czas na zmiany na opolskim rynku pracy

Transkrypt

DEPOPULACJA
czas na zmiany na opolskim rynku pracy
RAPORT
Z PODZADANIA 1.2
Analiza otoczenia prawnego
w zakresie rynku pracy
wraz z opracowaniem wstępnych narzędzi
do realizacji celów określonych w subpakiecie 3 –
Pakiet I, „Człowiek, technologie, środowisko”
zgodnie z koncepcją realizacji projektu
oraz wnioskiem o dofinansowanie projektu
dr Piotr W. ZAWADZKI
we współpracy z Robertem KWIATKOWSKIM i Iwoną Trzcińską
Spis treści
Wstęp
7
Rozdział 1. Przemiany demograficzne w Opolskiem – wskaźniki
depopulacyjne
10
1.1. Uwagi ogólne
10
1.2. Naturalny ruch ludności – stan obecny i perspektywy
11
1.3. Opolskie migracje
18
1.4. Czynniki przyciągające i wypychające ludność w Opolskiem
22
Rozdział 2. Rynek pracy i Publiczne Służby Zatrudnienia
a depopulacja Opolszczyzny
29
2.1. Zależności ekonomiczne a sytuacja na opolskim rynku pracy
30
2.2. Publiczne służby zatrudnienia a opolski rynek pracy
33
Rozdział 3. Środowisko prawne województwa opolskiego
42
3.1. Międzynarodowe instrumenty prawne i polityczno-koordynacyjne
42
3.1.1. Charakter międzynarodowego otoczenia prawnego regionu –
uwagi ogólne
42
3.1.2. Wyzwania demograficzne w dokumentach unijnych
45
3.1.3. Instrumenty finansowe i polityka strukturalna
54
3.1.4. Wczesna edukacja i opieka nad dzieckiem (ECEC) i nowe
podejście do edukacji, a łączenie życia rodzinnego i zawodowego 64
3.2. Krajowe akty normatywne – dokumenty strategiczne i źródła
powszechnie obowiązującego prawa
3.2.1. Zasady, cele i instrumenty polityki rozwoju państwa
70
70
3.2.2. Najważniejsze krajowe strategiczne dokumenty
i akty normatywne
71
3.3. Regionalne instrumenty strategiczne i prawne
84
3.3.1. Uwagi ogólne
84
3.3.2. Najważniejsze strategiczne dokumenty i akty normatywne
województwa opolskiego
85
Rozdział 4. Zamiast zakończenia – wnioski, rekomendacje
i instrumenty przemian
90
4.1. Wnioski podsumowujące
90
4.2. Rekomendacje i narzędzia – dwie alternatywy dla stagnacji
93
6
Spis treści
Kierunek I – Druga młodość
94
Kierunek II – Zielona Dolina
96
Instrumenty polityki rynku pracy i zmian ekonomicznych
97
Instrumenty polityki mieszkaniowej i finansowe
100
Instrumenty wspierające
102
Podstawy sukcesu, w tym posiadany przez województwo potencjał
105
Akty normatywne – prawo i dokumenty strategiczne
106
Międzynarodowe
106
Krajowe
110
Regionalne i lokalne
111
Wstęp
Istnieją dwa główne cele niniejszego opracowania. Zgodnie z tytułem są nimi: dokonanie
analizy otoczenia prawnego w zakresie rynku pracy oraz plan zmian w tym obszarze. Analizę
usytuowano w kontekście geograficznym, a mianowicie w odniesieniu do terytorium województwa opolskiego oraz wszystkich istotnych działań, sieci, więzi społecznych i uwarunkowań związanych właśnie z tą jednostką podziału administracyjnego państwa i tą jednostką
samorządu terytorialnego szczebla regionalnego. Pod względem merytorycznym przedmiot
rozważań stanowią zjawiska dotyczące zmian w populacji. Eksploracji poddawane są głównie te obszary, które potencjalnie mają wpływ na zachodzące i niepokojące władze regionalne, zjawisko depopulacji województwa opolskiego. Tak więc analiza skupia się po pierwsze
na Opolskiem, a po drugie – na wszystkich czynnikach, które mogą być związane z migracjami i drastycznym spadkiem liczby ludności na tym terenie.
W niniejszym opracowaniu szczególnie obserwuje się: ruch naturalny ludności oraz ruchy migracyjne, w tym migracje wewnętrzne (na obszarze kraju) i zewnętrzne (zagraniczne), o charakterze trwałym, a w mniejszym stopniu wahadłowym i sezonowym. Wyróżnione
przy tym zostają trzy zasadnicze grupy czynników wpływających na ruchy naturalne ludności: społeczna, − związana z przemianami struktury etnicznej i współczesnego modelu
społecznego, polityczna – wynikająca z bogatej historii tych ziem oraz ekonomiczna – osadzona w kontekście rynku pracy. Zmiany w populacji województwa opolskiego pokazane są
na tle kraju i procesów globalnych, w kontekście naturalnych zmian związanych z zawieraniem małżeństw, rozwodami, a zwłaszcza urodzeniami i zgonami. Jednak przede wszystkim
niniejsza analiza jest związana z czynnikami wpływającymi na ujemny przyrost naturalny
w Opolskiem.
Z kolei ruchy migracyjne ludności Opolszczyzny przeanalizowano z perspektywy tzw. czynników wypychających czyli przyczyniających się do opuszczenia województwa, oraz tzw.
czynników przyciągających czyli tych, które skłaniają do przyjazdu (powrotu) i osiedlenia się
na jego terenie. Sprawdzona zostaje przy tym hipoteza dotycząca tzw. migracji łańcuchowych, czyli tendencji ludności Opolskiego do skupiania się na określonych obszarach emigracyjnych, dzięki istniejącym ścieżkom migracyjnym utworzonym w okresie kształtowania
się tzw. starej i nowej emigracji (począwszy od drugiej wojny światowej, aż do chwili obecnej).
Na podstawie tak postawionej diagnozy i przyszłych scenariuszy rozwoju sytuacji demograficznej w województwie opolskim, powstała propozycja stworzenia instrumentów i narzędzi, które w szerokim zakresie pozytywnie wpłyną na najważniejsze czynniki powodujące
problemy społeczne, a w szczególności na te zjawiska, które przyczyniają się do wyludniania
regionu.
W pierwszej kolejności zaproponowano nowe podejście do znanej i zdiagnozowanej problematyki. Następnie – zgodnie z wymogami innowacyjności – wdrożono dotąd niestosowane metody rozwiązywania istniejących problemów lub wskazówki dotyczące możliwości
udoskonalenia czy lepszego zastosowania mechanizmów już istniejących, ale w sposób dotąd niestosowany jednostkowo: jako tzw. dobre praktyki. Zgodnie z tym założeniem wysunięto propozycję użycia dwóch grup instrumentów, w zależności od przyjętego kierunku roz-
8
Analiza otoczenia prawnego w zakresie rynku pracy
woju województwa stanowiącego alternatywę dla prognozowanej stagnacji. Są one oparte
na przesłankach wynikających z diagnozy i prognozy oraz z bilansu potencjału rozwojowego
województwa w zakresie społecznym i ekonomicznym. Oba te kierunki opierają się na założeniu ujętym w haśle: Człowiek, technologie, środowisko, jednakże wyznaczają dwie, odmienne grupy instrumentów. Nie jest bowiem możliwe połączenie na jednym obszarze społeczno-geograficznym odmiennych scenariuszy rozwoju, np. równoczesnej budowy terenów
silnie uprzemysłowionych i rolniczo-wypoczynkowo-turystycznych o wysokiej jakości życia,
zwłaszcza jeżeli jest to obszar niewielki i ograniczony pod względem zasobów naturalnych:
ludnościowych i przyrodniczych i terytorialnych. Proponuje się zatem obrać konkretny, jasno
sprecyzowany kierunek dalszego rozwoju. W tym celu do wyboru przedstawiono dwa alternatywne scenariusze tej decyzji.
Istotnym założeniem badawczym jest hipoteza, zgodnie z którą zjawiska demograficzne
są złożone, tj. na ruchy ludności wpływa jednocześnie wiele czynników − nie tylko prawnych,
lecz także społecznych, ekonomicznych i politycznych. Pominąwszy klasyczne przyczyny silnego spadku zaludnienia określonych terenów, takie jak: wojna, klęski żywiołowe, epidemie,
jako dwie zasadnicze grupy czynników wpływających na ten niepożądany stan wymienia się
współcześnie i w odniesieniu do przedmiotowego województwa: ruchy (e)migracyjne oraz
ujemny przyrost naturalny. To właśnie w silnych procesach emigracyjnych oraz spadku dzietności słusznie upatruje się powodów depopulacji województwa opolskiego. Przyczyny tych
procesów są jednak wielorakie. Na potrzeby opracowania zakłada się, że nie ma jednego,
najsilniejszego i w pełni decydującego czynnika, który samodzielnie powoduje tę sytuację.
Współcześnie to nie zjawiska naturalne, lecz skomplikowany układ okoliczności, na przykład
wynikających z historii danego terenu, a także rozmaite elementy społeczne, prawne, polityczne i gospodarcze, wpływają negatywnie na sytuację jednostek i grup, a także decydują
o charakterze zmian społecznych. I ostatnie, choć nie mniej ważne założenie: przyjmujemy,
że zjawisko depopulacji województwa opolskiego – przynajmniej w przewidywanej, masowej skali – jest niepożądane, a wpływające na nie czynniki powinny zostać zmienione tak,
aby poprawie uległy wskaźniki demograficzne związane z naturalnym ruchem ludności oraz
z ruchami migracyjnymi. Celem jest zatem zidentyfikowanie tych czynników oraz podanie instrumentów, które mogłyby zapobiegać niekorzystnym zmianom i wzmacniać bodźce, jakie
pozytywnie wpływają na ruch naturalny i migracyjny.
O ten merytoryczny schemat oparta jest struktura analizy, konstruowanej zgodnie z zasadą ab ovo usque ad mala, czyli po kolei, począwszy od diagnozy i prognozy, poprzez rozszerzoną analizę otoczenia prawnego i możliwości strategicznych zmian, po instrumenty
i narzędzia służące zapobieganiu negatywnie ocenianym elementom diagnozy. W rozdziale
1., podjęto diagnozę przyczyn i skutków obecnego stanu rzeczy, czyli depopulacji województwa opolskiego. Towarzyszy jej prognoza zmian w konkretnie zakreślonym obszarze, przedstawiona nie tylko w perspektywie samych procesów społecznych (aczkolwiek jest to samo
w sobie zagadnienie interesujące w sensie poznawczym i naukowym), lecz także osadzona
w kontekście polityki rynku pracy oraz wyzwań gospodarczych, jakie stoją przed władzami
regionalnymi w średniej i długiej perspektywie. Ze względu na wagę tych zagadnień poświęcony im jest osobny rozdział 2., w którym na podstawie uprzedniej diagnozy analizowane są
informacje i dane dotyczące skuteczności i efektywności funkcjonowania publicznych służb
zatrudnienia (PSZ) w kontekście depopulacji opolskiego. Należy przy tym zauważyć, że wiele opracowań dotyczących zjawisk demograficznych oraz przemian zachodzących na rynku
Wstęp
pracy w skali kraju i regionu jest już opublikowanych, dostępnych i powszechnie znanych,
zwłaszcza w środowisku ludzi zainteresowanych procesami społecznymi i gospodarczymi
na Opolszczyźnie. Również znaczna część prac traktujących o samym województwie opolskim szczegółowo opisuje zjawiska poruszone w niniejszym materiale. Natomiast w analizie
starano się unikać – chociaż nie zawsze było to możliwe i uzasadnione – bezpośredniego
powtarzania zawartych w wielu innych tekstach i opracowaniach diagnoz oraz tez. Z tego
powodu najwięcej uwagi należy poświęcić kolejnym częściom opracowania, zawierającym
uwagi o charakterze strategicznym oraz propozycje rozwiązań.
Zatem w kolejnym rozdziale refleksje dotyczące struktury społecznej i gospodarczej regionu zostają osadzone w kontekście prawnym. Z tego punktu widzenia rozdział 3. pod względem merytorycznym stanowi meritum analizy otoczenia prawnego województwa opolskiego, a zarazem punkt wyjścia do konstrukcji narzędzi przemian. Z tego powodu nie należy
jednak traktować go jako prawniczego kompendium wiedzy o aktach normatywnych. Pominięto także liczne deklaracje polityczne (np. rezolucje Parlamentu Europejskiego), czy mniej
znaczące dla planowania strategicznego rozwiązania prawne, które są obowiązujące w skali
całego państwa, jednak nie mają bezpośredniego i dominującego przełożenia na zmiany sytuacji demograficznej w regionie opolskim. Trzeba przecież zauważyć, że wszystkie, nie tylko
przeanalizowane tutaj dokumenty, zazwyczaj mają choćby minimalne, przełożenie na kształt
systemu instytucjonalno-prawnego w Polsce, a zatem w ten czy inny sposób wpływają na ruchy naturalne i związane z migracjami. Bazując na schemacie zachowań publicznych, służących realizacji ogólnie rozumianej polityki rozwoju kraju, zostały zatem wspomniane przede
wszystkim te akty normatywne, które bezpośrednio dotyczą organizacji działań w zakresie poprawy sytuacji ludnościowej. Dla Czytelnika najważniejsza powinna być tu zbieżność
strategicznych opracowań unijnych z różnych zakresów – propozycji dotyczących rozwoju
edukacji wczesnoszkolnej, wyzwań gospodarczych spowodowanych przemianami struktury
demograficznej ludności oraz pozostałych strategicznych celów i kierunków działań oraz diagnozowanych na Opolszczyźnie kwestii demograficznych. Wszystkie te dziedziny są zbieżne,
należy je traktować komplementarnie, ponieważ się uzupełniają i realizowane są równolegle a wręcz wspólnie. Uszeregowane i przyporządkowane do poszczególnych podrozdziałów
zostały tylko na potrzeby pisemnego opracowania. Tak też zresztą powinno postrzegać się
narzędzia antydepopulacyjne. Heurystycznie – dotykając różnych dziedzin, które jednak ze
sobą niezwykle silnie współgrają i są od siebie uzależnione.
Na tej podstawie w rozdziale 4. dokonano budowy programu służącego pożądanym zmianom, a przynajmniej zatrzymaniu niekorzystnych nurtów demograficznych. Program ten mieści w sobie dwa alternatywne kierunki działań zaplanowane na najbliższe lata. Towarzyszą im
propozycje instrumentów, które można zastosować do realizacji zasadniczego celu – rozwoju
gospodarczego i społecznego województwa opolskiego. Mieszczą się one w wyżej przedstawionym haśle: Człowiek, technologie, środowisko, dotykając możliwie wielu elementów, które
mają znaczenie dla ludnościowych i gospodarczych przeobrażeń województwa.
Wnioski i rekomendacje zawarte w ostatnim rozdziale stanowią podsumowanie i zakończenie niniejszej analizy, natomiast całość zamyka bibliografia. Może ona stanowić uzupełniające źródło wiedzy, dodatkową, naukową podstawę przedsięwzięć w badanym zakresie
oraz punkt wyjścia do dalszych poszukiwań naukowo-badawczych.
9
Rozdział 1. Przemiany demograficzne
w Opolskiem – wskaźniki
depopulacyjne
1.1. Uwagi ogólne
Podczas analizy otoczenia prawnego Opolszczyzny dokonywanego pod kątem konstrukcji
programu odpowiadającego na wyzwania społeczne i gospodarcze związane z depopulacją,
należy zacząć od uwag natury ogólnej, a mianowicie od niepokojących województwo niekorzystnych zjawisk demograficznych. Po pierwsze, Opolskie statystycznie rzecz biorąc poddane jest dokładnie tym samym procesom demograficznym, dotyczącym ruchów naturalnych
oraz migracyjnych ludności, które dotykają całego państwa polskiego oraz, w sporej części
i z nielicznymi wyjątkami takimi jak Szwecja czy Francja, pozostałych państw członkowskich
Unii Europejskiej. Sytuacja w tym regionie jest jednak dlatego zagrożona większym niebezpieczeństwem dla jego przyszłego rozwoju, że niekorzystne tendencje w ruchach ludnościowych występują w niezwykle dużym natężeniu. Co gorsza, zdiagnozowane jako negatywne zmiany demograficzne ulegają i, w dającej się przewidzieć przyszłości, prawdopodobnie
będą ulegały dalszemu wzmocnieniu, o ile oczywiście nie zostaną podjęte działania służące
łagodzeniu ich samych lub przynajmniej ich niekorzystnych skutków. Krótko mówiąc, źródłem kryzysu demograficznego, czyli depopulacji Opolszczyzny jest masowa emigracja zagraniczna oraz towarzyszące jej odsuwanie decyzji o małżeństwie i urodzeniu dzieci jako
konsekwencja zmieniającego się modelu rodziny w kierunku tzw. rodziny nuklearnej, co jest
związane ze zmianą hierarchii wartości młodych pokoleń. Te procesy, na które nakłada się
statystycznie dłuższe trwanie życia w populacji, stanowią część składową zjawiska starzenia
się społeczeństwa.
Po drugie, zjawiska demograficzne − naturalny ruch ludności oraz migracje w województwie opolskim − są dość dobrze zbadane, a diagnozy płynące z rozmaitych opracowań i badań
zmierzają do w miarę jednolitych konkluzji. Dane statystyczne, zarówno te oficjalne, płynące
ze szczebla centralnego (GUS, ministerstwa), jak i zebrane i poddane analizie statystycznej
na szczeblu regionalnym i lokalnym, w ramach rozmaitych projektów badawczych, rysują
niepokojący obraz przyszłości województwa opolskiego pod względem populacyjnym. Bodaj tylko w jednym spośród nich autorzy dostrzegają – pod licznymi warunkami i z wieloma
zastrzeżeniami – dobre strony, czy raczej pozytywne aspekty wynikające z wcześniejszego
wyludniania się województwa i zmniejszania liczby ludności. Takie supozycje czynione są
jednak raczej z perspektywy możliwości powrotów przynajmniej części z emigrantów zawiedzionych brakiem sukcesu zawodowego i awansu społecznego za granicą1.
Dlatego niniejszy rozdział służy jedynie podsumowaniu dotychczas zebranych informacji w interesującym nas zakresie, przypomnieniu najważniejszych danych i wniosków oraz
ewentualnie wyodrębnieniu spośród nich najbardziej znamiennych i istotnych z punktu widzenia konstrukcji instrumentów prorozwojowych.
1 Por. R. Jończy, Migracje zagraniczne z obszarów wiejskich województwa opolskiego po akcesji Polski
do Unii Europejskiej. Wybrane aspekty ekonomiczne i demograficzne, Wrocław, Opole 2010, s. 437.
Rozdział 1. Przemiany demograficzne w Opolskiem – wskaźniki depopulacyjne
1.2. Naturalny ruch ludności – stan obecny i perspektywy
Województwo opolskie jest najmniejszym regionem Polski zarówno pod względem powierzchni (941 187 ha), jak i ludności. Teoretycznie, bez uwzględnienia szacunków emigracyjnych, liczy ono 1,016 mln osób (w połowie 2012 roku, na podstawie NSP 2011)2. Wielkości te
plasują województwo nieco poniżej średniej krajowej (na 11 miejscu) wszystkich województw
pod względem zaludnienia (przeciętnie 108 osób/km2, czyli zaludnienie rzadsze niż średnio
w kraju).
W wieku produkcyjnym jest 65,13% ogółu ludności i poziom tego wskaźnika zaczyna się
stopniowo przechylać w kierunku malejącym. Jednocześnie towarzyszy temu systematycznie zwiększający się odsetek osób w wieku poprodukcyjnym (18,31%), przy stale malejącej
liczbie urodzeń oraz osób w wieku przedprodukcyjnym (16,56%)3. To ostatnie jest spowodowane oczywiście drastycznym spadkiem współczynnika dzietności, który obecnie kształtuje
się na poziomie 1,08 – niższym niż średnio dla kraju (1,30), a nawet w całej Unii Europejskiej
(1,59), nie mówiąc o skali globalnej (gdzie przeciętnie wskaźnik ten wynosi 2,42). Tendencje
te ilustruje wykres 1.
Wykres 1. Struktura ludności wg wieku produkcyjnego w województwie opolskim (%)
Źródło: OSISG – Opolski system informacji społeczno-gospodarczej, www.osisg.opolskie.pl, dostęp 22.07.2013.
Rośnie średnia długość życia mieszkańców w województwie opolskim, co oczywiście jest
przyjmowane jako zjawisko pozytywne. Nie powinno być ono jednak analizowane w oderwaniu od innych czynników, albowiem samo w sobie rodzi zagrożenie o charakterze ekonomicznym. Po pierwsze: powstaje niebezpieczeństwo wywołane niewykorzystaniem potencjału
starszego pokolenia na rynku pracy. Spowodowane to jest niskim poziomem wykształcenia ludności, co implikuje niską aktywność zawodową. Po drugie: wraz z rosnącą długością
2 Źródło: Mały rocznik statystyczny Polski 2013, GUS.
3 Dane OSISG – Opolskiego systemu informacji społeczno-gospodarczej.
11
12
życia wzrasta zapotrzebowanie na usługi opiekuńcze i ochronę zdrowia, co wobec słabej
infrastruktury społecznej dodatkowo nadwyręża i tak napięte budżety jednostek samorządu terytorialnego. Struktury pomocy społecznej starają się prowadzić działania wspierające
osoby starsze, jednak już teraz mają one ograniczony wymiar4. Podejmuje się działania rehabilitacyjne, ale na przykład brakuje miejsc w domach pomocy społecznej (DPS), czy domach
dziennego pobytu. Świadczy to o ubogiej i − wobec wyzwań demograficznych − potrzebującej intensywnego rozwoju, infrastrukturze społecznej, w tym w szczególności o charakterze
opiekuńczym, skierowanym do osób starszych.
Wynikiem naturalnych ruchów ludnościowych jest stały proces zmniejszania się populacji województwa opolskiego, powodowany ujemnym przyrostem naturalnym, wynikającym
z przewagi liczby zgonów nad urodzeniami, oraz zmiana jej struktury. Powoduje to przekształcanie się struktury ludności Opolszczyzny w społeczność ludzi starych, mniej aktywnych, obciążonych chorobami, z niskim udziałem dzieci i młodzieży oraz stopniowo zmniejszającym się odsetkiem ludności w wieku średnim.
Procesy te dodatkowo nasila, przybierająca masową skalę w okresach dekoniunktury gospodarczej, emigracja, której poświęcone są kolejne rozdziały pracy. Tutaj zauważmy jedynie dla przykładu, że tylko w okresie od czerwca do grudnia 2011 roku – jest to czas dobry
dla dalszych porównań ze względu na przeprowadzony wówczas spis powszechny – z województwa ubyło 1633 mieszkańców, z czego 1033 to różnica pomiędzy zgonami i urodzeniami,
a pozostałą grupę stanowili emigranci5. Należy przy tym ponownie podkreślić, że zjawisko
depopulacji osiąga różne natężenie w poszczególnych województwach w kraju, ale najsilniej
dotyka właśnie opolskiego. Różnice te w ostatnich latach przybrały większy rozmiar, gdyż
wzrost urodzeń w Polsce obserwowany w tym czasie, spowodował statystyczny wzrost liczby
ludności o 0,7 punktu procentowego, w żadnej mierze nie stał się jednak udziałem opolskiego, które systematycznie i w sposób naturalny oraz przez wyjazdy zwłaszcza osób młodych
traci ludność (emigracja krajowa i zagraniczna). Co gorsza, zmiany te, zgodnie z oficjalnymi
prognozami GUS6, będą przybierały na sile, co obrazuje wykres 2.
Kolejną kwestią nakładającą się na wskaźniki (de)populacyjne w województwie opolskim,
jest fakt, że należy ono do grona tych regionów, w których żyje znaczny – w stosunku do reszty kraju – odsetek ludności mogącej identyfikować się z innymi regionami Europy. W pierwszej kolejności, w starszym pokoleniu, są to osoby urodzone poza granicami Polski. Obok województwa dolnośląskiego i lubuskiego (odpowiednio 4,9% i 4,7% ludności urodzonej poza
RP), to właśnie w Opolskiem jest najwięcej osób z zagranicznymi korzeniami (stanowią one
4,2% populacji województwa). Łatwo zauważyć, że są to tereny, na które (obok zachodniopomorskiego i warmińsko-mazurskiego) po drugiej wojnie światowej przesiedlano Polaków
urodzonych na Wschodzie. Przede wszystkim jednak, oprócz przesiedleńców ze wschodu,
województwo opolskie zamieszkuje znaczny odsetek autochtonów, w głównej mierze związanych z narodowością niemiecką lub deklarującą korzenie śląskie. W sumie mieszka tu ponad 37% ogółu osób z tzw. podwójnym obywatelstwem (prawie 99% z nich – około 120 tys.
– polskim i niemieckim). Wszystkie te zróżnicowania rodzą kwestie utożsamiania się z regionem, przynależności do niego w sensie sentymentalnym, społecznym, ale i ekonomicznym.
4 Raport dotyczący udziału seniorów w życiu publicznym województwa opolskiego, MPiPS, WRZOS
Opole 2012, źródło: www.wrzos.org.pl/download/RAPORT_woj.opolskie1.pdf, dostęp 23.07.2013.
5 Rocznik demograficzny, GUS, Warszawa 2012.
6 Prognoza ludności na lata 2008–2035, GUS, Warszawa 2008.
Wykres 2. Prognoza liczby ludności w województwie opolskim do 2035 roku
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Prognoza ludności na lata 2008–2035, GUS, 2008, 2009 Warszawa.
Zgodnie z wynikami spisu powszechnego z 2011 roku w Opolskiem mieszka znaczny odsetek
osób o innych niż polska identyfikacjach narodowo-etnicznych: osoby o identyfikacjach niepolskich (względnie polskich i niepolskich) stanowią tu 16,2% ogółu mieszkańców (dla porównania na Śląsku odsetek ten wynosi 16,5%)7.
Prognozuje się, że w 2015 roku liczba ludności województwa opolskiego spadnie poniżej
miliona, a w ciągu kolejnych 20 lat osiągnie liczbę mniejszą niż 900 tys. Należy przy tym
podkreślić, że przedstawiona prognoza ludnościowa jest obarczona możliwością błędu statystycznego. Sam GUS przyznaje, że rzeczywiste stany ludności są w stosunku do prognozowanych o 108,1 tys. wyższe (w miastach jest o 118,9 tys. więcej, a na wsi o 10,8 tys. mniej
ludności niż przewidywano) – błąd względny prognozy mieści się w granicach 0,11%–0,83%8.
Tym niemniej analiza przewidywanego spadku liczby ludności pokazuje silną, negatywną
tendencję. Jest ona oczywistym i podkreślanym w wielu opracowaniach krajowych i zagranicznych9 wynikiem naturalnego ruchu ludności, zobrazowanego na kolejnym wykresie.
7 Narodowy Spis Powszechny Ludności i Mieszkań 2011, GUS, Warszawa 2012.
8 W województwach podlaskim i podkarpackim niedoszacowanie jest większe i błąd wynosi odpowiednio 1,49%
i 3,24%.
9 Por. np. The greying of the baby boomers. A century-long view of ageing in European populations, Statistics in
focus 23/2011, Eurostat 2011.
13
14
Wykres 3. Prognoza urodzeń i zgonów w województwie opolskim do 2035 roku
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Prognoza ludności na lata 2008–2035, GUS, 2008, 2009 Warszawa.
Taki podział, na ludność autochtoniczną, głównie Ślązaków, pochodzenia niemieckiego
(dwupaństwowcy), oraz ludność napływową (przesiedleńcy), ma istotne znaczenie w co najmniej czworakim sensie: społecznym, ekonomicznym, politycznym i prawnym. Województwo opolskie jest więc podzielone pod względem społecznym – zamieszkują tu dwie grupy
zróżnicowane silną tożsamością etniczną, tradycją itd. Po wtóre, w obu grupach widoczne
są różnice ekonomiczne. Ludność autochtoniczna jest mocno skoncentrowana w określonych gminach i miastach województwa10. Co interesujące, podział ten jest skorelowany ze
strukturą gospodarczą województwa, o której będzie mowa w dalszej części opracowania.
A w końcu, co nie mniej ważne, istotne jest zróżnicowanie statusu prawno-politycznego populacji. Dwupaństwowcy przynależą w sensie formalno-prawnym nie tylko do obywatelstwa
polskiego, lecz również niemieckiego. Można przypuszczać, że w konsekwencji do pewnego
stopnia związki z „wielką ojczyzną” („ojczyzną ideologiczną” lub niem. Vaterland) mogą tu
być luźniejsze, jakkolwiek trudno wnioskować na tej podstawie co do utożsamiania się ludności o niemieckich korzeniach z opolską „małą ojczyzną” („ojczyzną prywatną” lub niem.
Heimat)11. Z pewnością jednak można stwierdzić, że możliwości i elastyczność migracyjna
grupy dwupaństwowców, zwłaszcza autochtonów, będzie wyższa, aniżeli reszty społeczeństwa (w regionie i w kraju). Owa elastyczność społeczna wyraża się również w braku poważniejszych konfliktów społecznych, którą kształtowały dodatkowo procesy polityczne w bogatej historii tych ziem. Z biegiem czasu zostały wykształcone więzi społeczne, rodzinne,
10 R. Rauziński, T. Sołdra-Gwiżdż, Społeczeństwo Śląska Opolskiego 1945–2011–2035 – aspekty społeczne, demograficzne i rynku pracy, Opole, Warszawa 2012.
11 Por. M.S. Szczepański, Tożsamość regionalna – w kręgu pojęć podstawowych i metodologii badań,
Warszawa, Katowice 1999.
sąsiedzkie, regionalne, a wreszcie i wzajemne zaufanie „autochtonów” i „przesiedleńców”,
które zapobiegły poważniejszym konfliktom. Tym niemniej trzeba zauważyć, że niekorzystne tendencje demograficzne w dalszym ciągu dotykają w większym stopniu właśnie autochtonów! Statystycznie rzecz biorąc w tej grupie ludności, w dodatku silne sfeminizowanej
na skutek strat wojennych, występował niższy przyrost naturalny, a zatem i silniejszy niż
w pozostałej części populacji proces starzenia się całej grupy społecznej. Dodatkowo, można
zauważyć znaczny udział wiejskiej ludności autochtonicznej w grupie osób utrzymującej się
ze źródeł pozarolniczych, co poskutkowało wzmożonym wyludnianiem się wsi. Towarzyszyła tym zjawiskom, począwszy od lat 50. XX wieku, masowa, obejmująca cały przyrost naturalny (sic!) emigracja do Niemiec12.
Dlatego proces odbudowy biologicznej stale był i jest nadal zakłócany emigracją, co jest
istotnym spostrzeżeniem, ponieważ może świadczyć o przyczynach obecnie narastającego wyludniania, tkwiących w uwarunkowaniach historycznych i strukturze demograficznej
ludności ukształtowanej przez wydarzenia sprzed ponad połowy wieku, na które nakładają
się, wzmacniając je, przemiany kulturowe (kryzys rodziny, spadek dzietności itd.). Te uwagi
szczegółowo zostaną rozwinięte w kolejnym podrozdziale opracowania. Tymczasem zauważyć należy, że przybierający na sile proces starzenia się społeczeństwa nakazuje również postrzegać w alarmującej perspektywie indykatory dotyczące rynku pracy. Już w chwili obecnej
zarówno wskaźnik zatrudnienia13 wynoszący w województwie opolskim 48,8%, jak i współczynnik aktywności zawodowej14 na poziomie 53,8% są wyraźnie niższe niż w pozostałych
częściach kraju (odpowiednio 50,4% i 56%)15. Nasilające się negatywne tendencje demograficzne przy niezmienionych warunkach mogą tylko te różnice powiększyć, prowadząc do poważnych niedoborów na rynku pracy. Niekorzystnego wydźwięku tego obrazu nie polepsza
spostrzeżenie, że pod koniec maja 2013 roku stopa bezrobocia w Opolskiem wynosiła 14,4%,
co oznacza wzrost w stosunku do analogicznego okresu w poprzednim roku o 0,9 punktu
procentowego. Co gorsze, taka tendencja w statystykach zatrudnienia (niska aktywność zawodowa, wysokie bezrobocie) utrzymuje się od lat, będąc na stałe wpisaną w obraz regionalnego rynku pracy. Wskazuje to na konieczność podjęcia radykalnych kroków i przyjęcia
niestandardowych narzędzi – wykraczających poza te, które są stosowane w pozostałych
częściach kraju – jeżeli poważnie traktuje się wyzwanie zmiany sytuacji i niekorzystnych tendencji społecznych w regionie. Ponadto, kształtująca się struktura wieku ludności, w której
coraz większy odsetek będą stanowić osoby starsze, zwiększy zapotrzebowanie i wymusi na
władzach samorządu terytorialnego podniesienie dostępności oraz zakresu i standardów
usług opiekuńczych i opieki zdrowotnej. Już teraz zaczyna stanowić to poważne wyzwanie,
ponieważ infrastruktura społeczna związana z tego typu usługami jest stosunkowo – w porównaniu z resztą kraju – mało rozwinięta. Wskaźnikiem tego jest choćby niska liczba łóżek
szpitalnych przypadających na statystycznego mieszkańca województwa. Dodatkowym problemem jest także, wspomniana wyżej, niewielka gęstość zaludnienia.
Z drugiej strony, osoby w starszym wieku mogą stanowić poważny potencjał dla gospodarki w regionie, o ile zostanie on odpowiednio zagospodarowany. To właśnie potrzeby
zdrowotne i opiekuńcze generują popyt na różnego rodzaju usługi. Co więcej, osoby w wieku
12 Rauziński, Sołdra-Gwiżdż, op. cit.
13 Wskaźnik zatrudnienia: odsetek ludności (15–64 lata) pracującej zawodowo.
14 Współczynnik aktywności zawodowej: stosunek osób aktywnych zawodowo (pracujących i niepracujących) do
ogółu ludności.
15 Aktywność ekonomiczna ludności Polski, IV kwartał 2012, GUS, Warszawa 2013.
15
16
przed- i emerytalnym mogą być i – jak wskazują na to statystyki – są aktywne zawodowo.
Oto bowiem wzrostowi długości życia społeczeństwa oraz zmniejszającej się liczbie urodzeń
towarzyszą wskaźniki rynku pracy takie jak: wydłużanie się wieku dezaktywizacji zawodowej, spadek liczby osób przechodzących na świadczenia (przed)emerytalne oraz wzrost aktywności zawodowej kobiet. Ponadto, jak wynika z badań pracodawców, starsi pracownicy,
dzięki posiadanym przez siebie konkretnym umiejętnościom zawodowym, a przede wszystkim doświadczeniu i dobrze rozwiniętemu kapitałowi społecznemu, zaczynają z sukcesem
rywalizować z osobami młodymi 16.
Zjawisko coraz dłuższego pozostawania w aktywności, dostrzegane od lat w zachodniej
Europie, można zaobserwować na polskim rynku pracy. Z danych ZUS wynika, że statystyczny Polak pracuje coraz dłużej, nawet pomimo tego, że zmiana ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, która wydłużyła wiek emerytalny do 67 lat dla
kobiet i mężczyzn weszła w życie dopiero w styczniu 2013 roku. Coraz większy odsetek osób
w wieku przedemerytalnym przedkłada aktywność zawodową ponad bierne przyjmowanie
świadczenia17. Znamienne jest to, że w ostatnim czasie spadała liczba osób pobierających
świadczenia emerytalne: zgodnie z danymi ZUS, najwięcej emerytów (ponad 5 mln) było w listopadzie 2009 roku. Z kolei w kwietniu 2012 roku emeryturę pobierało 4,953 mln osób, czyli
o 25,2 tys. mniej, niż rok wcześniej18. Z biegiem czasu wskaźnik ten będzie jednak ulegał powiększeniu (w marcu 2013 roku było to już 4,970 mln osób), a to za sprawą wcześniej odnotowanego zjawiska starzenia się społeczeństwa. Tym niemniej niekorzystne zjawiska rynkowe
są w pewnym stopniu łagodzone dzięki temu, że z każdym rokiem coraz więcej osób w wieku
bliskim emerytalnemu pozostaje na rynku pracy. Średni wiek odejścia z niego wydłużył się
w Polsce w ostatnich latach do 59,6 roku (wcześniej było to około 58 lat). Wzrost wskaźnika
zatrudnienia w grupie osób starszych, na tle wybranych państw OECD, ilustruje wykres 4.
Jak można zauważyć, tendencja do wydłużania się okresu aktywności zawodowej, która jest obecna w państwach rozwiniętych już od lat − gdzie uwarunkowania kulturowe, ale
przede wszystkim ekonomiczne spowodowały, że osiągnęła większą skalę − zaczyna dotykać także naszego kraju,. W Polsce nieco więcej niż co trzecia osoba w przywołanej grupie
wiekowej pracuje, podczas gdy średnio w UE jest to prawie co druga osoba. Dane OECD pokazują, że spośród państw europejskich wskaźnik ten przyjmuje podobną wartość jedynie
na Węgrzech i w Słowenii, a jest niższy tylko w Turcji – w pozostałych państwach, także poza
Europą, udział osób 55+ w rynku pracy jest znacznie wyższy. Sytuacja ta jednak ulega systematycznej zmianie – na rynku pracy coraz dłużej pozostają osoby w dojrzałym wieku, co
w pewnym stopniu niweluje negatywne skutki starzenia się społeczeństwa. Podkreślmy,
w pewnym stopniu, ponieważ tendencja do wydłużania się wieku aktywności zawodowej ma
jednak swoje granice, płynące choćby z uwarunkowań biologicznych, i to nawet wtedy, gdy
weźmiemy pod uwagę statystycznie rosnącą średnią długość życia. Tym bardziej więc niepokojące są diagnozy wskazujące na wyludnianie się regionu, które – pomimo wspomnianego
korzystnego wydłużania się wieku aktywności zawodowej – prowadzi do utraty zasobów siły
16 Syntetyczny raport końcowy z badań empirycznych Zapotrzebowanie na pracowników na mazo-
wieckim rynku pracy; stan i perspektywy na potrzeby projektu Rozwój umiejętności powiązany
z potrzebami regionalnego rynku pracy i możliwości kształcenia ustawicznego w regionie, MORP,
Warszawa 2008.
17 Zgodnie z danymi ZUS, w kwietniu 2012 roku emeryturę pobierało 4,953 miliona osób. W 2011 roku było ich
o 25,2 tysiąca więcej. Najwięcej emerytów (ponad 5 milionów) było w listopadzie 2009 roku.
18 Struktura wysokości emerytur i rent wypłacanych przez ZUS po waloryzacji w marcu 2013 roku, Warszawa
2013.
Wykres 4. Wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 55–64 lata w wybranych państwach OECD
Źródło: Opracowanie własne na podstawie OECD Factbook 2013.
roboczej w skali zagrażającej zarówno rozwojowi społeczno-gospodarczemu, jak i finansom
publicznym. Na te aspekty depopulacji zwracają uwagę ekspertyzy tworzone na zamówienie
Komisji Europejskiej, które są poddane analizie w dalszej części opracowania.
Niestety, tak postawiona diagnoza demograficzna w perspektywie sytuacji na rynku pracy
znajduje swoje odzwierciedlenie w równie alarmującej prognozie. Przewiduje się, że w średnim i długim okresie w dalszym ciągu będzie następował spadek liczby ludności województwa opolskiego. Wynikał on będzie z:
 ciągłej, niskiej a nawet – chociaż już przy obecnych niskich wskaźnikach może się to wydawać niemożliwe – spadającej stopy dzietności;
 odkładania w czasie decyzji o małżeństwie, i co za tym idzie dalszego wzrostu wieku,
w którym się je zawiera(o ile w ogóle będą zawierane);
 odkładania w czasie decyzji prokreacyjnych, a zatem i wzrostu średniego wieku kobiet
rodzących dzieci (o ile w ogóle będą te decyzje podejmowane);
 wzrostu liczby rozwodów, co jest związane z przemianami kulturowymi (społeczno-religijnymi);
 zmniejszaniem się liczebności młodych pokoleń;
 falowaniem demograficznym, zwłaszcza nakładaniem się na siebie w kolejnych okresach
pokoleń niżu demograficznego.
To będzie skutkowało nie tylko zmianami społecznymi, ale przede wszystkim wspomnianymi wyżej ekonomicznymi, które da się zaklasyfikować w dwóch problemowych grupach
związanych z:
 rynkiem pracy – zbyt niska podaż pracy, a więc nasilający się niedobór wykwalifikowanych
kadr;
17
18
 finansami publicznymi – konieczność przemian w strukturze zabezpieczenia społecznego
oraz budżetach centralnych, regionalnych i lokalnych, związanych z koniecznością wypłacania coraz większej liczby świadczeń emerytalnych oraz świadczeń o charakterze usługowym i rzeczowym (opieka nad osobami zależnymi w ramach systemu pomocy społecznej, rozszerzenie zakresu świadczeń opieki zdrowotnej).
Na te procesy dodatkowo nakładają się oraz nasilają ich negatywne efekty zmiany migracyjne, o których jest mowa w kolejnym podrozdziale.
1.3. Opolskie migracje
Źródło problemów demograficznych województwa opolskiego wypływa z negatywnych
skutków naturalnego ruchu ludności, które są w znacznym stopniu wzmacniane ruchami
migracyjnymi. Można dostrzec silną współzależność naturalnych i migracyjnych procesów
populacyjnych w regionie, co wynika m.in. ze struktury emigracji. Do innych części kraju (najczęściej do dużych metropolii) oraz za granicę najczęściej wyjeżdżają osoby młode, coraz
lepiej wykształcone, o największym potencjale zawodowym i rozrodczym, chociaż zazwyczaj
bezżenne i bezdzietne (a więc i pod względem sytuacji rodzinnej bardziej mobilne). Praca za
granicą jest dla nich pierwszą pracą a zarazem punktem odniesienia wobec którego oceniają
warunki zatrudnienia w Polsce. Tym samym i tak niskie wskaźniki dotyczące rozrodczości
ulegają wzmocnieniu, a co za tym idzie zjawisko depopulacji drastycznie się nasila. O tej zależności należy pamiętać dokonując wszelkich zestawień dotyczących dzietności lub migracji.
Kolejnym, ważnym spostrzeżeniem, dotyczącym już samych procesów migracyjnych, jest
ich tradycyjny charakter. Otóż współczesna emigracja z ziemi opolskiej rozpoczęła się już
w latach 50. XX wieku i trwa właściwie nieprzerwanie do dzisiaj. Jest ona w znacznym stopniu
powiązana z historycznymi procesami politycznymi, a obecnie równie mocno z falowaniem
koniunktury gospodarczej, którą w tym kontekście rozpatrujemy przez pryzmat rynku pracy
– dostępności zatrudnienia (popytu na pracę) oraz jego warunków dotyczących stabilności
pracy i warunków płacy.
To zwraca uwagę, że proces depopulacji w przypadku opolskiego jest szczególnie złożony,
obserwujemy bowiem wielokierunkowe zależności pomiędzy ruchami naturalnymi, migracyjnymi a tradycją historyczną, sytuacją (geo)polityczną oraz koniunkturą gospodarczą, która ma przełożenie na możliwości i warunki zatrudnienia. Potwierdzają to najnowsze badania
dotyczące wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej, którego wyniki udowadniają
w sposób naukowy dotąd intuicyjnie przyjmowaną tezę o bezpośrednim i silnym związku
stochastycznym pomiędzy (rosnącą) stopą bezrobocia, a (spadającą) dzietnością kobiet19.
Ta prosta zależność pomiędzy dzietnością a bezrobociem dotyka oczywiście także Polski,
a biorąc pod uwagę negatywne pozostałości transformacji ustrojowej, czyni to w najbardziej
dotkliwy z możliwych sposobów, drastycznie wyludniając jej terytorium. Jest to zilustrowane
na wykresie 5.
