego hipotetycznymi środkami na
współfinansowanie projektów „unijnych” jest mocno zróżnicowany – od 18,6% dla Sopotu do
86,8% dla powiatu tczewskiego. Naszym zdaniem za powiaty zagrożone problemami
związanymi należy uznać te jednostki (powiaty, miasta), w których na współfinansowanie
projektów unijnych trzeba przeznaczyć ponad 70% potencjału inwestycyjnego.
67

Raport końcowy - Ocena potencjału finansowego

Transkrypt

Podobne dokumenty

Wydruk: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego serdecznie zaprasza

Plan inwestycyjny zabezpieczenia technicznego na rok …………

Akumulator żelowy ULTRACELL UL 12V 0.8AH (terminal JST)

Plan szkolenia – turystyka dla JST

Wykaz jednostek budżetowych, które utworzyły rachunek dochodów

Mogę, chcę i nie obawiam się pracować!

Dowiedz się, jak prawidłowo rozliczać dochody w jednostkach