Fundacje polityczne na Węgrzech.

Marcin Waszak
Fundacje polityczne
na Węgrzech.
Kontrowersje i dylematy
Warszawa 2010
INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH
PROGRAM PRAWA I INSTYTUCJI DEMOKRATYCZNYCH
Raport powstał w ramach projektu „Obserwatorium demokracji w Polsce” realizowanego
przez Instytut Spraw Publicznych przy wsparciu finansowym Open Society Institute.
Przedruk materiałów Instytutu Spraw Publicznych w całości lub częściowo możliwy jest
wyłącznie za zgodą Instytutu. Cytowanie oraz wykorzystywanie danych dozwolone jest z
podaniem źródła.
Wydawca:
Instytut Spraw Publicznych
00-031 Warszawa, ul. Szpitalna 5 lok. 22
tel. (48 22) 556 42 60
fax. (48 22) 556 42 62
e-mail: [email protected]
www.isp.org.pl
2
Fundacje polityczne to element systemu partyjnego, który do prowadzonej przez
partie polityki wprowadzać ma wyższe standardy działania i myślenia. Zwolennicy ich
tworzenia przekonują, że rozwiązanie to pomaga partiom politycznych podnosić
poziom debaty publicznej oraz jakość programów wyborczych. Przeciwnicy posiadają
jednak mocne kontrargumenty w postaci nienajlepszych doświadczeń, które stały się
udziałem państw, gdzie fundacje polityczne już funkcjonują. Do takich właśnie krajów
należą Węgry.
Cechy systemu partyjnego. Uwarunkowania dla rozwoju fundacji
Aby w pełni zrozumieć specyfikę węgierskich fundacji politycznych należy poznać
krótką charakterystykę otoczenia, w którym przychodzi im działać. Regulacje
pozwalające na założenie partii politycznych na Węgrzech uważane są za jedne z
mniej restrykcyjnych w Europie. Do zarejestrowania partii wymagane jest zebranie
jedynie
dziesięciu
podpisów
obywateli
węgierskich,
utworzenie
ciała
reprezentacyjnego oraz statutu partii. Węgierski system finansowania partii
politycznych pozwala im utrzymywać się w dużej mierze za pieniądze podatników.
Nie jest to bynajmniej najczęściej krytykowana cecha systemu partyjnego,
zważywszy choćby na podnoszone na Węgrzech postulaty całkowitego pozbawienia
partii źródeł finansowania innych niż publiczne. Dzieje się tak dlatego, że węgierskie
przepisy pozostają nazbyt liberalne w kwestii finansowania partii ze źródeł innych niż
budżet państwa. Jedyną instytucją, która czuwa nad przestrzeganiem prawa przez
partie polityczne na Węgrzech jest Państwowy Urząd Kontroli, ciało niezależne i
odpowiedzialne przed parlamentem, w szczególności upoważnione do rewizji
partyjnych wydatków. Ujawniane regularnie skandale pokazują, iż partie usiłują
obchodzić istniejące przepisy. Państwowy Urząd Kontroli wskazuje zresztą na
wadliwość formalnej struktury finansowania partii, sprawiającej trudności w
dokładnym oszacowaniu przepływów gotówki, oraz potrzebę udoskonalenia prawa o
finansowaniu kampanii wyborczych. Urząd ubolewa także nad tym, że posiada
ograniczone możliwości naświetlania lub karania podejrzanych praktyk.
Od roku 1989 r., kiedy to wprowadzono pierwsze prawo partyjne dla
demokratycznych Węgrzech, nie istnieją żadne limity sum pieniędzy, jakie partie
polityczne mogą otrzymywać od osób fizycznych i firm prywatnych - zakazane
3
pozostają jedynie dotacje od przedsiębiorstw należących do państwa. Partie mogą co
prawda zakładać działające dla zysku przedsiębiorstwa, ale legalnie pozwala się im
tylko na sprzedaż publikacji, emblematów i odznak. Dodatkowo mają możliwość
wydzierżawienia majątku, który posiadają.1 Od kiedy zaczęła obowiązywać poprawka
do Prawa Partyjnego z 1992, fundacje wspierane przez państwo i przedsiębiorstwa
należące częściowo do państwa, również zostały wykluczone z listy potencjalnych
donatorów. Od tej pory donatorzy partii nie mogą być dłużej anonimowi, zaś górny
limit państwowych subwencji został zniesiony.