19 J.R. Goldstein, et al., Fertility reactions to the ‘Great Recession’ in Europe: Recent evidence from order-specific
data, Demographic Research, Vol. 29, Art. 4, s. 85–104, 2013, źródło: www.demographic-research.org/Volumes/
Vol29/4/.
Wykres 5. Współczynnik dzietności i stopa bezrobocia (Polska)
Źródło: J.R. Goldstein. et al., Fertility reactions to the ‘Great Recession’ in Europe: Recent evidence from order
-specific data, Demographic Research, Vol. 29, 2013.
Pokazana wyżej zależność jest wzmacniana przez wyjazdowe ruchy migracyjne. Bilans migracji krajowych województwa opolskiego od połowy lat 70. XX wieku jest ujemny. Najwięcej
osób wyjeżdża do ościennych regionów, w tym w szczególności do województwa dolnośląskiego, śląskiego oraz małopolskiego. W nieco mniejszym, aczkolwiek nadal istotnym, stopniu przyciągającymi opolan walorami migracyjnymi cieszy się także mazowieckie (a w nim,
jak można wnioskować z danych dotyczących rynku pracy, aglomeracja warszawska). Mamy
tu oczywiście do czynienia z przepływem ludności w kierunku większych metropolii. Opolskie jest właśnie terenem międzymetropolitalnym, z którego ludność migruje do większych
ośrodków akademickich i gospodarczych20. Alarmująca jest przy tym nie tylko skala tego zjawiska, lecz także jego struktura. Do wielkich aglomeracji wyjeżdżają przede wszystkim osoby
młode, do 30. roku życia. Powszechnym modelem jest, towarzysząca rozwojowi aspiracji
edukacyjnych, emigracja młodzieży do dużych ośrodków akademickich (Wrocław, Katowice,
Kraków, Warszawa), a po zakończeniu studiów poszukiwanie pracy i pozostawanie w tych
miejscowościach. Nie tylko powoduje to natychmiastowy efekt depopulacyjny, lecz także
przyczynia się, zgodnie ze wszystkimi prognozami, do zmniejszenia potencjału ludnościowego regionu w przyszłości. Nawet pomijając przemiany społeczne powodujące odkładanie
decyzji prokreacyjnych na później, młodzi ludzie niejako przenoszą – w sensie geograficznym – swoją dzietność na inne tereny. Zwłaszcza na te, które wydają się dostarczać więcej
możliwości i szans na rozwój osobisty, ekonomiczny i zawodowy.
20 Por. Rauziński, Sołdra-Gwiżdż, op. cit.
19
20
Zasadniczym wskaźnikiem, którego wysokość daje podstawy do poważnych obaw o przyszłość rozwoju ludnościowego regionu opolskiego, jest skala migracji zagranicznych. Przy
niewielkim napływie imigrantów, o czym będzie mowa nieco później, cały i tak niski przyrost
naturalny pochłania emigracja zagraniczna. Jak zostało już to stwierdzone, wyjazdy do Niemiec i Holandii mają swoje tradycje historyczne. Na przestrzeni kilkudziesięciu powojennych
lat wytworzyły się silne sieci migracyjne, a zgodnie z dotyczącą ich teorią migracji łańcuchowych największy wpływ na podjęcie decyzji o migracji mają związki interpersonalne pomiędzy byłymi a przyszłymi migrantami. Zmiana miejsca pobytu ułatwiona jest poprzez dostęp
do informacji oraz większe prawdopodobieństwo zapewnienia poczucia bezpieczeństwa
dzięki życiu w migracyjnej wspólnocie. Podsumowując, dostęp do sieci migracyjnych, czyli
istnienie więzi społecznych z osobami, które wyjechały wcześniej do innych państw, zwiększa prawdopodobieństwo migracji indywidualnej21. Powiązania społeczne, zwłaszcza rodzinne dają możliwości i potęgują zainteresowanie zagranicznymi pracami sezonowymi, a dzięki
większemu prawdopodobieństwu osiągnięcia sukcesu zawodowego zwiększają skłonność
do emigracji na stałe.
Powyższą tezę potwierdza struktura emigracji w Opolskiem – zgodnie z przybliżonymi szacunkami w ostatnim półwieczu stała emigracja wchłaniania cały przyrost naturalny ludności
autochtonicznej. Przeciętnie zaś dla całego województwa opolskiego emigracja wchłonęła
od 67,4% (w miastach) do 90,9% (na wsi) przyrostu naturalnego wszystkich jego mieszkańców22. Powoduje to także terytorialne zróżnicowanie analizowanych procesów w ramach województwa. Wyraźny jest też podział województwa na zasadnicze obszary:
 wschodni – uprzemysłowiony (także na terenach wiejskich), z ludnością autochtoniczną;
 centralny – najbardziej zurbanizowany, obejmujący aglomerację opolską;
 zachodni (północno-zachodni i południowo-zachodni) – rolniczy i turystyczny, z ludnością
napływową.
Pomijając dość oczywisty rozwój aglomeracji opolskiej, należy zauważyć, że w powiatach
i gminach zamieszkałych przez autochtoniczną ludność śląską i mniejszość niemiecką korzystniejszą postać przybierają wskaźniki ekonomiczne. Charakteryzuje je niższa stopa bezrobocia oraz większa aktywność zawodowa, a te czynniki być może są wsparte rzeczowymi i finansowymi transferami zagranicznymi. Na tych terenach zauważa się lepszą sytuację
mieszkaniową i zdrowotną oraz idące z nimi w parze lepsze warunki życia i pracy. Z kolei
ludność napływowa – rolnicza, pomimo upływu wielu lat, które minęły od masowych ruchów
przesiedleńczych, w dalszym ciągu jest dotknięta regresem gospodarczym i społecznym, co
współcześnie może stanowić dodatkowy, ekonomiczny argument przemawiający za emigracją23.
Lokalne zróżnicowania dotyczące rozwoju ekonomicznego oraz aktywności gospodarczej
skorelowane są ze strukturą migracji. Ludność o śląskich korzeniach statystycznie częściej
podejmuje pracę sezonową poza granicami kraju (głównie w Niemczech), co przyczynia się
do transferu kapitału z pracy oraz większej skłonności do inwestowania, a zatem i do po21 A. Górny, P. Kaczmarczyk, Uwarunkowania i mechanizmy migracji zarobkowych w świetle wybranych koncepcji
teoretycznych, Warszawa 2003.
22 K. Heffner, R. Rauziński, Region migracyjny, jego cechy i ewolucja w Polsce na przykładzie Śląska Opolskiego,
Warszawa 2012.
23 Co interesujące, na tych terenach bardziej korzystne są również statystyki dotyczące przestępczości, o czym
jednak będzie mowa w dalszych częściach opracowania.
dejmowania działalności gospodarczej. Jest to o tyle interesujące i ważne spostrzeżenie, że
niepewność dotycząca sytuacji politycznej tych ziem towarzyszyła ludności przesiedleńczej
po drugiej wojnie światowej jeszcze do połowy lat 70. XX wieku. Wiązała się z nią ostrożność
i zapobiegliwość przekładająca się bezpośrednio na brak poważniejszych inwestycji oraz
właśnie na niską skłonność do podejmowania ryzyka zawodowego i prywatnej przedsiębiorczości, która przecież wymaga długookresowego planowania i inwestowania całego posiadanego kapitału. Zadziwiający jest fakt, że do dzisiaj odczuwalne są społeczne i gospodarcze
konsekwencje owej ostrożności, jakkolwiek przecież wątpliwości co do przyszłości politycznej i społecznej tych ziem teoretycznie powinny zanikać wraz z naturalnym odchodzeniem
starszych pokoleń ludności napływowej oraz wraz ze stabilizacją polityczną kraju.
Opisane wyżej procesy wzmacniają niekorzystne z punktu widzenia pracownika relacje
płac między Polską a Niemcami. Z tego powodu już nie tylko migracje sezonowe oraz wyjazdy oparte o więzi rodzinno-etniczne przybierają masowy charakter. Można wręcz mówić
o przepływie siły roboczej przez państwa wysokorozwinięte, które w zamian za umiejętności
i kwalifikacje, a choćby wystarczającą sprawność fizyczną i chęć podejmowania ciężkiej pracy, gotowe są wynagradzać pracowników na znacznie wyższym poziomie niż dzieje się to
w państwie rozwijającym się, takim jak Polska. Drenaż siły roboczej skutkuje jej lokalnymi
niedoborami, co jest szczególnie dotkliwe na rynku pracy w segmencie pracowników wysoko
wykwalifikowanych. Procesowi temu nie są w stanie zapobiec ruchy imigracyjne. Po pierwsze dlatego, że Polska w dalszym ciągu dla imigrantów nosi charakter kraju tranzytowego,
czyli państwa, które jest dla cudzoziemców spoza Unii Europejskiej jedynie krótkim postojem w drodze na zachód. A po drugie, województwo opolskie – jeżeli można to w ten sposób
określić – przegrywa w konkurencji z województwami bardziej atrakcyjnymi dla imigrantów
ekonomicznych, takimi jak np. mazowieckie, śląskie czy wielkopolskie, w których rynki pracy
są bardziej rozwinięte i chłonne choćby z powodu większej liczby potencjalnych pracodawców24. Pomijając kwestie płacowe, nakłada się na to dodatkowy problem, związany ze złym
funkcjonowaniem procedur imigracyjnych, zwłaszcza tych, dotyczących podejmowania zatrudnienia. Powodują one liczne patologie, w tym zjawiska pracy na czarno w szarej strefie,
a przede wszystkim brak jakiejkolwiek administracyjnej kontroli nad rynkiem pracy dla tych
cudzoziemców, którzy tworzą największą grupę imigrantów ekonomicznych do Polski, czyli pracowników zatrudnianych w oparciu o oświadczenia pracodawców o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi25. Bez względu jednak na procedury administracyjne, już tylko bezwzględne liczby dotyczące wydanych zezwoleń na pracę cudzoziemców
oraz zarejestrowanych oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy, są niskie
i niewystarczające do zaspokojenia potrzeb rynkowych. Liczba zezwoleń na pracę w województwie opolskim utrzymuje się co roku na poziomie około 600, natomiast oświadczeń jest
co roku około 3,3 tys., co wobec pozostałych części kraju jest wynikiem bardzo skromnym,
24 Dla przykładu najwięcej mikroprzedsiębiorstw, czyli firm, które zatrudniają w skali kraju najwięcej pracowników, prowadzi działalność na terenie województwa mazowieckiego (16,4%), śląskiego (11,6%) i wielkopolskiego (10,1%), a najmniej właśnie w województwie opolskim (2,1%). Dane za: Działalność gospodarcza przedsiębiorstw o liczbie pracujących do 9 osób w 2011 roku, GUS, Warszawa 2012.
25 Oświadczenia od pracodawców o zamiarze powierzenia wykonywania pracy obywatelowi Republiki Białorusi,
Republiki Gruzji, Republiki Mołdowy, Federacji Rosyjskiej lub Ukrainy, na warunkach określonych w rozporządzenia MPiPS z dnia 20 lipca 2011 roku, w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy
cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz.U. z 2011 r. Nr 155, poz. 919). Zastąpiło ono analogiczne rozporządzenie z dnia 30 sierpnia
2006 roku w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na
pracę (Dz.U. Nr 156, poz. 1116 z późn. zm.).
21
22
nawet jeżeli wziąć pod uwagę zróżnicowania ludnościowe. Zgodnie ze statystykami MPiPS
tylko w 2012 roku łącznie w kraju wydano 39 144 zezwolenia na pracę cudzoziemców, z czego
w układzie terytorialnym dla Opolskiego przypadało 782 (najwięcej – 569 – z Ukrainy). W tym
samym czasie zarejestrowano w kraju łącznie 243 736 tzw. oświadczeń (notabene – średnio o połowę więcej niż w latach poprzednich), spośród których w województwie opolskim
było około 351126. Dodatkowo przyczynia się to do strukturalnych niedoborów na lokalnych
i regionalnym rynkach pracy, a zatem stanowi dodatkowy hamulec rozwoju gospodarczego.
Podsumowując, mało optymistyczne dla województwa opolskiego są zarówno diagnoza,
jak i prognozy demograficzne i migracyjne. Pokazują one, że podobnie jak w wielu innych
regionach, w dalszym ciągu będzie pogłębiała się depopulacja. Efektem naturalnych i migracyjnych ruchów ludności jest stałe i współcześnie obserwowane zmniejszanie się liczby mieszkańców Opolszczyzny. Wszystkie prognozy pokazują, że bez podjęcia konkretnych
działań ta sytuacja będzie zmieniała się na gorsze, zarówno pod względem społecznym, jak
i ekonomicznym, zwłaszcza że skala tego procesu w ciągu ostatnich lat stale się powiększa.
W samym 2011 roku (o tyle istotnym, że był to rok spisu powszechnego, więc dostarczał najbardziej wiarygodnych danych) województwo opuściło ponad 2,2 tysiąca osób, w tym prawie
/4 z nich za granicę. Był to rok eskalacji wyjazdów wewnętrznych i zewnętrznych w woje-
3
wództwie. Zgodnie z wynikami spisu powszechnego z tego roku, 107 984 osoby przebywały wówczas poza granicami kraju i Opolszczyzny powyżej 3 miesięcy, z czego 80 443 osoby
powyżej 12 miesięcy. Co ważniejsze, w grupie tej dominowały kobiety (odpowiednio według
długości okresu pobytu: 55 643 i 41 601). Na podstawie tych danych ostrożnie można szacować, że obecnie za granicą przebywa co najmniej 12% (około 120 tys.) dotychczasowej
populacji regionu. Jeżeli spróbujemy uwzględnić skalę migracji wahadłowych lub wyjazdów
sezonowych do pracy, wielkość emigracji może być wręcz trudna do świadomego zaakceptowania i właśnie rozsądnego oszacowania. W dodatku systematycznie spada i tak dotąd niewielka imigracja do regionu, co oczywiście pogarsza bilans ludnościowy. Nie ma wprawdzie
jeszcze pełnych, analogicznych informacji dotyczących 2013 roku, lecz można przypuszczać,
że owe potęgowanie się wyludniania będzie także następowało w bieżącym roku oraz dalej
w bliskiej przyszłości, a to ze względu na zwiększenie skali emigracji i spadek dzietności, co
spowodowane jest hamowaniem koniunktury gospodarczej w kraju, a jednocześnie dobrym
rozwojem sytuacji ekonomicznej w dawnej RFN, Holandii i Wielkiej Brytanii, które są tradycyjnymi punktami docelowymi opolan poszukujących lepszej przyszłości.
Wydaje się, że brakuje wystarczających zachęt, za pomocą których można by było przyciągnąć ludność spoza regionu. Stanowi to dodatkowy argument na rzecz radykalnych działań
w kierunku zmian, w tym wzmocnienia i powszechnego uświadomienia istnienia czynników
przyciągających oraz zniwelowania czynników wypychających ludność z opolskiego. Bez
działań prewencyjnych skala i tempo depopulacji przybierze dramatyczne rozmiary, wręcz
zagrażając rozwojowi gospodarczemu i finansom publicznym. Warto zastanowić się zatem,
jakie czynniki powodują zwiększony odpływ, a które potencjalnie mogą stanowić zachętę do
napływu ludności na teren województwa opolskiego. Zagadnienie to jest kluczowe z punktu
widzenia zapobiegania, a przynajmniej łagodzenia skutków opisywanych tu zjawisk.
26 Dane opolskiego WUP. W uzupełnieniu należy podać, że analogicznie tzw. oświadczeń w 2011 roku było 4230,
w 2010 roku 3346, a w 2009 roku 3137.
1.4. Czynniki przyciągające i wypychające ludność
w Opolskiem
Wyjazdy do pracy za granicę, w tym zwłaszcza do Niemiec, mają na Opolszczyźnie silną tradycję i mocne podstawy historyczne związane z migracjami powojennymi. Były one oczywiście wówczas związane z wysiedleniami ludności, później na przetarte ścieżki migracyjne
wstępowały dobrowolni, ekonomiczni emigranci sezonowi i stali. Opierali się oni zazwyczaj
na istniejących związkach rodzinnych oraz narodowościowych. W związku z kolejnymi etapami przemian społecznych uwarunkowanych historycznie wyróżnia się trzy fazy migracji
z opolskiego: narodowościową, łączenia rodzin, ekonomiczną27. Pierwotnie więc emigracja
była podyktowana czynnikami narodowościowymi i politycznymi – wysiedlenia, ucieczka
z państwa komunistycznego na zachód – w kierunku naturalnych korzeni etnicznych. Z biegiem czasu następowało łączenie rodzin – przyciąganie pozostałych w Polsce krewnych, co
było dodatkowo ułatwione dzięki polityce narodowościowej dawnej RFN opartej o pojęcie
niemieckiego obywatelstwa uwarunkowanego więzami krwi, możliwość jego nabywania
zgodnie z rozszerzoną zasadą ius sanguinis. Współcześnie dominującym czynnikiem emigracyjnym zdaje się być możliwość zarobkowania i godnej egzystencji. Miejsce uwarunkowań
polityczno-społecznych zajmują okoliczności ekonomiczne i twarda kalkulacja.
Obecnie, w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej, tradycyjne ścieżki emigracyjne zostały uzupełnione przez kierunki wyjazdów do Wielkiej Brytanii, Irlandii oraz państw
nordyckich28. Powiększyło to przepływ ludności z województwa opolskiego za granicę. Stanowi to pewien paradoks, gdyż to właśnie uwarunkowania ekonomiczne nakazują przypuszczać, że województwo jest atrakcyjne dla inwestycji gospodarczych, a więc i do polepszenia
sytuacji na rynku pracy, a w konsekwencji do zamieszkania. Jest ono bowiem dobrze zlokalizowane pod względem sieci transportowych oraz głównych kanałów komunikacyjnych prowadzących ze wschodu na zachód i z północy na południe Polski i Europy. Ponadto Opolszczyzna może być postrzegana jako miejsce dogodne do zamieszkania ze względu na wysoką
jakość życia. Charakteryzuje się bowiem przyjaznym klimatem, czystym środowiskiem, ale
przede wszystkim stosunkowo niskim stopniem ubóstwa oraz dobrymi wskaźnikami bezpieczeństwa publicznego (niska przestępczość, wysoka wykrywalność przestępstw). Wskaźniki
zagrożenia ubóstwem według różnych jego granic są niższe niż przeciętnie w kraju, np. poniżej mierzonej subiektywnie relatywnej granicy ubóstwa jest 10% opolan, podczas gdy w całej Polsce przeciętnie 17% populacji. Z kolei wskaźnik wykrywalności sprawców przestępstw
na Opolszczyźnie znajdował się (w 2011 roku) na poziomie 73,5% (poza aglomeracją opolską w niektórych powiatach sięgał prawie 90%!), znacznie przekraczając statystki krajowe
(średnio w Polsce wskaźnik ten wynosi 68,7%). Przy czym ten ostatni czynnik, a mianowicie
statystyki przestępczości, zaczyna się na przestrzeni lat niekorzystnie zmieniać. Tradycyjnie
i statystycznie bezpieczny region zwolna zaczyna trapić problem rosnącej przestępczości29.
27 K. Heffner, R. Rauziński, op. cit.
28 Por. J. Wiśniewski, M. Duszczyk, „Emigrować i wracać”. Migracje zarobkowe Polaków po 1 maja 2004 roku,
Warszawa 2006; I. Grabowska-Lusińska, M. Okólski, Migracja z Polski po 1 maja 2004 roku: jej intensywność
i kierunki geograficzne oraz alokacja migrantów na rynkach pracy krajów Unii Europejskiej, Warszawa 2008;
B. Glorius, I. Grabowska-Lusińska, A. Kuvik, Mobility in Transition. Migration Patterns after EU Enlargement,
Amsterdam 2013.
29 Por. E. Bogacka, Poziom i czynniki przestępczości w układzie regionalnym Polski, Biuletyn Instytutu Geografii
Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej UAM, 2009; S. Mordwa, Struktura i typologia przestrzenna przestępczości w Polsce – przykład wykorzystania walidacji liczby skupień w metodzie k-średnich, 2012.
23
24
Biorąc jednak wszystkie wyżej wspomniane czynniki pod uwagę, można stwierdzić, że województwo opolskie posiada dobry potencjał do zamieszkania, o czym przekonują zresztą
liczne badania i analizy SWOT. Nawet jego klimat i usytuowanie są postrzegane jako dogodne
w sensie geograficznym, jakkolwiek i w tej kwestii niektóre elementy, zwłaszcza dotyczące
sieci komunikacyjnej, mogą stanowić słabą stronę. Jednak pod względem geograficznym jest
to teren spójny, o czym świadczy dostępność czasowa całego obszaru województwa, w tym
możliwość w miarę sprawnego osiągnięcia wojewódzkiego centrum (Opola) przez większość
mieszkańców (może poza powiatami usytuowanymi na jego południowych krańcach)30.
Mamy więc do czynienia z paradoksem: statystycznie wysokiej jakości życia, mierzonej
zarówno wskaźnikami grupowymi jak i indywidualnymi31, towarzyszą najmniej korzystne
w skali kraju wskaźniki populacyjne (niska dzietność, duża emigracja). O tej sprzeczności
świadczą zresztą także wskaźniki czysto finansowe. Otóż pomimo stosunkowo niskiego PKB,
wyższe niż przeciętne dla kraju są zarówno dochody jak i wydatki budżetu województwa na
jednego mieszkańca. Przy tym większość nakładów inwestycyjnych, sięgająca nawet 3/4 wydatków województwa (w zależności od wielkości budżetu w danym roku) kierowana jest na
inwestycje na terenach wiejskich, co powinno poprawiać warunki życia na nich, a czemu znowu zaprzeczają statystyki migracyjne (to właśnie wieś wyludnia się w większym stopniu niż
miasta). Jeżeli odrzucić tezy o nieprawidłowym doborze narzędzi badawczych lub niewłaściwej interpretacji wyników w ramach przywołanych badań, niekonsekwencję wynikającą ze
stosunku zmian demograficznych względem jakości życia w województwie opolskim trzeba
wyjaśnić innymi czynnikami, które dotąd nie zostały dostatecznie rozpoznane, a które należałoby wziąć w pierwszym rzędzie pod uwagę. W sensie ogólnym Opolskie jest bowiem
idealnym terenem do zamieszkania i życia, jego problem jednak tkwi w szczegółach, które
leżą u podstaw egzystencji każdego człowieka. Dotykają one w szczególności młodych pokoleń, które znajdują się w życiu zawodowym dopiero na starcie. Mowa tu o niesamodzielności
mieszkaniowej mieszkańców województwa oraz o kiepskiej sytuacji na rynku pracy – aspekty
wydawałoby się różne, ale jednak niezwykle mocno od siebie uzależnione.
Mieszkania w regionie są słabo dostępne – konieczność zaspokajania potrzeb lokalowych
przez gospodarstwa domowe jest niespełniona. Wynika to z niedostatecznych dochodów
społeczeństwa względem wysokich cen budowy, zakupu nieruchomości, a także braku systemowych rozwiązań pozwalających na zwiększenie dostępności do nich. Z tego powodu
w dalszych częściach niniejszego opracowania jednym z ważniejszych spośród proponowanych narzędzi będzie to, które dotyczy rozwoju i wspierania budownictwa. Brak zaspokojenia jednej z podstawowych w hierarchii potrzeb ludzkich, czyli potrzeby schronienia rodzi
bowiem niebagatelne konsekwencje nie tylko społeczne, ale i ekonomiczne. Wśród nich na
wyraźnie zaznacza się odsuwanie w czasie decyzji o założeniu rodziny oraz opóźnianie decyzji prokreacyjnych. To z kolei powoduje zwiększoną skłonność do emigracji, zwłaszcza w kierunku terenów, na których dostrzegane są (nieistotne przy tym, czy rzeczywiście istniejące)
równoległe z możliwościami zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, większe możliwości zarobkowania. Z tym ostatnim wiąże się zresztą kolejne ważne spostrzeżenie dotyczące wpływu sytuacji na rynku pracy na ruchy demograficzne (dzietność i migracje). Wobec poczu30 O badaniach pomiaru rzeczywistego czasu przejazdu samochodem osobowym z różnych punktów woj.
opolskiego do Opola mówi m.in. diagnostyczna część Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa
Opolskiego 2014–2020.
31 Diagnoza społeczna 2012.
cia niestabilności finansowej, która wynika ze złej i pogarszającej się sytuacji gospodarczej
kraju, wiele kobiet nie podejmuje decyzji o urodzeniu dziecka nie dlatego, że przemawiają za tym względy kulturowe, lecz czysto materialne. Badania pokazują, że główną barierą
w podjęciu decyzji o urodzeniu dziecka jest lęk przed niemożliwością utrzymania (w sensie
ekonomicznym – ze względu na koszty) powiększonej rodziny, obawa przed utratą lub brakiem możliwości otrzymania pracy oraz niepokój spowodowany brakiem czasu na opiekę
nad dzieckiem32. Wszystko sprowadza się zatem z jednej strony do rynku pracy, a właściwie
do braku możliwości godzenia ról zawodowych i rodzinnych, a z drugiej strony do wskaźników ekonomicznych.
Zasmucająca przy tym jest niewielka różnica pomiędzy oczekiwaną a realnie możliwą do
osiągnięcia wysokością zarobków. Z przytaczanych już badań33 wynika, że do powrotu do
kraju skłoniłoby emigrantów wynagrodzenie od około 1900 złotych niższe niż otrzymywane
za granicą. Średnie wynagrodzenie, które zniwelowałoby decyzję o emigracji to 2798 złotych
netto. Wielkości te specjalnie są w tym miejscu przytaczane, aby uzmysłowić Czytelnikowi,
że niespełna 3 tys. złotych miesięcznie na pracującą osobę to koszt, który spowodowałby,
że pozostałaby ona w kraju, wzmacniając potencjał ludnościowy i rozwojowy województwa.
Oczywiście przy uwzględnieniu kosztów pracy suma ta rośnie, warto jednak zastanowić się,
czy nakłady służące tworzeniu nowych, dobrze płatnych miejsc pracy w połączeniu ze sprzyjającymi warunkami mieszkaniowymi nie stanowią wydatku ekonomicznie (i społecznie)
bardziej uzasadnionego, niż podstawowe i mniej efektywne instrumenty służące aktywizacji zawodowej. Oczywiście decyzje prokreacyjne i emigracyjne w podobnym stopniu związane są z wysokością zarobków, co z samą możliwością ich uzyskania. Punktem wyjścia do
tych rozważań i działań może być oczywiście pensja przeciętnego pracownika, lecz przede
wszystkim należy uwzględnić możliwości kreowania nowych miejsc pracy (popytu na siłę roboczą). Drugim elementem decydującym o rozwoju sytuacji demograficznej są instrumenty
pozwalające na godzenie obowiązków zawodowych i rodzinnych (macierzyńskich). Niedostępność usług opiekuńczo-wychowawczych dla małych dzieci, brak elastycznych warunków
pracy, to tylko niektóre spośród tych, które w zauważalny sposób wpływają na dzietność
oraz decyzje migracyjne. Z tego punktu widzenia, wobec braku wystarczającego rozwoju systemu pomocy dla rodzin oraz rozwiązań sprzyjających aktywności zawodowej rodziców, nie
dziwi poszukiwanie tego wsparcia w państwach o silniej rozwiniętych systemach socjalnych
(tradycyjnie Niemcy, obecnie także Wielka Brytania). Młode opolanki nie zastanawiają się,
czy przedkładać karierę ponad posiadanie dziecka, lecz kierują się zasadniczą i przyziemną
kalkulacją: czy w ogóle będzie możliwe utrzymanie tego dziecka (dzięki dostępności pracy
i stabilizacji zawodowej).
Jak można zauważyć, czynników decydujących o ostatecznym kształcie i skali emigracji
jest niezwykle wiele. Podsumowując niniejszą część opracowania, do czynników przyciągających ludność do województwa opolskiego należą:
1. czynniki ekonomiczne:
 istniejące (choć mało wykorzystywane) tradycje przedsiębiorczości indywidualnej, dobrze rozwinięta sieć kontaktów z dawną RFN, dobre położenie względem głównych
32 Sytuacja opolskich kobiet na rynku pracy, w tym wracających na ten rynek po urlopach wychowawczych
i macierzyńskich, OSISG, Opole 2012.
33 Jończy, op. cit.
25
26
krajowych i zagranicznych ośrodków produkcji, zwiększające możliwości rozwoju inicjatyw gospodarczych i podejmowania pracy w środowisku międzynarodowym;
 dogodna dla rozwoju gospodarczego drogowa sieć komunikacyjna, w tym najdłuższa polska autostrada A4, która po oddaniu do użytku34 praktycznie już teraz łączy
wschodnią i zachodnią granicę kraju, będąc przedłużeniem sieci paneuropejskiej; gorszej jakości, ale ważny szlak prowadzący z północy kraju do Ołomuńca, Brna i dalej na
południe do Bratysławy i Wiednia; jak również rzeka Odra – główny, a pomimo tego
słabo wykorzystany szlak wodny;
 ogólnie wysoki poziom życia, dobre warunki życia gospodarstw domowych, spowodowane (uśrednioną statystycznie dla całej populacji) zasobnością materialną, wysoka
jakość życia mierzona wskaźnikami takimi jak: wyżywienie, kształcenie dzieci, uczestnictwo w kulturze, wypoczynku, poziomie zdrowia35;
2. czynniki geograficzne:
 dotyczące usytuowania (niezmienne, niezależne od podejmowanych działań36) – województwo leży pomiędzy dużymi metropoliami: Katowicami (czy szerzej: Śląsk, Zagłębie), Krakowem, Wrocławiem, które są zapleczem edukacyjnym (szkolnictwo wyższe)
oraz kulturalnym i rozwojowym woj. opolskiego – w praktyce jednak może to być bardziej czynnik wypychający, jako że te właśnie metropolie swoją siłą ciążenia przyciągają młodsze pokolenia;
 możliwe do uregulowania – dotyczące komunikacji: dobre położenie względem głównych krajowych i zagranicznych kierunków wyjazdów turystycznych (góry, południe
kontynentu), przez region przechodzą główne szlaki komunikacyjne (północ-południe
i wschód-zachód Polski i Europy);
 dotyczące środowiska naturalnego: czyste środowisko naturalne (tu możliwe zmiany
i poprawa obecnego stanu), przyjazny, łagodny klimat, duża ilość atrakcyjnych turystycznie terenów;
3. czynniki społeczne, w tym dotyczące infrastruktury społecznej, wpływającej na
jakość życia:
 dobry dostęp do przedszkoli (według Banku Danych Regionalnych ponad 82% dzieci
w województwie jest objętych opieką przedszkolną);
 dobry dostęp do stosunkowo gęstej i równomiernie rozłożonej sieci szkół podstawowych i średnich, ale także do szkół wyższych o różnych profilach i kierunkach nauczania;
 wysoki poziom bezpieczeństwa publicznego (niskie statystyki przestępczości, wysoka
wykrywalność przestępstw).
Z kolei czynnikami wypychającymi z województwa opolskiego są:
1. czynniki ekonomiczne (dające się określić skrótem myślowym: brak mieszkania, brak
pracy, a więc i brak rodziny):
34 Trwają prace w okolicach Tarnowa i Rzeszowa; interesującym spostrzeżeniem jest tu wspólnota interesów
(zakończenie prac na całej długości A4) województw opolskiego i podkarpackiego.
35 Diagnoza społeczna 2012.
36 Przy założeniu braku zasadniczych zmian granic administracyjnych w kraju.
 niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe wyznaczane znikomym przyrostem nowych
mieszkań oraz złą jakością zasobów istniejących (ponad 1/3 nieruchomości to budynki
sprzed 1945 roku, a zatem zazwyczaj o słabym poziomie infrastruktury socjalno-bytowej);
 niestabilność zawodowa – subiektywnie odczuwany niepokój przed utratą pracy,
szczególnie wśród kobiet;
 duże rozdrobnienie przedsiębiorczości – 96% zarejestrowanych przedsiębiorstw
w województwie to firmy małe i mikroprzedsiębiorstwa, zatrudniające do 9 osób, są
to zatem podmioty stosunkowo słabe, którym trudno jest konkurować na globalnym
rynku;
 trudna sytuacja na rynku pracy – chociaż tu paradoksalnie wyjazdy zagraniczne „rozgęszczają” rynek, powodują zwiększenie popytu na pracę, co jest oczywiście niekorzystne ze strony popytowej, lecz poprawia sytuację osób oferujących swoje umiejętności na rynku pracy;
 zróżnicowany poziom życia – jakkolwiek w ujęciu statystycznym wskaźniki mogą pokazywać wysoką zasobność gospodarstw domowych opolan, to jednak w przełożeniu
na pojedyncze jednostki oraz w podziale terytorialno-lokalnym, są one zróżnicowane
(tu wyraźny, wspominany wcześniej podział na część autochtoniczną i ludność napływową),
 bardzo niskie, w stosunku do reszty kraju (w przeliczeniu zarówno na głowę mieszkańca, jak i na PKB) nakłady na działalność badawczo-rozwojową oraz nakłady inwestycyjne – co może skutkować większym odpływem wykwalifikowanych, zwłaszcza
młodych kadr z sektora badań, rozwoju i innowacji (B+R+I) do innych ośrodków naukowych, akademickich i przemysłowych w kraju i za granicą.
2. czynniki geograficzne:
 niezmienne (niezależne od podejmowanych działań): województwo leży pomiędzy dużymi metropoliami: Katowicami (czy szerzej: Śląsk, Zagłębie), Krakowem, Wrocławiem
– metropolie przyciągają młodsze pokolenia ludności Opolskiego; województwa śląskie i dolnośląskie trzymają pod tym względem województwo opolskie niczym w ekonomiczno-społecznych kleszczach;
 możliwe do uregulowania – dotyczące komunikacji: w regionie brakuje dobrego połączenia transeuropejskiego, a nawet krajowego wiodącego z północy na południe –
nie ma bezpośredniego, szybkiego połączenia z autostradą A237, a drogi wojewódzkie
(w tym nr 45) oraz lokalne są słabej jakości, ich fragmenty stanowią „wąskie gardła”
dla tranzytu, a punkty węzłowe regionu są słabo połączone z przelotową autostradą
A4 (decydują o tym słabe parametry dróg i mostów); zbyt mała ilość obwodnic wokół
miast; rzeka Odra, mogąca teoretycznie łączyć Ostrawę ze Szczecinem, jest w praktyce
bardzo słabo (w stosunku do swojego potencjału) wykorzystanym szlakiem wodnym,
którego część żeglowna w dodatku uległa skróceniu o ponad 100 kilometrów po powodziach w 1997 i 2010 roku;
 możliwe do uregulowania – dotyczące środowiska naturalnego: jak pokazują badania,
warunki dotyczące środowiska naturalnego ulegają niekorzystnym zmianom (np. wy-
37 Alternatywy to: szlak wiodący przez Wrocław i dalej na północ do Poznania lub na południe do Pragi, albo
w kierunku Zagłębia i dalej na północ do Łodzi lub na południe do Bratysławy.
27
28
stępuje tu najwyższy w kraju odsetek uszkodzeń drzewostanów (94,4%) na skutek zanieczyszczeń pyłowych i gazowych powietrza);
3. czynniki społeczne, w tym dotyczące infrastruktury społecznej, wpływające na jakość życia:
 niedostateczny dostęp do opieki nad małymi dziećmi – brakuje żłobków, brak jest rozwiniętego systemu opiekuńczo-wychowawczego dla małych dzieci;
 niski poziom dostępu do opieki zdrowotnej – niewiele łóżek szpitalnych, ze względu na
niską gęstość zaludnienia, brak wyspecjalizowanych usług (w tym o charakterze rehabilitacyjnym i geriatrycznym, skierowanych do starszych pokoleń);
 spadający poziom bezpieczeństwa publicznego – jak pokazują przywoływane wyżej
statystyki, dotychczas tradycyjnie bezpieczny teren Opolszczyzny w ostatnich latach
staje się coraz bardziej zagrożony przestępczością;
 przeciętnie niski poziom wykształcenia ludności, mierzony np. udziałem osób z wykształceniem wyższym, wynoszący 14% (w Polsce 17,5%), największy odsetek osób
(29,2%) z wykształceniem zasadniczym zawodowym, co paradoksalnie w obecnych
warunkach kryzysu gospodarczego i poszukiwania wykwalifikowanych pracowników,
może przemawiać na korzyść rozwoju gospodarczego tych terenów.
Rozdział 2. Rynek pracy i Publiczne Służby
Zatrudnienia a depopulacja
Opolszczyzny
W obszarze objętym niniejszym opracowaniem, zakreślonym przez ramy polityki zjawisk
demograficznych, zasadnicze znaczenie dla rozważań dotyczących rozwoju społecznego
i gospodarczego województwa opolskiego ma problematyka związana z rynkiem pracy. Jak
pokazały wnioski zawarte w poprzednim rozdziale, regulacje dotyczące polityki zatrudnienia
oraz polityki rynku pracy, wsparte rozwiniętą polityką mieszkaniową, wydają się być kluczem do dalszych kierunków rozwoju regionu. Posiadanie dobrze płatnej pracy jest jednym
bowiem z podstawowych warunków rozwoju ekonomicznego i społecznego jednostek i grup
społecznych. Bez tej możliwości zostają one skazane na emigrację, zwłaszcza na terenach,
na których jest ona tradycyjnym sposobem rozwiązywania problemu bezrobocia. Tak topnieje podaż pracy, a bez uzyskania optymalnej równowagi pomiędzy popytem na pracę i jej
podażą nie jest możliwy prawidłowy rozwój gospodarczy regionu.
Polityka zatrudnienia jako nauka wyjaśnia, w jaki sposób procesy ekonomiczne wiążą się
z procesami społecznymi i demograficznymi. Pojmowana jako jedna z polityk publicznych
ma za zadanie wpływać na funkcjonowanie rynku pracy poprzez wykorzystywanie różnych
form oddziaływania o charakterze monetarnym i fiskalnym w celu dynamizowania wzrostu gospodarczego. Przedmiotem polityki zatrudnienia jest pełne zatrudnienie, rozumiane
jako możliwie wysoki i efektywny jego poziom, przy ograniczaniu niewykorzystanych produkcyjnie nadwyżek siły roboczej. W tym kontekście jest także jednym z rodzajów polityki
gospodarczej. Z kolei elementami polityki rynku pracy są działania bardziej bezpośrednie,
przyjmujące formę interwencji na rynku pracy w celu jego usprawniania, stanowiąc tę część
polityki zatrudnienia, która jest skoncentrowana na rozwiązywanie problemów strukturalnych i społecznych za pomocą pasywnych i aktywnych działań. Podmioty realizujące politykę
rynku pracy przeciwdziałają bezrobociu, wpływają na poziom i kierunki zatrudnienia oraz na
jego efektywność i możliwości znalezienia pracy, a także zajmują się regulowaniem warunków zatrudnienia i pracy. Współcześnie i zgodnie z najważniejszymi strategiami rozwoju społecznego i gospodarczego, o których będzie mowa w kolejnym rozdziale, polityki rynku pracy
powinny przybierać kształt zgodny z modelem komplementarnym (alternatywnym wobec
modelu substytucyjnego). Inaczej mówiąc, w tej polityce pierwszorzędne znaczenie ma promocja zatrudnienia oraz ograniczanie ekonomicznych przyczyn powodujących destrukcję
miejsc pracy. Programy rynku zatrudnienia mają pełnić funkcję uzupełniającą wobec prozatrudnieniowej polityki gospodarczej. Istotne znaczenie mają tu równocześnie i prozatrudnieniowa polityka makroekonomiczna i efektywność programów rynku pracy, dlatego w wielu
raportach i sprawozdaniach właśnie ekonomiczna sprawność staje się miarą sukcesu podejmowanych działań38.
38 Por. M. Kabaj, Strategie i programy przeciwdziałania bezrobociu w Unii Europejskiej i w Polsce, Warszawa
2004.
30
Z takiego punktu widzenia zrozumiała jest dyskusja dotycząca przeznaczania kolejnych
środków (zwłaszcza z Funduszu Pracy) na finansowanie programów aktywnego przeciwdziałania bezrobociu. Szczególnie, że rzeczywistość wskazuje na to, że te wydatki niekoniecznie spełniają pokładane w nich nadzieje. Z jednej strony oficjalne stanowisko resortu pracy
mówi o tym, że gdyby nie zwiększone w czasie kryzysu gospodarczego środki, trudno byłoby
utrzymać wskaźniki bezrobocia na alarmującym, ale możliwym do opanowania pułapie39.
Z drugiej jednak strony przeciwnicy prowadzenia tego rodzaju polityki wskazują na niską, bo
rzadko przekraczającą poziom 40%, skuteczność przedsięwzięć aktywizacyjnych. Powodem
tego są jednak bardzo częste patologie (np. korzystanie ze wsparcia urzędów pracy przez
osoby pracujące „na czarno” czy w szarej strefie), które wynikają z wadliwych elementów
konstrukcji administracyjnej i prawnej systemu.
Z powyższych względów niezwykle trudno jest jednoznacznie oceniać efektywność i skuteczność programów aktywizacji zawodowej oraz przeciwdziałania bezrobociu, w szczególności na terenie, tak zróżnicowanym i z tak skomplikowanym, opisywanym wyżej układem
społeczno-gospodarczym, jak Opolskie. Na pewno można podtrzymać zasadnicze założenie, sankcjonujące działalność publicznych służb zatrudnienia (PSZ), jako integralnej części szerszej polityki państwa – polityki zatrudnienia. W tym kontekście równolegle do usług
świadczonych przez instytucje rynku pracy zgodnie z ustawą o promocji zatrudnienia40, powinniśmy brać pod uwagę ocenę skuteczności i efektywności działań mających ułatwiać zakładanie i prowadzenie przedsiębiorstw, polityki fiskalnej sprzyjającej inwestycjom i rozwojowi firm oraz rozwiązaniom z zakresu prawa i warunków pracy, które sprzyjają w tym samym
stopniu pracodawcom, co pracownikom.
2.1. Zależności ekonomiczne a sytuacja na opolskim rynku
pracy
Zgodnie z oficjalnymi statystykami Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Opolu, stopa bezrobocia
w województwie w maju 2013 roku była na poziomie 14,3%, czyli o 0,8 punktu procentowego
niższa niż miesiąc wcześniej, ale też o 0,8 punktu procentowego wyższa niż w tym samym
miesiącu w roku poprzednim. Co jednak istotne, liczba bezrobotnych zmniejszyła się w ciągu
tego miesiąca o prawie 3 tys. osób41 i to pomimo tego, że w tym samym czasie do urzędów
pracy wpłynęło o około 1/3 mniej ofert zatrudnienia. Fakt ten powinien zostać mocno podkreślony, ponieważ odzwierciedla dotychczasowe tendencje oraz specyfikę lokalnego rynku
pracy, poddanemu sezonowemu falowaniu. Latem wskaźniki rynku pracy poprawiają się,
aby ulec pogorszeniu w pozostałej części roku, co doskonale ilustrują wykresy 6 i 7.
39 Por. A. Fandrejewska, Wydatki rosną, bezrobocie nie maleje, „Rzeczpospolita” 07.08.2012.
40 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
41 Spadek z 55 918 do 52 989 zarejestrowanych.
Rozdział 2. Rynek pracy i Publiczne Służby Zatrudnienia a depopulacja Opolszczyzny
Wykres 6. Stopa bezrobocia w poszczególnych miesiącach lat 2011–2012
2011
2012
15,0%
14,5%
14,0%
13,5%
13,0%
12,5%
12,0%
11,5%
11,0%
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
XI
X
XII
2011 14,6% 14,7% 14,3% 13,6% 13,0% 12,5% 12,5% 12,5% 12,6% 12,6% 12,8% 13,3%
2012 14,1% 14,5% 14,2% 13,8% 13,5% 13,2% 13,1% 13,1% 13,2% 13,3% 13,7% 14,3%
Źródło: Informacja o sytuacji na rynku pracy według stanu na dzień 31 grudnia 2012 roku, WUP Opole.
Wykres 7. Stopa bezrobocia w poszczególnych miesiącach lat 2012–2013
2012
2013
16,0%
15,5%
15,0%
14,5%
14,0%
13,5%
13,0%
12,5%
12,0%
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
XI
XII
2012 14,1% 14,5% 14,2% 13,8% 13,5% 13,2% 13,1% 13,1% 13,2% 13,3% 13,7% 14,2%
2013 15,2% 15,5% 15,5% 15,1% 14,4% 13,8% 13,6%
Źródło: Informacja o sytuacji na rynku pracy według stanu na dzień 31 lipca 2013 roku, WUP Opole.
31
32
Należy wspomnieć, że do czasu pojawienia się pierwszych symptomów kryzysu gospodarczego w 2007 roku, podobną tendencją charakteryzowało się falowanie tego wskaźnika przeciętnie w całym kraju. Z taką funkcją zatrudnienia były też związane pozostałe wykładniki – zmieniające się w zależności od cyklu koniunkturalnego. Przyczyny takiego stanu
rzeczy są jednak wystarczająco dobrze przeanalizowane i opisane42, dlatego też nie będą
one poddane szczegółowemu opisowi, podobnie jak nie będą przedstawione wszystkie dane
liczbowe dotyczące opolskiego rynku pracy, które są doskonale rozpowszechnione m.in.
dzięki działalności Opolskiego Obserwatorium Rynku Pracy43. Może jedynie warto przytoczyć te wyniki BAEL, które wskazują na to, że w ostatnich latach wzrastał nie tylko udział
pracujących w ogólnej liczbie osób w wieku produkcyjnym (do poziomu 48,8% w 2012 roku)
oraz współczynnik aktywności zawodowej i wskaźnik zatrudnienia, ale niestety także stopa
bezrobocia. Oczywisty wpływ miało na to pogorszenie się warunków ekonomicznych. Dekoniunkturze gospodarczej towarzyszyło zmniejszanie się produkcji przemysłowej (mniejsza
sprzedaż) i rolnej (mniejszy areał zbóż, mniejsze pogłowie trzody itd.), co w konsekwencji
spowodowało chwilowy wzrost cen produktów rolnych. Pewne ożywienie gospodarcze (liczone większą sprzedażą) w ostatnich latach nastąpiło jedynie w 2011 roku, jednak nie we
wszystkich sektorach: na przykład istotna z punktu widzenia stawianych w poprzednim rozdziale tez, liczba oddawanych w województwie mieszkań drastycznie spadła – o ponad 20%.
Jakkolwiek wzrosła ona w 2012 roku o 6%, to jednak nie zniwelowało to uprzedniej i trwającej obecnie zapaści, z którą w parze idą gorsze niż w poprzednich okresach wyniki finansowe przedsiębiorstw uzyskane w 2012 roku w województwie opolskim. Nic zatem dziwnego,
że równocześnie z tymi procesami następowało hamowanie wzrostu wynagrodzeń. W 2012
roku przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto wzrosło tylko o 1,3% więcej względem
roku 2011, podczas gdy wcześniej wzrost ten wynosił rocznie nawet 5%.
Warto natomiast w tym miejscu podkreślić, że zarówno z wyliczeń teoretycznych, jak i z obserwacji sytuacji na rynkach, istotne znaczenie dla stanu bezrobocia mają zmiany popytu
na pracę (wszystko co tworzy miejsca pracy), mniejszy zaś jest tu udział jej podaży (zmiany
liczby osób zdolnych i gotowych podjąć zatrudnienie oraz posiadających ku temu adekwatne do popytu kwalifikacje). Proces ten jest skorelowany ze zmianami wzrostu gospodarczego, a także koniunktury, rozwiązaniami fiskalnymi itp.44. Wynika stąd prosty wniosek, mówiący
o konieczności kreowania miejsc pracy jako zasadniczym środku ograniczającym bezrobocie.
Sprzyjające temu działania powinny przeważać nad środkami służącymi zmianie podaży pracy, jakkolwiek ze względu na charakter struktury popytu ważne są także te elementy polityk
publicznych, które służą aktywizacji i właściwemu, zgodnemu z rynkowym zapotrzebowaniem,
ukierunkowaniu pracowników najbardziej zagrożonych bezrobociem, tych o niskich kwalifikacjach, niepełnosprawnych oraz kobiet. Ta kwestia powinna leżeć u podstaw dalszych rozważań, zwłaszcza że od samego początku kryzysu gospodarczego, za wyjątkiem 2010 roku,
w województwie opolskim systematycznie spadała liczba nowo utworzonych miejsc pracy.
Widać tu wyraźny związek wahań koniunktury gospodarczej, w tym silnych zależności międzynarodowych (eksport do Niemiec, do Czech, które w tym okresie również przeżywały dekoniunkturę), z sytuacją na opolskim rynku pracy oraz z jego strukturą. Zdominowana jest ona
42 Por. M. Szylko-Skoczny, Polityka społeczna wobec bezrobocia w Trzeciej RP, Warszawa 2004.
43 Źródło: www.obserwatorium.opole.pl.
44 K. Bartosik, Popytowe i podażowe uwarunkowania polskiego bezrobocia, Gospodarka Narodowa nr 11–12,
2012, s. 255–256.
bowiem w dalszym ciągu przez sektor produkcji, w tym głównie przez przemysł spożywczy
(przetwórstwo owoców i warzyw, mleczarstwo, piekarstwo, cukiernictwo oraz cukrownictwo),
ale także tradycyjnie obecny na tych terenach przemysł chemiczny. Nasuwa się tu skojarzenie
z zasobnością rolniczą regionu, co tylko sprzyja dalszym rozważaniom o możliwości intensywniejszego wspierania tego sektora. Będzie to możliwe pod warunkiem jego unowocześnienia,
oparcia na innowacyjnych technologiach najnowszej generacji oraz odejścia od gospodarowania wielkotowarowego o niższej jakości na rzecz produkcji i przetwórstwa o najwyższych
standardach jakościowych i ekologicznych, na które jest ciągły i sukcesywnie zwiększający się
popyt, zarówno na rynku wewnętrznym, jak i zagranicznym. Wątek ten jest szczególnie ważny,
ponieważ wszystkie cechy Opolszczyzny nakazują wręcz łączyć jej rozwój z gałęziami gospodarki opartymi o rolnictwo i spożywcze przetwórstwo. Sprzyjają im optymalne warunki klimatyczne, dogodne dla długiego okresu wegetacji, dobre gleby, korzystne ukształtowanie terenu,
dostępne zasoby wodne, wysoka, tradycyjna już na tym terenie kultura rolna i równie tradycyjne bogactwo zbiorów. Stabilnym zapleczem dla produkcji rolnej i przemysłu spożywczego
mogą stać się – posiadające mniejszy udział w ogólnej produkcji i rynku pracy, ale jednak ważny z punktu widzenia rozwoju budownictwa (w tym rynku mieszkaniowego) – sektor cementowo-wapienniczy, betonowy, gipsowy, szklany itp. Dobrze jest tu także rozwinięty, i rozwijający
się nadal, sektor energetyczny, o czym będzie mowa w kolejnym rozdziale, w kontekście nowoczesnych technologii produkcji energii. Tu jedynie wspomnimy o nim w perspektywie sprzyjających tendencji oraz realnych możliwości wykorzystywania biomasy pochodzącej z produkcji
rolnej dla produkcji energii.
Należy przy tym zauważyć poważną przeszkodę w rozwoju gałęzi produkcji i usług związanych z potencjalnym rozwojem rolnictwa ekologicznego i odnawialnych źródeł energii (OZE).
Tą barierą jest przede wszystkim − oprócz obiektywnie ograniczonych możliwości finansowania rozwoju tego rodzaju − niewielki poziom wsparcia dla MŚP, które potencjalnie mogłyby stać się kołem zamachowym tej działalności, oraz niezwykle mały stopień inwestycji
w rozwój B+R+I. Zwłaszcza, że zgodnie z badaniami Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki innowacyjność45 opolskich przedsiębiorstw jest niska46. Niestety wiąże się to ze skromnym
potencjałem badawczo-rozwojowym regionu oraz z niewielkim odsetkiem podmiotów gospodarczych, które podejmują współpracę z sektorem nauki (albo które choćby rozważają taką możliwość lub rozpoznają potrzebę podjęcia wyzwania rozwojowego). Stanowi to
kolejny element wypychający fachowe, wyspecjalizowane kadry oraz młodzież posiadającą aspiracje naukowe lub te związane z rozwojem nowoczesnych technologii poza granice
województwa do niedalekich metropolii lub od razu za granicę, do państw potrzebujących
wyspecjalizowanych pracowników.
2.2. Publiczne służby zatrudnienia a opolski rynek pracy
Jak zostało to podkreślone w poprzednim podrozdziale, pomimo interesującego ze względów ekonomicznych potencjału rozwojowego, województwo opolskie charakteryzuje
się niekorzystnymi statystykami rynku pracy. Nie jest to zjawisko nowe, przy czym należy
45 Pod pojęciem innowacyjności gospodarki rozumiemy tu zdolność i motywację podmiotów gospodarczych do
ciągłego poszukiwania i wykorzystywania wyników prac badawczych i rozwojowych oraz nowych pomysłów
i wynalazków.
46 Analiza stanu innowacyjności województwa opolskiego, OCRG, Opole 2009, 2010.
33
34
jednak pamiętać, że owo chroniczne bezrobocie jest mierzone nie najlepszymi instrumentami. Pierwszą ich grupę stanowią narzędzia statystyczne używane do pomiaru wielkości
niezbędnych z punktu widzenia prowadzenia polityki rynku pracy, związanych z rankingiem
zawodów deficytowych i nadwyżkowych na czele, wobec którego zastrzeżenia wnoszą sami
pracownicy PSZ. Drugim instrumentem jest sam fakt zarejestrowania się w urzędzie pracy (a zatem ich wpływ na podstawowe statystyki) osób, które nie zawsze poszukują pracy,
a nader często – choć trudno jest tu oszacować skalę – pracują bez zarejestrowania, w szarej strefie lub takich, którym rejestracja jest niezbędna tylko do otrzymania ubezpieczenia
zdrowotnego lub świadczeń społecznych. Zjawisko „pracy na czarno” samo w sobie stanowi
osobny problem kraju, czy wręcz całej Unii Europejskiej. Szacuje się, że w całej UE średnio
7%–16% PKB pochodzi z takiej formy zarobkowania, a w czasie kryzysu i rosnących obciążeń
fiskalnych ten odsetek prawdopodobnie jest jeszcze większy47. Ta osobliwość dotyczy także
rynku pracy w województwie opolskim, a to z trzech zasadniczych powodów: skłonności do
wyjazdów i podejmowania za granicą prac sezonowych, podejmowania pracy na miejscu, ale
w trudnych do kontrolowania branżach (prace rolnicze, budownictwo prywatne), co sprzyja
rejestracji w urzędzie pracy w tzw. martwym sezonie, oraz zagranicznych transferów pieniężnych zasilających miejscowe budżety domowe, co w sposób oczywisty obniża skłonność do
podejmowania zatrudnienia, ale nie niweluje konieczności otrzymania ubezpieczenia społecznego. Potwierdzają to wywiady prowadzone w powiatowych urzędach pracy. Ich dyrektorzy szacują, że od 30% do nawet 60% bezrobotnych to osoby niezainteresowane pracą,
pracujące w szarej strefie lub za granicą.
Osobom odnotowanym w rejestrach powiatowych urzędów pracy w Opolskiem oferowane są przy tym wszystkie dostępne − na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia − usługi
i instrumenty. Nie cieszą się one zainteresowaniem klientów. Świadczą o tym statystyki wykorzystania poszczególnych instrumentów, którym towarzyszą niskie wskaźniki dotyczące
efektywności podejmowanych działań, w tym zwłaszcza efektywności zatrudnienia oraz,
nieco poprawiającej ogólnie słabe wrażenie, efektywności kosztowej48. Zgodnie ze statystykami ministerstwa pracy49 w skali całego kraju efektywność zatrudnienia przy wykorzystaniu
podstawowych form aktywizacji w 2012 roku wyniosła 60,9%. Województwo opolskie pod
tym względem zajmuje ostatnie miejsce wśród pozostałych regionów, z efektywnością na
poziomie zaledwie 52,7%.
Z punktu widzenia ekonomicznego wykorzystania środków najlepszymi, bo o 100-procentowej efektywności zatrudnienia i działaniami aktywizacyjnymi, są: dofinansowanie podejmowania działalności gospodarczej i refundacje pracodawcom kosztów doposażenia stanowiska. Wysokość tego wskaźnika charakteryzują się również prace interwencyjne (74,4%).
Dla odmiany najniższą efektywność mają prace społecznie użyteczne (33,0%) i, co niepoko47 Por. Brussels moots EU penalties for black market employers, EUOBSERVER 2006, źródło: www.euobserver.
com/social/22134, dostęp: 30.07.2013; Packard et al, In From the Shadow. Integrating Europe’s Informal Labor,
Washington 2012.
48 Efektywność zatrudnieniowa (wskaźnik ponownego zatrudnienia) – stosunek liczby osób, które po zakończeniu udziału w określonej formie aktywizacji uzyskały w ciągu 3 miesięcy (lub od czasu zakończenia udziału
w programach nie zarejestrowały się w PUP), do ogólnej liczby osób, które zakończyły udział w danej formie
aktywizacji. Efektywność kosztowa (koszt ponownego zatrudnienia) – iloraz poniesionych wydatków na daną
formę aktywizacji i liczby osób, które po zakończeniu udziału w tej formie aktywizacji uzyskała w okresie do
3 miesięcy zatrudnienie.
49 Efektywność podstawowych form aktywizacji zawodowej realizowanych w ramach programów na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej w 2012 roku, MPiPS, Warszawa
2013.
jące – szkolenia (42,5%). Jest to czynnik alarmujący, ponieważ pokazuje, że pomimo istniejących problemów strukturalnych, związanych z niedopasowaniem podaży i popytu na pracę (w zakresie kwalifikacji i umiejętności pracowników), działania podmiotów realizujących
politykę rynku pracy są nie tylko nieskuteczne, ale też mało efektywne. Kluczem do sukcesu
jest posiadanie pożądanego doświadczenia oraz przygotowania zawodowego. Jeżeli więc organizacja szkoleń w mniej niż co drugim przypadku pozwala na zaspokojenie tej potrzeby, to
można się zastanawiać, w jakim stopniu niezbędne jest podejmowanie tych działań w obecnym kształcie. Z drugiej zaś strony, dofinansowanie podejmowania działalności gospodarczej
trudno jest nazwać typowym działaniem aktywizacyjnym, ponieważ jest to bardziej usługa
finansowa, (pożyczkowo-kredytowa), skierowana do podmiotu gospodarczego, a nie aktywizacyjna, nakierowana na wsparcie jednostek i grup społecznych w celu poprawienia ich
zatrudnialności, czyli zdolności do uzyskania i utrzymania zatrudnienia50.
Niestety, także inne wskaźniki opolskiego rynku pracy wskazują na niską skuteczność
i efektywność podejmowanych działań. Przede wszystkim to właśnie opolskie posiada najmniejszy wśród wszystkich województw odsetek osób zaktywizowanych zawodowo (3,2%
bezrobotnych w 2012 roku). Jest też województwem z najmniejszą liczbą osób aktywizowanych w ramach staży51, najmniejszą liczbą uczestników prac interwencyjnych52 oraz z małą
liczbą osób: aktywizowanych w ramach szkoleń53, robót publicznych54 i społecznie użytecznych55. Co zadziwiające, w województwie opolskim proporcjonalnie najmniejsza jest też liczba osób, które podjęły działalność gospodarczą ze środków Funduszu Pracy (530 firm), oraz
jedna z mniejszych liczba (793) miejsc pracy powstałych dzięki refundacji pracodawcom kosztów doposażenia stanowisk pracy. To świadczy o małym zainteresowaniu nawet tymi formami aktywizacji, które w ostatnich latach wśród osób bezrobotnych w całym kraju cieszyły się
największą popularnością. Oczywiście w tych rozważaniach należy wziąć pod uwagę fakt,
że podajemy wielkości bezwzględne. Jednak pomimo korekty dokonanej w oparciu o liczbę
mieszkańców województwa oraz liczbę bezrobotnych trudno jest wyjaśnić, dlaczego w ramach tej najpopularniejszej formy aktywizacji w województwie opolskim powstało w ubiegłym roku zaledwie 530 przedsiębiorstw, podczas gdy w województwach o zbliżonej liczbie
ludności oraz o podobnych problemach strukturalnych i sytuacji na rynku pracy, powstawało
na bazie dofinansowania z FP nowych firm dwu- a nawet trzykrotnie więcej (np. w Lubuskiem
1028, Podlaskiem 1300, Warmińsko-Mazurskiem 1784). Może to świadczyć nie tyle o niewydolności systemu służb zatrudnienia, w tym szerzej – o problemach w przepływie środków
z FP do budżetów JST, ale także o niechęci ich klientów do prawdziwej aktywizacji. Jednocześnie Opolskie osiąga poziom, jeden z niższych w kraju, wskaźnika dotyczącego przeciętnego
kosztu uczestnictwa oraz jeden z niższych wskaźników w postaci kosztu ponownego zatrudnienia. Wynika z tego, że jeżeli klient PSZ zostaje objęty programem aktywizacyjnym i rzeczywiście w nim chce uczestniczyć, to starania podejmowane wobec tej osoby o przywrócenie jej na rynek pracy, są nie tylko skuteczne, ale też stosunkowo tanie, a zatem efektywne
ekonomicznie. Dla przykładu, przeciętnie w Polsce koszt ponownego zatrudnienia przy zastosowaniu szkolenia wyniósł w ubiegłym roku 5495 zł, podczas gdy w Opolskiem – 5426 zł.
50 D. Hind, S. Moss, Employability Skills, Sunderland 2011.
51 W stażach uczestniczyło 5529 osób.
52 Prace interwencyjne podjęło 340 osób.
53 W szkoleniach wzięło udział 3042 osób.
54 W robotach publicznych uczestniczyły 1262 osoby.
55 W ramach prac społecznie użytecznych aktywizowanych było 2338 osób.
35
36
Efektywność kosztowa jest więc poniżej średniej krajowej, podobnie jak w przypadku robót
publicznych56 oraz podobnie jak podczas refundacji wyposażenia i doposażenia stanowiska
pracy57. Także pozostałe formy aktywizacji pod względem efektywności ekonomicznej nie
odbiegają znacząco od średniej krajowej58, w tym najbardziej popularna forma, czyli dofinansowanie podejmowania działalności gospodarczej, która rodzi przeciętny koszt ponownego
zatrudnienia w wysokości 17 408 zł przeciętnie w kraju, podczas gdy w opolskim 18 261 zł.
W tym miejscu skupiono się jedynie na kluczowych spostrzeżeniach wynikających z danych,
jednak już tylko na tej podstawie można przyjąć ostrożną, bo wymagającą dalszych, pogłębionych badań, hipotezę, zgodnie z którą działania podejmowane przez służby zatrudnienia
w województwie opolskim są mało skuteczne pod względem aktywizacji całej grupy osób
zarejestrowanych jako bezrobotnych, jednak trafiając do konkretnych, właściwych odbiorców osiągają zadowalającą efektywność. W kontekście tych rozważań kluczowym powstaje pytanie jakie są powody tak słabych wskaźników dotyczących skuteczności PSZ w województwie opolskim, a przede wszystkim – tak niewielkiego zainteresowania podejmowanymi
przez nie działaniami? Tu być może należy powtórzyć przypuszczenia zawarte na wstępie
tego podrozdziału, dotyczących klientów PUP, którzy trafiają do oficjalnych rejestrów i statystyk jako osoby bezrobotne, chociaż w rzeczywistości wykonują pracę (lub posiadają inne
źródła dochodu) lub dla których rejestracja jest tylko środkiem do ubezpieczenia zdrowotnego lub otrzymania określonych świadczeń społecznych. Remedium na ten stan rzeczy być
może powinno być, proponowane przez resort pracy59, lepsze profilowanie bezrobotnych
i ich segmentacja w oparciu o którą będą dopiero przyznawane usługi i wsparcie adekwatne do rzeczywistych, faktycznie zdiagnozowanych potrzeb. Z tego punktu widzenia równie
ważnym zadaniem dla służb zatrudnienia w regionie jest zidentyfikowanie osób, których sytuacja na rynku pracy rzeczywiście jest trudna, i skoncentrowanie dostępnych instrumentów
wyłącznie na tej grupie. Niestety, nie potrafimy w rozsądny sposób uzyskać miarodajnych
danych dotyczących „pracy na czarno”, czy w szarej strefie albo fikcyjnych rejestracji (dla
celów ubezpieczenia) – z oczywistych względów są to tylko mocno przybliżone szacunki.
Dyrektorzy opolskich powiatowych urzędów pracy szacują tę wielkość na 30–60%, co daje
jednak na tyle duży margines błędu, że wskaźnik ten sam w sobie raczej nie może stanowić
silnej podstawy do radykalnych zmian. Co więcej, urzędy pracy nie mają instrumentów prawnych pozwalających na wiarygodny pomiar i podejmowanie dalszych decyzji o charakterze
administracyjnym. Z tego powodu niezbędne jest stworzenie narzędzi pozwalających lepiej
identyfikować to zjawisko. Być może rozwiązaniem byłoby tu połączenie działań pracowników PSZ z przedstawicielami Państwowej Inspekcji Pracy albo jeszcze inna forma weryfikacji
faktycznego statusu zarejestrowanych. Bez względu jednak na obrany kierunek działań, czy
56 Przeciętny koszt ponownego zatrudnienia w 2012 roku wyniósł w kraju 10 260,32 zł, w województwie opolskim
zaś 9527,80 zł.
57 Przeciętny koszt ponownego zatrudnienia w przypadku tej formy aktywizacji w Polsce wyniósł 17 355,56 zł,
a w województwie opolskim 17 280,83 zł.
58 Wynika to z niewielkiej różnicy pomiędzy przeciętnym kosztem ponownego zatrudnienia w kraju i w województwie. Dla przykładu wynosił on: w przypadku staży 10 365,55 zł (Polska) wobec 10 610,51 (Opolskie); prace
społecznie użyteczne odpowiednio 2319,36 zł i 2394,07 zł, a wreszcie najważniejsze – przy dofinansowaniu
podejmowania działalności gospodarczej przeciętny koszt ponownego zatrudnienia – 17 407,71 zł, w Opolskiem
– 18 261,13 zł.
59 Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Zatrudnienie i przeciwdziałanie bezrobociu. Notatka prasowa z 31.07.2013
roku, dotycząca przyjęcia przez Radę Ministrów projektu ustawy oraz projekt ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw, źródło: www.mpips.gov.pl/aktualnosci-wszystkie/zatrudnienie-i-przeciwdzialanie-bezrobociu/art,6322, reforma-urzedow-pracy.html, dostęp
04.08.2013.
szczegółowe rozwiązania w zakresie zmian w systemie PSZ, należy wziąć pod uwagę również
to, że na sytuację i jakość funkcjonowania służb zatrudnienia składają się też inne problemy,
nader często mające charakter strukturalny. Sami pracownicy PSZ mają tego świadomość
i w (najchętniej anonimowych) rozmowach wymieniają czynniki mogące negatywnie wpływać na ocenę skuteczności i efektywności systemu PSZ. Korzystając z rozmaitych badań60
można stwierdzić, że jako najczęściej podawane przez nich przyczyny niskiej skuteczności
urzędów pracy występują głównie: nieatrakcyjne oferty kierowane do UP przez pracodawców oraz obiektywnie bardzo zła sytuacja na rynku – brak dostatecznej liczby nowych ofert
zatrudnienia ze strony pracodawców. Jest to spójne z wcześniejszymi spostrzeżeniami natury teoretycznej, w których wykazano, że podstawowym instrumentarium, który ma wpływ
na wskaźniki rynkowe są wszelkie formy kreowania nowych miejsc pracy, a dopiero rzeczą
wtórną wobec niego jest poprawa wskaźników dotyczących podaży pracy. Jak dodatkowo
wskazują przywołane badania PARP61, temu problemowi towarzyszy kwestia wymagań stawianych przez pracodawców wobec potencjalnych pracowników. Często należą do nich, nieposiadane przez przeciętnego kandydata do pracy legitymującego się jedynie kwalifikacjami
formalnymi, konkretne umiejętności praktyczne oraz tzw. umiejętności miękkie – nabywane
dopiero w procesie socjalizacji i poza formalnym przygotowaniem zawodowym.
Równie istotnym elementem stanowiącym przeszkodę w osiągnięciu pożądanego stanu
równowagi na rynku jest zbyt duże obciążenie obowiązkami pośredników i doradców oraz
zbyt wysoka liczba klientów przypadających na jednego pracownika PUP, powiązana z niskimi uposażeniami w tych urzędach. Zwłaszcza te ostatnie argumenty, tj. duża liczba klientów
i niskie płace mogą decydować o niższej skuteczności podejmowanych działań. Towarzyszy
temu niska efektywność pośrednictwa pracy, której przyczyną są często osoby rejestrujące
się w celu uzyskania świadczeń, ale nie faktycznie poszukujące pracy – o czym była mowa
wcześniej – oraz pracodawcy, którzy wykorzystują istniejące przepisy w pierwszym rzędzie
dla polepszenia krótkookresowej sytuacji finansowej swego przedsiębiorstwa (płatne staże,
dofinansowanie miejsca pracy), zamiast budowania w nim stabilnych zasobów kadrowych.
Takie postępowanie klientów PUP zwiększa nakłady finansowe na ich działania, nie przynosząc pożądanych efektów.
Z ostatnią z przytoczonych kwestii związany jest problem złej alokacji środków z Funduszu
Pracy. Należy przemyśleć, czy środki przeznaczone na aktywne formy zatrudnienia powinny
trafiać bezpośrednio do pracodawców, którzy są w ten sposób motywowani do ciągłej zmiany osób na danym stanowisku pracy (po zakończeniu okresu dofinansowania pracę rozpoczyna następny, „dofinansowany” pracownik, a poprzedni jest zwalniany). Brak ograniczeń
w takim postępowaniu, przyczynia się do jego faktycznego usankcjonowania. Kolejnym jest
pytanie, czy zasoby funduszu w pierwszej kolejności powinny być kierowane na operację na
wolnym rynku (kreowanie działalności gospodarczej), czy tak jak dotąd, na pracę w ramach
mniej efektywnych form aktywizacji?
Do niższej skuteczności i efektywności działań służb zatrudnienia przyczyniają się również, obecne w systemie od lat, trudności z interpretacją nawet najważniejszych aktów nor60 P.W. Zawadzki, System pośrednictwa pracy w warunkach członkostwa Polski w Unii Europejskiej 2006; Analiza
funkcjonowania urzędów pracy po ich włączeniu do administracji samorządowej, MPiPS, Warszawa 2008;
M. Jelonek, Oczekiwania pracodawców a pracownicy jutra. Raport z analizy kierunków kształcenia na poziomie ponadgimnazjalnym i wyższym wzbogacony wynikami badań pracodawców realizowanymi w 2012 roku
w ramach III edycji projektu Bilans Kapitału Ludzkiego, Warszawa 2012.
61 M. Jelonek, op. cit.
37
38
matywnych i zły przepływ informacji np. o zmianach prawa oraz brak jednolitych wytycznych
służących wykonywaniu przepisów. Może także doskwierać brak ścisłej współpracy z innymi
podmiotami, które odgrywają istotną rolę na rynku pracy62. Nakładają się na to problemy
organizacyjne wynikające ze zbyt wysokiej liczby klientów i nie zawsze odpowiadającej standardom infrastruktury lokalowo-technicznej. Ogólnie rzecz biorąc, słabości bardzo często
wynikają z problemów finansowych i braku budżetowej stabilności samorządu i bezpośrednio samych urzędów pracy.
Głównym postulatem jest t oddzielenie innych funkcji służb zatrudnienia (w tym szczególnie wypłacania zasiłków) od pośrednictwa oraz uzależnienie pomocy od faktycznego
zainteresowania podjęciem zatrudnienia, o czym była mowa w kontekście zmian w ustawie
o promocji zatrudnienia.
Praktycznych przykładów na to, jak można przeprowadzać udane reformy polityki rynku
pracy oraz jak zmieniać systemy służb zatrudnienia czy powiązane z nimi systemy edukacji,
dostarczają inne państwa, które natrafiają przecież na podobne problemy. Mowa tu o tzw.
dobrych praktykach, czyli takich działaniach (lub całych zespołach powiązanych ze sobą
działań), które dzięki swojej innowacyjności służą lepszej (bardziej skutecznej lub efektywnej) realizacji jakiegoś celu i które są działaniami uświadomionymi przez wykonawcę i dodatkowo – wpływają pozytywnie i realnie, także dzięki zebranemu doświadczeniu, na dalsze
etapy działalności w ramach programu.
Takie przykłady przytoczyć można rozpoczynając od Republiki Czeskiej, która sąsiaduje
przecież z Opolszczyzną. Zauważyć oczywiście należy, że pozytywne zmiany na rynku pracy,
a szerzej – w ogóle zmiany społeczno-gospodarcze w Czechach – wiążą się z szybkim wzrostem gospodarczym tego kraju. Czeska gospodarka jest jedną z najbardziej stabilnych pośród
„nowych” państw członkowskich UE. Od 1993 roku, czyli od rozpadu Czechosłowacji, w Czechach wdrażano – również dzięki pomocy z europejskich funduszy strukturalnych – szereg
reform gospodarczych i strukturalnych, wprowadzono program naprawy finansów państwa
oraz przeprowadzono prywatyzację i restrukturyzację przedsiębiorstw państwowych63. Co
istotne, reformom społeczno-gospodarczym towarzyszyły reformy związane z edukacją,
w tym szkolnictwem wyższym. W przeciwieństwie do Polski jednak, zamiast kompletnej
przebudowy oparto je na istniejącym systemie i mocno ugruntowanych tradycjach. Do istniejącego systemu szkolnictwa zawodowego Czesi zaadoptowali wiele rozwiązań z modelu
niemieckiego, który sam w sobie może stanowić wzór do naśladowania w rozwoju szkolnictwa zawodowego. Należą do nich techniki i narzędzia, takie jak sama systematyka (model)
edukacji zawodowej, silny nacisk kładziony na każdym etapie edukacji na naukę języków
obcych oraz doświadczenia związane ze stażami i praktykami zagranicznymi. W tym celu powszechnie wykorzystywane są porozumienia pomiędzy szkołami zawodowymi (odpowiednikami polskich zasadniczych szkół zawodowych i techników) a jednostkami za granicą. Służą
temu m.in. upowszechniany i mocno propagowany system związany z tzw. europaszportem
(europass)64 oraz system uznawania kwalifikacji, propagowanym – co bardzo istotne – przez
62 OPS, wspominana PIP, ZUS itd.
63 Dało to efekt w postaci wzrostu PKB per capita na koniec 2005 roku do poziomu przewyższającego ten wskaźnik w jednym ze „starych” państw członkowskich – Portugalii. W pierwszym kwartale 2006 roku, w porównaniu
do pierwszego kwartału 2005 roku, wzrost gospodarczy wyniósł 7,4%, co stanowiło najszybsze tempo wzrostu
czeskiej gospodarki od ponad 10 lat. Ostatnio jednak proces ten uległ zahamowaniu, ze względu na spowolnienie globalnej gospodarki.
64 Patrz: www.europass.cz (polski odpowiednik: www.europass.org.pl).
jedną z organizacji pracodawców, czyli czeską Izbę Gospodarczą. Rzecz jasna jest to związane z silnym oparciem się gospodarki Czech na sektorze przemysłowym, z obecnością licznych, międzynarodowych firm i koncernów chętnie pozyskujących siłę roboczą. Jednak nie
wolno nie doceniać wspomnianych, istniejących tradycji kształcenia zawodowego oraz dobrze rozwiniętej w tym kierunku infrastruktury. Służy temu także kompleksowo prowadzona
polityka rynku pracy, która była poddawana szeregowi reform w okresie analogicznym do
zmian w polskim systemie65. Te zmiany są wskazywane jako najważniejszy, obok wysokiego
wzrostu gospodarczego, czynnik poprawy wskaźników zatrudnienia w Czechach, jakkolwiek
przecież należą one do grupy państw UE przeznaczających niski odsetek swojego PKB na
aktywną politykę rynku pracy (wg danych OECD – około 0,5% PKB), w tym na rozwój i unowocześnianie służb zatrudnienia. Dofinansowanie to jednak rośnie, zmienia się również filozofia działalności PSZ począwszy od zindywidualizowanego podejścia do kwestii bezrobocia,
na mocy którego wdrażane są indywidualne plany działań skierowane do każdego bezrobotnego jak i inne, specjalne programy – nierzadko dofinansowywane przez fundusze strukturalne – skierowane do konkretnych grup bezrobotnych (na przykład do absolwentów).
Najbardziej istotny jest fakt, że czescy pracodawcy wydają się być realnie i mocno zaangażowani w działalność na rzecz poprawy sytuacji na rynku pracy. Reprezentujące ich branżowe
organizacje, w tym Izba Gospodarcza, nie tylko dostrzegają problemy na rynku pracy oraz te
związane np. z rozwojem szkolnictwa zawodowego, lecz również z własnej inicjatywy podejmują działania mające na celu poprawę sytuacji. Jednym z przykładów takiej inicjatywy jest
opracowanie, wdrożenie i rozpropagowanie innowacyjnego systemu uznawania kwalifikacji
zawodowych. Jest on oparty o elektroniczne, bardzo interesujące i warte bliższego poznania,
narzędzie do szczegółowej analizy i weryfikacji umiejętności poszczególnych pracowników.
Przykładów dobrych praktyk można poszukiwać również u drugiego z południowych sąsiadów Polski – Słowacji. O ile cele i funkcje systemu (publicznych i niepublicznych, w tym
agencji pracy tymczasowej) służb zatrudnienia są zbliżone do rozwiązań stosowanych
w tej części Europy, a przez to oczywiste i nie wymagają szerszego spojrzenia, o tyle należy podkreślić interesujące rozwiązanie podjęte w słowackim systemie „agencji zatrudnienia
wspierającego” (Agentúra podporovaného zamestnávania). Agencje takie, które mogą być
prowadzone na podstawie pozwolenia – wydawanego na warunkach analogicznych do pozostałych, prywatnych pośredników − są ustawowo66 przeznaczone wyłącznie do obsługi osób
niepełnosprawnych, obywateli długotrwale bezrobotnych oraz pracodawców, którzy w ogóle gwarantują utrzymanie zatrudnienia lub gwarantują utrzymanie zatrudnienia pośród osób
długotrwale bezrobotnych lub niepełnosprawnych. Co za tym idzie, również obowiązki takiej
agencji są specyficzne, albowiem wymagają wyznaczenia specyficznej grupy klientów, do
których jest kierowana ich działalność. Takie rozwiązanie, czyli oddzielenie usług skierowanych specjalnie do zagrożonych grup (niepełnosprawnych i długotrwale bezrobotnych),
od usług np. pośrednictwa pracy przeznaczonego dla pozostałych niepracujących albo poszukujących nowego stanowiska, jest interesującym przykładem dywersyfikacji działalności
służb zatrudnienia. Ze względu na specyfikę tej grupy klientów niewielka skala udzielanej
pomocy nie pozwala stwierdzić, czy są to działania poważnie wpływające na sytuację na rynku pracy, jednakże można potraktować go właśnie jako przykład tzw. dobrej praktyki.
65 W ramach reform przyjęto nową ustawę z 13.04.2004 roku, nr 435 o zatrudnieniu (Zákon o zaměstnanosti),
która weszła w życie 1.10.2004 roku.
66 Art. 58 ustawy nr 5 z 4.12.2003 roku o służbach zatrudnienia.
39
40
Jeszcze większym stopniem zindywidualizowanego podejścia, a przy tym większej skuteczności i efektywności usług związanych z rynkiem pracy charakteryzuje się system Republiki Austrii. Do wysokich wskaźników efektywności systemu austriackiego przyczynia
się m.in. wysoki stopień zindywidualizowania działań AMS (Armbeitsmarktservice Österreich). Dla każdego bezrobotnego jest konstruowany indywidualny, oparty o dotychczasowe
doświadczenie i kwalifikacje zawodowe, plan działań służących jego powrotowi na rynek
pracy. Ponadto system ten jest mocno zinformatyzowany. Klientom daje szerokie możliwości samoobsługi poprzez swobodny dostęp do ofert pracy za pomocą „eJob-Room”, czyli
internetowej bazy danych wolnych miejsc pracy i osób ich poszukujących. Każdy pracodawca i pracownik może wprost z portalu internetowego prowadzonego przez AMS ściągnąć
interesującą go ofertę, ale przede wszystkim zamieścić swoje ogłoszenie wykorzystując do
tego e-mail albo SMS.
Uelastycznieniu austriackiego rynku pracy służy także sieć niepublicznych, i nienastawionych na zysk agencji pracy, w tym głównie agencji pracy tymczasowej. Zarejestrowanym
osobom oferują one szkolenia zawodowe i kontakt z potencjalnym pracodawcą, natomiast
pracodawcy dają im szansę na pełnookresowe zatrudnienie na podstawie zawartego z agencją kontraktu, po pewnym czasie bezpośrednio na danym stanowisku. Ich istnienie wydaje
się być korzystne dla rynku pracy, bowiem jak pokazują statystyki, skuteczność ich działań
sięga nawet 45%–52% (tzn. co drugi bezrobotny zatrudniony za pośrednictwem agencji tymczasowych wraca na rynek pracy). Za wzorcowy przykład dobrej praktyki podaje się najczęściej działalność agencji pracy tymczasowej Flexwork, która jest częścią wiedeńskiej
fundacji wspierania pracowników (Wiener ArbeitnehmerInnen FörderungsFonds – WAFF).
Została ona założona przez partnerów społecznych, w tym między innymi miasto Wiedeń,
w porozumieniu z federacją austriackich związków zawodowych (ÖGB) oraz przy współpracy
z AMS. W swojej działalności agencje pracy dokonują interesującej kombinacji pośrednictwa
pracy, szkoleń zawodowych i pracy tymczasowej, przy zastosowaniu nowoczesnego i zindywidualizowanego podejścia do klienta. Efektywna polityka rynku pracy w Austrii opiera się
więc nie tylko na sprawnie funkcjonującym systemie administracji publicznej, ale także na
rozwiązaniach korporatystycznych, charakterystycznych dla modelu niemieckiego polityki
społecznej, ale również idealnie wpisujących się w charakter państw nordyckich67.
Podsumowując, doświadczenie wielu państw dostarcza przykładów dobrych praktyk w zakresie polityki zatrudnienia. Wśród nich należy zwrócić szczególną uwagę na te, które mogłyby zostać zaadaptowane na polskiego polskim gruncie. Mogłyby one posłużyć do budowania
systemu charakteryzującego się zindywidualizowanym, wyspecjalizowanym i fachowym podejściem do każdego bezrobotnego (znaczenie ma tu zarówno liczba pracowników służb zatrudnienia, jak i ich jakość, postrzegana przez pryzmat kwalifikacji zawodowych), dobrą koordynacją działań pomiędzy przedstawicielami pracowników, pracodawców oraz władzami
centralnymi i regionalnymi, umiejętnym wykorzystaniu inicjatywy prywatnej, a wszystko to
przy efektywnym finansowaniu. Niezbędne jest także wzmocnienie – merytoryczne, prawne
i ekonomiczne – całego systemu. Choćby z tego powodu, że jak pisano kiedyś: Bo jako wiele
w naszej Rzeczypospolitej jest i zwyczajów, i ustaw, które poprawy potrzebują, o tym niemal
wszyscy wiedzą. Z kolei wzmocnienie finansowe nie musi wcale oznaczać, że poświęcane są
na ten cel wszelkie, dostępne środki – przywoływana wyżej Austria należy do grupy państw
67 Por. W. Anioł, Szlak Norden. Modernizacja po skandynawsku, Warszawa 2013.
o średnich (w skali UE) wydatkach na działania na rynku pracy, spośród których jedynie niewielki odsetek jest skierowany bezpośrednio na finansowanie służb zatrudnienia. Takie działania, zmierzające do poprawy jakości zasobów pracy oraz zwiększenia aktywności zawodowej, a przy tym poprawy efektywności służących temu instrumentów, mieszczą się w ramach
międzynarodowych (unijnych) dokumentów strategicznych oraz proponowanych rządowych
kierunków zmian całego systemu służb zatrudnienia, o czym mowa w następnym rozdziale.
41
Rozdział 3. Środowisko prawne województwa
opolskiego
3.1. Międzynarodowe instrumenty prawne i politycznokoordynacyjne
3.1.1. Charakter międzynarodowego otoczenia prawnego regionu – uwagi
ogólne
Zasadniczym i najbardziej doniosłym celem istnienia Unii Europejskiej, a zarazem powodem
leżącym u podstaw powołania Wspólnoty Europejskiej, była i jest integracja europejska. Powinna być ona rozumiana szeroko, nie tylko jako połączenie wielu jednostek geopolitycznych w jeden organizm, lecz także, a może nawet przede wszystkim, związanie ich wspólnymi dążeniami, wartościami oraz działaniami prowadzącymi do rozwoju ekonomicznego,
społecznego i politycznego.
Dla wykonywania celów stawianych przed Unią Europejską, w praktyce jej działań wymienia
się68 szereg instrumentów służących realizacji zarówno ogólnych, jak i szczegółowych zadań
stojących przed tą organizacją. Nie wdając się w teorię tego zagadnienia, odnotujmy jedynie, że
należą do nich instrumenty: finansowe, prawne oraz tzw. polityczno-koordynacyjne.
Instrumentami finansowymi, które służą realizacji unijnych strategii rozwojowych na
poziomie ponadnarodowym są fundusze strukturalne: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS) Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR; wcześniej69
był to Europejski Fundusz Rybacki –EFR) oraz Fundusz Spójności (FS)70. Są to narzędzia za
pomocą których bezpośrednio realizowane są cele polityki strukturalnej, służącej zmianom
gospodarczym71. Za ich pomocą realizowano pierwotnie Europejską Strategię Zatrudniania,
dzisiaj – wraz z pozostałymi instrumentami – służą one celom strategii Europa 2020. Wydatki
na tę działalność UE ciągle rosną: suma przyznanych funduszy na ten cel w latach 1994–1999
wynosiła 170 mld euro (dwa razy więcej niż w latach 1988–1993), w latach 2000–2006 przeznaczono 213 mld euro – około jednej trzeciej wydatków budżetowych Unii, co ustępowało
jedynie wydatkom na Wspólną Politykę Rolną, a w latach 2007–2013 347,4 mld euro.
Zasadniczym celem polityki strukturalnej Unii Europejskiej jest zmniejszenie różnic w poziomie życia i rozwoju gospodarczym pomiędzy najbiedniejszymi i najbogatszymi regionami
państw członkowskich, czyli doprowadzenie do gospodarczej i społecznej spójności Unii.
68 W. Anioł, Europejska polityka społeczna. Implikacje dla Polski, Warszawa 2003.
69 EFMR ustanowiono na podstawie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego
Funduszu Morskiego i Rybackiego [uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1198/2006 i rozporządzenie Rady
(WE) nr 861/2006 oraz rozporządzenie Rady nr XXX/2011 w sprawie zintegrowanej polityki morskiej] COM
(2013) 245 final. W chwili pisania tych słów projekt tego rozporządzenia był już zaopiniowany pozytywnie i bez
uwag przez Europejski Komitet Społeczno-Ekonomiczny (z datą 22.05.2013), powinien więc wkrótce wejść
w życie w niezmienionej postaci.
70 Nie wdając się w metodologiczne szczegóły należy zauważyć, że de iure w kategorii funduszy strukturalnych
mieszczą się tylko EFRR i EFS; pozostałe z wymienionych służą realizacji celów wspólnej polityki rolnej oraz
polityki rybołówstwa.
71 Jako że polityka strukturalna UE związana jest ściśle z regionami i do nich w większości jest kierowana, często
używa się zamiennie określeń polityka strukturalna i polityka regionalna UE.