Suma
pochodząca
z
budżetu
państwa
przeznaczona
dla
partii
jest
dystrybuowana na następujących zasadach: ¾ budżetowych subwencji jest dzielone
proporcjonalnie
na podstawie
głosów zdobytych
wyborach parlamentarnych
pomiędzy partie, które otrzymały więcej niż 1 % głosów. Pozostała ¼ pozostaje
rozdzielona zostaje równo między partie, które znalazły się w parlamencie. Na
Węgrzech subwencje państwowe nie mogą przekroczyć 50 % dochodów uzyskanych
przez tą partię. W wypadku, gdy fundusze państwowe przekraczają 50 % dochodu
partii, zmuszone są one zwrócić nadwyżkę.2 W 1997 r. zaczęła obowiązywać ustawa
o finansowaniu kampanii, która wprowadziła obowiązek ujawniania wydatkowanych
pieniędzy na kampanię i jednocześnie ustaliła górny limit tych wydatków, który
według ekspertów jest zupełnie nierealny do zrealizowania (suma graniczna wynosi
386 mln forintów, wcześniej zaś partie potrafiły wydawać na kampanie dwukrotnie
więcej).3 To jedna z przyczyn prób omijania przepisów przez partie polityczne na
Węgrzech.
Geneza fundacji politycznych na Węgrzech
Prawo Partyjne (Prawo XXXIII) uchwalone jeszcze w 1989 r., od samego
początku przewidywało istnienie fundacji politycznych. W chwili obecnej fundacje
polityczne działają na Węgrzech na mocy Ustawy o funkcjonowaniu i finansowaniu
1
Z. Enyedi, Party funding in Hungary in Political finance and corruption in Eastern Europe. The transition
period, ed. by D. Smilow, J. Toplak, 2007, s. 95
2
Financing of political party in Latvia: Transparency, Regulation and State Subsidies, November 2001, s. 15
3
http://www.politics.hu/20091106/the-politicshu-interview-balint-molnar-freedom-house-europe, 31 V 2010
4
partii politycznych z VI 2003 r. (Ustawa XLVII). Ustawa mówi o fundacjach
zajmujących się naukową, edukacyjną, badawczą i szkoleniową działalnością w celu
wspierania partii politycznych. Prawo do założenia takiej fundacji przysługuje partiom,
które podobnie jak w Niemczech przekroczyły jednoprocentowy próg wyborczy
(zgodnie z orzeczeniem węgierskiego Sądu Konstytucyjnego). Mimo że fundacje
powinny pozostać prawnie niezależne od swoich założycieli, w rzeczywistości skład
kierownictwa partii i fundacji pokrywa się, jeśli nie całkowicie, to w dużej części.4 Jak
ważną rolę w życiu publicznym kraju pełnią fundacje polityczne świadczy fakt, iż
działają przy wszystkich liczących się partiach na Węgrzech:
MSZP
Táncsics Mihály Foundation
Fidesz
Polgári Magyarországért Alapítvány [Foundation for a Civic
Hungary]
KDNP
Barankovics István Foundation
SZDSZ
Szabó Miklós Foundation
MDF
Antall József Foundation
Mechanizm dotacji
Fundacje polityczne finansowane są ze środków budżetowych pod warunkiem, że
partia posiada swoją reprezentację w parlamencie. Otrzymują one subwencje
pozostające w odpowiedniej proporcji do środków budżetowych pozyskiwanych przez
patronującą im partię (jak wynika z treści raportu Freedom House i Transparency
International pieniądze otrzymywane przez fundacje są równe ok. 40 % subwencji
dostarczanych partiom).5 W założeniu fundacje polityczne powinny skupiać się na
celach statutowych, do których należą działalność naukowa, edukacyjna, kulturalna i
każda inna związana z poszerzaniem świadomości obywatelskiej.
4
Ibidem, s. 95
5
Raport Freedom House i Transparency International, Better Transparency of Political Party Foundation, s. 2
5
Patologiczny charakter działania fundacji
Fundacje krytykowane są przede wszystkim za brak transparentności, co staje się
szczególnie problematyczne w okresie trwania kampanii wyborczych. Z punktu
widzenia partii jedną z najważniejszych cech fundacji politycznych jest fakt, iż ich
rachunki nie są upublicznione.6 Fundacje polityczne mogą pełnić zatem rolę
nielegalnych kanałów, którymi przepływają środki przeznaczone na finansowanie
kampanii. Osoby dotujące fundacje, w przeciwieństwie do donatorów wpłacających
bezpośrednio na konto partii, mają szanse pozostać anonimowe.7 W ten sposób
regulowane prawem limity kwot wydawanych na kampanię są omijane, a
rozdysponowane w rzeczywistości przez partie środki nawet dziesięciokrotnie
przewyższają sumy przewidziane prawem. Zgodnie z postanowieniami ustawy z
2003 r., dane potrzebne do identyfikacji osoby wspierającej fundację jak też kwoty
wpłacane są uważane za informacje publiczne. Te dane powinny być publikowane w
Internecie na stronie fundacji w ciągu 30 dni od wpłynięcia pieniędzy:
- jeśli ta kwota to 500 000 forintów lub więcej;
- jeśli jest to kwota 100 000 forintów lub więcej wpłacona przez obywatela innego
kraju.8
Niebezpieczeństwo wprowadzenia fundacji politycznych do życia publicznego od
początku wiązało się ze specyficznym umiejscowieniem tego rodzaju organizacji,
które działają opierając się de facto na strukturach partyjnych, zachowując
jednocześnie swoje zewnętrzne źródło finansowania. Tym samym doskonale
sprawdzają się jako dodatkowy kanał zasilania budżetu partii ze względu na
przysługujące im państwowe subwencje otrzymywane bezpośrednio z budżetu jak
również kwoty wpłacane przez ofiarodawców i donatorów. Taka sytuacja prowadzi
także do tego, że działalność fundacji politycznych z natury rzeczy prowadzona jest
zgodnie z linią, strategią i interesami danej partii. Należy przy tym pamiętać, że
fundacje operują nieraz dużymi środkami. Kiedy węgierska partia socjalistyczna
sprzedała gazetę i dom wydawniczy, które odziedziczyła po partii komunistycznej,
6
Z. Enyedi, op. cit., s. 95
Ibidem, s. 95
8
http://abiweb.obh.hu/dpc/index.php?menu=cases/FOI/2008&dok=20080404_ABI_1
7
6
otrzymała niemal 1 bilion forintów (tzn. tyle, ile wynosi roczny przychód wszystkich
pozostałych partii zebranych razem). Połowę z tej sumy partia ta przeznaczyła na
założenie fundacji prowadzącej gazetę, posiadającej udziały w przedsiębiorstwach i
wspierającej kampanie parlamentarne. Z kolei węgierscy Wolni Demokracji (dzisiaj
SZDSZ), powołali fundację o znamiennej nazwie „Dla Wolnych Demokratów”, która
zajmowała się zbiórką pieniędzy dla partii. Podczas kampanii 1994 zebrała 246
milionów forintów, więcej niż połowę rocznych dochodów partii. Czasami tylko połowa
działaczy, ekspertów i urzędników będących na etacie partii opłacana jest faktycznie
z partyjnych pieniędzy – pozostałym płacą fundacje i firmy. Dlatego nie jest możliwe
określenie rzeczywistej sumy pieniędzy, którą partie faktycznie przeznaczają na
kampanię. 9
Propozycje zmian
Postuluje się zaadaptowanie regulacji pochodzących z Węgierskiego Kodeksu
Cywilnego do sfery politycznej. Podstawowym rozwiązaniem będzie tu wyraźnie
oddzielenie - na wzór fundacji zakładanych przez osoby prywatne - fundatora od
fundacji. W ten sposób fundator zachowałby możliwość pośredniego wpływania na
działalność fundacji przez prawo mianowania członków rady fundacji. Jednocześnie
nie kontrolowałby jej w pełni i nie ingerował w codzienną aktywność podejmowaną
przez fundację. Praktyka węgierska wskazuje, iż liderzy partyjni mają tendencję do
bezpośredniego zarządzania fundacjami powiązanymi z ich partiami. Pierwszym
wnioskiem, który formułują autorzy dokumentu Better Transparency of Political Party
Foundation jest stwierdzenie, iż partie powinny mieć zakaz zakładania wszelkich
organizacji pozarządowych poza fundacjami politycznymi. Jednak z zastrzeżeniem,
iż nie będą one przybierały formy tzw. bank-account foundation, które pełnią rolę
ukrytych kanałów finansowania kampanii partyjnych. Środkiem do zlikwidowania tej
patologii może być konsekwentne ujawnianie nazwisk węgierskich i zagranicznych
donatorów. Jak podkreślano - nie jest rolą fundacji politycznych pokrywanie
bieżących kosztów funkcjonowania partii.10
9
Ibidem, s. 96
Raport Freedom House i Transparency International, Better Transparency of Political Party Foundation
10
7
Bibliografia:
•
Z. Enyedi, Party funding in Hungary. w: Political finance and corruption in
Eastern Europe. The transition period, ed. by D. Smilow, J. Toplak, 2007
•
Raport Freedom House i Transparency International, Better Transparency of
Political Party Foundation
•
Financing of political party in Latvia: Transparency, Regulation and State
Subsidies, November 2001
•
Hungarian Parliamentary Commissioner for Data Protection and Freedom of
Information
http://abiweb.obh.hu/dpc/index.php?menu=cases/FOI/2008&dok=20080404_A
BI_1
•
wywiad
z
B.
Monarem
z
Freedom
House
Europe
http://www.politics.hu/20091106/the-politicshu-interview-balint-molnarfreedom-house-europe
•
strona Fundacji Barankovicsa http://en.barankovics.hu/article/6/
O autorze:
Marcin Waszak – politolog, absolwent Uniwersytetu Warszawskiego. Stypendysta
University of Sussex. Współpracownik Instytutu Spraw Publicznych. Swoje
zainteresowania badawcze rozwija w kierunku dysfunkcji instytucji państwa i
demokracji partyjnej.
8