Działania, które mają do tego doprowadzić, to przede wszystkim niwelowanie różnic
w poziomie życia ludności, w rozwoju gospodarczym poszczególnych państw i regionów
oraz w infrastrukturze regionalnej i na rynku pracy. Warto też dodać, że w kontekście polityki
regionalnej (strukturalnej) obszar jest rozumiany jako element pośredni pomiędzy władzą
centralną i lokalną kraju. Definicja terminu „region” jest inna w różnych krajach europejskich.
Niektóre z nich mają charakter historyczny i kulturowy (Kraj Basków, Saksonia) a z kolei część
jest wyodrębniona na podstawie innych kryteriów, np. ekonomicznych (Kraj Saary). Dlatego w UE stworzono jednolity system podziału terytorialnego dla celów statystycznych Unii
– „Nomenklaturę jednostek terytorialnych do celów statystycznych” (The Nomenclature of
Territorial Units for Statistic – NUTS), która umożliwia dokonywanie porównań pomiędzy
jednostkami administracyjnymi, podobnymi ze względu na zasięg terytorialny, potencjał
ludnościowy oraz poziom rozwoju gospodarczego.
Instrumenty prawne to z kolei akty normatywne (prawo) oraz orzecznictwo unijne (Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości). Ich zadaniem jest ujednolicanie zasad funkcjonowania państw członkowskich w ramach Unii. Służą temu przede wszystkim unijne rozporządzenia. Jednocześnie, Unia stara się dokonywać harmonizacji (zbliżenia) oraz koordynacji
(uzgadniania w celu płynnego współgrania) przepisów krajowych, a czyni to przede wszystkim za pomocą dyrektyw72. Harmonizację w tym kontekście należy rozumieć jako niewymagające unifikacji usuwanie różnic pomiędzy krajowymi systemami prawnymi, jednak dalej
posunięte niż koordynacja (jako że najczęściej pociąga za sobą rezultaty ekonomiczne).
W tym kontekście, a przede wszystkim w kontekście tematyki niniejszego opracowania,
prawo unijne należy traktować bardziej jako luźny zbiór fragmentarycznych regulacji, niż
spójny system prawny. Regulacje skupione wokół kwestii o charakterze ponadnarodowym −
zwłaszcza dotyczące polityki społecznej, w tym zjawisk demograficznych, migracji (zarówno
wewnętrznych, jak i zewnętrznych w stosunku do UE), systemów zabezpieczenia społecznego, edukacji itd. − z praktycznego punktu widzenia są zbiorem współczesnych Senatus
Consultum. Kolejnym wartym odnotowania spostrzeżeniem jest to, że praktyka polityczna
Unii ustanowiła supremację wspólnego rynku i sfery ekonomicznej nad zagadnieniami społecznymi. Dopiero z czasem nastąpiła zmiana polegająca na postrzeganiu oraz pełnym rozwinięciu doktryny polityki społecznej w UE w dzisiejszym kształcie, zgodnie z zapisami art.
153 Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE).
Celowo podkreślono te właściwości instrumentów prawnych, aby uniknąć pułapki, w którą nader często wpadają osoby odpowiedzialne za wdrażanie unijnych wskazówek do praktyki krajowego systemu prawnego, polegających na bezrefleksyjnym i niestety często nieprzystosowanym do regionalnych realiów kopiowaniu wzorców, które należałoby traktować
właśnie jako indykacje, a nie obligacje do działania. Ma to zresztą związek z właściwością
unijnego prawa, u którego podstaw leży zasada m.in. subsydiarności, w której kontekście
należy dopiero rozpatrywać zasadę supremacji i pierwszeństwa prawa unijnego nad krajowym. Poza tym należy zauważyć, że praktyka prawna UE charakteryzuje się obecnie stosowaniem raczej tzw. soft law, czyli zaleceń i niewiążących prawnie aktów prawa wtórnego, niż
twardych nakazów i zakazów. Coraz częściej od typowych instrumentów prawnych odchodzi
się w kierunku instrumentów polityczno-koordynacyjnych. Należą do nich przede wszystkim
72 Wdrażanie dyrektyw do prawa krajowego następuje w trybie administracyjnym; służą temu również procedury
wynikające ze stosunków przemysłowych (rady/związki zakładowe) oraz w trybie sądowym.
43
44
wspólne programy i strategie oraz ich sedno – otwarta metoda koordynacji. Zadaniem tych
instrumentów jest przede wszystkim konwergencja celów w politykach publicznych państw
członkowskich. Drogą do tego jest wymiana informacji i doświadczeń, ustanawianie wspólnych projektów (np. badawczych), uzgadnianie wspólnych priorytetów, wytycznych, wskaźników, czego ukoronowaniem jest monitorowanie ich realizacji i ewentualna korekta szczegółowych założeń.
Pierwotnie główną rolę w tworzeniu i realizacji tego typu współpracy w interesującym nas
zakresie stanowiły Programy Działań (Akcji) Społecznych (Social Action Programmes). Obecnie instrumenty polityczno-koordynacyjne w polityce społecznej stosowane są w ramach
wspomnianej, otwartej metody koordynacji (OMK – Open Method of Coordination). Została
ona przejęta z metody stosowanej przy scalaniu polityki gospodarczej. Jest to „miękki” sposób osiągania wspólnych celów i polega na wzajemnym monitorowaniu stosowanych polityk
na podstawie ogólnych wytycznych (broad guidelines).
Działanie w ramach OMK polega na:
 wyznaczeniu wspólnych (dla całej UE) celów i wytycznych (guidelines) – kierunków działań oraz harmonogramów ich realizacji w krótkim, średnim i długim okresie;
 określeniu jakościowych i ilościowych wskaźników (indicators) i punktów odniesienia
(benchmarks) – tak powstają i zostają upowszechnione przykłady najlepszych praktyk
służące prowadzeniu porównań w stosunku do wszystkich państw członkowskich;
 implementacji wytycznych na poziomie krajowym i regionalnym – polega ono na przyjęciu narodowych planów działań (national action plans) określających cele i sposoby ich
osiągnięcia;
 okresowym monitorowaniu, przeglądzie i ocenie osiągnięć.
OMK jest zatem swego rodzaju wieloetapowym benchmarkingiem, czyli narzędziem zarządzania służącym do systematycznego poszukiwania obszarów funkcjonowania, w których
niezbędne są zmiany sprawdzonych rozwiązań problemów oraz wdrażaniu bardziej sprawnych procedur. Zaletą jest to, że dzięki OMK nie zostają naruszone kompetencje i suwerenność państw członkowskich, a stosowanie wskazówek i najlepszych praktyk nie odbywają
się w izolacji, lecz na szczeblu ponadnarodowym. Ta metoda niesie jednak ze sobą szereg
wad, począwszy od praktycznej, niezbyt wysokiej efektywności w działaniach towarzyszących procesom społecznym73.
Biorąc pod uwagę powyższe, mocno skrócone rozważania, należy w tej części opracowania zaznaczyć, że otoczenie prawne, w którego realiach funkcjonują krajowe władze regionalne, jest dość skomplikowane z uwagi swoją wielowątkowość i pokrywanie się tematyczne
niestety sporej części instrumentarium. Dotyczy to w szczególności ograniczeń wynikających
z zagęszczenia, braku precyzji, a często nadinterpretacji dokonywanych za pomocą instrumentów krajowych. Z drugiej jednak strony, przewaga instrumentów politycznych i koordynacyjnych na szczeblu międzynarodowym (Unii Europejskiej), oraz – paradoksalnie – brak
precyzji obserwowany w polskich instrumentach strategicznych, pozostawiają szerokie pole
manewru, a przede wszystkim wybór środków, które mogą posłużyć rozwiązaniu problemów
i kwestii społecznych stających przed samorządem województwa.
73 Por. J. Ciechański, Otwarta metoda koordynacji w Unii Europejskiej. Wpływ na politykę społeczną i zatrudnienia
nowych państw członkowskich, Warszawa 2003.
3.1.2. Wyzwania demograficzne w dokumentach unijnych
Zagadnienia związane ze zjawiskami demograficznymi, a w szczególności z depopulacją niektórych regionów państw członkowskich, nie tylko są dziedziną nową i do końca niezgłębioną przez europejskie instytucje, lecz także nie stanowią podstawowego i najważniejszego obszaru zainteresowania Unii. Wprawdzie tematyka dotycząca wyludniania się poszczególnych
regionów UE jest podejmowana w jej dokumentach strategicznych, jednak traktowana nie
jako samoistny proces i problem społeczny, lecz w ścisłym powiązaniu z problemem starzenia się ludności. Co więcej, ani prawne, ani polityczno-koordynacyjne instrumenty unijne nie
dają konkretnej odpowiedzi, czy konkretnych narzędzi, które mogłyby posłużyć podejmowaniu realnych inicjatyw stanowiących choćby próbę przeciwdziałania depopulacji. Ponownie,
są to raczej propozycje fragmentaryczne, krążące wokół starzenia się społeczeństw europejskich oraz pośrednio nawiązujące do procesów migracyjnych, bardziej jednak w wymiarze zewnętrznym, jako odpowiedź na wyzwania stające przed wspólną polityką imigracyjną
realizowaną wobec państw trzecich i ich obywateli.
Jeszcze do połowy pierwszego dziesięciolecia bieżącego wieku w działaniach Komisji Europejskiej zagadnienia dotyczące ruchów ludności nie były doprecyzowane. Nie stanowi to
zaskoczenia, jeżeli zauważymy, że pierwsze inicjatywy o charakterze politycznym w tym obszarze zapoczątkowano dopiero na początku wieku, kiedy to podczas szczytów UE (spotkań
Rady Europejskiej) w Sztokholmie w 2001 roku i w Barcelonie w kolejnym roku, zwrócono
uwagę na wyzwania demograficzne oraz, w dalszym okresie, na konieczność ich zaakcentowania w ramach Strategii Lizbońskiej. W konkluzjach ze sztokholmskiego szczytu podkreślano potrzebę regularnego przeglądu długoterminowej stabilności finansów publicznych,
w tym oczekiwane trudności wynikających z przyszłych zmian demograficznych. Zdanie
to dobitnie akcentuje zainteresowanie Unii kwestiami demograficznymi, ale dokonywane
przede wszystkim z pespektywy ekonomicznej oraz w kontekście stabilności finansów publicznych.
Powyższe tezy znajdują również potwierdzenie w faktach takich jak ten, że Komisja
odwołuje się poruszając tę problematykę wręcz do tautologicznych twierdzeń w rodzaju: (…) w pewnych przypadkach niektóre cechy geograficzne lub demograficzne mogą potęgować problemy rozwojowe74. W nowszych opracowaniach i dyskusjach na forum poszczególnych instytucji unijnych dominują z kolei liczne odwołania do kwestii starzenia się ludności,
zwłaszcza tzw. starych państw członkowskich (UE 15), w perspektywie rozwoju polityki zatrudnienia i konieczności aktywizacji zawodowej osób z tzw. grupy 55+. Zapoczątkowała je
Zielona Księga z 2005 roku pt. „Wobec zmian demograficznych: nowa solidarność między
pokoleniami”75, która jednak – podobnie zresztą jak większość późniejszych dokumentów
– przedstawiła diagnozę sytuacji demograficznej Europy z perspektywy starzenia się społeczeństw oraz spadku odsetka ludności w wieku produkcyjnym. Na tej podstawie starano się
dokonywać ekstrapolacji. I na tych też przewidywaniach poprzestano, nie proponując żadnych szczegółowych rozwiązań.
W unijnych dokumentach strategicznych z tego okresu prezentowane są jasne dla czytelnika niniejszego opracowania diagnozy zmian demograficznych, przed którymi stoi UE u progu
74 Komunikat Komisji Europejskiej, Wnioski z piątego sprawozdania w sprawie spójności gospodarczej, społecznej
i terytorialnej: przyszłość polityki spójności, KOM(2010) 642/3.
75 Komisja Europejska, Green Paper „Confronting demographic change: a new solidarity between the generations”, KOM(2005) 94.
45
46
(czy w trakcie procesu) rozszerzania o nowe państwa członkowskie w latach 2004–2007. Do
dzisiaj aktualne spostrzeżenia wskazują na trzy podstawowe tendencje tych przemian. Są
nimi:
1. nieustający wzrost długości życia, który wynika z poprawy zdrowia i jakości życia w Europie,
2. wzrost liczby osób pracujących powyżej 60. roku życia, trwający aż do 2030 roku, kiedy
to generacja powojennego wyżu demograficznego (baby boomers) osiągnie wiek poprodukcyjny,
3. utrzymujący się niski przyrost naturalny.
O ile patrzymy na te kwestie z perspektywy depopulacji wybranych regionów kraju, zauważamy, że na dwa pierwsze czynniki nie mamy wpływu, czy raczej – nie podlegają one
obecnie negatywnej interwencji władz publicznych. Oznacza to, że zarówno wzrost długości
i jakości życia, jak i wydłużanie się okresu zawodowego odpoczynku są uznawane za czynniki pożądane (w sensie administracyjnym i społecznym, a nawet aksjologicznym). O ile to
pierwsze ze względów oczywistych nie pozostawia wątpliwości, o tyle zastanawiająca staje
się administracyjnie i kulturowo implikowana konieczność wydłużania okresu pozostawania
w aktywności zawodowej. Można bowiem założyć, że zarówno instrumenty finansowe, jak
i prawne służące i wpływające na podtrzymywanie osób w wieku 55+ na rynku pracy przyczyniają się do spadku popytu na pracę osób w młodszych grupach wiekowych. Wpływają na
to zarówno ubezpieczeniowy, a przynajmniej mający w pewnej części taki charakter, system
świadczeń emerytalnych, gdzie wysokość świadczenia jest uzależniona od długości okresu
składkowego i wysokości składki, jak i środki prawne, takie jak choćby ustawowe wydłużanie
wieku emerytalnego. Istotne są również zmiany w modelu społecznym, które prowadzą do
większej aktywności zawodowej osób starszych. Wszystko to prowadzi do paradoksu, wynikającego częściowo ze swego rodzaju samospełniającej się prognozy, zgodnie z którą przewidywany spadek popytu na pracę osób młodych nakazuje aktywizację starszych grup, co
powoduje przewidywalny spadek popytu na pracę młodych itd. Dlatego też punktem wyjścia
do budowy narzędzi depopulacyjnych w regionie opolskim powinna stać się dyskusja nad
kwestiami opieki zdrowotnej oraz fragmentem systemu zabezpieczenia społecznego skierowanego do obsługi osób starszych (w wieku przed- i emerytalnym). Z pewnością natomiast
powinna nią być refleksja nad ostatnią spośród wymienionych wyżej tendencji demograficznych występujących UE, czyli nad niskim przyrostem naturalnym. Jak zauważyła sama Komisja, składają się na nią liczne czynniki, do których szczególności przede wszystkim należą:
 trudności w znalezieniu pracy,
 brak mieszkań oraz związane z ich pozyskaniem wysokie koszty,
 stosunkowo wysoki wiek rodziców w momencie narodzin pierwszego dziecka.
Wymienić należy tu również wybory indywidualne – często kierowane grupowymi, społecznymi tendencjami i kulturowymi przemianami – związane z wydłużaniem się etapu edukacji, życia zawodowego, czy dotyczące modelu życia rodzinnego. Więcej jest doświadczonych pracowników (55–64 lat), osób starszych (65–79 lat), osób w podeszłym wieku (80+),
mniej dzieci, młodzieży i dorosłych w wieku produkcyjnym. Zmienia się także struktura rodziny, a przejścia pomiędzy różnymi etapami życia stały się bardziej złożone, co szczególnie dotyczy ludzi młodych, którzy przeżywają istotne wydarzenia życiowe później niż miało
to miejsce jeszcze kilkanaście lat temu (np. studia, pierwsza praca, pierwsze małżeństwo,
pierwsze dziecko).
Na negatywne konsekwencje tych przemian oraz wyzwań nowoczesności Unia Europejska
niestety nie znajduje recepty, poza wskazaniem, że do pewnego stopnia imigracja spoza UE
może złagodzić (ale nie rozwiązać!) skutki spadku liczby ludności. Jest to więc raczej wezwanie i wskazówka dla rozwoju wspólnej polityki imigracyjnej, niż poważnego zapobiegania
procesom depopulacyjnym.
Rozpoznany jest zatem niski przyrost naturalny, jak również wskazane są główne jego
przyczyny, te które najsilniej wpływają na wybory osobiste: późny i utrudniony dostęp do
zatrudnienia, niestabilna sytuacja na rynku pracy, drogie mieszkania, brak dodatkowych zachęt dla zmiany modelu życia rodzinnego. Są to te same diagnozy, które odzwierciedlają
problemy zidentyfikowane w regionie opolskim.
Odpowiedzią na to wyzwanie powinna być aktywniejsza postawa zawodowa i społeczna
starszych grup ludności, co jednak rodzi potrzebę wzmożonej uwagi wobec nich. Podstawowym zagadnieniem jest tu konieczność zinstytucjonalizowanej pomocy rodzinom z osobami
zależnymi, w podeszłym wieku, jako że pozostawione same sobie rodziny nie są i nie będą
w stanie zapewnić im właściwej i pełnej opieki. To jest pole do działania dla władz publicznych oraz dobrze rozbudowanej sieci lokalnej i regionalnej, o którą opiera się kapitał społeczny.
Poruszone wcześniej wątki zostały uszczegółowione i rozwinięte w kolejnych opracowaniach Komisji. Kierunki demograficzne zostały przeanalizowane w komunikacie i osobnym
opracowaniu Komisji z 2006 roku pt. The demographic future of Europe – from challenge to
opportunity76. Niż demograficzny, niski przyrost naturalny i starzenie się ludności to główne
zagadnienia tego opracowania analizowane z perspektywy pogarszających się wskaźników
demograficznych:
 niewielkiej i malejącej średniej urodzeń na kobietę w wieku rozrodczym (1,5, czyli znacznie poniżej prostej zastępowalności pokoleń wynoszącej 2,1);
 wydłużającej się średniej dalszej długości życia, co rodzi problem odpowiedniego zabezpieczenia na starość i opieki zdrowotnej osób w wieku 80 i więcej lat;
 wysokiej i rosnącej imigracji spoza UE, która jednak tylko w części równoważy skutki niskiej płodności i coraz większą długość życia.
Wszystko to powoduje − w możliwej do określenia perspektywie − starzenie się, ale i topnienie populacji obywateli UE. Zgodnie z przewidywaniami Komisji do 2050 roku liczba mieszkańców Unii zmniejszy się o około 48 mln obywateli, a stopa zależności (z której wynika
konieczność opieki nad osobami w podeszłym wieku i niepełnosprawnymi) ulegnie podwojeniu, osiągając w tym czasie poziom 50–51%. Pozostałe projekcje demograficzne Eurostatu
alarmują, że:
 populacja w wieku 15–24 lata w 2050 roku wyniesie: 19%;
 populacja w wieku aktywności zawodowej (20–64) w 2050 roku: 52%;
 populacja w wieku 65 i więcej lat w 2050 roku: 29%;
 dzietność w 2060 roku: 1,68;
76 Komisja Europejska, The demographic future of Europe – from challenge to opportunity,
KOM(2006) 571.
47
48
 przeciętne dalsze trwanie życia kobiet w 2060 roku: 89 lat;
 przeciętne dalsze trwanie życia mężczyzn w 2060 roku osiągnie natomiast 84,5 roku.
W dalszej perspektywie – jakkolwiek z pierwszymi tego objawami mamy do czynienia już
dzisiaj – taki stan rzeczy stanie się wyzwaniem dla finansów publicznych, a szczególnie dla
rozwoju systemów pomocy zdrowotnej i społecznej. Komisja, jako jeden z istotniejszych elementów przeciwdziałania negatywnym skutkom tych procesów, wskazała na konieczność
poprawy funkcjonowania systemów społecznych (emerytalnych, opieki zdrowotnej, pomocy
społecznej). Modernizacja powinna iść w kierunku polepszania ich efektywności ekonomicznej oraz skuteczności, która prowadzić ma np. do zapobiegania schorzeniom chronicznym,
w znacznym stopniu eliminującym poszczególne osoby z życia zawodowego i społecznego,
jak również do podejmowania działań zmniejszających stopień uzależnienia jednostek. Powinno ona powodować także skutki finansowe, służące zmniejszeniu nakładów na te dziedziny aktywności instytucjonalnej.
W przywołanym dokumencie, po raz pierwszy Komisja wskazała też kierunki działań dla
państw członkowskich. Pozostawiwszy na boku deklaracje polityczne towarzyszące rewizji
strategii lizbońskiej (na półmetku realizacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia), wśród tych
wskazówek na pewno należy wymienić:
1. wspieranie odnowy demograficznej poprzez poprawę równowagi między życiem zawodowym i prywatnym – której istotą są: urlop wychowawczy, bardziej elastyczne warunki
pracy i opieki nad dziećmi (opieka i edukacja przedszkolna, do której wrócimy nieco niżej);
2. wspieranie zatrudnienia poprzez zwiększenie zatrudnienia i wydłużenie życia zawodowego – których sednem jest poprawa jakości i elastyczności systemów edukacji, tak aby było
ułatwione przejście między poszczególnymi etapami cyklu życia (zwiększenie elastyczności na rynku pracy w połączeniu z kształceniem ustawicznym), a działaniami mającymi na
celu zwalczanie uprzedzeń wobec starszych pracowników oraz promocją polityki zdrowia
publicznego (radzenie sobie z problemami palenia, alkoholizmu, otyłości w celu zmniejszenia regionalnych różnic w długości życia, które są związane właśnie z poziomem życia
i poziomem wykształcenia);
3. przyjmowanie i integrację imigrantów;
4. zrównoważenie finansów publicznych – prowadzące do gwarancji odpowiedniego poziomu ochrony socjalnej, szczególnie w kontekście niezbędnych reform systemów emerytalnych; podkreślono również potrzebę połączenia publicznych i prywatnych systemów
oszczędzania i finansowania emerytur.
Pomimo coraz żywszego zainteresowania instytucji międzynarodowych poruszaną problematyką, przywoływane wskaźniki demograficzne nie ulegały i nie ulegają poprawie. Dodatkowo, kryzys gospodarczy przyczynił się nawet do pogłębienia negatywnych tendencji
i skutków przemian demograficznych w Europie. Niepublikowany w dzienniku urzędowym
UE raport demograficzny Komisji Europejskiej z 2008 roku pt. Meeting Social Needs in
an Ageing Society donosi a wręcz alarmuje o pogłębiającym się zjawisku starzenia społeczeństw77. Przewiduje się, że w UE, w ciągu kolejnych 25 lat populacja osób powyżej 60. roku
77 Komisja Europejska, Demography Report 2008: Meeting Social Needs in an Ageing Society,
SEC(2008) 2911.
życia będzie powiększała się każdego roku o kolejne 2 mln obywateli, równolegle zaś segment osób w wieku aktywności zawodowej będzie się kurczył o 1–1,4 mln. Wytyczną raportu
jest promocja zatrudnienia osób starszych oraz zwiększenie aktywności kobiet. Oba te rozwiązania wydają się jednak być strategią nietrwałą, która ma szansę powodzenia w krótkim.
Z jednej bowiem strony takie rozwiązanie daje częściową odpowiedź na bieżące potrzeby
rynku pracy. Z drugiej zaś strony nie znajdujemy tu rozwiązania pozwalającego powstrzymać proces spadku dzietności młodych Europejczyków, a wręcz – wobec braku konkretnych
propozycji służących poprawie sytuacji rodzinnej zawodowo zajętych kobiet – stanowi to
barierę w podejmowaniu wyzwań związanych z planowaniem i wychowywaniem potomstwa.
Z tego punktu widzenia pożądane byłyby wszelkie instrumenty unijne po pierwsze bardziej
skonkretyzowane, po drugie wychodzące poza standardowy szablon diagnozy, a po trzecie
dotykające wybranych, szczegółowych polityk publicznych, takich jak np. systemy: opieki nad dzieckiem, edukacji (zwłaszcza przedszkolnej), kształcenia ustawicznego. Tego typu
rozwiązań i propozycji brakuje także w kolejnych raportach demograficznych Komisji Europejskiej. Raport za 2010 rok pozostaje przy diagnozie znanych już i wcześniej opisywanych
nurtów78. Przedstawiono w nim, w wersji porównawczej, szczegółowe i zaktualizowane dane
dotyczące poszczególnych państw członkowskich oraz ruchów migracyjnych i nieustannego procesu starzenia się społeczeństw. W oparciu o tak postawione diagnozy oraz prognozy
dotyczące rynku pracy i zjawisk demograficznych, Komisja zaproponowała dokument, który
od 2010 roku stał się fundamentem unijnej strategii na rzecz zatrudnienia i zrównoważonego rozwoju gospodarczego, znanym pod skróconą nazwą Europa 2020. Ze względu na swą
specyfikę, strategia ta będzie przedmiotem analizy w dalszej części niniejszego opracowania.
Już w tym miejscu można zauważyć, że czynniki demograficzne mocno obciążają kontekst
oraz narzędzia (programy) proponowane państwom członkowskim przez Komisję.
Podobną perspektywę, tj. spojrzenie na społeczeństwo i ekonomię z punktu widzenia procesu starzejącego się społeczeństwa, ma również najnowszy raport Komisji Europejskiej (Dyrekcji Generalnej Sprawy Gospodarcze i Finansowe – DG ECFIN)79. Opracowanie to powstało
wobec praktycznych oczekiwań odbiorców, jako że dokonano w nim szczegółowej analizy
sytuacji gospodarczej i budżetowej wpływu starzejącego się społeczeństwa w długoterminowej, bo sięgającej 2060 roku, perspektywie. W tej rozbudowanej prognozie ekonomiczno-społecznej ujawniono, w których państwach, w jakim czasie i w jak wysokim stopniu presja demograficzna wpływa i będzie wpływała na finanse publiczne. Ponownie, jako główne
przyczyny tego zjawiska wskazano przyspieszające starzenie się populacji, przechodzenie
pokolenia wyżu demograficznego na spoczynek emerytalny oraz wzrastającą średnią długość życia w Europie. Przede wszystkim jednak pokazano szczegółową prognozę lub − bardziej poprawnie w sensie statystycznym – projekcję wydatków służących pokryciu emerytur,
opieki zdrowotnej, opieki długoterminowej, edukacji oraz transferów dla bezrobotnych we
wszystkich państwach członkowskich. Wynika z niej wniosek, że przy niezmienionej polityce oraz wobec utrzymania dzisiejszego poziomu wydatków związanych ze starzeniem się
społeczeństwa (emerytury, opieka zdrowotna i długoterminowa), w ciągu najbliższych 50 lat
wzrosną one przeciętnie o 4,1 punktu procentowego (4,5 punktu procentowego w strefie
euro), osiągając około 29% PKB i obejmując głównie wydatki związane z systemami eme78 Komisja Europejska, Demography report 2010: Older, more numerous and diverse Europeans,
SEC(2011) 431.
79 Komisja 2012.
49
50
rytalnymi (o 1,5 punktu procentowego, czyli do prawie 13% PKB), opieką długoterminową
(podobnie) oraz zdrowotną (wzrost o 1,1 punktu procentowego). Należy podkreślić, że są to
ostrożne szacunki, ponieważ w bardziej pesymistycznym scenariuszu wydatki te wzrosną
nawet o 5 punktów procentowych.
Jednocześnie jednak raport ECFIN-u podkreśla różnorodność rozwiązań w państwach
członkowskich UE oraz możliwość zaistnienia w tej dziedzinie rozmaitych programów, w zależności od postępów w reformach systemów emerytalnych oraz od zmian w scenariuszach
rozwoju demograficznego. Tym sposobem Polska została przypisana – obok Bułgarii, Danii,
Estonii, Francji, Grecji, Łotwy i Włoch – do grupy państw, dla których prognozuje się stosunkowo niski (w porównaniu z pozostałymi państwami członkowskimi UE) wzrost tego wskaźnika, bo nie większy niż o 4 punkty procentowe PKB, czyli nieco mniejszy niż średnio dla całej
Unii.
Wyżej przywołane wskaźniki są skorelowane z projekcjami ECFIN-u dotyczącymi dzietności w UE. Wprawdzie zakłada się w nich, że w okresie do 2060 roku wzrośnie ona w prawie
wszystkich państwach, z wyjątkiem Irlandii, Francji, Szwecji i Wielkiej Brytanii, gdzie wskaźnik
ten już teraz jest stosunkowo wysoki i zapewne nadal pozostanie powyżej wartości 1,9, jak
również wobec niezmienionych wartości w Belgii, Danii i Finlandii. Będzie to jednak wzrost
niewielki, falujący, który w dodatku nie osiągnie poziomu prostej zastępowalności pokoleń
(2,1) nawet w krajach, dla których prognozuje się najszybszy jego wzrost, a które mają obecnie
jedne z niższych poziomów dzietności (Łotwa, Węgry, Portugalia). Dotyczy to niestety również Polski, dla której projekcja ECFIN-u zakłada wprawdzie wzrost dzietności, ale praktycznie niezauważalny, bo o niespełna 0,2 punktu procentowego (do wartości 1,56 w 2060 roku).
Wciąż niewielką liczbę urodzeń mają nieco łagodzić napływy migracyjne, które są skumulowane w całym okresie prognozy łącznie do poziomu migracji netto 60,7 mln. Większość
imigrantów (45,8 mln) pozostanie jednak w strefie euro, a w szczególności w Hiszpanii, Wielkiej Brytanii oraz we Włoszech. Przy utrzymaniu się obecnych tendencji i niezmienionych
warunków polityczno-gospodarczych Polska może pozostać w roli państwa transferowego,
w którym potencjalni imigranci znajdują się w drodze na docelowe rynki pracy, co tylko pogłębi zapaść demograficzną kraju. Dane liczbowe wskazują bowiem na to, że w badanym
okresie populacja kraju zmniejszy się do około 32,6 mln osób, co dotknie w szczególności
najmłodsze pokolenia – bez decydowanych działań w ciągu najbliższych 50 lat, w związku
tylko z naturalnymi ruchami demograficznymi Polska utraci 18% ludności w wieku 15–64 lata.
Z punktu widzenia tematyki niniejszego opracowania, najbardziej alarmujące jest to, że pokaźna część tego spadku przypadnie w województwie opolskim.
Podobne różnice pomiędzy państwami wskazano w odniesieniu do długości życia (oczekiwana długość życia w chwili urodzenia), która średnio – co zresztą jest spójne z wcześniej
przywoływanymi prognozami – ma wzrosnąć o 8 lat (do 84,6) wśród mężczyzn oraz o 6,5 roku
(do 89,1) wśród kobiet.
Wszystkie te wskaźniki spowodują, że obraz demograficzny Europy będzie zmieniał się
w przewidywanym okresie, jak to poniekąd słusznie ujmuje Komisja Europejska: dramatycznie. Nie tyle z uwagi na niewielki przyrost mieszkańców UE, lecz głównie ze względu na zasadniczą zmianę – wzrost przeciętnego wieku Europejczyków. Polska znajdując się w gronie
państw, dla których prognozowany jest dalszy spadek ludności, w zmieniającej się strukturze wieku (starzenie się społeczeństwa) ma również charakteryzować się niekorzystnymi
tendencjami. Ponadto, przewidywany spadek ludności będzie następował w najmłodszych
generacjach. Średnio w UE w ciągu kolejnych 50 lat osób w wieku 15–64 lata, a więc w pełni sił intelektualnych i możliwości zawodowych, ma być mniej o 14 punktów procentowych,
czyli o 45,6 mln! W społeczeństwach wzrośnie natomiast udział osób powyżej tego wieku,
co z kolei spowoduje podwojenie się współczynnika obciążenia (liczby osób nieaktywnych
zawodowo, najczęściej uzależnionych od pomocy, w stosunku do całej populacji). Obrazując
to zjawisko na realnym przykładzie stwierdzamy, że obecnie szacunkowo na cztery osoby
w wieku aktywności zawodowej przypada jedna mająca 65 lat i więcej; w 2060 roku na każdą
osobę 65+ przypadną już tylko dwie osoby w wieku produkcyjnym. Ilustruje tę tendencję, ze
wskazaniem, że zjawisko to bardzo silnie dotknie Polski, wykres 8.
Wykres 1. Współczynnik obciążenia ekonomicznego osobami w podeszłym wieku
Źródło: Raport Komisji 2012.
Jakkolwiek więc przewiduje się, że systematycznie będzie wzrastała i wydłużała się w cyklu życia aktywność zawodowa, to jednak nie będzie to następowało w takim tempie, w jakim
ubywa zasobów siły roboczej. To z kolei powinno pozytywnie wpływać na zmniejszanie się
stopy bezrobocia i prawdopodobnie na wzrost wielkości zatrudnienia. Przewiduje się, że zjawiska te powinny zacząć przybierać na sile i być lepiej widoczne szczególnie po 2022 roku.
Ich ilustrację graficzną stanowi wykres 9.
51
52
Wykres 2. Rozwój ludności i zatrudnienia
Źródło: Raport Komisji 2012.
Raport ECFIN za 2012 rok ukazuje również problemy natury makroekonomicznej spotęgowane obecnie światowym kryzysem gospodarczym, a w przyszłości niekorzystnymi zmianami demograficznymi. W prognozowanym okresie przewiduje się średnio statystycznie stały,
lecz niewielki dla całej UE, a w dodatku mocno zróżnicowany w poszczególnych państwach
członkowskich, wzrost gospodarczy mierzony wskaźnikiem PKB. Do 2020 roku powinien on
wynieść 1,5%, w kolejnych 10 latach 1,6%, po czym obniżyć się do 1,3%. Jest to zgodne ze spostrzeżeniem, iż w tym samym czasie łączna (całkowita) wydajność środków produkcji (Total Factor Productivity – TFP) wzniesie się do poziomu 0,015 (1,5%), czyli wartości stabilnej,
lecz mniejszej od przewidywanej np. dla USA (0,0166 (1,66%)80. Tym niemniej przewidywany
wzrost TFP oznacza, że produkcja gospodarcza UE powinna rosnąć i to pomimo stosowania
niezmienionej ilości pracy i kapitału (jako że TFP jest, obok tych klasycznych czynników produkcji, jednym z mnożników funkcji wzrostu gospodarczego).
Niestety, oparte o obecne wielkości oraz dające się przewidzieć tendencje dotyczące Polski są alarmujące. Oto bowiem prognozuje się, że przy niezmienionych warunkach polskie
PKB zacznie dramatycznie spadać i to poczynając już od 2020 roku, kiedy osiągnie poziom
2,0%, aby doprowadzić do stagnacji, czy wręcz prawie recesji na poziomie 0,6% w 2060 roku.
Podkreślmy, że w tym samym czasie – na bazie dzisiejszych obserwacji i tendencji − przewidywany jest spadek zarówno PKB per capita, jak i wskaźnika TFP (z obecnego poziomu
1,4 i przewidywanego dla 2015 roku 1,6 do zaledwie 1,1–1,0 w latach 2055–2060), co zresztą
jest skorelowane ze spadkiem liczby ludności w wieku produkcyjnym oraz niewielką poprawą stopy zatrudnienia tej grupy.
80 R. Shackleton, Total Factor Productivity Growth in Historical Perspective, „Working Paper Series”,
Congressional Budget Office, Washington D.C. 2013.
Z tego punktu widzenia, wobec przewidywanej zmniejszającej się liczby osób w wieku produkcyjnym oraz przy założeniu, że nie jesteśmy w stanie przewidzieć i – zwłaszcza wobec
problemów gospodarczych w Polsce – zapewnić znacznego zwiększenia nakładów inwestycyjnych oraz kapitałowych na produkcję, do rozwiązań, które mogą wspomóc rozwój ekonomiczny należą dwa, zasadnicze czynniki:
1. postęp techniczny (organizacyjny, technologiczny itp.), który jest skorelowany dodatnio
z poziomem produkcyjności,
2. wzrost kwalifikacji pracowników powodujący polepszenie (ilość i jakość) kapitału ludzkiego w gospodarce.
Przyjmując, że postęp techniczny zmniejsza popyt na pracę (ale już niekoniecznie nakłady kapitału), należy zauważyć, że zmiany TFP mogą być powodowane nie tylko rozwojem
technologii produkcji, lecz wieloma innymi elementami. Należą do nich czynniki trudne do
prognozowania, takie jak odkrycie nowych, czy eksploatacja dotąd niedostępnych bogactw
naturalnych lub korzystne dla gospodarki zjawiska przyrodnicze. Z punktu widzenia niniejszego opracowania jednak bardziej interesujące są te z nich, na które mamy realny wpływ
w dającej się przewidzieć przyszłości. Poza oczywistym zwiększeniem nakładów na infrastrukturę oraz sektor badań i rozwoju (B+R), należą do nich inwestycje w kapitał ludzki oraz
sterowanie ruchami migracyjnymi (w tym zwłaszcza otwarta polityka imigracyjna). Zatem,
w długiej perspektywie obok postępu technologicznego to właśnie ilość kapitału ludzkiego
ma największe znaczenie jako czynnik wpływający na zmianę wielkości produkcji81.
Zapewne z tych przesłanek bierze się nacisk, jaki kładą instytucje unijne na wszelkie programy służące rozwojowi kapitału ludzkiego, począwszy od edukacji na wszelkich poziomach
kształcenia, poprzez rozwój systemów kształcenia ustawicznego, a wszystko to z perspektywy szerszego pobudzenia aktywności zawodowej uzyskiwanej przy pomocy rozmaitych
narzędzi sprzyjających możliwości łączenia życia rodzinnego i zawodowego. Dodatkowym
bodźcem dla tych działań jest przewidywany wzrost obciążeń dla budżetów państw związanych z transferami z finansów publicznych do odbiorców wymagających wsparcia (systemy
emerytalny i zdrowotny), co zresztą zostało wspomniane już wcześniej.
Krótko mówiąc, aktualne, długoterminowe prognozy gospodarcze i ludnościowe potwierdzają, że umiejętność radzenia sobie z wyzwaniem, którym jest starzenie się społeczeństwa,
zmniejszenie jego liczebności oraz idący z tym w parze wzrost wydatków związanych z wiekiem, wymaga zdecydowanych działań państw członkowskich i Unii jako całości. Dlatego
Komisja usilnie nawołuje do reform finansów publicznych służących szybkiej redukcji długu
publicznego, do koniecznych zmian systemów emerytalnych, opieki zdrowotnej i opieki długoterminowej, jak również do działań zwiększających wskaźniki zatrudnienia (aktywizacja
zawodowa) i wydajności pracy za pomocą instrumentów podnoszących jakość specyficznego
czynnika produkcji jakim jest właśnie praca. I dlatego, wobec szczególnie niekorzystnych dla
Polski prognoz społeczno-ekonomicznych, przedsięwzięcia te powinny być podejmowane
przez polskie władze publiczne.
81 Por. T.R Breton, World total factor productivity growth and the steady-state rate in the 20th century, Economics Letters, Vol. 119, Issue 3, 2013.
53
54
3.1.3. Instrumenty finansowe i polityka strukturalna
Zasadniczą podstawę prawną leżącą u podstaw planowania i realizowania całego szeregu działań mieszczących się w pojęciu polityki regionalnej stanowią przepisy art. 174 i art. 175 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Nie będą tu oczywiście rozpatrywane niuanse
konstytucyjnego wymiaru prawa unijnego w tym zakresie, należy jednak przywołać te przepisy w celu wskazania, że po pierwsze ten obszar kompetencji UE ma długą historię, związaną właściwie z początkiem Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej – EWG (a realnie połowy
lat 70. XX wieku, kiedy powołano Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego – EFRR), a po
drugie, że unijna praktyka w tym zakresie jest silnie rozwinięta i ma niezwykle duży wpływ na
przemiany społeczne i ekonomiczne w Europie82. Jest on tym bardziej dostrzegalny, że mamy
do czynienia właśnie z instrumentami finansowymi, których influencja jest niepodważalna
i dostrzegana właściwie już w momencie zastosowania danego środka.
Podstawą działań Unii Europejskiej na najbliższe lata w zakresie rozwoju gospodarczego
i społecznego, które jednocześnie są odpowiedzią na wyzwania stające przez jej państwami
członkowskimi w dobie kryzysu gospodarczego, jest nowa strategia na rzecz zatrudnienia
i wzrostu gospodarczego, czyli tzw. Europa 2020, rysująca kierunki działań Unii Europejskiej
na kolejną dekadę.
Fundamentem strategii jest dokument Komisji Europejskiej Europa 2020: Strategia na
rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu83,
który następnie został przyjęty jako podstawa działań Unii i jej państw do 2020 roku przez
Radę Europejską84. Zasadniczym założeniem, które leży u podstaw strategii jest możliwość
połączenia trwałego wzrostu gospodarczego (wzrostu zrównoważonego) z rozwojem społecznym, a przynajmniej z utrzymaniem dotychczasowych podstaw tzw. Europejskiego Modelu Społecznego85. Służyć ma temu odpowiednie dostosowanie polityki zatrudnienia do
potrzeb nowoczesnego rynku kapitalistycznego. Oczywiście wobec wcześniej opisywanych,
niekorzystnych zmian demograficznych, w tym w szczególności dotyczących województwa
opolskiego, osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia na wyższym poziomie wymagać będzie
głównie wzrostu aktywności zawodowej osób w starszych grupach wiekowych, kobiet, młodzieży, a także większej aktywizacji edukacyjnej i zawodowej osób nisko wykwalifikowanych.
W odniesieniu do poprzednich części niniejszego opracowania dostrzegalne jest przy tym
przesunięcie środka ciężkości w działaniach związanych ze wsparciem poszczególnych grup
wiekowych z osób tzw. 55+ w kierunku młodych generacji – ma to kapitalne znaczenie dla
konstruowania i możliwości realizacji (finansowania) narzędzi i programów depopulacyjnych
w Opolskiem. W szczególności podkreślana jest konieczność przedsięwzięć nakierowanych
na aktywizację i pomoc dla tzw. pokolenia NEET86, czy szerzej – wszystkich osób młodych,
dla których wiek stał się we współczesnych warunkach ryzykiem socjalnym87. Z kolei w perspektywie terytorialnej podkreśla się, że konieczne jest łączenie potrzeb rynku pracy z od-
82 Por. P.W Zawadzki, Polski rynek pracy po akcesji do Unii Europejskiej, Warszawa 2011.
83 Komisja Europejska, EUROPA 2020, Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju
sprzyjającego włączeniu społecznemu, KOM(2010) 2020, Bruksela.
84 Rada Europejska, Konkluzje Rady 25–26 marca 2010 roku, CO EUR 4, CONCL 1; Konkluzje Rady
17 czerwca 2010 roku, CO EUR 9, CONCL 2.
85 Por. M. Księżopolski, Europejski Model Socjalny, Warszawa 2007.
86 NEET, Not in Education, Employment, or Training, czyli osoby w wieku 15–24 lat, którzy nie pracują, nie kształcą się ani nie szkolą.
87 Por. P.W. Zawadzki, Młodość jako ryzyko, (w:) Problemy polityki społecznej, „Studia i dyskusje”,
nr 19, 2012.
powiadającą na jego wyzwania ofertą edukacyjną i szkoleniową już na poziomie lokalnym
i regionalnym.
Te ogólne założenia natury doktrynalnej zawarte zostały w ramach trzech, ogólnych priorytetów strategii Europa 2020: rozwój inteligentny, zrównoważony i sprzyjający włączeniu
społecznemu. Zgodnie z tymi priorytetami wyznaczone zostaną nadrzędne cele, których
realizacja będzie mierzona za pomocą konkretnych, liczbowych wskaźników. Innymi słowy,
powodzenie strategii Europa 2020 będzie uzależnione od osiągnięcia do 2020 roku następujących wielkości w Unii jako całości oraz w poszczególnych państwach:
 wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 20–64 lat na poziomie co najmniej 75% (dla Polski – 71%);
 inwestycje w badania i rozwój (B+R) na poziomie co najmniej 3% PKB Unii (dla Polski – 1,7%);
 osiągnięcie celów „20/20/20” w zakresie klimatu i energii – zmniejszenie emisji CO2 o co
najmniej 20% (a „jeśli pozwolą na to warunki” – nawet o 30%, w porównaniu z poziomem
z 1990 roku), zwiększenie udziału odnawialnych źródeł energii w naszym całkowitym zużyciu energii do 20%, zwiększenie efektywność wykorzystania energii o 20% (dla Polski
wskaźniki te mają osiągnąć odpowiednio poziom: 17%, 15,48%, 14%);
 ograniczenie liczby osób przedwcześnie kończących naukę szkolną do maksimum 10%
(Polska – 4,5%), przy jednoczesnym 40-procentowym poziomie wyższego wykształcenia
osób z młodego pokolenia (Polska – 45%);
 zmniejszenie liczby osób zagrożonych ubóstwem o 20 mln (w Polsce o 1,5 mln)88.
Instrumentami, za pomocą których mają być realizowane te cele, są projekty przewodnie:
1. „Unia innowacji” – na rzecz poprawy warunków i dostępu do finansowania badań i innowacji tworzących nowe produkty i usługi, które z kolei mają wpływać pozytywnie na
wzrost gospodarczy i tworzenie nowych miejsc pracy89;
2. „Młodzież w drodze” („Mobilna młodzież”) – program poprawiający wyniki systemów
kształcenia i ułatwiający młodzieży wejście na rynek pracy, dzięki jej mobilności edukacyjnej i przestrzennej90;
3. „Europejska agenda cyfrowa” – służący upowszechnieniu szybkiego Internetu i czerpania
korzyści z jednolitego rynku cyfrowego91;
4. „Europa efektywnie korzystająca z zasobów”– na rzecz uniezależnienia wzrostu gospodarczego od wykorzystania zasobów, rozwoju gospodarki niskoemisyjnej, większego wykorzystania OZE, modernizacji transportu, propagowania efektywności energetycznej92;
5. „Polityka przemysłowa w erze globalizacji” („Zintegrowana polityka przemysłowa w erze
globalizacji. Konkurencyjność i zrównoważony rozwój na pierwszym planie”) – projekt na
rzecz poprawy otoczenia biznesu, zwłaszcza sektora małych i średnich przedsiębiorstw
88 Por. P.W. Zawadzki, Instytucje międzynarodowe w walce z ubóstwem i wykluczeniem, Warszawa 2010.
89 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
oraz Komitetu Regionów Projekt przewodni strategii Europa 2020 Unia innowacji, KOM(2010) 546.
oraz Komitetu Regionów „Mobilna młodzież”. Inicjatywa na rzecz uwolnienia potencjału młodzieży ku inteligentnemu, trwałemu i sprzyjającemu włączeniu społecznemu wzrostowi gospodarczemu w Unii Europejskiej,
KOM(2010) 477.
oraz Komitetu Regionów Europejska agenda cyfrowa, KOM(2010) 245.
oraz Komitetu Regionów Europa efektywnie korzystająca z zasobów – inicjatywa przewodnia strategii „Europa
2020”, KOM(2011) 21.
55
56
(MŚP), wspierania systemu produkcji przygotowanego do konkurowania na rynkach światowych93;
6. „Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia”– stworzony do modernizacji rynków pracy, rozwoju mobilności zawodowej i kwalifikacji przez całe życie w celu zwiększenia aktywności zawodowej i lepszego dopasowania popytu do podaży na rynku pracy94;
7. „Europejski program walki z ubóstwem” – projekt na rzecz zapewnienia spójności społecznej i terytorialnej, tak aby korzyści ze wzrostu gospodarczego i zatrudnienia służyły
także osobom ubogim i wykluczonym95.
Wszystkie te priorytety i cele oczywiście mają ze sobą współgrać, a działania podejmowane w ramach projektów przewodnich powinny być koordynowane i nawzajem muszą się
uzupełniać. Problematyka niniejszego opracowania oraz proponowane w dalszej jego części
narzędzia nakazują jednak bliżej przyjrzeć się głównie programom: „Unia innowacji”, „Europejska agenda cyfrowa”, „Europa efektywnie korzystająca z zasobów” oraz „Program na
rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia”. Celem pierwszego z nich jest wykorzystywanie
działalności badawczo-rozwojowej i innowacyjnej do rozwiązywania takich problemów jak
zmiany klimatu, efektywność energetyczna i pod względem zasobów, zdrowie oraz zmiany
demograficzne. Przechodząc do jego sedna, w ramach tego programu każde państwo członkowskie jest zobligowane, prócz dostosowywania odpowiednich procedur w celu rozprzestrzeniania innowacyjnych technologii, do:
 w zakresie finansowym: zwiększania wydatków na wiedzę, m.in. za pomocą ulgi podatkowych, służących wzrostowi prywatnych inwestycji w B+R;
 odnośnie rozwoju systemów B+R: podniesienia ich skuteczności i efektywności, oraz zacieśnienia współpracy między środowiskiem naukowym (uczelnie, badacze) i biznesem;
 w systemie edukacji: zapewnienia odpowiedniej liczby absolwentów nauk ścisłych, wydziałów matematycznych i inżynieryjnych oraz wprowadzenia do programów szkolnych
elementów kreatywności, innowacji i przedsiębiorczości.
„Europejska agenda cyfrowa” ma z kolei służyć czerpaniu korzyści wynikających z jednolitego rynku cyfrowego uzyskanym dzięki rozwojowi sieci szybkiego Internetu oraz odpowiednich
aplikacji komputerowych. Ambitnym celem programu jest udostępnienie wszystkim obywatelom UE do 2013 roku szerokopasmowego dostępu do Internetu, a do 2020 roku łącz o prędkości transmisji danych z szybkością min. 30 Mb/s oraz powyżej 100 Mb/s dla co najmniej 50%
europejskich gospodarstw domowych (według obliczeń GUS, w 2012 roku w Polsce dostęp
do łączy szerokopasmowych posiadało 67% gospodarstw domowych96). W ramach cyfrowej
agendy państwa członkowskie są zobowiązane, oprócz sporządzenia stosownych strategii
oraz instrumentów prawnych dotyczących rozwoju szybkiego Internetu, do:
93 Por. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów Zintegrowana polityka przemysłowa w erze globalizacji. Konkurencyjność
i zrównoważony rozwój na pierwszym planie, KOM(2010) 614.
oraz Komitetu Regionów Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia: europejski wkład w pełne
zatrudnienie, KOM(2010) 682.
oraz Komitetu Regionów, Europejska platforma współpracy w zakresie walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym: europejskie ramy na rzecz spójności społecznej i terytorialnej, KOM(2010) 758.
96 GUS 2012.
 w zakresie finansowym: kierowania służących rozwojowi tych sieci środków publicznych,
szczególnie z funduszy strukturalnych, na obszary nieobsługiwane przez inwestorów prywatnych;
 w zakresie samych usług cyfrowych: propagowania i wykorzystywania usług online (e-administracja, e-zdrowie, inteligentny dom, umiejętności informatyczne, bezpieczeństwo).
Nowoczesnym technologiom poświęcona jest również pokaźna część programu „Europa
efektywnie korzystająca z zasobów”, jednak jego cele są związane z niskoemisyjną produkcją
oraz efektywnym wykorzystywaniem źródeł i zasobów energii. Jest to problematyka ważna,
nakładająca na państwa liczne, a przy tym trudne do realizacji, zobowiązania. Sprowadzają
się one do:
 odnośnie finansów: wycofywania dotacji szkodliwych dla środowiska, stosowania instrumentów finansowych (podatki, dotacje, zamówienia publiczne) w celu zmiany metod
produkcji oraz ograniczenia zużycia energii i zasobów oraz wykorzystywania funduszy
strukturalnych na inwestycje w efektywność energetyczną w budynkach użyteczności publicznej i bardziej skuteczny recykling;
 odnośnie infrastruktury: tworzenia nowoczesnych i wzajemnie połączonych infrastruktur transportowych i energetycznych przy wykorzystaniu ICT, koordynowania projektów
infrastrukturalnych wpisujących się w transportową sieć unijną, za pomocą prawa regulowanie norm dotyczących efektywności energetycznej budynków, propagowanie instrumentów służących oszczędzaniu energii (np. technologie informacyjno-komunikacyjne),
zwłaszcza w sektorach energochłonnych.
„Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia” z kolei jest stworzony na potrzeby rynku pracy. Dzięki zmianom w systemach kształcenia ustawicznego (także dzięki europejskim ramom kwalifikacji) i zwiększaniu adaptacyjności pracowników do potrzeb rynku
ma służyć jego unowocześnieniu. Sprowadza się on do kilku zasadniczych wskazówek dla
państw, od których wymaga się:
 w sensie finansowym: wsparcia dla nowych sposobów utrzymania równowagi między życiem zawodowym a prywatnym, aktywności osób starszych oraz równouprawnienie płci,
monitoringu systemów podatkowych i świadczeń społecznych w celu zwiększania opłacalności pracy, usuwania czynników zniechęcających do pracy na własny rachunek;
 w sensie systemowym: realizacji zgodnych z krajową specyfiką elementów modelu flexicurity (bezpieczeństwa socjalnego połączonego z elastycznymi rozwiązaniami na rynku
pracy), ułatwiania godzenia życia zawodowego i rodzinnego, modernizacji systemów
kształcenia zawodowego, ogólnego, wyższego i ustawicznego w kierunku zwiększenia
uznawalności kompetencji, włączania partnerów społecznych do planowania potrzeb
w zakresie edukacji formalnej i pozaformalnej.
Ponadto, programy te mają zostać uzupełnione przez zaprezentowany na początku
2013 roku przez Komisję Europejską Plan działania na rzecz przedsiębiorczości do 2020 roku
– Pobudzanie ducha przedsiębiorczości w Europie97. Uzupełnia on szereg wymienionych wyżej instrumentów o propozycje działań skierowanych właśnie na rozwój prywatnej inicjatywy,
97 Komisja Europejska 2013.
57
58
aczkolwiek nie rozwiązuje wielu ważnych kwestii i nie znosi istniejących barier uniemożliwiających pełne korzystanie przez przedsiębiorców z możliwości jednolitego rynku. Podkreśla
to zresztą sam Parlament Europejski, uświadamiając98 Komisji brak działań wobec zawiłych
przepisów o VAT, które są jedną z największych przeszkód dla rozwoju przedsiębiorczości.
Rola Komisji Europejskiej w programach przewodnich sprowadza się de facto do tworzenia instrumentów prawnych służących koordynowaniu działań podejmowanych przez
państwa członkowskie oraz do wspierania, za pomocą instrumentów finansowych, przedsięwzięć służących realizacji tych strategicznych celów i programów. Wynika z tego, że to na
barkach państw i ich regionów spoczywa realizacja konkretnych zobowiązań, zgodnie zresztą
z poruszaną już zasadą subsydiarności. Tym niemniej sprawą, która nakazuje przywiązywać
szczególną wagę do tego obszaru działań UE, jest fakt, że problematyka stanowiąca sedno
niniejszego opracowania jest jednym z ważniejszych wyzwań dla Unii i jej regionów, wymienionych we Wspólnych Ramach Strategicznych Komisji Europejskiej (WRS) na lata 2014–
2020. Mają one ułatwić precyzyjne określenie priorytetów inwestycyjnych państw członkowskich i regionów w okresie programowania 2014–2020, czyli ustalić obszary działań i kierunki
wsparcia w tym obszarze w ramach polityk publicznych. W nowej perspektywie finansowej
obecne, osobne wytyczne w zakresie polityki spójności, rozwoju obszarów wiejskich oraz rybołówstwa i gospodarki morskiej, WRS zastąpią jednolitym źródłem wskazówek dotyczących
wszystkich pięciu funduszy (strukturalnych i quasi-strukturalnych). Przy pomocy jednolitego
instrumentarium politycznego i prawnego ma to służyć lepszej integracji unijnych polityk,
koordynacji wszystkich najważniejszych instrumentów finansowych. Inaczej mówiąc – wobec
(oficjalnie nieprzyznawanej) porażki działań podejmowanych na tym polu za pomocą wyżej
wspominanego instrumentu, znanego pod nazwą Otwartej Metody Koordynacji – mają dać
możliwość bezpośredniego i konkretnego przełożenia strategicznych celów Europy 2020 na
działania funduszy strukturalnych. WRS to nic innego jak zebrane: środki, mechanizmy koordynacji, zasady, cele i polityczne priorytety oraz narzędzia i rozwiązania służące realizacji (za
pomocą unijnych instrumentów finansowych) celów strategicznych (zgodnych z wyżej opisywaną strategią Europa 2020). Instrumenty finansowe (fundusze) mają być wykorzystane
na realizację tych założeń oraz przygotowanie i wykonanie wynikających z nich programów
operacyjnych w latach 2014–2020.
Co jednak ważne, adaptacja do zmian demograficznych jest praktycznie rzecz biorąc
pierwszorzędnym czynnikiem wymienianym w dokumentach związanych z WRS. Przede
wszystkim – stanowi jeden z przekrojowych celów politycznych wdrażania funduszy zawartych w projekcie99 Rozporządzenia Parlamentu i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dla
funduszy strukturalnych na najbliższe lata100. Zgodnie z nim, na wszystkich poziomach planowania i zarządzania funduszami, w nowej perspektywie finansowej mają być uwzględniane
właśnie te wyzwania, które wynikają ze zmian demograficznych i nasilającego się zjawiska
starzejącego się społeczeństwa.
98 Interpelacja deputowanego Paula Rübiga z Komisji Przemysłu, Badań Naukowych i Energii do Komisji
z 26.06.2013 roku.
99 W chwili pisania tego tekstu w projekt Rozporządzenia w ostatecznej wersji został pozytywnie zaopiniowany
(z datą 22.05.2013) przez Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny jedynie z uwagami odnoszącymi się do
założeń finansowych określonych przez Radę (zmniejszenie budżetu) i bez uwag wobec istoty wniosku (projektu) Komisji, prawdopodobnie więc Rozporządzenie ostatecznie wejdzie w życie w niezmienionej postaci.
100 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady, KOM(2013) 246.
Każdy z europejskich funduszy ma za zadanie realizować, wedle określonych przez siebie priorytetów, tzw. cele tematyczne, co posłuży realizacji strategii na rzecz inteligentnego,
trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu (czyli Europa 2020).
Jedenaście celów tematycznych jest zawartych w art. 9 Rozporządzenia 246. Sprowadzają się
one do następujących działań:
1. wspieranie badań naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji;
2. zwiększenie dostępności, stopnia wykorzystania i jakości technologii informacyjno-komunikacyjnych;
3. podnoszenie konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw, sektora rolnego (w odniesieniu do EFRROW) oraz sektora rybołówstwa i akwakultury (w odniesieniu do EFMR);
4. wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach;
5. promowanie dostosowania do zmiany klimatu, zapobiegania ryzyku i zarządzania ryzykiem;
6. ochrona środowiska naturalnego i wspieranie efektywności wykorzystywania zasobów;
7. promowanie zrównoważonego transportu i usuwanie niedoborów przepustowości w działaniu najważniejszych infrastruktur sieciowych;
8. wspieranie zatrudnienia i mobilności pracowników;
9. wspieranie włączenia społecznego i walka z ubóstwem;
10. inwestowanie w edukację, umiejętności i uczenie się przez całe życie;
11. wzmacnianie potencjału instytucjonalnego i skuteczności administracji publicznej.
Państwa członkowskie są zatem zobligowane do wykorzystywania funduszy w celu opracowania strategii mających na celu rozwiązanie problemów demograficznych, związanych
z procesem starzenia się społeczeństw. Fundusze powinny być wykorzystywane w przedsięwzięciach służących włączeniu społecznemu wszystkich grup wiekowych oraz zwiększaniu
możliwości zatrudnienia dla osób starszych i młodych. W tym kontekście sugerowane są również inwestycje w infrastrukturę społeczną (zdrowotną).
Sedno sprawy to w najwyższym stopniu kwestie dotykające problematyki depopulacyjnej
na szczeblu regionalnym, czyli cel związany z regionami najbardziej dotkniętymi zmianami
demograficznymi. Na mocy przywołanego Rozporządzenia państwa członkowskie są zobligowane do:
a) wspierania odnowy demograficznej poprzez stworzenie lepszych warunków dla rodzin
i większą równowagę między pracą a życiem prywatnym;
b) zwiększania możliwości zatrudnienia, zwiększania wydajności i wyników gospodarczych
poprzez inwestycje w edukację, ICT i badania;
c) skupienia się na adekwatności i jakości edukacji i struktur wsparcia społecznego;
d) zagwarantowania efektywnej pod względem kosztów opieki zdrowotnej i długoterminowej, łącznie z inwestycjami w e-zdrowie, e-opiekę i infrastrukturę101.
W kontekście zmian demograficznych zastosowanie funduszy strukturalnych w latach
2014–2020 będzie nakierowane na działania związane ze wsparciem: rodzin w kontekście
godzenia ról zawodowych i prywatnych, sektora nowych, innowacyjnych technologii i badań
(B+R+I), edukacji o wysokiej jakości oraz struktur polityki społecznej i opieki zdrowotnej (tak101 Załącznik I Rozporządzenia KOM (2013) 246.
59
60
że w kontekście rozwoju e-usług). Daje to wskazówkę nie tylko odnośnie kierunku działań,
lecz potencjalnych możliwości wykorzystania dodatkowych środków, z instrumentów strukturalnych, dla modernizacji zagrożonych, czy dotkniętych np. problemami demograficznymi,
regionów. W tym kontekście może stanowić fundamentalny instrument rozwoju programów
i działań anty-depopulacyjnych w województwie opolskim.
Równie ważnym, chociaż słabiej opracowanym tematem, pojawiającym się w WRS, jest problematyka łagodzenia zmiany klimatu i przystosowanie się do tej zmiany, która być powinna
zostać uwzględniana przy przygotowywaniu, realizacji, monitorowaniu i ocenie wszystkich funduszy. Konkretną, związaną z tym propozycją jest deklaracja wkładu finansowego w realizację
tego celu na poziomie co najmniej 20% budżetu UE. Wysokość proponowanych nakładów nakazuje postawić tę problematykę w centrum uwagi każdego regionu i państwa, w którego interesie powinno być zainteresowanie wsparciem służącym rozwojowi nowych technologii związanych ze zrównoważonym rozwojem. Oto bowiem kwestia wzrostu (gospodarczego), który
zaspokaja podstawowe potrzeby wszystkich ludzi oraz zachowuje, chroni i przywraca zdrowie
i integralność ekosystemu Ziemi, bez zagrożenia możliwości zaspokojenia potrzeb przyszłych
pokoleń i bez przekraczania długookresowych granic pojemności ekosystemu Ziemi102 stała się
jedną z priorytetowych wytycznych w perspektywie rozwojowej UE. Może ona jednocześnie
stać się przesłanką i bodźcem do szybszej i odmiennej ścieżki rozwoju dla regionów zagrożonych w większym stopniu, niż pozostałe fragmenty Unii, negatywnymi zjawiskami ekonomicznymi i społecznymi. Mowa tu oczywiście o potencjale tkwiącym w tworzeniu nowych technologii, a dzięki nim odnajdywaniu i wykorzystywaniu źródeł energii odnawialnej. Na szczeblu
unijnym prace nad konceptualizacją tej problematyki oraz stworzeniem aparatury prawnej
trwają od początku bieżącego stulecia, a właściwie od uzupełnienia Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (United Nations Framework Convention on Climate Change) za pomocą tzw. Protokołu (Traktatu) z Kioto. Nabrały jednak wyraźnego tempa
w połowie pierwszej dekady XXI wieku, co można łączyć z wejściem w życie tego porozumienia.
W jego ramach państwa uprzemysłowione zobowiązały się do redukcji emisji gazów cieplarnianych do 2012 roku o 5,2% (w porównaniu z 1990 rokiem), a jednocześnie do badań i rozwoju
alternatywnych źródeł pozyskiwania energii. Dodać należy, że Unia jest jednym z największych
zwolenników i promotorów tych propozycji, co skutkuje widocznym zaostrzeniem działań politycznych wobec państw członkowskich, które nie radzą sobie z wypełnianiem zobowiązań
emisyjnych. Służą temu także liczne instrumenty prawne, wśród których należy w szczególności wymienić Dyrektywę 2009/28/WE, czyli tzw. dyrektywę OZE. (Notabene, jest to dyrektywa, za której nieprzestrzeganie Komisja Europejska wszczęła postępowanie wobec Polski
przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości w marcu 2013 roku). Ustanawia ona ramy dla
promowania energii ze źródeł odnawialnych (OZE), określa obowiązkowe krajowe cele ogólne
w odniesieniu do całkowitego udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu
energii brutto i w odniesieniu do udziału energii ze źródeł odnawialnych w transporcie. Ustanawia także zasady dotyczące projektów międzynarodowych, gwarancji pochodzenia, procedur
administracyjnych, informacji i szkoleń oraz dostępu energii ze źródeł odnawialnych do sieci elektroenergetycznej, jak również określa kryteria zrównoważonego rozwoju dla biopaliw.
Istotnym jej elementem jest oczywiście ustawowy słowniczek, w którym jako OZE określa się:
102 K.S. Stappen, A Sustainable World is Possible. Working Paper, 2008, źródło: www.faape.org/wise-consensus-4–2008.pdf, dostęp 19.07.2013.
energię z odnawialnych źródeł niekopalnych, a mianowicie energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, geotermalną i hydrotermalną i energię oceanów,
hydroenergię, energię pozyskiwaną z biomasy, gazu pochodzącego z wysypisk śmieci, oczyszczalni ścieków i ze źródeł biologicznych (biogaz). Należy zauważyć, że Polska jest na mocy tej
dyrektywy zobowiązana do osiągnięcia do 2020 roku stopy udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto na poziomie 15% (wobec 7,2% w 2005 roku). Jednocześnie proponowane są rozwiązania prawne wpływające nie tylko na popyt, ale też na podaż
energii ze źródeł odnawialnych103.
Instrumentom prawnym towarzyszą, istotne z punktu widzenia problematyki niniejszego opracowania, instrumenty polityczno-koordynacyjne. Z perspektywy możliwości wykorzystania dla rozwoju gospodarczego określonych regionów kraju ważne może okazać się
przesłanie Komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady z 2011 roku, w którym
stwierdzono, że104:
1. wsparcie finansowe dla energii odnawialnej jest stosunkowo niskie, pomimo silnego
wsparcia politycznego oraz dotychczasowych ram politycznych i prawnych (na energię
odnawialną przeznaczono ok. 9,8 mld euro (3,26 mld euro rocznie w latach 2007–2009),
z czego większość w formie pożyczek z Europejskiego Banku Inwestycyjnego);
2. instrumenty prawne stosowane przez Komisję do finansowania projektów w zakresie
energii odnawialnej (tu także fundusze strukturalne) będą przedmiotem przeglądu w procesie planowania europejskich ram finansowych obejmujących wydatki UE od 2014 roku.
Komisja stwierdza jednoznacznie, że instrumenty prawne i polityczne w zakresie energii
odnawialnej będę musiały zostać wsparte stosownym finansowaniem.
Przywołany komunikat jest oczywiście jednym z całego szeregu wezwań Komisji do działania, które jednocześnie mają dawać wskazówki dla rozwoju tego sektora produkcji energii.
Mowa w nich na przykład o konieczności wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej, co charakteryzuje się wyższą sprawnością przetwarzania energii i w porównaniu z innymi technologiami może przynieść państwom członkowskim oszczędności energetyczne105.
103 Do zasadniczych instrumentów w tym zakresie należą następujące źródła prawa:
• Dyrektywa 2004/8/WE, której celem jest zwiększenie efektywności energetycznej i poprawa bezpieczeństwa dostaw poprzez stworzenie ram dla wspierania i rozwoju produkcji ciepła i energii elektrycznej w układzie kogeneracji, czyli podczas równoczesnego, w trakcie tego samego procesu, wytwarzania energii cieplnej,
elektrycznej lub mechanicznej,
• Dyrektywa 2005/32/WE, która przewiduje ustalenie wymogów, jakie muszą spełniać produkty wykorzystujące energię, aby mogły zostać wprowadzone na rynek lub do użytkowania. Jej stosowanie ma służyć
zwiększeniu efektywności energetycznej i poziomu ochrony środowiska przy jednoczesnym zwiększaniu
bezpieczeństwa dostaw energii,
• Dyrektywa 2006/32/WE – jej celem jest opłacalna ekonomicznie poprawa efektywności końcowego wykorzystania energii w Państwie Członkowskim poprzez stworzenie mechanizmów, zachęt i ram instytucjonalnych, finansowych i prawnych, niezbędnych w celu usunięcia istniejących barier rynkowych i niedoskonałości
rynku utrudniających efektywne końcowe wykorzystanie energii oraz poprzez stworzenie warunków dla rozwoju i promowania rynku usług energetycznych oraz dla dostarczania odbiorcom końcowym innych środków
poprawy efektywności energetycznej,
• Dyrektywa 2008/98/WE dotycząca odpadów,
• Dyrektywa 2009/29/WE dotycząca handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych,
• Dyrektywa 2010/31/UE o charakterystyce energetycznej budynków.
Pozostałe akty prawne w tym zakresie zostały wymienione w części bibliografii dotyczącej zrównoważonego
rozwoju.
104 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady, Energia odnawialna: dążenie do osiągnięcia celu na
rok 2020, KOM(2011) 31.
105 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady, Większe oszczędności energii w Europie dzięki skojarzonemu wytwarzaniu energii elektrycznej i ciepła, KOM(2008) 771.
61
62
Podkreślić przy tym należy, że proponowane współcześnie działania idą niekiedy dalej,
niż dotychczas, a na pewno Komisja próbuje je realizować obecnie z większą stanowczością
i konsekwencją aniżeli wcześniejsze, ambitne, ale dość ogólne propozycje, takie jak np. zawarte w Komunikacie Komisji z 2006 roku, dotyczącym „mapy drogowej” na rzecz energii
odnawialnej106 czy w opracowaniach oraz opiniach unijnych instytucji doradczych107. Z tego
powodu istotne znaczenie należy nadać trwającej aktualnie dyskusji nad nową perspektywą
finansową Unii Europejskiej i w jeszcze większym stopniu przyjrzeć się podstawom unijnej
polityki regionalnej.
Z perspektywy możliwości wykorzystywania środków funduszy strukturalnych w nadchodzących latach istotne są jednak nie tylko postanowienia merytoryczne, lecz również
uwarunkowania ex ante realizacji projektów (muszą zostać spełnione przed rozpoczęciem
finansowania), zawarte w Załączniku V do Rozporządzenia ustalającego ramy strategiczne108. Zwrócona w nim została uwaga na konieczność opracowania strategicznych podstaw,
warunkujących możliwość wsparcia podejmowanych inicjatyw oraz spójnych z założeniami
ujętymi zarówno w strategii, jak i w szczegółowych Wspólnych Ramach Strategicznych, istotnych z punktu widzenia tematyki niniejszego tekstu, następujących dokumentów:
1. W związku ze zwiększeniem nakładów na B+R+I:
a. krajowa/regionalna strategia badań i innowacji na rzecz inteligentnej specjalizacji,
która:
 opiera się na analizie SWOT;
 przedstawia środki na rzecz pobudzenia prywatnych inwestycji w badania i rozwój;
 obejmuje system monitorowania i przeglądu.
b. krajowe ramy określające dostępne środki budżetowe na badania i innowacje,
c. krajowy, wieloletni plan dotyczący budżetu i priorytetów inwestycji związanych z priorytetami UE (Europejskie Forum Strategii ds. Infrastruktur Badawczych – ESFRI).
2. W związku z podniesieniem dostępności szerokopasmowego Internetu:
a. krajowa lub regionalna strategia innowacji na rzecz inteligentnej specjalizacji – niezbędny rozdział na temat rozwoju cyfrowego, zawierający:
 budżet i priorytety działań określone na podstawie analizy SWOT przeprowadzonej
zgodnie z tabelą wyników Europejskiej agendy cyfrowej109;
 analizę równoważenia wsparcia dla popytu i podaży technologii informacyjno-komunikacyjnych (TIK);
 wymierne cele dla wyników interwencji w zakresie kultury informatycznej, umiejętności informatycznych, e-integracji, e-dostępności, e-zdrowia, powiązane z istniejącymi odpowiednimi krajowymi lub regionalnymi strategiami sektorowymi;
 ocenę potrzeb w zakresie budowania większego potencjału TIK.
b. Krajowy plan dostępu nowej generacji, który zawiera:
 aktualizowany plan inwestycji w infrastrukturę poprzez koncentrację popytu i mapowania infrastruktury i usług;
106 Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego, Mapa drogowa na rzecz energii odnawialnej. Energie
odnawialne w XXI wieku: budowa bardziej zrównoważonej przyszłości, KOM(2006) 848.
107 Por. Komitet Regionów 2008/C 325/03; Komitet Ekonomiczno-Społeczny 2008/C 44/10.
108 Jak wynika z raportu na temat warunkowości ex ante dla 5 funduszy WRS w ramach perspektywy finansowej
UE 2014–2020, niestety w połowie 2012 roku spośród 40 warunków ex ante Polska spełniała 7 (2 ogólne,
3 tematyczne dot. EFRR i EFS, 2 specyficzne dla EFRROW), częściowo spełniała 19 i nie spełniała 14 warunków.
109 Por. załączniki (w:) Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów Europejska agenda cyfrowa, KOM(2010) 245.
 modele zrównoważonych inwestycji zwiększających konkurencyjność i zapewniających dostęp do infrastruktury i usług;
 środki na stymulowanie inwestycji prywatnych.
3. W związku z rozwojem gospodarki niskoemisyjnej:
a. wdrożenie minimalnych wymagań dotyczących charakterystyki energetycznej budynków110;
b. system certyfikacji w odniesieniu do charakterystyki energetycznej budynków111;
c. renowacja budynków publicznych;
d. dostarczenie indywidualnych liczników klientom końcowym;
e. promocja efektywności ogrzewania i chłodzenia112;
f. krajowe programy wsparcia, pierwszeństwo w dostępie do sieci i w wysyłaniu, standardowe zasady odnoszące się do ponoszenia i podziału kosztów dostosowań technicznych;
g. krajowy plan działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych113;
h. plan gospodarowania wodami w dorzeczu dla obszaru dorzecza114 (tzw. ramowa dyrektywa wodna).
4. Plan lub plany gospodarki odpadami oraz programy zapobiegania powstawaniu odpadów115.
5. W związku ze wspieraniem zatrudnienia i mobilności pracowników:
a. zmiany prawne i reformy umożliwiające służbom zatrudnienia świadczenie zindywidualizowanych usług na rynku pracy, aktywnych i zapobiegawczych środków rynku
pracy na wczesnym etapie, doradztwa (w tym informowania o nowych miejscach pracy
na poziomie UE) oraz tworzeniu sieci z pracodawcami i uczelniami (uwaga: warunkiem
ex-ante jest tu faktyczne funkcjonowanie tych rozwiązań, bez względu na przyjętą formę prawną!);
b. środki promujące aktywne starzenie się oraz ograniczenie wcześniejszego przechodzenia na emeryturę;
c. strategia, która obejmuje:
 środki skracające czas potrzebny na rozpoczęcie działalności gospodarczej do
3 dni roboczych i zmniejszenie kosztów do około 100 euro;
 środki skracające czas potrzebny na uzyskanie licencji i pozwoleń na podjęcie i prowadzenie konkretnej działalności danego przedsiębiorstwa do 3 miesięcy;
 działania łączące usługi rozwoju przedsiębiorstw i usługi finansowe (dostęp do kapitału), w tym kontakty z grupami i obszarami w niekorzystnej sytuacji.
d. ramy strategiczne polityki mającej na celu osiągnięcie celów pakietu na rzecz zatrudnienia młodzieży, a w szczególności stworzenia programu gwarancji dla młodzieży,
który m.in.:
 bazuje na danych dotyczących tzw. NEET;
 wskazuje właściwy organ publiczny odpowiedzialny za ustanowienie i zarządzanie
programem gwarancji dla młodzieży;
110 Por. art. 3, 4 i 5 Dyrektywy 2010/31/UE.
111 Por. art. 11 Dyrektywy 2010/31/UE.
112 Por. Dyrektywa 2004/8/WE.
113 Por. art. 4 Dyrektywy 2009/28/WE.
114 Dla inwestycji dokonywanych zgodnie z art. 13 Dyrektywy 2000/60/WE.
115 Zgodnie z art. 1, 4, 13, 16, 28, 29 Dyrektywy 2008/98/WE.
63
64
 opiera się na wczesnej interwencji i aktywizacji;
 obejmuje środki wspierające integrację na rynku pracy, w tym środki podnoszące
kwalifikacje.
e. strategia dotycząca przedwczesnego zakończenia nauki oparta na systemie gromadzenia i analizowania danych i informacji dotyczących przedwczesnego zakończenia
nauki na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym;
f. krajowa lub regionalna strategia na rzecz szkolnictwa wyższego, obejmująca środki
podnoszenia jakości, zwiększenia szans na zatrudnienie i zwiększenie uczestnictwa
w szkolnictwie wyższym;
g. krajowe lub regionalne ramy polityczne w zakresie uczenia się przez całe życie.
6. W związku z poprawianiem jakości systemu ochrony zdrowia (w ramach szerszej problematyki walki z ubóstwem):
a. krajowa lub regionalna strategia na rzecz zdrowia, zawierająca środki poprawiające
dostęp do wysokiej jakości świadczeń, poprawy efektywności systemu oraz jego monitorowanie;
b. krajowe lub regionalne ramy określające dostępne środki budżetowe na opiekę zdrowotną.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na komplementarność wyżej wymienionych obszarów tematycznych wymagających działań stanowiących pierwszorzędną podstawę do realizacji dalszych celów strategicznych oraz w ogóle do absorpcji środków z funduszy strukturalnych. Jest ona istotna z tego względu, że posłuży jako punkt wyjścia do proponowanych
w następnych częściach niniejszego opracowania narzędzi, które mają przyczynić się do zapobiegania, lub choćby łagodzenia negatywnych skutków zjawiska depopulacji województwa opolskiego. We wspólnych działaniach łączą się bowiem i wybijają na pierwszy plan następujące problematyki:
 badania naukowe, rozwój technologiczny, innowacje, nowoczesne IT (szerokopasmowy
Internet, telekomunikacja);
 gospodarka niskoemisyjna (OZE, kształtowanie podaży i popytu na energię);
 zatrudnienie i mobilność pracowników (służby zatrudnienia, młodzież, aktywne starzenie
się, systemy edukacji i kształcenia ustawicznego, podejmowanie działalności gospodarczej);
 ochrona zdrowia.
Są to nowoczesne technologie, które służą zrównoważonemu rozwojowi oraz kompetentni, cieszący się wielozakresowym i zindywidualizowanym wsparciem mieszkańcy regionów
i państw. Upraszczając, są to tytułowe: Człowiek, technologie, środowisko.
3.1.4. Wczesna edukacja i opieka nad dzieckiem (ECEC) i nowe podejście
do edukacji, a łączenie życia rodzinnego i zawodowego
Tak jak najdłuższa nawet podróż zaczyna się wraz z pierwszym krokiem, tak nie na wyrost
można stwierdzić, że życie zawodowe człowieka ma swój początek wraz z jego pierwszym
zetknięciem się z nauką. Wkraczając na ścieżkę socjalizacji i edukacji jednostka zaczyna swą
drogę, która powinna prowadzić do zawodowego spełnienia. Patrząc na tę kwestię mniej
poetycko, zauważamy, że potwierdzają to zarówno opracowania Komisji Europejskiej, jak
i badania empiryczne podejmowane przez władze regionalne naszego państwa116. Prawdą
jest stwierdzenie, że o sukcesie zawodowym człowieka decydują już pierwsze poczynania
jego samego i środowiska, które mają wpływ na późniejsze wybory edukacyjne oraz rozbudzanie ambicji naukowych i zawodowych.
Komisja Europejska podkreśla w dokumentach strategicznych konieczność zrównoważenia różnych – prywatnego, rodzinnego i zawodowego – aspektów życia człowieka i to nie
tylko przez wzgląd na oczekiwany wzrost jakości życia obywateli UE, lecz także jako czynnik stanowiący odpowiedź na nowe wyzwania gospodarcze i społeczne. Czyniła to wcześniej, choćby w dokumentach związanych z Europejską Strategią Zatrudnienia, lecz dopiero
w 2008 roku wyzwania te, w kontekście zdiagnozowanych i coraz bardziej niepokojących
zmian demograficznych oraz silnego kryzysu gospodarczego, przybierają na sile. Dokument
pt. Większa równowaga między pracą a rodziną: ułatwianie godzenia życia zawodowego,
prywatnego i rodzinnego117 podkreśla istotne znaczenie wszystkich ról, które człowiek ogrywa w swoim życiu, jednakże składa odpowiedzialność za przyjęcie właściwych rozwiązań
prawnych w tym zakresie na barki państw członkowskich. Podobnie zresztą czyni w sprawie
uzupełnienia tych zasad o hasła zawarte w raporcie o równości płci z 2009 roku118, który stał
się jednym z elementów przyjęcia unijnej strategii na rzecz równości płci na lata 2010–2015.
Nie trzeba oczywiście podkreślać, że unijny dorobek prawny w tym zakresie sięga aż do lat
70. XX wieku i jest równie imponujący co rozwój instrumentów politycznych.119 Wobec komplementarności z instrumentami prawnymi stosowanymi w Polsce, ze względu na swą oczywistość oraz liczne opracowania w tym zakresie nie wymaga szerszej analizy, może poza
spostrzeżeniem, że obecnym instrumentem prawnym, który najdobitniej reguluje tę kwestię jest Dyrektywa 2006/54/WE w sprawie wprowadzenia w życie zasady równości szans
oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy. Warto też
zauważyć, że wobec opisywanych wyżej przemian demograficznych i zagrożeń gospodarczych przepisy oraz instrumenty polityczno-koordynacyjne dotyczące równouprawnienia
płci współcześnie nabierają nowego znaczenia oraz kontekstu odmiennego od dotychczas
przyjmowanego. O ile dotąd unijne przedsięwzięcia o naturze strategicznej stawały się polem dla samorealizacji zawodowej kobiet i mężczyzn, tak obecnie obserwuje się przesunięcie
akcentów zawodowych w kierunku możliwości realizacji ambicji związanych z życiem rodzinnym i posiadaniem potomstwa. Jest to, trzeba przyznać, bardziej przyszłościowa perspektywa niż tylko krótkoterminowe planowanie aprowizacji dla gospodarki gotowego do pracy
kapitału ludzkiego. Wcześniej skupiano się na wycinku historii jednostek i grup społecznych
związanym z aktywnością zawodową, dzisiaj wyzwania polityczne wynikające z wyzwań po116 Por. Mazowieckie Obserwatorium Rynku Pracy, Raport końcowy. Badanie w ramach Modułu Młodzież a rynek
pracy na potrzeby projektu Szkolnictwo zawodowe. Kondycja – Potencjał – Potrzeby, MORP, Warszawa 2013.
117 Komisja Europejska, Większa równowaga między pracą a rodziną: ułatwianie godzenia życia zawodowego,
prywatnego i rodzinnego, KOM(2008) 635.
118 Komisja Europejska, Equality between Women and Men, COM(2009) 77.
119 Por. Dyrektywa 75/117/EWG z 10.02.1975 roku w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich
w zakresie stosowania zasady równego wynagradzania kobiet i mężczyzn; Dyrektywa 76/207/EWG z 9.02.1976
roku w sprawie realizacji zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w zakresie dostępu do zatrudnienia,
szkolenia i awansu zawodowego oraz warunków pracy (zmiana: Dyrektywa 2002/73/WE); Dyrektywa 79/7/
EWG z 19.12.1978 roku w sprawie stopniowego realizowania zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn
w zakresie zabezpieczenia społecznego; Dyrektywa 86/613/EWG z 11.12.1986 roku w sprawie stosowania
zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn pracujących na własny rachunek, w tym w rolnictwie, oraz
w sprawie ochrony macierzyństwa; Dyrektywa 97/80/WE dotyczącą ciężaru dowodu w przypadkach dyskryminacji ze względu na płeć; Dyrektywa 2000/78/WE w sprawie ustanowienia ogólnych ram równego traktowania przy zatrudnieniu i wykonywaniu zawodu.
65
66
pulacyjnych dotykają kwestii całego cyklu życia człowieka, począwszy od jego urodzenia.
W związku z tym unijne instytucje jednoznacznie potwierdzają swoje zainteresowanie wczesną edukacją i opieką nad dziećmi.
Przedstawiciele rządów zdają sobie sprawę z odmienności rozwiązań i specyfiki opieki
i systemów wczesnoszkolnych (czy przedszkolnych) i szkolnych w poszczególnych państwach
członkowskich. Tym niemniej za pomocą dostarczanych przez UE instrumentów próbuje
się podejmować − w oparciu o instrument Otwartej Metody Koordynacji− inicjatywy służące ich pozytywnym zmianom. Pierwszym istotnym dokumentem w tej sprawie, po tym jak
w 2006 roku Rada Europejska podkreśliła polityczną wagę poruszanych tu zagadnień, był komunikat pt. Skuteczność i równy dostęp do europejskich systemów kształcenia i szkolenia120.
Przedstawiono w nim długoterminowe korzyści wynikające z inwestycji w edukacji wczesnoszkolnej, wraz z podkreśleniem wagi jakości usług edukacyjnych. Przywodzą one na myśl znany i wykorzystywany w strategiach biznesowych aforyzm niegdysiejszego szefa firmy Shell,
który mawiał o tym, że zdolność uczenia się szybciej od swojej konkurencji może być jedyną
długotrwałą przewagą, jaką nad nimi posiadasz. Przewagę konkurencyjną nad pozostałymi
regionami świata Unia Europejska proponuje budować właśnie w oparciu o zdolność szybkiego
uczenia się, łatwo adaptującego się do zmiennej sytuacji ekonomicznej, które przy tym posiada
atrybut dobrej jakości zapewniający stałą przewagę konkurencyjną. Ten drugi czynnik, czyli
kształcenie wysokiej jakości (szczególnie wśród defaworyzowanych grup społecznych), Komisja podkreśliła w komunikacie z 2008 roku pt. Rozwijanie kompetencji na miarę XXI wieku:
plan europejskiej współpracy w zakresie szkół 121. Wagę tej kwestii zaznaczała potem w swoich
konkluzjach Rada Unii Europejskiej, wzmacniając jej wydźwięk w kolejnym roku o wyraźne polityczne wskazówki mające na celu pobudzić współpracę państw członkowskich prowadzącą
do rozwoju kompleksowych usług wczesnego dzieciństwa, w szczególności wobec i w celu lepszej integracji rodzin imigrantów oraz lepszego przygotowania do szkoły122.
Tworząc strategiczne ramy dla współpracy w dziedzinie edukacji i szkoleń do 2020 roku (tzw.
ET 2020) Komisja określiła najistotniejsze kwestie w zakresie wczesnej edukacji i opieki nad
dzieckiem służące poprawie dostępu i jakości usług od urodzenia do rozpoczęcia obowiązkowej nauki szkolnej. Zostały one zawarte w komunikacie Wczesna edukacja i opieka nad dzieckiem: zagwarantujmy wszystkim dzieciom w UE dobry start w przyszłość123, potwierdzonym
potem w konkluzjach Rady UE i zobowiązaniem ministrów właściwych w sprawach edukacji do
współpracy. Ich sedno, pomijając diagnozę sytuacji w tym zakresie, stanowią dwa twierdzenia:
po pierwsze takie, że dobrej jakości wczesna edukacja i opieka nad dzieckiem (ECEC) umożliwia
rodzicom sprawniejsze godzenie obowiązków rodzinnych i związanych z pracą, co zwiększa ich
zdolność do zatrudnienia; po drugie, ECEC korzystnie wpływa na dzieci, tworząc im korzystne
warunki życia nie tylko pod względem ich przyszłego wykształcenia, ale także integracji społecznej, co procentuje w dorosłości zwiększeniem ich szans na zatrudnienie.
Istotnym założeniem unijnych ram strategicznych jest więc teza, że to właśnie wczesne
etapy edukacji tworzą podwaliny dla późniejszego sukcesu szkolnego i zawodowego. Bez120 Komisja Europejska, Skuteczność i równy dostęp do europejskich systemów kształcenia i szkolenia
KOM(2006) 481.
121 Komisja Europejska, Rozwijanie kompetencji na miarę XXI wieku: plan europejskiej współpracy w zakresie
szkół, Komisja KOM(2008) 425.
122 Rada UE, Konkluzje Rady z dnia 26 listopada 2009 roku w sprawie kształcenia dzieci ze środowisk migracyjnych, 2009/C 301/07.
123 Komisja Europejska, Wczesna edukacja i opieka nad dzieckiem: zagwarantujmy wszystkim dzieciom w UE
dobry start w przyszłość, KOM(2011) 66.
pieczne środowisko ma dawać dzieciom emocjonalne, fizyczne, społeczne i edukacyjne
wsparcie, niezbędne dla rozwoju przyszłego potencjału. Szczególnie dotyczy to środowisk
defaworyzowanych, dotkniętych marginalizacją, w tym szczególnie kręgów imigranckich.
Zatem w tym właśnie obszarze Komisja proponuje skupienie aktywności państw i władz regionalnych. Głównym wskaźnikiem decydującym o sukcesie jest osiągnięcie do 2020 roku
zakładanego poziomu minimum 95% dzieci w wieku od 4. roku życia aż do rozpoczęcia obowiązkowego nauczania, które uczestniczą w edukacji wczesnoszkolnej i to na poziomie usług
o wysokiej jakości. Ponadto dodajmy, że edukacją wczesnoszkolną jest objętych w Polsce nie
więcej niż 70% dzieci w tym wieku (średnia dla UE osiąga prawie 92%). Wielkości te oraz ich
zróżnicowanie regionalne ilustruje rysunek 1.
Rysunek 1. Wskaźniki uczestnictwa czterolatków w edukacji przedszkolnej i podstawowej (poziomy 0 i 1 ISCED) na poziomie NUTS 2 (regiony), 2011
Źródło: Eurostat, www.epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Education_statistics_at_regional_level, dostęp 19.07.2013.
67
68
Bardziej określone propozycje rozwiązań w tym zakresie zawarte są w raporcie sieci eksperckiej NESSE przygotowanym dla potrzeb Komisji Europejskiej w 2009 roku124. Stwierdza
się w nim, że wprawdzie UE jest światowym liderem pod względem dostarczania usług opiekuńczo-edukacyjnych dla dzieci, jednak w dalszym ciągu trzeba podejmować działania służące poprawie ich jakości i osadzenia w szerszym kontekście – nie tylko samej opieki i edukacji
dzieci, lecz poprawy dostępu kobiet do rynku pracy. W kontekście niniejszego opracowania
najważniejsze z zawartych w raporcie tez i postulatów to:
1. Z ekonomicznego punktu widzenia, inwestycje we wczesnym dzieciństwie przynoszą
większe zyski (większą „stopę zwrotu”) niż inwestycje na dalszych etapach edukacji.
2. Rozwinięte usługi ECEC mogą przyczyniać się do długotrwałego wzrostu gospodarczego,
jakkolwiek nie same w sobie, i nie w oderwaniu od innych działań i zjawisk społecznych.
3. Jakość usług ECEC stanowi solidną podstawę dla bardziej efektywnego uczenia się w przyszłości oraz dla osiągnięć i rozwoju dzieci. Przynoszą one korzyści wszystkim dzieciom,
socjalizują je i przygotowują do szkoły, co w szczególności ma znaczenie dla dzieci z rodzin ubogich lub imigranckich.
4. Usługi ECEC mogą polepszyć wskaźniki scholaryzacji i poziom przygotowania dzieci do
obowiązku szkolnego, ale tylko wówczas, gdy są to usługi wysokiej jakości. Niska ich
jakość może przynieść więcej szkody niż pożytku, zwłaszcza dla dzieci z uboższych środowisk.
5. Nakierowanie usług ECEC (tylko) na dzieci ze środowisk defaworyzowanych jest problematyczne, bowiem stwarza bariery socjalizacyjne, powoduje stygmatyzację. Takie usługi
mogą być przez to mniej skuteczne od działań włączających, ogólnodostępnych.
6. Usługi ECEC świadczone przez prywatne podmioty są wprawdzie bardzo zróżnicowane,
ale ogólna tendencja – wyraźnie podkreślana przez ekspertów NESSE – wskazuje na to, że
ten sektor oferuje najniższą ich jakość. Dodatkowo, działania w tym zakresie prowadzone
for-profit mogą zaostrzyć rozwarstwienie społeczne.
7. Nie istnieje jednoznaczna zależność pomiędzy wskaźnikiem urodzeń a zapewnieniem
opieki nad dzieckiem oraz innych działań mających na celu pogodzenie pracy i życia rodzinnego. Jest jednak wyraźna relacja pomiędzy poziomem materialnym matki i dziecka
a świadczeniem takich usług. Służy temu natomiast polityka wspierania rodziny jako całości, która wpływa pozytywnie na wskaźnik urodzeń oraz emancypację kobiet.
8. Stopa zatrudnienia matek może być wzmocniona przez świadczenie dobrych usług wczesnej edukacji i opieki. Jednak dopiero kompleksowy pakiet służący wsparciu godzenia
życia zawodowego i rodzinnego (w tym urlopy rodzicielskie, elastyczne warunki pracy)
zachęca do aktywności zawodowej poprzez wzbudzenie poczucia bezpieczeństwa u matki z dzieckiem.
9. Za pomocą usługi ECEC można wspierać matki, zwłaszcza pracujące, oraz osoby mieszkające w gorszych warunkach, poprzez uznanie godzin pracy nie tylko w środowisku zawodowym, ale i w domu.
10. W interesie najmłodszych dzieci, do pierwszego roku życia jest, aby raczej zapewniać im
opiekę domową (np. dzięki urlopom macierzyńskim i ojcowskim), zamiast obejmować je
opieką zinstytucjonalizowaną.
124 NESSE, Early childhood education and care: key lessons from research for policy makers, 2009.
11. Usługi ECEC, choćby najlepsze, mogą tylko nieznacznie zrekompensować ubóstwo rodziny, czy jej słaby rozwój społeczno-gospodarczy – opieka wczesnoszkolna nie zastąpi
kompleksowego, instytucjonalnego wsparcia dla rodziny.
12. Dobre przygotowanie zawodowe, dobre wynagrodzenie oraz warunki pracy personelu
zatrudnionego w ramach usług wczesnoszkolnych są kluczowymi czynnikami dla zapewnienia ich jakości. Inne kluczowe elementy jakości ECEC to m.in.: programy nauczania,
wielkość grupy (stosunek liczby pracowników przypadających na jedno dziecko), zaangażowanie rodziców i społeczności, sprawność struktur zarządzania regularnie monitorujących i oceniających program.
13. Do rozwoju i poprawy jakości usług ECEC są niezbędne rozwiązania systemowe: systematyczne i zintegrowane podejście oparte o skoordynowane ramy polityczne, wyznaczenie
wiodącego ministerstwa, koordynację zarówno na poziomie centralnym jak i zdecentralizowanym (samorządowym), współpracy pomiędzy różnymi podmiotami, łączenia usług
itd.
14. Koncepcja i praktyka rozwoju usług ECEC muszą być stale rozwijane i uaktualniane – powyższe uwagi nie stanowią bowiem stałej i niezmiennej recepty.
W kontekście rozwoju nowoczesnych, wysokiej jakości usług edukacyjnych należy też
wspomnieć o nowym, bo odmiennym od dotychczasowych nurtów, podejściu do kwestii
edukacyjnych. O ile bowiem dotąd propozycje zmian systemów kształcenia szły w kierunku specjalizacji, zwłaszcza w obszarach „twardej” wiedzy (nauki ścisłe, techniczne), o tyle
Komisja Europejska zauważa zmiany i prezentuje nowy sposób myślenia o przyszłych zasobach edukacyjnych. Czyni to zresztą za pomocą komunikatu o charakterystycznym i dość
jednoznacznym tytule: Nowe podejście do edukacji: Inwestowanie w umiejętności na rzecz
lepszych efektów społeczno-gospodarczych125. Właśnie bowiem przez pryzmat umiejętności, i to umiejętności ogólnych, proponowane jest nowe spojrzenie na edukację. Przede
wszystkim Komisja na wszystkich etapach nauczania proponuje położyć większy nacisk na
rozwój umiejętności o charakterze ogólnym oraz umiejętności podstawowych, w szczególności w zakresie przedsiębiorczości oraz kompetencji informatycznych wraz z większym
wykorzystaniem nowoczesnych technologii, zwłaszcza Internetu. Towarzyszyć ma temu
nauka języków obcych. Do 2020 roku, co najmniej 50% 15-latków powinno znać pierwszy
język obcy (obecnie wskaźnik ten jest na poziomie 42%), a co najmniej 75% powinno uczyć
się drugiego języka obcego (teraz jest to 61% w tej grupie wiekowej). Posłuży to zapewne
do lepszego spełnienia kolejnego postulatu, którym jest, szersze niż dotychczas, wzajemne uznawanie przez państwa członkowskie kwalifikacji i umiejętności, także nabytych poza
formalnymi systemami kształcenia. Zauważa się przy tym, że dobrej jakości, nowoczesny
system kształcenia wymaga inwestycji, także w dobrze przygotowane i zmotywowane kadry
nauczycielskie, najlepiej współfinansowanych ze środków publicznych i prywatnych dzięki
rozwojowi współpracy pomiędzy nauką i biznesem. Zmiany w systemie edukacji są bowiem
pierwszym krokiem do rozwoju nowoczesnej polityki rynku pracy, opartej o wiedzę i technologie. Wszystko co jej dotyczy przekłada się na zjawiska związane z zatrudnieniem.
125 Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Nowe podejście do edukacji: Inwestowanie w umiejętności na
rzecz lepszych efektów społeczno-gospodarczych, KOM(2012) 669.
69
70
3.2. Krajowe akty normatywne – dokumenty strategiczne
i źródła powszechnie obowiązującego prawa
Jak już wcześniej to podkreślono, niniejszy fragment opracowania ma służyć wyszczególnieniu tych krajowych instrumentów strategicznych oraz aktów prawnych, które mogą mieć
szczególne znaczenie dla proponowanych w dalszych częściach rozwiązań, które służą łagodzeniu skutków depopulacji województwa opolskiego. Dodatkowo biorąc pod uwagę fakt,
że proponowane działania powinny mieścić się we Wspólnych Ramach Strategicznych Unii
Europejskiej (i przy okazji – przynajmniej w jakiejś części mogą być finansowane z odpowiednich instrumentów unijnych), a szerzej – w celach realizacji strategii Europa 2020, należy pochylić się zwłaszcza nad kluczowymi propozycjami strategicznymi, dotyczącymi całego państwa. Szczególnie nad tymi z nich, które mieszczą się w problematyce polityki jego rozwoju.
3.2.1. Zasady, cele i instrumenty polityki rozwoju państwa
Zgodnie z definicją ustawową, stanowiącą prawną podstawę do działań w tym zakresie, polityka rozwoju to zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych
w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju oraz spójności społeczno-gospodarczej i terytorialnej, w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej126. Na ten zakres działania
władz składają się główne polityki publiczne: polityka społeczna, przestrzenna oraz regionalna, łącząc się na szczeblu ponadnarodowym, z unijną polityką spójności.
Definicji p o l i t y k i s p o ł e c z n e j dostarcza literatura oraz litera i praktyka prawna– ustawy określające obszary i praktykę działania w dziedzinie rozwiązywania problemów
społecznych. Albo jeszcze bardziej racjonalnie: ramy merytoryczne zakreślone działaniami
ministerstw właściwych do spraw pracy, pomocy społecznej, ochrony zdrowia czy edukacji. Rozważaniom metodologicznym, jakkolwiek interesującym, nie jest jednak poświęcona niniejsza analiza, dlatego poprzestańmy na najbardziej pragmatycznej definicji polityki
społecznej, rozumianej jako zespół działań politycznych, które przez zastosowanie odpowiednich środków mają na celu, po pierwsze poprawę pozycji ekonomicznej i społecznej
większości osób słabych absolutnie lub w porównaniu z innymi, a po drugie zapobieganie
występowaniu ryzyka zagrażających egzystencji tych osób127.
Bez względu jednak na jej definicję naukową, charakter polityki społecznej rozumianej
jako jedna z polityk publicznych przejawia się w celowości działań, ich zorganizowanej formule oraz ogólnych celach: od bardzo szeroko rozumianej zmiany struktury społecznej128
i osiągnięcia postępu społecznego129, poprzez poprawę bytu pracowników130, po kształtowanie optymalnych warunków bytu i pracy społeczeństwa131. Z tego punktu widzenia zawartość
strategii i źródeł prawa wraz z wytycznymi i działaniami państwa, które mają prowadzić do
polepszenia sytuacji (ekonomicznej, społecznej) poszczególnych jednostek i grup społecznych, staje się sednem polityki społecznej jako formy aktywności publicznej.
Z kolei p o l i t y k a
r e g i o n a l n a ma za zadanie kształtować i rozwijać w pożą-
danym kierunku rozwój nie tylko społeczny, co gospodarczy regionów, a ściśle rzecz biorąc
– województw. Polega ona na wykorzystaniu wewnętrznej specyfiki tych jednostek podziału
126 Ustawa z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 2.
127 B. Rysz-Kowalczyk, Leksykon polityki społecznej, Warszawa 2001.
128 K. Krzeczkowski, Polityka społeczna. Wybór pism, Łódź 1942.
129 K. Secomski, Polityka społeczno-ekonomiczna. Zarys teorii, Warszawa 1977.
130 S. Rychliński, Wybór pism, Warszawa 1976.
131 A. Rajkiewicz et. al., Polityka społeczna. Materiały do studiowania, Warszawa 1996.
administracyjnego państwa do (regionalnego) wzrostu gospodarczego oraz pośrednio, do
rozwiązywania problemów społecznych właściwych dla danego obszaru. Służy pozytywnemu wyrównywaniu poziomu zróżnicowań regionalnych, czyli jest w pewnym sensie emanacją zasad unijnej polityki strukturalnej, czy pierwotnie – wykonywaniem podstawowych
funkcji wewnętrznych państwa na szczeblu regionalnym.
Nieodzownym elementem działań podejmowanych w ramach polityki rozwojowej jest
także kształtowanie p o l i t y k i
p r z e s t r z e n n e j . Celowa działalność publiczna
zakreśla ramy dla przemian ekonomicznych, społecznych i ekologicznych przez pryzmat racjonalnego (przemyślanego, rozsądnego, sensownego) gospodarowania przestrzenią. Oparte na rozumie zarządzanie przestrzenią ma prowadzić do uzyskania pożądanego modelu
ładu przestrzennego, zgodnego ze strategicznymi celami oraz społecznymi i gospodarczymi
priorytetami.
Polityka rozwoju państwa członkowskiego Unii Europejskiej jest w naturalny sposób i ściśle powiązana z unijną polityką spójności. Wyzwania dla rozwoju kraju wpływają na ogólne
cele polityki spójności i odwrotnie – ogólne tendencje, cele i priorytety polityki spójności
są przekładane na szczegółowe, krajowe strategie rozwoju. Wraz z decyzjami politycznymi
Rady Europejskiej dotyczącymi unijnego budżetu na lata 2014–2020, włączając w to pulę
72,9 mld euro na realizację celów tej polityki w Polsce, rozpoczęło się planowanie i proces
koordynacji polityk krajowych. Zarówno instrumenty finansowe, jak i polityczne oraz prawne
wpływają i w najbliższych latach będą potężnie wpływały na kształt polskiego prawodawstwa oraz kierunki działań wszystkich szczebli administracji publicznej.
3.2.2. Najważniejsze krajowe strategiczne dokumenty i akty normatywne
Jak zostało wspomniane wyżej, podstawą prawną do realizacji polityki rozwoju państwa jest
ustawa z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W sensie podmiotowym jej przepisy określają jednostki prowadzące tę politykę i tryb współpracy między nimi.
Głównymi realizatorami polityki rozwoju są z tego punktu widzenia: Rada Ministrów (centralnie), samorząd województwa (regionalnie) oraz samorząd powiatowy i gminny (na szczeblu
lokalnym), co jest zresztą zgodnie z systemem i logiką administracji publicznej w Polsce.
Z kolei w sensie przedmiotowym ustawa reguluje zasady prowadzenia polityki rozwoju,
w zakresie m.in.: ochrony środowiska, ochrony zdrowia, promocji zatrudnienia (przeciwdziałania bezrobociu, łagodzenia jego skutków oraz aktywizacji zawodowej bezrobotnych),
rozwoju obszarów wiejskich, rozwoju nauki i zwiększenia innowacyjności gospodarki (w tym
sektorów opartych na wykorzystaniu nowoczesnych technologii), rozwoju zasobów ludzkich (w tym podnoszenia poziomu wykształcenia i kwalifikacji), powstawania nowych miejsc
pracy, tworzenia i modernizacji infrastruktury społecznej i technicznej, wspierania przedsiębiorczości, wzrostu gospodarczego i konkurencyjności gospodarki. Krótko mówiąc, są to te
działania, które służą rozwojowi społecznemu, gospodarczemu a nawet politycznemu (rozwój społeczeństwa obywatelskiego) państwa. Polityka rozwoju to właściwie wszystkie polityki publiczne, czyli zracjonalizowane i systemowe działania administracji i społeczeństwa,
skupione wokół publicznych problemów. Z tego punktu widzenia, kolejnym, istotnym aktem
prawnym szczebla krajowego regulującym działania podmiotów administracji publicznej
w tak zarysowanych obszarach jest ustawa z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych,
która była nowelizowana wraz z merytorycznymi zmianami w unijnych i krajowych dokumentach strategicznych. Co warto podkreślić − jako że dla poruszanej problematyki ma to
71
72
znaczenie − ustawa niezwykle szczegółowo i rygorystycznie określa zasady i tryb kontroli
procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych oraz
gospodarowaniem mieniem oraz zasady gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej i innych źródeł zagranicznych.
Koncepcyjne podstawy realizacji polskiej polityki rozwojowej tworzy szereg oficjalnych
dokumentów strategicznych. Jednocześnie strategie te stanowią quasi-prawną podstawę
działań państwa w tym obszarze oraz – a może przede wszystkim – są one bazą do konstrukcji konkretnych programów operacyjnych. Należy zauważyć, że są one przyjmowane
w formie uchwał Rady Ministrów. To specyficzne akty normatywne, które mają charakter wewnętrzny – obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe temu organowi państwa, nie
są źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jakkolwiek podejmowane są dla wykonania
jego konstytucyjnie i ustawowo określonych kompetencji. Są zatem wydawane w zakresie
spraw nienależących do materii ustawowej, bez konieczności powoływania się na ustawową delegację, ale mają – jako dokumenty strategiczne w sensie politycznym – niebagatelny
wpływ na formułowanie powszechnie obowiązujących źródeł prawa (głównie ustaw i rozporządzeń do nich). Należą do nich obecnie:
 Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju – Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności132;
 Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju 2020 – Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka133,
oraz wypływające z nich strategie szczegółowe (tzw. zintegrowane), dotyczące poszczególnych obszarów rozwojowych, w następstwie których formułowane są programy operacyjne:
 Strategia innowacyjności i efektywności gospodarki – Dynamiczna Polska 2020;
 Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego 2020;
 Strategia Rozwoju Transportu do 2020 roku;
 Strategia Bezpieczeństwo energetyczne i środowisko. Perspektywa 2020 roku;
 Strategia Sprawne Państwo 2020;
 Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego 2020;
 Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010–2020: Regiony, Miasta, Obszary Wiejskie;
 Strategia Rozwoju Systemu Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2022;
 Strategia Zrównoważonego Rozwoju Wsi, Rolnictwa i Rybactwa na lata 2012–2020.
System wyżej wymienionych dokumentów strategicznych został zilustrowany na poniższym schemacie:
132 Rada Ministrów, Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju. Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności, Warszawa 2013a.
133 Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Raport Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, Warszawa 2009.
Rysunek 2. Układ polskich dokumentów strategicznych
Źródło: Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju 2020, s. 6.
Merytoryczną podstawą dla krajowych strategii rozwoju jest Raport Polska 2030134, który stanowi fundament diagnozy stanu obecnego oraz identyfikacji problemów, jak również
potencjalnych zagrożeń, szans, wyzwań itp. w średniookresowej perspektywie. Do dziedzin,
które zidentyfikowano jako zagrożenia, a w innym kontekście – wyzwania dla rozwoju państwa, należą:
1. wzrost i konkurencyjność;
2. sytuacja demograficzna;
3. wysoka aktywność zawodowa oraz adaptacyjność zasobów pracy;
4. odpowiedni potencjał infrastruktury;
5. bezpieczeństwo energetyczno-klimatyczne;
6. gospodarka oparta na wiedzy i rozwój kapitału intelektualnego;
7. solidarność i spójność regionalna;
8. poprawa spójności społecznej;
9. sprawne państwo;
10. wzrost kapitału społecznego Polski.
Centralną sferę zainteresowania twórców raportu stanowi wzrost gospodarczy, ale w jego
skład wchodzi także rozwój społeczny kraju. Obie te kwestie widziane są przez pryzmat
zmian demograficznych, co jest szczególnie istotne z uwagi na problemy dotykające Opolszczyzny. Podkreśla się wagę prognoz ludnościowych, które jednoznacznie wskazują na zagrożenia płynące z procesu starzenia się społeczeństwa oraz spadku liczby ludności w wieku
produkcyjnym, idących w parze z depopulacją – Opolskie jest w tym i innych dokumentach
134 Ibidem.
73
74
wielokrotnie wspominane, zwłaszcza w kontekście niekorzystnych wskaźników ludnościowych. Autorzy raportu piszą wprost o potrzebie wspierania podaży pracy, któremu towarzyszyć powinna promocja i wspieranie dzietności za pomocą inwestowania w infrastrukturę
opiekuńczą i edukacyjną, subsydiowania jej, a także podjęcie regulacji prawnych i organizacyjnych służących podniesieniu jakości interwencji publicznej w tym zakresie. Warto zauważyć, że te uwagi idealnie wpisują się właśnie w problemy i zapotrzebowanie województwa
opolskiego na radykalne zmiany i działania w zakresie tendencji ludnościowych, społecznych oraz gospodarczych. Szczególnie, że podkreśla się wyraźnie, że nawet pomimo wzrostu
cząstkowych współczynników dzietności (czego jesteśmy świadkami w kilku ostatnich latach
w niektórych spośród pozostałych województwach w kraju), wskaźnik ten ogółem w Polsce,
a w regionach takich jak opolskie w szczególności, będzie się utrzymywać w przyszłości wyraźnie poniżej progu prostej zastępowalności pokoleń. Wymienia się tego dwa zasadnicze
powody, z których ważniejszym jest proces odsuwania w czasie decyzji prokreacyjnych przez
kobiety w wyniku niekorzystnych dla małżeństw zmian ekonomicznych i społecznych oraz
przyjmowanie nowych wzorców kulturowych. Nie bez powodu zostały tu wymienione małżeństwa, ponieważ silnie skorelowany z płodnością jest wymieniony wskaźnik zawierania
(pierwszych) małżeństw.
Jednocześnie wskazuje się na rosnącą liczbę urodzeń pozamałżeńskich. W raporcie Polska
2030 nie została jednak przedstawiona jednoznaczna odpowiedź na pytanie, czy ten model
rodziny – nawet przy wsparciu instytucjonalnym ze strony państwa – zdoła zrekompensować
spadek dzietności związany z odkładaniem (czy wręcz zaniechaniem) decyzji małżeńskich
i prokreacyjnych. Dlatego trudno jest jednoznacznie wskazać, czy i w jaki sposób czynnik
ten mógłby ewentualnie zostać użyty w konstrukcji narzędzi zapobiegających depopulacji
regionu opolskiego.
W takim też kontekście ukształtowany został zasadniczy dla polskiej polityki rozwojowej
dokument strategiczny – Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju Polska 2030135, przyjęty
stosowną uchwałą Rady Ministrów. Zgodnie z przywoływaną wyżej ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest ona dokumentem określającym główne trendy, wyzwania
i scenariusze rozwoju społeczno-gospodarczego kraju oraz kierunki przestrzennego zagospodarowania kraju, z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju, obejmującym
okres co najmniej 15 lat. Głównym celem strategii jest poprawa jakości życia Polaków, której
miernikami są: wzrost produktu krajowego brutto (PKB) na jednego mieszkańca, zwiększenie
spójności społecznej, skala skoku cywilizacyjnego społeczeństwa, innowacyjność gospodarki w stosunku do innych państw. Strategia długookresowa wskazuje trzy obszary kluczowe
dla działań państwa w tym zakresie: modernizację gospodarki (w kierunku konkurencyjności i innowacyjności), dyfuzję (rozwój oparty o solidarność między regionami), efektywność
państwa.
Na realizację długookresowej strategii składają się szczegółowe cele (łącznie jedenaście).
Wszystkie są oczywiście istotne, a przy tym ze sobą powiązane, jednak ze względu na interesujący nas region, na szczególną uwagę zasługują te, które łączą się bezpośrednio z problematyką depopulacji lub pośrednio, z proponowanymi w dalszej części niniejszego opracowania narzędziami:
135 Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Zatrudnienie i przeciwdziałanie bezrobociu, 2013.
 Cel 3 – Poprawa dostępności i jakości edukacji na wszystkich etapach oraz podniesienie
konkurencyjności nauki;
 Cel 6 – Rozwój kapitału ludzkiego poprzez wzrost zatrudnienia i stworzenie workfare state;
 Cel 7 – Zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego oraz ochrona i poprawa stanu środowiska;
 Cel 8 – Wzmocnienie mechanizmów terytorialnego równoważenia rozwoju dla rozwijania
i pełnego wykorzystania potencjałów regionalnych.
Poprawie dostępności i jakości edukacji na wszystkich etapach oraz podniesieniu konkurencyjności nauki ma służyć zapewnienie powszechnego dostępu do wysokiej jakości opieki
oraz edukacji w przedszkolach i szkołach wszystkich poziomów i typów oraz przygotowanie
ludności do uczenia się przez całe życie. Interwencja państwa w tym zakresie powinna polegać m.in. na:
 upowszechnieniu dostępu do systemu opieki i edukacji wczesnoszkolnej (0–5 lat) pełniącego zarówno funkcję opiekuńczą (ułatwiać rodzicom aktywność zawodową), jak i edukacyjną (wobec dzieci);
 podniesieniu jakości i znaczenia praktyk i stażu nauczycielskiego, obowiązku uzyskania
umiejętności wykorzystywania nowoczesnych technologii w nauczaniu wszystkich przedmiotów, wprowadzeniu elastycznego systemu finansowego motywowania nauczycieli;
 zmianie zasad funkcjonowania klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego wraz z budową przejrzystego systemu kwalifikacji możliwych do uzyskania po zakończeniu edukacji zawodowej (co zostało podjęte wraz z nowelizacją z 2011 roku ustawy o systemie
oświaty), poprawie warunków realizacji kształcenia zawodowego, w tym przy udziale pracodawców, budowie mechanizmów ułatwiających finansowanie szkolnictwa zawodowego
w partnerstwie publiczno-prywatnym oraz włączenie pracodawców w system identyfikacji i prognozowania potrzeb zawodowych na rynku pracy;
 wprowadzenie nowego modelu uczenia się dorosłych, opartego na uczeniu się praktycznym i na elastycznych ścieżkach uczenia się, przy współfinansowaniu uczenia się dorosłych przez państwo, pracodawców oraz samych zainteresowanych;
 stałe zwiększanie nakładów budżetowych na badania i rozwój, aż do poziomu finansowania ze środków publicznych w wysokości 1,7% PKB w 2030 roku.
Celowi strategicznemu, dotyczącemu tworzenia workfare state służą inicjatywy aktywizujące (potencjalnych) pracowników (w tym zwłaszcza kobiety, osoby niepełnosprawne oraz
osoby w najniższym i najwyższym przedziałach wiekowych), jak również wzmocnienie działań służących łączeniu ról rodzinnych i zawodowych (poprzez wsparcie w edukacji i opiece
nad dziećmi 0–5 lat, poprawę dostępności przedszkoli, elastyczność zatrudnienia dostosowana do potrzeb pracownika). Z tego punktu widzenia na uwagę zasługują przedsięwzięcia
polegające na:
 podziale w ramach urzędów pracy na część odpowiedzialną za usługi aktywizacyjne oraz
za rejestrację bezrobotnych i dystrybucję zasiłków ewentualnie na wyłączenie z systemu
PSZ ich dotychczasowej funkcji „zasiłkodawczej”;
75
76
 zmianie w systemie świadczeń społecznych polegającej na możliwości ich wypłacania nawet po podjęciu zatrudnienia (obecnie aktywność zawodowa osoby bezrobotnej jest „karana” odebraniem świadczeń);
 zwiększeniu wsparcia (dopłaty, kredyty itp.) dla osób, które podejmują zatrudnienie poza
miejscem zamieszkania;
 poprawie opłacalności podejmowania pierwszego zatrudnienia, np. przez zmiany w systemie podatkowym;
 promowaniu przekształcania umów o pracę na czas określony i na zastępstwo w umowy
na czas nieokreślony,
 zwiększeniu środków publicznych przeznaczanych na politykę mieszkaniową,
 rozbudowie i zwiększeniu instrumentów ekonomii społecznej, w tym spółdzielni socjalnych;
 zwiększeniu środków na system opieki zdrowotnej, rozwój nowoczesnej infrastruktury
geriatrycznej, zwiększenie zakresu programów zdrowotnych skierowanych do młodych
kobiet w okresie ciąży i połogu.
W ramach 7 celu strategicznego, dotyczącego zrównoważonego rozwoju proponuje się
z kolei budowę niskoemisyjnych elektrowni i elektrociepłowni, transgranicznych połączeń
systemów przesyłu gazu, w długiej perspektywie uruchamianie elektrowni jądrowych. Widać tu silny związek z kolejnym celem (8.), który został jednak w długookresowej strategii
ujęty nieco bardziej enigmatycznie. Poświęcony jest on wzmocnieniu mechanizmów terytorialnego równoważenia rozwoju, a sprowadza się de facto do działań rewitalizacyjnych obszarów miejskich i wiejskich, a co ważniejsze – do działań służących wsparciu rozwoju wsi.
Znaczącym przy tym wniosek jest taki, że obok gospodarstw wielkotowarowych ważną rolę
w rozwoju obszarów wiejskich mają odgrywać te małe i średnie, co może mieć istotne znaczenie właśnie dla województwa opolskiego, w którym dostrzegamy tradycję właśnie tego
typu gospodarowania. Ten wątek jest tym bardziej istotny, że w przywoływanej strategii podkreśla się nie tylko ekonomiczną rolę gospodarstw, lecz także istotne znaczenie społeczne,
zwłaszcza w przeciwdziałaniu depopulacji wsi. Również nie bez znaczenia jest ranga prorozwojowej gospodarki związanej z produkcja ekologiczną, która dokładnie odpowiada zapotrzebowaniu konsumentów na zdrową żywność i sprzyja rozbudowie innowacyjnych i czystych środowiskowo technologii. Zakłada się, że wszystkie te czynniki, wraz z towarzyszącym
temu rozwojem turystyki ekologicznej, spowoduje wzrost atrakcyjności obszarów wiejskich,
zwłaszcza tych, które posiadać będą rozwinięty system transportowy, energetyczny i sanitarny. Zaoferują bowiem zarówno lepszą jakość życia, jak i pracę na miejscu lub w pobliskich
miastach, dzięki czemu przyciągną nowych mieszkańców. A jest to przecież kluczowe zadanie dla władz Opolszczyzny.
Cele i postulaty strategii długookresowej zostały przedstawione w formie działań podejmowanych w średniej perspektywie. Są one ujęte w Średniookresowej Strategii Rozwoju
Kraju 2020136. Opiera się ona oczywiście na zaktualizowanych diagnozach, prognozach oraz
założeniach i wskaźnikach zawartych w strategii długookresowej oraz na analizie SWOT poszczególnych obszarów tematycznych, wyznaczając je analogicznie do najważniejszych jej
136 Przyjęta 25.09.2012 roku przez Radę Ministrów Strategia średniookresowa wskazuje działania, których celem
jest usuwanie barier rozwojowych, jednocześnie skupiając się na potencjałach społeczno-gospodarczych
i przestrzennych, które odpowiednio wzmocnione i wykorzystane będą stymulowały rozwój Polski.
obszarów strategii długoterminowej (efektywne i sprawne państwo, konkurencyjna gospodarka, spójność społeczna i terytorialna). Przede wszystkim jednak strategia ta wskazuje na
te elementy interwencji państwa, które w średniej (do 2020 roku) perspektywie mają służyć
procesom rozwojowym. Są one zbieżne z poruszanymi już we wcześniejszych fragmentach
opracowania, dla porządku tylko zostaną przytoczone te z nich, które najlepiej wpisują się
w jego ogólną koncepcję i które jednocześnie mogą służyć budowaniu podstaw dla prorozwojowych zmian w województwie opolskim:
 wprowadzenie jednolitych zasad e-administracji, zapewnienie powszechnego dostępu do
Internetu, upowszechnienie wykorzystania technologii cyfrowych;
 wzrost udziału produkcji i usług średnio i wysoko zaawansowanych technologicznie oraz
zwiększenie konkurencyjności i modernizacja sektora rolno-spożywczego;
 zapewnienie kadr dla B+R, idące w parze ze wzrostem popytu na wyniki badań naukowych, podwyższenie stopnia komercjalizacji badań i zwiększenie wykorzystania rozwiązań innowacyjnych.
 zwiększanie aktywności zawodowej przy poprawie jakości kapitału ludzkiego i zwiększaniu mobilności zawodowej i przestrzennej;
 racjonalne gospodarowanie zasobami – poprawa efektywności energetycznej, stanu środowiska;
 rozwój ośrodków regionalnych, subregionalnych i lokalnych oraz wzmacnianie obszarów
wiejskich.
ŚSRK stanowi także punkt odniesienia dla konstrukcji Umowy partnerstwa, czyli dokumentu, na mocy którego na poziomie państwa członkowskiego będą realizowane opisywane
wcześniej, unijne Wspólne Ramy Strategiczne (WRS) na lata 2014–2020. Umowa Partnerstwa
jest pewnego rodzaju łącznikiem pomiędzy strategią Europa 2020 i wynikającymi z niej dokumentami politycznymi i prawnymi, a strategiami krajowymi. Założenia Umowy Partnerstwa zostały przyjęte przez Radę Ministrów w styczniu 2013 roku137. Mówi się w nich przede
wszystkim o: liczbie i zakresie programów operacyjnych (8 na poziomie krajowym, 16 w regionach oraz o jeszcze nieprzesądzonej liczbie programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej (EWT)), ramach instytucjonalnych systemu wdrażania, kluczowych celach i kierunkach interwencji finansowanych ze środków unijnych oraz ich podziale pomiędzy programy
krajowe i regionalne. Co ważne, krajowe programy operacyjne mają dotyczyć:
1. innowacyjności, badań naukowych i ich powiązań ze sferą przedsiębiorstw;
2. gospodarki niskoemisyjnej, ochrony środowiska, przeciwdziałania i adaptacji do zmian
klimatu, transportu i bezpieczeństwa energetycznego;
3. rozwoju kompetencji i umiejętności, włączenia społecznego oraz dobrego rządzenia
(good governance);
4. rozwoju cyfrowego;
5. rozwoju obszarów wiejskich;
6. rozwoju obszarów morskich i rybackich;
7. pomocy technicznej;
8. Polski Wschodniej.
137 Rada Ministrów, Programowanie perspektywy finansowej 2014–2020. Założenia Umowy Partnerstwa, Warszawa 2013b.
77
78
Jak zauważamy, właściwie niemal w każdy z tych programów operacyjnych wpisują się potrzeby i postulowane kierunki rozwoju województwa opolskiego, poczynając od postulatów
dotyczących zwiększenia innowacyjności, poprzez poprawę stanu środowiska naturalnego,
po rozwój obszarów wiejskich, a nawet wykorzystanie potencjału Opolszczyzny związanego
z rybołówstwem śródlądowym.
Ze strategii średniookresowej (ŚSRK) wypływa 9 działalności zintegrowanych, z których
każda wskazuje niezbędne reformy eliminujące bariery rozwoju ekonomicznego i społecznego, ustanawia ich harmonogram oraz sposoby finansowania określonych przedsięwzięć.
Niestety nie wykraczają one znacznie z konkretnymi instrumentami i narzędziami poza propozycje istniejące już w strategii średnio- i długoterminowej. Poza tym, wobec problemów
finansowych państwa, w tym szczególnie rosnącego deficytu budżetowego oraz zmian w budżecie i prawie zaproponowanych przez Radę Ministrów 16 lipca 2013 roku, zaczynają one
tracić na znaczeniu jako realne instrumenty zmian prorozwojowych138.
Z powyższych powodów, ze względu na specyfikę problemów dotykających Opolszczyznę
można co najwyżej wyróżnić wśród nich następujące pomysły, z zastrzeżeniem mówiącym
o tym, że w obecnej chwili pod znakiem zapytania stają przyszłe poczynania podejmowane
na szczeblu centralnym, które mogłyby służyć ich realizacji:
1. Strategia innowacyjności i efektywności gospodarki – Dynamiczna Polska 2020
Wskazuje się w niej m.in. to, że do czynników wzrostu gospodarczego obok inwestycji w badania i rozwój, należy także jej innowacyjność (a więc triada B+R+I) oraz podwyższenie jakości pracy. Taka teza sama w sobie nosi znamiona tautologii, lecz warto poświęcić uwagę jej
fragmentom prognostycznym. Zgodnie z nimi zakłada się, że absorpcja nowych technologii
oraz wdrażanie innowacji mogą przyczynić się do wzrostu polskiego PKB o 0,1–0,2 punktu
procentowego, nie mówiąc o tworzeniu nowych miejsc pracy, co ma szczególne znaczenie
dla regionów takich jak Opolskie, borykających się i z problemami rynku pracy i z niewystarczającym poziomem rozwoju technologicznego. Do najważniejszych celów strategii należy m.in. dążenie do efektywniejszego wykorzystania zasobów naturalnych i surowców oraz
wiedzy i pracy. Proponuje się zwiększenie nakładów publicznych i stymulowanie nakładów
prywatnych na działania B+R+I, których niedobór właśnie na Opolszczyźnie jest wyraźnie
dostrzegany. Ma temu towarzyszyć identyfikacja i wspieranie rozwoju obszarów i technologii
o największym potencjale wzrostu, w tym zwłaszcza w obszarach takich jak nowe technologie w zakresie energetyki, środowisko naturalne, rolnictwo i leśnictwo oraz choroby cywilizacyjne, nowe leki oraz medycyna regeneracyjna. Proponowane jest przy tym wsparcie dla
MŚP w postaci m.in. systemu mikrofinansowania czy źródeł finansowania alternatywnych
dla kredytu bankowego (np. stworzenie gwarancji dla przedsiębiorstw faktoringowych), co
ponownie ma istotne znaczenie wobec proponowanych dla województwa opolskiego rozwiązań w zakresie pobudzania przedsiębiorczości. W strategii wymienia się ponadto ważne
i rekomendowane kierunki badawcze, spośród których gros jest związanych nie tylko z lepszym zarządzaniem wysokiej jakości kapitałem ludzkim, lecz także z zielonymi technologiami. Całość łączy postulat zwiększenia szans rozwojowych słabszych obszarów.
138 Ze względu na m.in. zapowiedź zwiększenia deficytu budżetowego o 16 mld zł, oraz oszczędności w resortach
o ponad połowę tej sumy – por. www.premier.gov.pl/wydarzenia/aktualnosci/premier-o-nowelizacji-budzetu.
html, dostęp 19.07.2013.
2. Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego 2020
Jest to strategia poświęcona podnoszeniu jakości życia w Polsce, czego celem ma być uczynienie z Polski bardziej atrakcyjnego miejsca do życia, rozwijania wiedzy i podejmowania
pracy, a jednocześnie miejsca dla lokowania inwestycji i tym samym tworzenia większej liczby miejsc pracy. Atrakcyjne miejsce niejako z definicji przyciąga nowych mieszkańców, a to
jest przecież kluczowy paradygmat województwa opolskiego. Trzeba zauważyć, że jakość życia postrzegana jest przez pryzmat rynku pracy, polityki społecznej, opieki zdrowotnej, edukacji oraz problematyki osób niepełnosprawnych i starszych – wskazuje to na konieczność
rozbudowanych i komplementarnych instrumentów prowadzących do zmian w tym regionie.
Jest to istotne spostrzeżenie o tyle, że wzrost jakości życia powinien przyczynić się również
do łagodzenia negatywnych skutków przemian demograficznych, poprzez m.in. wydłużenie
okresu aktywności zawodowej, poprawę systemu opieki zdrowotnej, podniesienie poziomu
kompetencji i kwalifikacji obywateli. Mają temu służyć m.in. rozwijanie możliwości łączenia
aktywności zawodowej z opieką nad dziećmi oraz osobami zależnymi, rozwój form opieki
nad najmłodszymi, efektywna aktywizacja zawodowa osób niepracujących i poszukujących
pracy, zwiększenie dostępności mieszkań (w tym w ramach wynajmu!), dostosowanie systemu opieki zdrowotnej do nowej sytuacji demograficznej.
3. Strategia rozwoju transportu do 2020 roku
Wśród zasadniczych celów tej strategii należy wymienić: stworzenie nowoczesnej i spójnej
sieci infrastruktury transportowej, poprawa jej sposobu organizacji i zarządzania, ograniczanie negatywnego wpływu transportu na środowisko. Do bardziej interesujących, proponowanych interwencji publicznych w tym zakresie należą, z punktu widzenia Opolszczyzny:
rozwój dróg lokalnych i ich połączeń z siecią krajową i wojewódzką oraz poprawa warunków
żeglugowych i nawigacyjnych oraz modernizacja infrastruktury na drogach wodnych, włączenia żeglugi śródlądowej w łańcuch transportu intermodalnego.
4. Strategia Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko. Perspektywa 2020 roku
Celem strategii jest rozwój sprzyjającego środowisku wzrostu gospodarczego poprzez zapewnienie dostępu do energii oraz dostępu do nowoczesnych, innowacyjnych technologii,
a także wyeliminowanie barier administracyjnych, utrudniających zrównoważony rozwój.
Zakłada się, że powinno temu służyć wspieranie energetyki odnawialnej, w tym głównie
energetyki wiatrowej, biogazowni i instalacji na biomasę, a z drugiej strony – zmniejszanie
energochłonności produkcji (dotyczy to także zasobów wodnych). Województwo opolskie
dysponuje sporym potencjałem w tym zakresie, co będzie przedmiotem rozważań w dalszej
części opracowania, w tym miejscu jednak można założyć, że ten właśnie kierunek zmian, tj.
tworzenie warunków dla energetycznej samowystarczalności lokalnych obszarów oraz lepsze wykorzystanie istniejącego już i rozbudowywanego potencjału województwa, stanowić
może istotny element prorozwojowy całego regionu.
5. Strategia Sprawne Państwo 2020
Autorzy tej strategii rozumieją państwo jako państwo prawa (czyli praworządne), przejrzyste (transparentne) w funkcjonowaniu i odpowiedzialne wobec obywatela za swoje działania. Głównym podmiotem działań administracji staje się obywatel, co zostaje podkreślone
z uwagi na powiązanie tego założenia z postulowanymi tu i w pozostałych dokumentach stra-
79
80
tegicznych podniesieniem jakości życia społeczeństwa Opolszczyzny. Stworzenie podstaw
funkcjonowania administracji publicznej, w których każdy obywatel jest podmiotem, a nie
przedmiotem postępowania, jest bardzo często warunkiem brzegowym efektywnego działania mechanizmów rynkowych i społecznych. Zwiększa jednocześnie, dzięki współdecydowaniu i dialogowi, efektywność procedur i skuteczność działań publicznych. Dodatkowo, co
istotne z punktu widzenia zróżnicowania społecznego województwa opolskiego139, pomaga
we wzmacnianiu regionalnej identyfikacji obywateli z zamieszkiwanym terytorium, poprawia poczucie współodpowiedzialności za jego rozwój, wzmaga też rozwój lokalnego kapitału
społecznego. Ta ostatnia kwestia jest zresztą istotna także z punktu widzenia kolejnej strategii, dotyczącej rozwoju kapitału społecznego do 2020 roku.
6. Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego 2020
Postulat podkreślony w poprzednim akapicie wkomponowuje się w zasadnicze cele strategii
służącej do budowy i rozwoju kapitału społecznego. Zwiększenie partycypacji społecznej,
dialogu społecznego, partnerstwa, wzmacnianie tożsamości, a w sensie indywidualnym rozwijanie kompetencji obywatelskich i kulturowych mogą posłużyć – w kontekście niniejszego opracowania – do rozbudzenia poczucia silnej przynależności terytorialnej i społecznej.
W poprzednich rozdziałach była mowa o istnieniu niejako dwóch społeczeństw Opolszczyzny – etnicznie tożsamej z tym terenem oraz napływowej. Jak zauważono, ów podział rodzi
poważne konsekwencje społeczne i ekonomiczne. Być może postulaty strategii dotyczącej kapitału społecznego wpisują się w plan działań integrujących i wiążących z regionem
wszystkich jego mieszkańców, co zyskuje na znaczeniu wobec obserwowanych procesów
emigracyjnych.
7. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010–2020: Regiony, Miasta, Obszary
Wiejskie
Strategia nadaje kontekst terytorialny interwencjom realizowanym w ramach różnych polityk publicznych. Określa cele i działania rządu i samorządu województw w odniesieniu do
przestrzeni, służące zrealizowaniu strategicznych założeń rozwoju kraju. Punktem docelowym jest efektywne wykorzystywanie regionalnych oraz terytorialnych potencjałów rozwojowych dla osiągania długookresowych celów rozwoju kraju – wzrostu, zatrudnienia i spójności. Dla Opolszczyzny ważne są tu zwłaszcza postulaty dotyczące wspomagania wzrostu
konkurencyjności regionów, ich spójności terytorialnej oraz przeciwdziałanie procesom
marginalizacji na obszarach problemowych. Istotnym założeniem strategii jest wzmocnienie wpływu i zaangażowania jednostek samorządu lokalnego (JST) w realizację polityki regionalnej, zarówno na etapie programowania, jak i wdrażania działań rozwojowych. Ukierunkowane terytorialnie działania rozwojowe mają powodować większą partycypację JST
w zawieraniu i wykonaniu kontraktów terytorialnych. Realizacji programów regionalnych,
takich jak podejmowane w Opolskiem na rzecz przeciwdziałania depopulacji, pomóc może:
postulowane zwiększenie poziomu ich uczestnictwa w procesach programowania rozwoju regionalnego oraz w pracach komitetów monitorujących programy operacyjne, a także
większy udział w realizacji przedsięwzięć priorytetowych określonych w kontrakcie terytorialnym, a przede wszystkim – możliwość wdrażania projektów zgodnych z priorytetami roz139 Por. podrozdział 1.1.
woju regionalnego określanymi właśnie na poziomie województwa. Jakkolwiek kompetencje
te zostały określone miękko, bez odwołania się do instrumentów prawnych, to jednak mogą
stanowić podstawę do interwencji w sensie politycznym oraz do praktycznego włączania się
w proces planowania i realizacji strategicznych dla regionu inicjatyw.
8. Strategia Rozwoju Systemu Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2022
Na pozór ta strategia nie ma wiele wspólnego z przedmiotem niniejszego opracowania.
Dotyczy bowiem bardzo specjalistycznej i specyficznej dziedziny funkcjonowania państwa.
Problemy demograficzne wymienia się tu jednak w równym rzędzie z zagrożeniami płynącymi z rosnącego zapotrzebowania na energię. I jakkolwiek Opolszczyzna wydaje się nie być
kluczowym elementem tworzącym sieć bezpieczeństwa zewnętrznego państwa, to jednak
osadzenie pojęcia bezpieczeństwa w kontekście nowych możliwości w dostępie do surowców energetycznych oraz zasobów metali rzadkich, nadaje mu nowego znaczenia. W takim
sensie stabilność ekonomiczna i społeczna oraz rozwój zdywersyfikowanych źródeł energii
na szczeblu regionalnym zostaje osadzona w kontekście bezpieczeństwa całego państwa.
9. Strategia Zrównoważonego Rozwoju Wsi, Rolnictwa i Rybactwa na lata 2012–2020
Ostatnia spośród zintegrowanych strategii średniookresowych określa najważniejsze kierunki rozwoju polskich obszarów wiejskich, rolnictwa i rybactwa. Ma to służyć lepszemu wykorzystaniu potencjału i zasobów wsi, poprzez wzrost jakości kapitału ludzkiego i społecznego
oraz zatrudnienia i przedsiębiorczości na wsi, poprawę jakości życia jej mieszkańców, bezpieczeństwa żywnościowego, wzrost konkurencyjności i produktywności sektora rolno-spożywczego, ochronę środowiska itp. Jest to więc strategia istotna przy wykorzystaniu potencjału
obszarów peryferyjnych, a zwłaszcza wiejskich, czyli charakterystycznych dla województwa
opolskiego, sytuującego się na gospodarczej mapie kraju właśnie w charakterze peryferii,
ale jednocześnie posiadającego potencjał rozwojowy, zwłaszcza w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Przyjmuje się, że realizowane na tych obszarach gospodarka leśna, rolnicza,
rybacka są tymi właśnie dziedzinami, które są silnie skorelowane z ochroną zasobów naturalnych i zrównoważonym rozwojem. Rolnictwo, pomimo przemian strukturalnych w gospodarce po 1989 roku, zapewnia najwięcej miejsc pracy (rzecz jasna poza aglomeracjami
miejskimi), stanowi też dobrą alternatywę dla zjawiska bezrobocia, szczególnie w czasach
kryzysu. Przy tym produkcja w tym obszarze, co jest widoczne na terenach takich właśnie
jak Opolszczyzna, korzysta w głównej mierze ze środków tradycyjnych, co z jednej strony
powoduje mniejszą wydajność (intensyfikację produkcji) w sensie ekonomicznym, ale z drugiej strony przyczynia się do realizacji zasad zrównoważonego rozwoju oraz, wraz z nowymi
trendami w gospodarce, wypełnia stale zwiększający się w kraju i na świecie popyt na produkty tego właśnie, tradycyjnego systemu produkcji. Warto przy tym podkreślić, że strategia
ta przedstawia nową wizję rozwoju rolnictwa, w której tradycyjnym funkcjom tego sektora
produkcji towarzyszą niezmiernie istotne zadania, polegające na: rozwoju sektora przetwórstwa spożywczego oraz poszukiwanego na rynku rzemiosła, produkcji i usługach dla potrzeb
turystyki, rozwoju odnawialnych źródeł energii (OZE). Są to zatem kierunki rozwoju oraz
branże w które idealnie wpasowuje się potencjał Opolskiego. Zwraca się tu również uwagę
na liczne, czasami niedostrzegane i niedoceniane, sieci powiązań przestrzennych pomiędzy
obszarami wiejskimi a większymi i mniejszymi ośrodkami lokalnymi i regionalnymi. Sieci te
81
82
wzmacniają potencjał rozwojowy całych regionów, pod warunkiem jednak, że więzi zostają
zidentyfikowane i odpowiednio wykorzystane dla celów rozwojowych.
Ostatnie stwierdzenie zawarte w powyższym akapicie ma również znaczenie w kontekście,
spinającej wszystkie zintegrowane strategie niczym klamrą, Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK). Jest ona najważniejszym dokumentem strategicznym, ustanawiającym cele i warunki przestrzennego zagospodarowania państwa. Ujęte w nim uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego odnoszą się bardzo silnie do czynników takich jak:
sytuacja demograficzna oraz gospodarcza, związana ze stanem środowiska naturalnego oraz
zmianami technologicznymi. Opole jest w tym kontekście wymieniane jako jeden z podstawowych węzłów sieci powiązań funkcjonalnych. W perspektywie 2030 roku postrzegane jest jako
miasto wojewódzkie, w którym będzie następowała koncentracja funkcji metropolitarnych
o znaczeniu krajowym i międzynarodowym. Ma to bardzo ważne znaczenie w kontekście procesów depopulacyjnych, przewiduje się bowiem, że jakkolwiek negatywne procesy ludnościowe w skali subregionów i terenów lokalnych zapewne będą ulegać przyspieszaniu, to jednak
będzie też następowała koncentracja ludności właśnie w obszarach funkcjonalnych głównych
ośrodków miejskich, w których dostępność zasobów siły roboczej wzrośnie. Jest to trafne spostrzeżenie z punktu widzenia konstruowania narzędzi przemian propopulacyjnych, a dokładniej – koncentracji ich w określonym układzie przestrzennym. Są one jednak silnie uzależnione
od zmian na rynku pracy, od prowadzenia skutecznej i efektywnej polityki zatrudnienia. Istotnym elementem tej zmiany jest spełnienie postulatów dotyczących gruntownej przebudowy,
czy wręcz stworzenia na nowo ustawy, zastępującej dotychczasową, wielokrotnie już wcześniej
i obecnie nowelizowaną, ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, będącą
aktem normatywnym stanowiącym fundament realizowanej polityki rynku pracy.
Bez względu na istniejące uwarunkowania ekonomiczne, instrumentem, który może
zmniejszyć skalę nieefektywnych działań (aktywizujących) wobec osób, które w rzeczywistości wykonują pracę i dobrze sobie radzą na rynku pracy, może w tym kontekście być zmiana
tych przepisów, które dotyczą ubezpieczenia zdrowotnego oraz wypłacania świadczeń z tytułu bezrobocia. Dokładniej – potrzebne jest oddzielenie procedury ubezpieczenia zdrowotnego od bezpośrednich środków aktywizacji zawodowej. Jakkolwiek resort pracy deklarował
podjęcie tego rozwiązania140 to jednak w praktyce, sądząc po przyjętych przez rząd 13 lipca
2013 roku założeniach do projektu oraz proponowanych ostatecznych wersjach nowelizacji
ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy141, będą to zmiany kosmetyczne
i niewystarczające w stosunku do wcześniej postulowanych. Przykładem może być zmiana
nazwy dotychczasowych rad zatrudnienia (na rady rynku pracy), która nie modyfikuje ich
charakteru, postrzeganego jako polityczna nadbudowa i bufor bezpieczeństwa dla podejmowanych działań, niż realne wsparcie PSZ. Nowelizacja ustawy nie wprowadza również oczekiwanego, faktycznego oddzielenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego osoby bezrobotnej od świadczonych przez PUP usług rynku pracy. Rodzi to wątpliwości dotyczące poprawy
efektywności urzędów pracy oraz zwiększenia aktywności zawodowej osób zarejestrowanych. Nie zmieni tej kwestii także proste uzależnienie wysokości środków na wynagrodzenia
kadr od efektów działania urzędów pracy, jako że pracownicy PSZ w dalszym ciągu będą
140 Topolska 2013; KPRM, op. cit., 2013.
141 Z 31.07.2013 roku oraz 2.09.2013 roku.
odpowiadali za osoby nieaktywne, niepodejmujące wysiłku w celu zmiany swojego formalnego statusu, niezainteresowane podjęciem pracy, a rejestrujące się tylko w celu otrzymania
świadczenia ubezpieczeniowego. Nie zostaje także zdjęty z barków pracowników cały szereg
biurokratycznych obowiązków, jak choćby wypełnianie statystyk i opracowywanie w niezmodyfikowanej formie Monitoringu zawodów deficytowych i nadwyżkowych, który niesie
ze sobą niewielką wartość poznawczą i nieprzydatne wyniki – mówią o tym wprost sami pracownicy PSZ, zdając sobie jednocześnie sprawę, że sam monitoring sytuacji na rynku pracy
jest niezbędny, jednak musi być oparty o poprawną metodologię, zmienioną w stosunku do
obecnie istniejącej142. Podobnie postrzegane są przez pracowników PUP standardy realizacji usług i instrumentów rynku pracy, do których realizacji są zobligowani na podstawie
Rozporządzenia MPiPS w sprawie standardów i warunków prowadzenia usług rynku pracy.
Zasadniczą barierą w sprawnej realizacji pracy urzędów są zbyt sztywne przepisy zawarte
w tym i innych rozporządzeniach wykonawczych do ustawy o promocji zatrudnienia. Działania przeprowadzane zgodnie z literą prawa trudne są do zrealizowania, albo nie przynoszą zakładanych efektów, ze względu na zbyt daleko posunięte ujednolicenie, które nie daje
możliwości uwzględniania specyfiki urzędu i jego klientów, a dodatkowo zwiększa stopień
zbiurokratyzowania systemu.
Być może wyżej zasygnalizowanym problemom po części może zaradzić profilowanie pomocy świadczonej bezrobotnym. Zmiana ta, przyjęta w środowisku służb zatrudnienia bardzo
pozytywnie, może posłużyć wyszczególnieniu poszczególnych grup klientów, do których trafią
specyficzne i efektywne działania. Wymaga ona jednak większego doprecyzowania i dopracowania narzędzi badających predyspozycje społeczne i zawodowe klientów, jak również pozostawienia w gestii doradców zawodowych doboru środków aktywizacyjnych w ramach indywidualnych
planów działań, nie zaś, jak się proponuje, sztywne przypisanie konkretnych i ograniczonych instrumentów do danego typu klienta. Pomimo tych defektów, profilowanie może stać się dobrym
narzędziem służącym np. do wydzielenia grupy osób faktycznie niepotrzebujących pomocy od
urzędu pracy albo wymagających specjalistycznych usług, ale w ramach systemu pomocy społecznej (np. reintegracji i aktywizacji społecznej, dopiero potem – zawodowej). Łączy się z tym
kwestia wyodrębnienia, choćby nawet na wstępie tylko w sensie fizycznym (przeniesienia w inne
miejsca), obsługi związanej z weryfikacją wniosków oraz przyznawaniem świadczeń pieniężnych
od bezpośredniej pracy z bezrobotnym. Powszechnie wiadomo, że zadaniem PSZ powinna być
aktywizacja zawodowa oraz świadczenie nowocześnie rozumianych usług pośrednictwa pracy,
z kolei systemem pomocy społecznej (OPS) mają być objęte pozostałe osoby, które wymagają
wsparcia z zakresu rehabilitacji społecznej, napotykające inne ryzyka socjalne niż bezrobocie.
To jednak wymaga dobrej współpracy pomiędzy systemami PSZ i pomocy społecznej (głównie:
PUP – OPS), nie tylko merytorycznie, lecz także opartej o właściwe prawodawstwo, a przede
wszystkim – narzędzia techniczne (informatyczne). Nowela ustawy proponuje taką współpracę
w ramach prowadzonych wspólnie programów PAI (Program Aktywizacja i Integracja), nie jest
to jednak współpraca obligatoryjna, trudno jest też odnaleźć w systemie prawnym konkretne
narzędzia budujące więzi pomiędzy tymi dwoma systemami.
Podobną sprawą, jest potrzeba silniejszej współpracy PSZ z pracodawcami oraz jednostkami systemu edukacji zawodowej. Determinują to strukturalne niedopasowania na rynku
142 W ramach pracy badawczej poprzedzającej niniejsze opracowanie w ramach zwiadu badawczego przeprowadzono indywidualne rozmowy z pracownikami PUP i WUP m.in. w województwie opolskim, dotyczące także
proponowanych zmian obecnej nowelizacji ustawy.
83
84
pracy, które spowodowane są z jednej strony wysokimi aspiracjami i wyższym niż dotąd
stopniem wykształcenia młodych pokoleń, a z drugiej strony, wynikającym z opisywanej
wcześniej struktury gospodarczej regionu zapotrzebowaniem na zawody robotnicze, tradycyjnie wykonywane przez absolwentów szkół zawodowych. To niedopasowanie skutkuje
coraz gorszą sytuacją osób młodych na rynku pracy, a zatem dodatkowo przyczynia się do
ich ucieczki poza teren województwa. Mówi się o tym już od dłuższego czasu, niestety często
zapominając, że oczywiście współpraca taka będzie możliwa tylko wówczas, gdy chęć jej
podjęcia wykażą też sami pracodawcy. Niestety nie jest to tak częste, choćby ze względu na
niewielki zakres wiedzy posiadanej przez nich na temat oferty PUP i WUP oraz niezbyt korzystne postrzeganie PSZ i oferowanych przez nie usług143, co samo w sobie stanowi problem
konieczny do rozwiązania.
3.3. Regionalne instrumenty strategiczne i prawne
3.3.1. Uwagi ogólne
Jak wcześniej wspomniano, w tym fragmencie opracowania zostaną poddane analizie jedynie
te akty normatywne szczebla regionalnego, które dotyczą wyzwań stojących przed województwem opolskim oraz które potencjalnie mogą wpływać na kształtowanie się sytuacji społeczno-ekonomicznej regionu. Biorąc pod uwagę samorządowo-rządowy charakter województwa
w naszym kraju, wybrano z nich materiały o charakterze samorządowym, pomijając decyzje
wojewody, który jako przedstawiciel rządu w terenie realizuje wytyczne płynące ze szczebla
centralnego, które zostały już opisane w poprzednich podrozdziałach. Taki dobór materiału do
analizy pozwoli skupić się na merytorycznym sednie, w innym bowiem przypadku zamieniłby
się w kompendium wiedzy i aktów prawnych kształtujących struktury i funkcjonowanie administracji publicznej szczebla regionalnego, a przecież nie to jest naszym celem.
Jedynie zatem dla uporządkowania wywodu zaczniemy od przypomnienia kilku prawno
-formalnych stwierdzeń. Otóż należy wiedzieć, że zgodnie z art. 163 Konstytucji RP samorząd
wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone dla organów innych władz publicznych. Z tej
perspektywy do zadań publicznych należy:
1. stanowienie przepisów prawa miejscowego,
2. kształtowanie organów jednostek samorządu terytorialnego,
3. rozstrzyganie innych spraw w sposób władczy, w tym wydawanie decyzji administracyjnych.
W tym zakresie województwo jako jednostka samorządu terytorialnego (JST) wykonuje
zadania publiczne o charakterze wojewódzkim (czyli de facto chodzi o określenie właściwości terytorialnej władczego zasięgu organów tej JST), niezastrzeżone ustawami na rzecz
organów administracji rządowej oraz podejmuje ten zakres działania, który nie narusza samodzielności powiatu i gminy.
Obszar działania województwa jest przy tym niejednolity – stanowiąca podstawę prawną
działania samorządu województwa, ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa definiuje dwie kategorie spraw przekazanych do realizacji tej jednostce:
143 Por. Opolskie Obserwatorium Rynku Pracy, Raport: Badanie optymizmu pracodawców, Opole 2013.
1. określanie strategii rozwoju województwa,
2. prowadzenie polityki rozwoju województwa.
Wykonując ten pierwszy obowiązek, samorząd województwa powinien uwzględniać określone w ustawie cele. Zawarte są one w otwartym katalogu ujętym w art. 11 ust. 1 i 1d ustawy.
Wspomniany zatem plan rozwoju obligatoryjnie musi uwzględniać treść średniookresowej
strategii rozwoju kraju, krajowej strategii rozwoju regionalnego, a także odpowiednich strategii ponadregionalnych, czyli przedstawionych wyżej strategii zintegrowanych, jak również
musi być spójna z planem zagospodarowania przestrzennego województwa (opartego o plan
zagospodarowania kraju).
Z kolei pojęcie prowadzenie polityki rozwoju sprowadza się do organizowania i podejmowania konkretnych działań (wymienionych w art. 11 ust. 2 ustawy) służących realizacji celów strategicznych. W praktyce (i na mocy art.11 ust. 3 ustawy) jest to wszystko realizowane
poprzez i w oparciu o programy wojewódzkie oraz regionalny program operacyjny, zgodny
ze wspominaną wyżej ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia analizowanych wcześniej dokumentów szczebla centralnego i międzynarodowego. W ramach tych programów podejmowane są liczne zadania, wymienione
enumeratywnie, ale w otwartym katalogu w art. 14 ust. 1 ustawy. Spośród nich na pewno
warto wyszczególnić kompetencje w zakresie: edukacji publicznej (w tym szkolnictwa wyższego), ochrony zdrowia, polityki prorodzinnej, polityki zatrudnienia, modernizacji terenów
wiejskich, zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska. Na marginesie można
zauważyć, że zadania samorządu województwa są w sensie przedmiotowym mniej rozbudowane niż zadania gminy czy powiatu. Są to raczej działania o charakterze strategicznym lub
ograniczające się do następujących kategorii spraw:
1. kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego,
2. pobudzanie aktywności gospodarczej,
3. zachowanie dziedzictwa narodowego i przyrodniczego,
4. rozbudowa infrastruktury technicznej i społecznej o znaczeniu wojewódzkim.
3.3.2. Najważniejsze strategiczne dokumenty i akty normatywne województwa opolskiego
Zasadniczym aktem normatywnym regulującym ramy funkcjonowania analizowanego regionu jest Strategia Rozwoju Województwa Opolskiego do 2020 roku. Jego główne przesłanie
to troska o niesprzyjające czynniki demograficzne powodowane spadkiem dzietności oraz
masową emigracją. Te i inne wątki zostały poddane analizie w poprzednich częściach opracowania, w tym miejscu więc jedynie należy dodać, że zgodnie ze swoją strategią województwo opolskie jest i ma rozwijać się jako wielokulturowy region, wykształconych, otwartych
i aktywnych mieszkańców, z konkurencyjną i innowacyjną gospodarką oraz z przyjaznym
środowiskiem życia. Niestety wymienione w tym haśle czynniki nie wyróżniają Opolszczyzny spośród innych regionów, a nawet społeczności lokalnych. Poprzez takie, bardzo ogólne
podejście do problematyki rozwojowej przedstawione w nim elementy mogą w przyszłości
nadawać Opolszczyźnie charakter rezydualny. Podobnie, niezwykle szeroko, ujęto w strategii wyzwania rozwojowe województwa opolskiego do 2020 roku, którymi są: przygotowane
do rynku pracy aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka oparta na innowacyjności i współpracy z nauką, atrakcyjne obszary do zamieszkania, inwestowania i wypoczyn-
85
86
ku oraz zrównoważony rozwój aglomeracji opolskiej, miast i obszarów wiejskich regionu.
Można uznać, że pomysł modyfikacji tych właśnie elementów w kontekście rozwoju regionu nie wykracza zasadniczo poza planowanie strategiczne na szczeblu centralnym a nawet
unijnym, o których była mowa w poprzednich rozdziałach. Dotyka również poziomu ich
ogólności i braku precyzji. Podobna myśl nasuwa się w stosunku do celów strategicznych
i operacyjnych, prowadzących do zadań, słusznych i zrozumiałych z punktu widzenia celów
operacyjnych, jednak sprawiających wrażenie nazbyt rozbudowanych i dotykających każdej
możliwej sfery działań dostępnej samorządowi. Rodzi się zatem potrzeba wyznaczenia indywidualnej, węższej niż dotychczas, ścieżki rozwoju regionu, opartej o narzędzia mieszczące
się w ogólnych strategiach, ale mocno przystosowanych do lokalnej specyfiki społeczno-gospodarczej, do już istniejących i dostępnych zasobów i niewykorzystanego potencjału.
Wojewódzka strategia rozwoju powinna być silnie powiązana z planem zagospodarowania
przestrzennego. Jest to jednak utrudnione, choćby z powodów zaburzonej chronologii powstawania tych dokumentów: obecnie obowiązująca strategia rozwoju województwa została
skonstruowana i przyjęta w końcu 2012 roku, opiera się natomiast na planie zagospodarowania
przestrzennego powstałego 2 lata wcześniej. Jednak plan ulega aktualizacji i próbom dostosowywania do zmieniających się warunków, można więc w nim odnaleźć sygnały płynące z niekorzystnego splotu okoliczności gospodarczych i społecznych – demograficznych. Co jednak
jest istotne w kontekście poruszanej w niniejszym opracowaniu problematyki, opiera się on na
założeniach dotyczących rosnącego znaczenia pasm infrastruktury o znaczeniu europejskim
oraz zasadach zrównoważonego rozwoju. W strukturze przestrzennej województwa wyznacza
elementy węzłowe (Opole, Brzeg, Kędzierzyn-Koźle, Nysa, Kluczbork, oraz mające znaczenie
ponadlokalne Głubczyce, Namysłów, Olesno, Prudnik i Strzelce Opolskie), a przede wszystkim
– proponuje konkretne kierunki działania. Wśród nich szczególnie warte podkreślenia są:
 rozwój aglomeracji opolskiej jako centrum logistycznego regionu –wzmocnienie jej funkcji metropolitalnych, ponadto rozwój węzłowych funkcji komunikacyjnych i infrastruktury
komunikacyjnej;
 rozwój ośrodków lokalnych (oraz o znaczeniu ponadlokalnym) – poprzez m.in. działania
rewitalizacyjne, modernizację i rozwój systemów elektroenergetycznych (w tym w ramach
energetyki odnawialnej), sieci zaopatrzenia w wodę i gaz oraz uporządkowanie systemu
gospodarowania odpadami;
 rozwój infrastruktury technicznej na wsi, jej skomunikowanie i polepszenie funkcji usług
bytowych, poprawa atrakcyjności, funkcjonalności i estetyki terenów wiejskich;
 ochrona terenów o walorach przyrodniczych, środowiska, zasobów wodnych (jednocześnie z działaniami zapobiegającymi powodziom).
Istotne miejsce w planie zagospodarowania przestrzennego zajmują kwestie związane ze
wzmocnieniem funkcji ośrodków węzłowych, które mają stać się narzędziem pobudzania innowacyjności. Widać w tym silne dążenie do budowania trwałych i właśnie innowacyjnych, nowoczesnych podstaw rozwoju regionu. W tym kontekście nie zaskakuje podjęcie trudu powołania
i funkcjonowania Opolskiej Platformy Innowacji, której rada programowa jest odpowiedzialna za opracowanie Regionalnej Strategii Innowacji Województwa Opolskiego do 2020 roku144.
144 RSIWO 2020.
Strategia innowacji ma145 w precyzyjny sposób określić kierunki rozwoju i niezbędne działania podejmowane w ramach tzw. specjalizacji regionalnych na rzecz łagodzenia negatywnych
skutków przemian demograficznych oraz związanych z nimi zmian gospodarczych. Pokaźną
część tego dokumentu, obecnie znajdującego się w fazie konsultacji społecznych, stanowi jednak głównie ponowna diagnoza stanu obecnego oraz opis wyzwań stojących przed regionem
w średnim okresie. Z kolei cele strategii w znacznym stopniu pozostają zbieżne z wyżej przedstawionymi dokumentami strategicznymi szczebla regionalnego i krajowego, opierając się
o rozwój gospodarczy (wsparcie MŚP i rozwoju innowacyjnych technologii, przyciągnięcie inwestycji), edukację (unowocześnienie infrastruktury naukowo-badawczej) oraz innowacyjność
(instrumenty finansowe i otoczenia biznesu, np. doradcze, finansowe, szkoleniowe itp.). Paradoksalnie więc, w tej strategii innowacji trudno jest odnaleźć właśnie elementy nowatorskie.
Działania innowacyjne są to – upraszczając – działania przedsiębiorcze, opierające się na tożsamości innowacji z przedsiębiorczością146. Bardziej ogólnie – innowacyjne jest funkcjonowanie nowatorskie, polegające na podjęciu nowego, dotąd niestosowanego sposobu lub metody
rozwiązywania jakiegoś problemu, bądź udoskonalenia, czy lepszego zastosowania mechanizmów już istniejących, ale w sposób nowy, dotąd niepodejmowany147. Bardziej precyzyjna definicja nakazuje też pojmowanie innowacyjności z jednej strony jako procesu, czyli twórczego
myślenia zmierzającego do zastosowania i użycia ulepszonych rozwiązań, z drugiej – jako rezultatu procesu, czyli zmian powodujących uzyskanie nowych produktów148. Inaczej: innowacyjnością jest zdolność do stałego poszukiwania, wdrażania i upowszechniania innowacji, czyli
wszystkich działań, które powodują wykreowanie pomysłu, powstanie wynalazku, a następnie
wdrożenie wynalazku – nowego produktu, procesu149. A województwo opolskie właśnie innowacyjnego, nowego podejścia do zdiagnozowanych problemów, bardzo potrzebuje.
W tym kontekście jednym z bardziej konkretnych filarów planowanego ożywienia może stać
się techniczny, a przy tym bardzo szczegółowy dokument pt. Studium rozwoju systemów energetycznych w województwie opolskim do 2015 roku, dotyczący rozwoju systemów energetycznych w województwie opolskim150. Jest to instrument, który ma służyć kreowaniu polityki
energetycznej na tym terenie. Został opracowany dekadę temu, lecz jego perspektywa sięga
2015 roku, a jego tezy zdają się być aktualne pomimo mijającego czasu. Stawia przy tym interesującą diagnozę oraz perspektywy, zwłaszcza w swojej części poświęconej koncepcji strategii zaopatrzenia w energię do tegoż 2015 roku, w szczególności we fragmentach mówiących
o energii odnawialnej. Bez wdawania się w szczegóły, w studium zaplanowano istotne inwestycje służące rozwojowi OZE, w tym przebudowę istniejących i budowę nowych elektrowni:
wiatrowych (np. farma wiatrowa w Lipnikach w powiecie nyskim, uruchomiona w lipcu 2011
roku, o mocy 30,75 MW) oraz – ze względu na ich największy potencjał w województwie – wodnych, w tym np. na Małej Panwi (Osowiec-Turawa), Nysie (Kozielno). Przede wszystkim jednak
największy potencjał rozwojowy w tym kierunku wyznaczony jest na Odrze, w której dorzeczu
znajduje się 7 elektrowni wodnych (w tym największa – o mocy 9,7 MW – w Brzegu Dolnym).
145 W chwili pisania niniejszego opracowania trwały konsultacje społeczne dotyczące proponowanej treści RSIWO 2020.
146 E. Okoń-Horodyńska, Innowacyjność jako wyzwanie globalizacji, Katowice 2003.
147 M. Dygoń, I. Wolińska, Projekty Innowacyjne. Poradnik dla projektodawców Programu Operacyjnego Kapitał
Ludzki, Warszawa 2009.
148 A. Pomykalski, Innowacje, Łódź 2001.
149 Ibidem, s. 13.
150 Studium rozwoju systemów energetycznych w województwie opolskim do 2015 roku, Katowice 2003.
87
88
Zaplanowano również budowę elektrowni wykorzystujących biogaz oraz biomasę, czyli
podatnych na biodegradację pozostałości przemysłu rolnego, leśnictwa i związanych z nim
gałęzi gospodarki oraz biodegradowalnych odpadów przemysłowych i miejskich. Województwo opolskie dysponuje sporym potencjałem, wiążącym się z ostatnim ze wspomnianych
typów siłowni energetycznych. Biomasa może stanowić zasadniczą podstawę rozwoju odnawialnych źródeł energii w tym regionie, pod warunkiem jednak, że odpowiednie rodzaje
produkcji rolnej zostaną silnie powiązane z zasobami rolniczymi województwa. W przeciwnym razie efekt wykorzystywania tego rodzaju energetyki może być zniweczony przez konieczność importowania stosownych materiałów organicznych do spalania, jak to obecnie
niestety miejsce przedstawia się w skali kraju.
Rozważania dotyczące rozwoju tego rodzaju źródeł energii są istotne ze względu na prognozowane, rosnące zapotrzebowanie na nią w kolejnych latach. W szczególności, jeżeli u podstaw
rozwoju tego terenu mają stać inwestycje produkcyjne. Popyt na energię elektryczną w województwie opolskim w najbliższych latach sięgnie prawie 3,5 TWh (3 460 736 MWh)151, co oznacza wzrost zapotrzebowania na energię w ciągu ostatnich 10 lat o prawie 16%. Prognozowany
jest również, głównie ze względu na wymogi prawne152, dotyczące produkcji i wykorzystywania
zielonej energii, stały wzrost OZE w ogólnym bilansie energetycznym województwa. Produkcja
energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii powinna osiągnąć do 2020 roku wskaźnik
co najmniej 15% energii finalnej brutto, zgodnie z Polityką energetyczną Polski 2030. Dotychczas spełnianie rosnących z biegiem czasu eko-kryteriów było możliwe dzięki osiąganiu zakładanych mocy w elektrowniach wodnych. Z czasem wskazuje się na konieczność sięgnięcia
właśnie po energię słoneczną, której produkcja jest jednak nieporównywalnie droższa od korzystania z mocy przepływającej wody, oraz czystszych od węgla biomasy i biogazu. Wykorzystanie tych zasobów łącznie może przyczynić się do wypełnienia nie tylko obowiązków prawnych, lecz także do zmiany profilu energetycznego, a więc i środowiskowego, całego regionu.
Dodatkowym elementem strategicznych ram zarządzania polityką energetyczną kraju
i regionów jest dywersyfikacja produkcji energii. Zgodnie z tymi założeniami powinna być
ona produkowana blisko ostatecznego odbiorcy, a zatem w mniejszych wytwórniach, bez
konieczności tworzenia infrastruktury pozwalającej na jej dalekie i szerokopasmowe przesyłanie. Taki jest też cel znajdującej się właśnie na etapie prac legislacyjnych ustawy o odnawialnych źródłach energii153. Pozostawiając jednak na boku problemy legislacyjne, należy
zauważyć, że w kontekście rozwoju regionu opolskiego projekt ustawy o OZE przewiduje
uproszczenia (np. brak koncesji) dla niewielkich podmiotów produkujących energię (elektryczną, ciepło, chłód) w ramach OZE. Osoba fizyczna, która wytwarza energię na własne potrzeby w ramach tzw. mikroinstalacji154, może swobodnie sprzedać jej ewentualną nadwyżkę,
bez konieczności rejestrowania działalności gospodarczej, przy formalnościach ograniczonych do działań ewidencyjnych. Większym obostrzeniom formalno-prawnym, w tym obowiązku nie tylko rejestracji, ale też sprawozdawczości, mają podlegać natomiast podmioty
produkujące energię w ramach tzw. małej instalacji155. Tym niemniej w kontekście rozwoju
151 Oznacza to wzrost zapotrzebowania na moc elektryczną z 673 MW do 779 MW.
152 Ustawa z 10 kwietnia 1997 roku – Prawo energetyczne.
153 Ustawa o OZE. Sama w sobie budzi wiele kontrowersji, a jej brak stał się też przedmiotem wszczęcia przez
Komisję Europejską procedury karnej o naruszenie prawa UE z powodu braku legislacji w objętym projektem
zakresie.
154 Do 40 kW mocy elektrycznej lub do 70 kW mocy cieplnej lub chłodniczej.
155 Do 200 kW mocy elektrycznej lub do łącznej mocy cieplnej lub chłodniczej do 300 kW.
gospodarczego regionów tego typu rozwiązania powinny sprzyjać małej przedsiębiorczości oraz stanowić silny bodziec aktywizacyjny np. dla małych, samowystarczalnych energetycznie gospodarstw i społeczności lokalnych. Niebagatelne znaczenie ma tu również fakt,
że energetyka rozproszona generuje więcej miejsc pracy niż standardowa, powoduje także
konieczność poszukiwania coraz bardziej wydajnych sposobów produkcji, a zatem tworzy
zapotrzebowanie na nowoczesne technologie. Jednocześnie przyczynia się do zachowania
naturalnych wartości przyrodniczych regionu156.
Należy przy tym podkreślić, że powyżej zarysowane możliwości i profile przemian województwa powinny współgrać z kierunkami współpracy zagranicznej. Zarówno dobre praktyki w zakresie rozwoju gospodarczego i społecznego, jak również interesujące rozwiązania nie
tylko strukturalne, lecz praktyczne, dotyczące np. implementacji nowych technologii, mogą
być czerpane od zagranicznych partnerów posiadających większe doświadczenie w danym
zakresie. Zasadnicze cele i kierunki współpracy tego rodzaju formalnie są zawarte w – tworzonych obligatoryjnie dla każdego województwa – priorytetach współpracy zagranicznej (tu:
Priorytety współpracy zagranicznej województwa opolskiego). Dokument ten ma ogólny charakter, tym niemniej do najważniejszych jego elementów należy wyznaczenie geograficznych
kierunków współpracy międzynarodowej województwa. Nie wdając się w szczegóły, są to po
pierwsze regiony należące do różnych państw, począwszy od dawnej RFN (co ma swoje uzasadnienie ekonomiczne ze względu na silne powiązanie Opolskiego z tym państwem), poprzez
sąsiadujące Czechy, ale także Austrię, Francję, Hiszpanię, Ukrainę, Węgry i Włochy. Po drugie
promowana jest współpraca z jednostkami administracyjnymi o różnej wielkości i charakterze populacyjnym i różnym poziomie stratyfikacji (choćby opartym o ogólne ramy systemu
NUTS157. Trudno jest tu więc wyróżnić konkretny kierunek – w sensie merytorycznym, ale też
geograficznym – współpracy ponadnarodowej województwa. Nie wspomniawszy o tym, że
pionierami w zakresie nowoczesnego rozwoju populacyjnego, społecznego, ekonomicznego
itd. są przede wszystkim państwa nordyckie, w strategii wojewódzkiej ledwie wspomniane. Na
przykład Szwecję wymieniono jako innowatora w zakresie polityki prorodzinnej czy wobec
osób w podeszłym wieku (a przy tym osiąga sukcesy gospodarcze), Dania przoduje w ekorozwoju i promuje poza swoimi granicami technologie ekologiczne, Finlandia posiada ciekawe
i skuteczne wzorce edukacyjne, a Norwegia stanowi przykład rozsądnego wykorzystywania
zasobów finansowych do celów społecznych158. Już w tym miejscu − nie czekając na cześć dotyczącą wniosków i rekomendacji − należy zauważyć, że strategia współpracy międzynarodowej wymaga aktualizacji i silniejszego powiązania z celami i obraną ścieżką dalszego rozwoju
regionalnego. Podobna zresztą uwaga dotyczy potrzeby skonstruowania, w wyniku podjętych
działań w zakresie nowego kierunku rozwoju województwa, nowej i aktualnej strategii marketingowej skierowanej do odbiorców wewnątrz- i zewnątrz-krajowych. Obecnie bowiem trudno
jest oprzeć się wrażeniu, że takowa nie istnieje, zwłaszcza że Plan Marketingu Regionalnego
Województwa Opolskiego był realizowany jeszcze w ubiegłej dziesięciolatce. Ta myśl zostanie
rozwinięta w części dotyczącej proponowanych narzędzi.
156 Sprzyja temu również powolne odchodzenie od metody współspalania biomasy z węglem na rzecz czerpania
źródła energii z samej biomasy – a trzeba zauważyć, że w dalszym ciągu nie jest wykorzystywany jej potencjał
wynikający np. ze składowania i segregowania odpadów komunalnych czy możliwości produkcji roślin energetycznych na terenach wiejskich.
157 Nomenclature of Units for Territorial Statistics – Klasyfikacja Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych.
158 Por. Analizy Norden Centrum; por. Nordic Monitor.
89
Rozdział 4. Zamiast zakończenia – wnioski,
rekomendacje i instrumenty
przemian
4.1. Wnioski podsumowujące
Niniejsze opracowanie przedstawia problemy społeczne i ekonomiczne województwa opolskiego wraz z ich przyczynami. Stanowi to diagnozę demograficznego stanu rzeczy oraz jego
niepocieszającą prognozę. Mówią one bowiem o tym, że wraz z kryzysem rodziny, utrwalającym się bezrobociem, narastaniem frustracji wśród młodzieży, następują gwałtowny spadek
urodzeń oraz masowa emigracja, które są głównymi elementami starzenia się społeczeństwa. Niesprzyjające czynniki demograficzne powodowane spadkiem dzietności oraz masową emigracją w konsekwencji powodują zmniejszanie się liczby mieszkańców Polski, a szczególnie i na niepokojącą skalę – Opolszczyzny. Efekty rozwodów, odsuwania w czasie decyzji
dotyczących zawierania małżeństwa i prokreacji itd., dodatkowo są wzmacniane przyciąganiem młodych osób przez sąsiednie obszary metropolitalne, które w lepszym zakresie potrafią zaspokoić podstawowe przecież potrzeby dotyczące zapewnienia młodym ludziom
w miarę stabilnych dochodów oraz dachu nad głową. To są właśnie główne przyczyny najsilniej wpływające na powodujące depopulację wybory osobiste: późny i utrudniony dostęp
do zatrudnienia, niestabilna sytuacja na rynku pracy, drogie mieszkania, brak dodatkowych
zachęt dla zmiany modelu życia rodzinnego.
Ponadto brakuje wystarczających bodźców, zarówno do pozostania w regionie, jak i tych,
które służą przyciągnięciu doń nowych zasobów ludzkich. Migracyjne czynniki wypychające
z Opolskiego przeważają nad przyciągającymi, a te pozostają bardziej w sferze niewykorzystanego potencjału, niż w zakresie zdecydowanie prowadzonej polityki publicznej. Potrzebna jest większa stabilność finansowa, nowe miejsca pracy, nowe mieszkania umożliwiające
uzyskanie samodzielności życiowej oraz nowe perspektywy rozwojowe. Należy pamiętać
o tym, że wbrew utartym i obiegowym twierdzeniom, młode pokolenia nie będą miały dzieci
nie dlatego, że przemawiają za tym przemijające mody, lecz ze ściśle racjonalnych, czysto
materialnych powodów, opierających się na ekonomicznej kalkulacji. Jak pokazują badania
i wbrew powszechnym przekonaniom z dzietnością bardzo silnie jest skorelowany wskaźnik
zawierania małżeństw – pomimo współczesnych zmian kulturowych to właśnie małżeństwo
w dalszym ciągu pozostaje najważniejszą instytucją wpływającą korzystnie na ten wskaźnik społeczny. Odkładanie w czasie decyzji o jego zawarciu jest natomiast spowodowane
czynnikami ekonomicznymi − głównie brakiem uzyskania samodzielności ekonomicznej
nowych gospodarstw domowych. Można tu więc dostrzec związek przyczynowo-skutkowy,
który w uproszczeniu przedstawia się jako wpływ sytuacji ekonomicznych na opóźnianie (lub
w ogóle zaniechanie) decyzji dotyczących małżeństwa i idącej za tym prokreacji, co w oczywisty sposób zmniejsza dzietność, a jednocześnie zwiększa mobilność przestrzenną ludności
(większą skłonność do wyjazdów).
To sprowadza rozważania z kwestii doktrynalnych do przyziemnych problemów związanych z rynkiem pracy. Po pierwsze występuje tu brak możliwości pogodzenia ról życia
zawodowego i rodzinnego, po drugie: niesprzyjające wskaźniki ekonomiczne oraz sła-
Rozdział 4. Zamiast zakończenia – wnioski, rekomendacje i instrumenty przemian
ba efektywność podejmowanych działań interwencyjnych na rynku pracy. Kwestie urlopu
wychowawczego, zapewnienia opieki nad dziećmi i bardziej elastycznych warunków pracy
w połączeniu z kształceniem ustawicznym, to podstawowe sprawy. W tym miejscu należy
sięgnąć po dokumenty strategiczne, w których niczym echo powtarzają się dwa twierdzenia:
wczesna edukacja dobrej jakości i opieka nad dzieckiem (ECEC) z jednej strony umożliwia
rodzicom sprawniejsze godzenie obowiązków rodzinnych i związanych z pracą, co zwiększa
ich zdolność do zatrudnienia, a z drugiej dobrze wpływa na dzieci, tworząc im właściwe warunki życia pod względem ich przyszłego wykształcenia oraz integracji społecznej, co zaprocentuje zwiększeniem ich szans na odnalezienie się w przyszłości na rynku pracy. I tu paradoksalnie, bo wbrew dotychczasowym tendencjom, następuje postulat zaniechania wąskich
specjalizacji zawodowych, na rzecz rozwoju umiejętności ogólnych oraz podstawowych:
dotyczących przedsiębiorczości, informatyzacji, nowych technologii oraz języków obcych.
Takie są bowiem wyzwania współczesnego świata, na które jednak mogą odpowiedzieć – co
stanowi osobną kwestię – tylko dobrze przygotowane i zmotywowane kadry nauczycielskie
i naukowe.
Przykładów, w jaki sposób można próbować radzić sobie z tak zarysowanymi problemami,
dostarczają nie tylko strategie i akty prawne, ale także rozwiązania i praktyczne działania
innych państw. Były one przedmiotem rozważań poświęconym służbom zatrudnienia, a dokładniej – zawarto je we fragmencie opisującym tzw. dobre praktyki, zaobserwowane i z powodzeniem stosowane np. w sąsiadujących z województwem opolskim Czechach, pobliskiej
Słowacji, w Austrii, czy państwach nordyckich.
Bez podjęcia radykalnych i innowacyjnych rozwiązań spadek liczby ludności (nie tylko
zresztą w województwie opolskim) będzie ciągu ciągle widoczny, a zasoby siły roboczej podlegać będą mocnemu drenażowi, skierowanemu przez rozwinięte ośrodki krajowe i zagraniczne zwłaszcza ku osobom młodym, dobrze wykwalifikowanym, a jednocześnie niosącym
ze sobą potencjał demograficzny. Jednocześnie, wraz ze starzejącą się populacją, wzmożeniu ulegną kwestie związane z koniecznością zapewnienia osobom w podeszłym wieku
i niepełnosprawnym lepszych i w szerszym zakresie usług opiekuńczych, rehabilitacyjnych
i zdrowotnych. Jeżeli zauważone zostaną tendencje polegające na wydłużaniu się wieku aktywności zawodowej i pozostawaniu w dobrej kondycji psychofizycznej, to stwierdzi się, że
stanowi to poważne zagrożenie dla publicznych finansów. To z kolei związane jest ze spadkiem bezwzględnej liczby mieszkańców województwa opolskiego, a w związku z tym udział
ludności w wieku poprodukcyjnym będzie jednym z najwyższych w kraju.
Paradoksalnie, szansą na zmiany, które będą zmierzały w dobrym kierunku jest fakt, że
województwo opolskie to właśnie region niewielki (także ludnościowo), a zatem skala podejmowanych działań może prowadzić do stosunkowo łatwych, pożądanych zmian społecznych. Jest to także obszar o korzystnych warunkach do zamieszkania i wysokiej jakości życia,
o skomplikowanej i uwarunkowanej historycznie, ale stabilnej, regionalnej tożsamości. Dziedzictwo kulturowe jest jednym z wyróżników województwa opolskiego, składających się na
statystycznie stosunkowo wysoki standard życia. Wbrew współczesnym tendencjom, rozwój
tej tradycji, także w sferze ekonomicznej, stanowi istotny potencjał Opolszczyzny. W gospodarce województwa opolskiego dominuje rolnictwo i przetwórstwo spożywcze, zauważalny
jest tu także potencjał gospodarki wodnej, rybackiej, nie wspominając o dotychczas niewykorzystanym położeniu względem europejskich sieci komunikacyjnych oraz słabo eksploatowanej transportowej sieci wodnej.
91
92
Jak uczy doświadczenie państw nordyckich, nawet bez wysokiego stopnia uprzemysłowienia właśnie te elementy mogą stać się doskonałą podstawą rozwoju społecznego i gospodarczego. Owo przeskoczenie etapu silnej industrializacji i wejście w proces ekonomii
postindustrialnej przez rolniczy i niezurbanizowany region peryferyjny, jakim były − nie tylko
w sensie geograficznym − państwa skandynawskie, powoduje współcześnie tak dynamiczny
ich rozwój. Dotyczy to także struktury własności i produkcji, w której niekoniecznie muszą
dominować gospodarstwa wielkotowarowe, ze zintensyfikowanym poziomem produkcji;
ponadto czynnik ten, w kontekście gospodarstw rodzinnych i rozwoju spółdzielczości oraz
grup producentów rolnych, przekłada się korzystnie również na zjawiska demograficzne.
Niezbędny tu jest jednak wysoki poziom innowacyjności gospodarki, co bezpośrednio związane jest z bardzo niskimi wskaźnikami dotyczącymi innowacyjności przedsiębiorstw oraz
niedostatecznym rozwojem sektora B+R+I w województwie. Ta przypadłość będzie także powodowała niższą efektywność gospodarki pod względem energetycznym, co jednocześnie
przekłada się na pogarszającą się sytuację środowiska naturalnego, stanowiącego przecież
jeden z istotnych walorów tworzenia populacji o wyższej jakości życia.
Potrzebne jest także doskonałe rozeznanie rynku i sprawna – efektywna i skuteczna –
realizacja przez służby zatrudnienia określonych zadań, tak aby nie miała miejsca samospełniająca się prognoza, zgodnie z którą spadek popytu na pracę osób młodych nakazuje
aktywizację starszych grup, a wzrastający poziom ich aktywności powoduje przewidywalny
spadek popytu na pracę młodych itd. Z tego względu budowa narzędzi depopulacyjnych powinna opierać się także na opiece zdrowotnej oraz przebudowie systemu zabezpieczenia
społecznego. Ich elementem są postulowane zmiany polegające na oddzieleniu usług aktywizacji zawodowej od rejestracji i dystrybucji świadczeń (zasiłków) oraz od ubezpieczenia zdrowotnego. Ważne jest także uzależnienie wsparcia od faktycznego zainteresowania
podjęciem zatrudnienia oraz zmiana podejścia w działaniach na rynku pracy − dotychczas
nastawionego na finansowanie pracodawców − na pomoc osobom faktycznie poszukującym
pracy lub tworzącym stabilne zatrudnienie dla siebie i innych.
Oczywiście jedną z istotniejszych kwestii, które pojawiają się przy okazji takich rozważań,
jest finansowanie odpowiednich działań. Jak zostało pokazane w niniejszym opracowaniu,
właśnie w perspektywie przemian demograficznych, w powiązanej z nimi merytorycznie
perspektywie finansowej, mają zastosowanie instrumenty nakierowane na działania związane ze wsparciem: rodzin w kontekście godzenia ról zawodowych i prywatnych, sektora
nowych technologii, badań i innowacji (B+R+I), edukacji o wysokiej jakości oraz struktur polityki społecznej i opieki zdrowotnej (także w kontekście rozwoju e-usług). Pokazuje to kierunek zmian, a przede wszystkim potencjalne możliwości wykorzystania dodatkowych środków z instrumentów strukturalnych w celu modernizacji regionów dotkniętych problemami
demograficznymi. Tutaj także znajduje swoje zastosowanie polityka dotycząca łagodzenia
zmian klimatycznych i przystosowania się do tej zmiany, która w kontekście Opolszczyzny
przybiera trojaką postać: jako silnik rozwoju ekonomicznego, jako narzędzie służące utrzymaniu walorów środowiskowych regionu, co ma niebagatelne i rosnące znaczenie w kontekście jakości życia współczesnego człowieka, jako składnik budujący bezpieczeństwo
(energetyczne) państwa dzięki dywersyfikacji produkcji energii. Sprzyja temu potencjał województwa opolskiego, który nakazuje łączenie rozwoju gospodarczego z gałęziami gospodarki opartymi o rolnictwo i przetwórstwo spożywcze, dla których zapleczem są pozostałe
sektory produkcji skupione w węzłowych punktach regionu.
Jeszcze jedną stroną tych działań jest nadanie impulsu rynkowi pracy poprzez wykorzystanie nowego obszaru: badań i innowacji, tworzenia oraz usług związanych z produkcją
i przetwarzaniem nowych źródeł energii. Jest to przecież nowa gałąź produkcji i usług, a zatem i potencjalnie tworząca nowe miejsca pracy. Natomiast zarówno praktyka jak i teoria
ekonomiczna pokazują, że to właśnie zmiany w popycie na pracę mają istotne znaczenie dla
stanu bezrobocia i zatrudnienia, w mniejszej zaś skali wpływają na manipulacje jego podażą.
Tworzenie miejsc pracy powinno stanowić podstawowy środek ograniczający bezrobocie,
który pośrednio przyczynia się też do poczucia stabilności zawodowej. Udowadniają to przykłady państw obierających model flexicurity rozwoju społecznego, w którym nie posiadanie
jednego stanowiska pracy, ale stabilność i pewność otrzymania zatrudnienia (w różnych zadaniach zawodowych) jest kluczem do poczucia bezpieczeństwa i możliwego rozwoju gospodarczego.
Zebrane wyżej wnioski prowadzą do kilku scenariuszy rozwoju województwa opolskiego.
Pierwszy z nich opiera się na założeniu, że nie zostaną podjęte żadne działania czy też inicjatywy służące zapobieganiu lub choćby łagodzeniu dotychczasowych niekorzystnych tendencji społeczno-gospodarczych. Prowadzi on wprost do spełnienia przewidywań zarysowanych już w rozdziale poświęconym prognozom demograficznym − czyli w sensie społecznym
do starzenia się i wymierania populacji regionu, a w sensie ekonomicznym do stagnacji która
właściwie oznacza zanikanie gospodarki. Wraz ze spadającymi podażą wykwalifikowanej siły
roboczej, popytem na towary i usługi mierzonym w skali regionalnej oraz nienadążającym
za potrzebami przedsiębiorstw tempem rozwoju infrastruktury, następować będzie zmniejszenie produkcji, przenoszenie przedsiębiorstw, co poskutkuje coraz większym deficytem
w bieżących rachunkach budżetowych województwa i jego mieszkańców.
Alternatywę stanowią kierunki rozwoju wraz z narzędziami zarysowane w następnym
podrozdziale opracowania. Proponowanymi obszarami, które powinny zostać objęte tymi
działaniami są:
 czynniki technologiczne: badania naukowe, rozwój technologiczny, innowacje, nowoczesne IT (szerokopasmowy Internet, telekomunikacja);
 czynniki środowiskowe: gospodarka niskoemisyjna (OZE, kształtowanie podaży i popytu
na energię);
 czynniki dotyczące jednostek ludzkich: ochrona zdrowia, zatrudnienie i mobilność pracowników (służby zatrudnienia, młodzież, aktywne starzenie się, systemy edukacji
i kształcenia ustawicznego, podejmowanie działalności gospodarczej).
Jest to więc konglomerat kwestii składających się na tytułowe hasło: Człowiek, technologie, środowisko. W oparciu o takie założenia doktrynalne konstruowane są służące ich realizacji instrumenty.
4.2. Rekomendacje i narzędzia – dwie alternatywy dla
stagnacji
Depopulacja, która jest wynikiem spadku dzietności oraz skutkiem emigracji, dotyka Polski,
a problemy związane z naturalnym ruchem ludności (niska dzietność, starzenie się społeczeństwa) wykraczają poza wymiar regionalny. Wobec tego, że już teraz Opolskie jest statystycznie w gorszej sytuacji niż pozostałe obszary kraju, a tendencje te będą się tylko nasilały
93
94
przyjmując efekt śnieżnej kuli. Są to więc zidentyfikowane zagrożenia, które z innej perspektywy mogą być postrzegane jako wyzwania i szansa na nowy rozwój. Z zagrożeniami będziemy mieli do czynienia wtedy, kiedy nie zostaną podjęte żadne działania mające zmienić
niekorzystne nurty. Wyzwania z kolei zamienią się w szanse, jeżeli uda się w rozsądny sposób
wykorzystać wszystkie dostępne środki i instrumenty służące tej zmianie. Innymi słowy –
niekorzystne diagnoza i prognoza wręcz wymuszają konieczność przyjęcia jakiegoś modelu
przemian prowadzącego do radykalnej zmiany oblicza regionu (w średnim i długim okresie).
To założenie stanowi punkt wyjścia a zarazem fundament proponowanych instrumentów
-narzędzi. W przeciwnym przypadku województwu grozi stagnacja, która we współczesnych,
globalnych warunkach społecznych i ekonomicznych oznacza zanikanie lokalnych gospodarek i nasilające się wyludnianie kolejnych obszarów. W wariancie stagnacyjnym wszystkie
kierunki zarówno społeczne jak i ekonomiczne nie tylko będą zmierzały w niekorzystnym
kierunku, lecz także, będą ulegały natężeniu. Dlatego też te problemy społeczne należy sytuować w szerszym kontekście: ogólnopolskim i europejskim, a nawet globalnym – takie właśnie zjawiska napotykamy na tych poziomach, naszego zaś regionu dotyczą w szczególnym
stopniu.
Kolejne założenie dotyczy charakteru wybranych instrumentów. Zgodnie z supozycjami
zawartymi w Koncepcji realizacji projektu „Depopulacja – czas na zmiany na opolskim rynku
pracy”, bezpośrednie prokreacyjne transfery fiskalne nie przynoszą zakładanych rezultatów
lub są one mocno ograniczone. Instrumenty przemian demograficznych na Opolszczyźnie
muszą być bardziej wyrafinowane i złożone. Sugeruje się również, aby proponowane narzędzia tworzyły strategię kompleksową, a więc dotykającą możliwie wielu sfer życia obecnej
i potencjalnej ludności regionu, które mogą wpłynąć na decyzje o powiązaniu z nim swojej
przyszłości. Nie może to być więc jeden instrument (prawny czy finansowy), ale ich całokształt, trafiający w różne dziedziny rzeczywistości społeczno-gospodarczej. W przypadku
obu scenariuszy rozwoju pomocne powinny być proponowane poniżej instrumenty.
Na podstawie zarysowanych w poprzednich rozdziałach założeń i wniosków, rysują się
dwa alternatywne wobec wariantu stagnacyjnego kierunki polityki rozwoju województwa.
W obu modelach obecny jest pierwiastek tytułowy: Człowiek, technologie, środowisko, oba
wymagają doboru nowoczesnych technik zarządzania, dbałości o środowisko naturalne,
a jego centrum jest człowiek.
Kierunek I – Druga młodość
Pierwszym kierunkiem a zarazem wariantem decyzji politycznej jest wariant o skróconej nazwie Druga młodość. Dzięki niemu województwo opolskie − w sensie marketingowym − ma
się prezentować jako polska Floryda, czyli miejsce stworzone dla osób poszukujących wysokich standardów, tuż przed i w jesieni swojego życia. Zasadniczym elementem doktrynalnym jest tu pogodzenie się ze zjawiskiem depopulacji i starzenia się, i wykorzystanie tych
procesów jako szansy na stworzenie i rozwój indywidualnego modelu regionu opierającego
się na potencjale starszych pokoleń. Znane są czynniki, które decydują o wyborze miejsca
zamieszkania pokoleń przed- i emerytalnych. Na świecie prowadzone są rankingi miejsc
najczęściej wybieranych do życia przez osoby na emeryturze (prowadzi je np. portal www.
topretirements.com). Poza zasobnością finansową istotne są:
 ceny nieruchomości;
 koszty utrzymania;
 kwestie fiskalne, np. zwolnienia podatkowe, niskie podatki od nieruchomości oraz opłaty
bytowe;
 dostępność i jakość opieki zdrowotnej;
 możliwości zarobkowania – sytuacja emerytów na rynku pracy.
Dodatkowymi argumentami skłaniającymi do zamieszkania na danym terenie jest wszystko to, co składa się na trudną do zdefiniowania i często zależną od czynników subiektywnych
jakość życia, a więc:
 dostępna i bogata oferta kulturalna;
 atrakcyjna infrastruktura turystyczno-architektoniczna;
 łagodny klimat;
 czyste środowisko;
 niski poziom przestępczości;
 możliwość podejmowania edukacji (w ramach tzw. uniwersytetów trzeciego wieku, rozmaitych kursów itp.) oraz realizacji dodatkowych zainteresowań.
Należy zauważyć, że prawie wszystkie spośród wyżej wymienionych elementów posiada w swojej ofercie województwo opolskie, począwszy od walorów przyrodniczych i potencjału środowiskowego, po znaczne nasycenie gmin zabytkami (co jest podkreślone nawet
w przywoływanej wcześniej Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030), poza
niedostatecznie zbudowaną infrastrukturą związaną z usługami opiekuńczymi oraz zdrowotno-rehabilitacyjnymi. Toteż w tym wariancie rozwoju należy stworzyć wyspecjalizowaną
strukturę opieki nad osobami zależnymi, nad osobami w podeszłym wieku, a także instrumenty aktywizacji osób starszych oraz rozwój systemu charakteryzującego się wysokim poziomem ochrony zdrowia, w szczególności geriatrycznej. Niezbędna jest przy tym budowa
osiedli i domów złotej jesieni, której musi towarzyszyć całe zaplecze aktywizacyjno-zdrowotno-edukacyjne dla osób starszych. Z kolei z rozwojem infrastruktury materialnej powinno iść
w parze przyciąganie wyspecjalizowanych kadr do obsługi i w celu świadczenia wysokiej klasy usług związanych z ochroną zdrowia, działalnością opiekuńczą oraz usługami związanymi
z wypoczynkiem, relaksem, aktywnym spędzaniem czasu wolnego (czemu sprzyja zaplecze
kulturalne regionu).
Konieczne jest również stworzenie zaplecza i bazy dla rozwoju gospodarki ekologicznej:
rozwój OZE, czystej ekologicznie produkcji rolnej i spożywczej dla własnych potrzeb zielonych, samowystarczalnych osiedli oraz dla potrzeb eksportu (w tym także do RFN i do Czech,
które są głównymi i tradycyjnymi, dotychczasowymi odbiorcami produkcji opolskiego).
Wszystkie te działania wymagają nowoczesnych technologii i innowacyjnego podejścia.
Powinny być zatem wsparte rozwojem naukowego zaplecza medycznego i rolno-spożywczego, dotyczącego służb zatrudnienia oferujących usługi dla starszych pracowników, a nawet
w zakresie rozwoju technologii budowlanych. Budownictwo przeznaczone na potrzeby osób
starszych i niepełnosprawnych wymaga specjalistycznej wiedzy architektonicznej oraz przemyślanego planowania przestrzennego. Co interesujące, budownictwo miało dotąd istotne
znaczenie w strukturze gospodarczej regionu (sprzyja mu zresztą struktura podmiotów gospodarczych) oraz kadr do ich obsługi. To z kolei prowadzi do potrzeby ściślejszej współpracy i inwestowania w rozwój sektora B+R+I (badania, rozwój, innowacje).
95
96
Taki scenariusz rozwoju sprzyjać może ruchom imigracyjnym oraz reemigracyjnym zarówno zewnętrznym, jak i wewnętrznym. Mowa o możliwości powrotu z Niemiec ludności,
która tam wyemigrowała w poszukiwaniu pracy, jak również osób zależnych, ale chcących
aktywnie spędzać swoje życie.
Co interesujące, inicjatywy służące realizacji podobnego scenariusza rozwoju zaczynają
być już podejmowane na szczeblu lokalnym, niestety w innych regionach kraju. Przykładem
jest tu niewielka gmina Zawichost, która ofertę dla osób starszych oraz osób niepełnosprawnych chce budować w oparciu o walory przyrodnicze, bezpieczeństwo publiczne oraz niewielką odległość od węzłowych punktów województwa świętokrzyskiego (Kielce, Lublin).
Samorząd lokalny przy pomocy hasła: Gmina Zawichost Arkadią Dobrego Życia stara się
przyciągać wszystkich tych, którzy po osiągnięciu stabilizacji życiowej lub zawodowej marzą
o życiu w czystym, bezpiecznym i spokojnym miejscu159. Jednym z instrumentów służących
temu celowi jest skierowana do deweloperów oferta budowy osiedli mieszkaniowych przystosowanych do potrzeb osób starszych i niepełnosprawnych oraz modernizacja infrastruktury lokalnej. A jest to tylko jeden z przykładów poszukiwania własnej, indywidualnej ścieżki
rozwoju, wyróżnienia się spośród podejmujących podobne przedsięwzięcia licznych regionów w kraju i za granicą.
Kierunek II – Zielona Dolina
Drugim, alternatywnym wobec modelu stagnacji społeczno-gospodarczej, kierunkiem a zarazem odmianą decyzji politycznej jest wariant o skróconej nazwie Zielona dolina. Ma on
ukazać Opolskie jako „drugą Kalifornię”160, czy bardziej precyzyjnie – jako „zieloną Dolinę
Krzemową”. To po raz kolejny wyraźnie nawiązuje do przewodniego hasła: Człowiek, technologie, środowisko, bowiem zasadniczym założeniem tego planu jest silny rozwój: przekształcanie inwestycji w nowoczesne technologie, rozbudowa środowiska naukowego wokół
istniejącej już infrastruktury naukowej i szkolnictwa wyższego, promocja nowych rozwiązań
technicznych związanych z OZE oraz z rolnictwem ekologicznym. W tej wizji mamy do czynienia z nowoczesnym rolnictwem produkującym równolegle na potrzeby OZE (biomasa) oraz
w ramach wyspecjalizowanej, opartej o tradycyjne, ale wzbogacone o nowoczesną myśl technologie produkcji i przetwórstwa ekologicznego. Pierwszym efektem tych przemian może
być ustanowienie Opolskiego w roli ekologicznego prymusa, ku czemu województwo ma
sporą skłonność. Mowa tu o potencjale glebowym o wskaźniku waloryzacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej 81,6 punktu (wobec średniej dla Polski 66,6 punktu). Innymi słowy,
Opolskie jest terenem stwarzającym potencjalnie najlepsze warunki dla potrzeb rolnictwa.
W połączeniu z wysoką produktywnością tego rodzaju wytwórczości, ten wskaźnik utrwala
jego rangę jako ważnego regionu rolniczego w kraju. Towarzyszą temu wystarczające dla
potrzeb gospodarczych zasoby wodne, co przy obranym kierunku rozwoju jest czynnikiem
niebagatelnym. Istotna jest także tradycyjna struktura produkcji na omawianych terenach,
oparta właśnie o gospodarstwa rolne oraz towarzyszący im rozwój spółdzielczości, który
często nawiązuje do korporacjonistycznych tradycji pruskich i niemieckich.
Celem takiego harmonogramu rozwoju, oprócz oczywistych walorów ekonomicznych, jest
przyciągnięcie młodszych pokoleń nie tylko z Polski, lecz także z zagranicy. Przede wszystkim
159 Zawichost 2012 Strategia Rozwoju Gminy na lata 2012–2020.
160 Która jest najbardziej zaludnionym stanem USA.
powinna mu służyć sprawna polityka mieszkaniowa (kupno i wynajem mieszkań i domów)
oraz ustanowienie polityki zatrudnienia dającej wysokie prawdopodobieństwo otrzymania
i utrzymania pracy. Wymaga to oczywiście nakładów na budownictwo oraz na wsparcie służące zainicjowaniu działalności rolniczej przez nowe gospodarstwa. Jest to jednak możliwe
dzięki sprzyjającej strukturze podmiotów gospodarczych oraz związaną ze światowym kryzysem gospodarczym zapaścią budownictwa. Zapewnienie pracy będzie możliwe w parkach
maszynowych produkujących wiedzę i sprzęt dla potrzeb OZE i przetwórstwa spożywczego
oraz dzięki rozwojowi wyspecjalizowanego rolnictwa.
W oparciu o strategiczny wybór jednego z wyżej zarysowanych kierunków rozwoju należy dobrać szczegółowe narzędzia do ich realizacji. Skupiają się one w grupach instrumentów właściwych dla obu wersji (to samo narzędzie służy jednej jak i drugiej), które posiadają
zbieżne ze sobą elementy oraz w dwóch pozostałych grupach tożsamych z jednym lub drugim kierunkiem. Poniżej ich podstawowy zestaw.
Instrumenty polityki rynku pracy i zmian ekonomicznych
Punktem wyjścia do konstrukcji zespołu podstawowych narzędzi związanych z usprawnieniem polityki rynku pracy w województwie są, wynikające z niniejszego opracowania, założenia dotyczące: potrzeby kreowania miejsc pracy jako zasadniczego środka ograniczającego
bezrobocie, konieczności poprawienia opłacalności podejmowania pierwszego zatrudnienia
oraz konieczności dokonania zmian prawnych i reform umożliwiających służbom zatrudnienia świadczenie zindywidualizowanych usługi rynku pracy, aktywnych i zapobiegawczych
środków rynku pracy na wczesnym etapie, doradztwa (w tym informowania o nowych miejscach pracy na poziomie UE) oraz tworzeniu sieci współpracy z pracodawcami i uczelniami.
W oparciu o te zasadnicze założenia proponowany jest następujący zestaw narzędzi:
Narzędzie 1. Nowe służby zatrudnienia (realne wsparcie osób poszukujących pracy – skuteczne i efektywne służby zatrudnienia).
Elementy wymagające zmian prawnych:
Proponuje się przekształcenie urzędów pracy w odpowiedniki agencji zatrudnienia. Proponowana zmiana dotyczy pogłębienia rozwiązań przyjętych w nowelizacji ustawy o promocji
zatrudnienia161. Szczegółowe rozstrzygnięcia prawne oraz administracyjne mają prowadzić
do:
 wydzielenia z grupy klientów PSZ osób rzeczywiście zainteresowanych zatrudnieniem
i nakierowanie na ich potrzeby profesjonalnych usług, czemu mogą służyć:
 skuteczne profilowanie poszukujących pracy według kryteriów oddalenia od rynku
i gotowości podjęcia zatrudnienia i w oparciu o taką diagnozę dobieranie stosownych
instrumentów wsparcia; posłuży temu także zacieśnienie współpracy z ośrodkami pomocy społecznej oraz z organizacjami trzeciego sektora;
 lepsza identyfikacja i weryfikacja faktycznej sytuacji osób zarejestrowanych jako bezrobotne względem rynku pracy (także we współpracy ze służbami mającymi do tej weryfikacji stosowne instrumenty);
161 Patrz: rozdział 2 oraz podrozdział 3.2.
97
98
 oddzielenia składki zdrowotnej od statusu bezrobotnego, poprzez faktyczne wydzielenie ze struktury urzędu pracy części administracyjnej odpowiedzialnej za podejmowanie
decyzji i udzielanie (wypłacanie) świadczeń z tytułu bezrobocia (lub współwystępującego
ryzyka socjalnego) lub co najmniej oddzielenie jej od właściwych, aktywizacyjnych usług
polityki rynku pracy;
 przekazania kompetencji, w tym przy podejmowaniu decyzji o udzieleniu oraz faktycznej opłacie z tytułu ubezpieczenia społecznego w gestię samorządu lokalnego (szczebla
gminnego – OPS, ewentualnie powiatowego – PCPR), poza właściwą strukturą urzędu pracy;
 wskazania i wzmocnienia w strukturze PSZ jednostek odpowiedzialnych tylko za obsługę
pracodawców zainteresowanych skuteczną współpracą i skierowanie do nich usług związanych z rekrutacją pracowników, doradztwem projektowym, w ramach zindywidualizowanej i elastycznej, dostosowanej do danego pracodawcy procedury;
 oparcia monitoringu rynku pracy o realne wskaźniki bazujące na sprawdzalnej metodologii (np. miara stopy bezrobocia według BAEL albo analogicznie, według metodologii
przyjmowanej przez Eurostat).
Elementy niewymagające zmian prawnych:
W przypadkach podjęcia obu proponowanych wyżej kierunków rozwoju (vs. Druga Młodość),
niezbędne jest silne zaangażowanie oraz rozsądne ukierunkowanie działalności miejscowych struktur służb zatrudnienia. W zależności od wyboru wersji rozwoju województwa
działania PSZ będą szły w kierunku albo programów aktywizacji zawodowej oraz uzyskiwania nowych umiejętności przez osoby starsze albo też w stronę doboru (czy wręcz rekrutacji) oraz oferowania programów szkoleniowych dla osób młodych, potrzebujących wsparcia
w celu przystosowania zgodnie z kierunkami nowoczesnego i pożądanego w regionie rozwoju technologicznego i rolnego. W tym pierwszym przypadku silniejszy powinien tu być
związek PSZ z systemem pomocy społecznej oraz systemem ochrony zdrowia, do których
należy identyfikacja potrzeb oraz zapobieganie sytuacjom kryzysowym, jak również pomoc
i profilaktyka zdrowotna (zwłaszcza geriatryczna). W tym drugim przypadku silniejszy nacisk
położony będzie właśnie na rozpoznanie potrzeb rynku pracy, przysposobienie zawodowe
siły roboczej oraz skuteczną realizację clearingu pracy, czy wręcz – ogólnopolskich i zagranicznych programów rekrutacyjnych (choćby w oparciu o istniejące struktury sieci EURES).
Elementem narzędzia zwiększającego skuteczność i efektywność służb zatrudnienia powinny być wspominane działania, związane z reformą całego systemu (zwłaszcza w kontekście nowelizacji ustawy o promocji zatrudnienia). Ich uzupełnieniem mogą być takie propozycje, jak:
 poprawienie efektywności pracy PUP dzięki przesunięciu etatów z części administracyjnej
do merytorycznej, odpowiedzialnej za bezpośrednią obsługę klientów, a w efekcie zmniejszenie ilorazu liczby klientów przypadających na doradcę zawodowego czy pośrednika
pracy;
 gwarantowanie stosownych działań dla osób młodych, zapewniające poczucie bezpieczeństwa dzięki wyjątkowo silnemu wsparciu ich zatrudnienia (tu np. proponowane przez
resort pracy „bony stażowe”);
 szeroko zakrojona akcja informacyjno-promocyjna skłaniająca pracodawców do współpracy z urzędami pracy oraz ze szkołami.
Narzędzie 2. Nowe miejsca pracy (system wsparcia dla tworzenia i utrzymania nowych
przedsiębiorstw)
Podstawą zakładanego rozwoju popytowej strony rynku pracy muszą być zachęty do tworzenia oraz do rozwoju i przetrwania istniejących podmiotów gospodarczych; zarówno drugiego, jak i trzeciego sektora – przedsiębiorstw oraz fundacji i stowarzyszeń (prowadzących
działalność gospodarczą). Składają się na to zarówno elementy wymagające, jak i niewymagające zmian prawnych.
Elementy wymagające zmian prawnych:
 konieczne jest upraszczanie procedur związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej – rozwojem drugiego i trzeciego sektora w gospodarce;
 równie ważnym elementem są kwestie ekonomicznej opłacalności prowadzenia takiej
działalności – w gestii władz wojewódzkich oraz lokalnych leżą możliwości w zakresie
zmiany struktury oraz zasad i wysokości obciążeń fiskalnych podatkami i opłatami lokalnymi (np. opłata targowa, podatek od nieruchomości). Stworzenie warunków dla bezkosztowej lub nisko kosztowej procedury startu w działalność gospodarczą, przyniesie nie tylko efekt w postaci rozwoju przedsiębiorczości prywatnej, lecz przede wszystkim zatrzyma
na miejscu i da szansę na rozwój energicznym osobom mającym pomysł na biznes, dla
których jednak procedury oraz początkowe koszty własnej działalności są obciążone zbyt
wysokim ryzykiem;
 w ustawodawstwie krajowym zaniechano pomysłu polegającego na możliwości prowadzenia tzw. działalności gospodarczej na próbę162, co samo w sobie stanowi jednak interesujący i prosty sposób na jej ożywienie. Ustanowienie takiej możliwości, która w razie
niepowodzenia nie pociągałaby za sobą konsekwencji finansowych i prawnych, powinno
cieszyć się popularnością co najmniej tak dużą, jak finansowanie jej podejmowania z Funduszu Pracy. Jednak tutaj zostaje odwrócona kolejność: zamiast przyznawać środki na
podjęcie inicjatywy, stwarza się ulgi pozwalające na jej rozpoczęcie, które są najbardziej
właśnie potrzebne na początkowych etapach prowadzenia przedsiębiorstwa;
 narzędzia dotyczące promocji i rozwoju przedsiębiorczości zawrzeć w Regionalnym Programie Operacyjnym (RPO 2014–2020).
Elementy niewymagające zmian prawnych:
 rozwój instytucji otoczenia biznesu, świadczących kompleksową obsługę doradczą przy
prowadzeniu działalności;
 tworzenie i rozwój inkubatorów przedsiębiorczości, nastawionych w szczególności na firmy nowopowstające i sektora MSP;
 koncentracja środków Funduszu Pracy i funduszy unijnych na tworzeniu nowych miejsc
pracy przez subsydia dla działających już pracodawców i wsparcie finansowe dla osób
zakładających działalność gospodarczą;
162 Mowa o odrzuconym przez Sejm w 1. czytaniu projekcie nowelizacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (druk nr 1332 – Prowadzenie działalności gospodarczej w okresie próbnym). Umożliwiał on opcję zakładania firmy na próbę, na okres 90 dni. W tym czasie przedsiębiorca byłby zwolniony z obowiązku odprowadzania podatku dochodowego oraz ponoszenia składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i chorobowe.
99
100
 promocja przedsiębiorczości, szczególnie wśród młodzieży poprzez prowadzenie zajęć
popularyzacyjnych nie tylko przez nauczycieli, ale i przez praktyków, wizyty poglądowe
i spotkania tematyczne.
Narzędzie 3. Nowe branże i technologie (poprawa możliwości zatrudnienia – wsparcie nowych branż i technologii, zwłaszcza OZE i ekologicznej żywności, wsparcie dla spółdzielczości i grup producentów żywności).
Ze względu na specyfikę proponowanego narzędzia, złożone jest ono z elementów, które
nie wymagają zmian prawnych na szczeblu krajowym, a co najwyżej dostosowanie przepisów wewnętrznych w ramach prawodawstwa regionalnego. Jego istotą jest bowiem prowadzenie wojewódzkiego programu, służącego promocji oraz bezpośredniej pomocy w pozyskiwaniu przez producentów żywności certyfikatów ekologicznych (np. unijny tzw. zielony
liść). Wyspecjalizowane rolnictwo ekologiczne staje się bardziej konkurencyjne na rynkach
międzynarodowych. Poparcie produkcji stosownymi certyfikatami wzmacnia pozycję pojedynczych gospodarstw, z kolei pomoc w tworzeniu grup producentów rolnych oraz rozwoju
spółdzielczości stawia ich w lepszej sytuacji pod względem ekonomicznym, bezpośrednio
i pozytywnie wpływając na sytuację na rynku pracy.
Wyznaczona do tego zadania komórka (wydział, dział) w urzędzie marszałkowskim ma być
odpowiedzialna za obsługę (informacja i bezpośrednia pomoc) klientów, chcących uzyskać
certyfikaty Bio. Dodatkowo, na rzecz grup producenckich mają być prowadzone akcje popularyzujące ich produkty w kraju i za granicą, w tym nawiązywanie kontaktów handlowych,
przyciąganie inwestycji i nowych technologii. Dodatkowym elementem jest wsparcie sektora
B+R+I, poprzez stworzenie warunków korzystnych dla wdrażania innowacyjnych technologii
oraz podejmowanie działań łączących naukę z biznesem.
Instrumenty polityki mieszkaniowej i finansowe
Narzędzie 4a. Osadnictwo osób młodych – program budownictwa mieszkaniowego, opartego o nowoczesne technologie.
Narzędzie 4b. Osadnictwo osób starszych i zależnych – program budownictwa przystosowanego do specyficznych potrzeb, opartego o nowoczesne technologie.
W przypadku podjęcia wyzwań stojących przed kierunkami alternatywnego rozwoju potrzebne są wyspecjalizowane instrumenty techniczne. Szczególnie są one istotne w scenariuszu rozwoju przemawiającym do młodszych pokoleń obrazem Zielonej doliny. Wybór
scenariusza rozwoju w kierunku Drugiej młodości implikuje z kolei potrzebę budownictwa
związanego z zamieszkaniem oraz pełną obsługą starszych pokoleń, a przy tym pracowników zatrudnionych w tym celu.
Po pierwsze, niezbędny jest rozwój niemal klasycznego osadnictwa163, jednak opartego
o nowoczesne technologie. Powinien być podjęty wysiłek prowadzący do taniego – w sensie
efektywności ekonomicznej – budownictwa mieszkaniowego o charakterze samodzielnych
osiedli. Jednakże słowo tanie nie może oznaczać architektury niskiej jakości, lecz wykorzystanie nowatorskich, wysokowydajnych technologiach budowlanych, prowadzących do
efektywnego korzystania z zasobów już na etapie przygotowania i projektowania nieruchomości. W szczególności niezbędne będzie tutaj oparcie się o odnawialne źródła energii (zwł.
163 Por. J. Skodlarski, Zarys historii gospodarczej Polski, Warszawa 2000.
elektrycznej i ciepłowniczej). Poza tym spełnienie tego założenia stanie się podstawą do
ubiegania się o dodatkowe finansowanie, skierowane właśnie na strategiczne (w skali kraju
i Unii Europejskiej) cele proekologiczne.
Efektem tych działań powinna być realizacja modelu nowego osadnictwa – tworzenia nowoczesnych, samowystarczalnych zwłaszcza w zakresie gospodarki energetycznej, osiedli
usytuowanych na lub w pobliżu terenów wiejskich, a na pewno poza lub co najwyżej na pograniczu największych aglomeracji; raczej w pobliżu punktów węzłowych województwa, które będą elementem przemysłowego wsparcia dla funkcjonowania osad opartych o produkcję rolną, związaną z czystą energią, rybactwo, rzemiosło, drobne usługi oraz przetwórstwo
rolno-spożywcze, a uzupełniająco – agroturystykę i usługi turystyczne. Istotna jest tu także
rola PSZ, mających za zadanie pobudzić i zagospodarować prywatną przedsiębiorczość, która przyjmie formę MŚP lub spółdzielczą, oraz przyciągnąć ludność spoza regionu i kraju na
zagospodarowywane, osadnicze tereny.
Narzędzie 5. Wojewódzki fundusz pożyczkowy.
W kontekście budownictwa mieszkaniowego istotna pozostaje kwestia własności nieruchomości. W grę wchodzą wynajem, dzierżawa (zwłaszcza terenów rolniczych) oraz własność
prywatna, która może przybierać także formy spółdzielcze. Za tą ostatnią (własnością prywatną) przemawia najwięcej argumentów. Ta forma posiadania nieruchomości (mieszkania,
domu, ziemi, innych czynników produkcji) powoduje większą dbałość i potrzebę inwestowania w samodzielne, konkretne, osobiste mienie. Posiadanie własności w postaci nieruchomości oraz dbałości o nie i elementy wspólne (w ramach własności prywatnej czy spółdzielczej)
w perspektywie krótkiego czasu może stać się motorem stworzenia silniejszych, związanych
z zamieszkiwanym terytorium więzi społecznych, a z czasem także rozwoju dobrej jakości kapitału społecznego. Jest to istotne w kontekście proponowanego programu „nowego osadnictwa” (zgodnie z narzędziem 4.).
Finansowanie tego typu rozwiązań na wstępnym etapie powinno być możliwe w ramach
projektów strukturalnych ze środków unijnych. W efekcie docelowym, w dłuższej perspektywie konieczne jest jednak rozwinięcie systemu mikropożyczek dla osób fizycznych (także prowadzących działalność gospodarczą) oraz podmiotów o charakterze spółdzielczym. Pożyczki
na preferencyjnych warunkach mogą zostać oparte o istniejące struktury kas spółdzielczych,
ale także o wojewódzki fundusz pożyczkowy164, rozwinięty o możliwość wspierania inicjatyw
prywatnych. W pierwszej kolejności powinien on zapewniać możliwość finansowania kupna
lub wynajęcia mieszkania, wzięcia udziału w programie osadniczym, w którym po określonym czasie i spłacie założonej kwoty kapitału nieruchomość staje się własnością osadnika
(mieszkam, pracuję, spłacam pożyczkę/kredyt za moją własność). Równolegle preferencyjna
pożyczka przeznaczona powinna być na rozpoczęcie działalności gospodarczej, w tym także
związanej z produkcją rolniczą oraz w tych działach i branżach produkcji i usług, na które
jest największe zapotrzebowanie na danym terenie. W zależności od przyjętego kierunku
rozwoju pożyczki powinny być skierowane na rozwój produkcji (także rolniczej) i usług wynikających z popytu na nie wśród nowych osadników lub tworzenia zaplecza opiekuńczego
oraz rehabilitacyjno-zdrowotnego dla osób starszych. W obu przypadkach jest tu niezbędna
164 Przykładem działającego instrumentu tego rodzaju jest Fundusz Pożyczkowy Województwa Świętokrzyskiego
– por. www.fpws.eu, dostęp 01.08.2013.
101
102
aktywność PSZ, które posiadają zaplecze pozwalające na dokonywanie diagnozy potrzeb lokalnego rynku pracy. Może to powodować konieczność budowy osobnego narzędzia, służącego badaniu i ustawicznemu monitorowaniu potrzeb lokalnych społeczności, a więc wykraczającego poza standardowe instrumenty rynku pracy.
Instrumenty wspierające
Narzędzie 6a. Edukacja – ECEC (rozwój systemu opieki i edukacji wczesno-przedszkolnej
i zawodowej).
Narzędzie 6b. Edukacja – Kształcenie ustawiczne (rozwój systemu edukacji osób dorosłych).
Samowystarczalność osadnictwa powinna bazować nie tylko na walorach ekonomicznych,
lecz także na możliwości zaspakajania innych potrzeb, zwłaszcza tych związanych z edukacją
i opieką nad dziećmi. W kontekście scenariusza nowego osadnictwa równorzędną do budownictwa mieszkaniowego potrzebą staje się przyciągnięcie do nowopowstających społeczności wykwalifikowanych kadr nauczycielskich. Z kolei w wypadku przyjęcia drugiego kierunku
rozwoju (skierowanego do starszych pokoleń), niezbędne są kadry opiekuńcze oraz ewentualnie szkoleniowe, związane z aktywizacją zawodową. W obu przypadkach temu zapotrzebowaniu powinien sprzyjać spadek popytu na nauczycieli, spowodowany likwidacją wielu szkół
w innych regionach kraju. Dla terenów poddanych silnej presji depopulacyjnej może to być
szansa właśnie na zachęcenie do imigracji młodych i wykształconych kadr nauczycielskich
i naukowych, które same w sobie, oprócz świadczenia usługi edukacyjnej lub szkoleniowej,
będą tworzyły miejscowy potencjał ludnościowy.
W kontekście zmian zachodzących na rynku pracy mowa jest tu o konieczności rozwoju struktury usług ECEC – opieki i edukacji przedszkolnej (tu także żłobki), wczesnoszkolnej
oraz szkolnictwa podstawowego. W oparciu bowiem o obecną strukturę szkolnictwa na tych
terenach można założyć, że funkcje związane z edukacją ponadpodstawową będą wypełniały punkty węzłowe, a szkolnictwem wyższym – aglomeracja opolska.
Narzędzie 7. Zdrowie (rozwój opieki zdrowotnej).
W planie Drugiej młodości kluczowe dla pożądanej ścieżki rozwoju jest rozwinięcie usług
opiekuńczych, rehabilitacyjnych i o charakterze geriatrycznym. Oprócz konieczności polepszenia infrastruktury związanej z ochroną zdrowia, potrzebna jest tu także połączona z nią
sieć infrastrukturalna i kadrowa związana z usługami opiekuńczymi. Może ona być budowana w oparciu o istniejącą strukturę ośrodków pomocy społecznej, ale przy silnym rozwoju
kierunków ich działań zgodnych właśnie z przyjętym scenariuszem dla województwa.
Analogicznie, dla drugiego z alternatywnych kierunków, niezbędne jest polepszenie oferty zdrowotnej w obszarze opieki nad kobietą (i rodziną) w ciąży, w połogu oraz wkrótce po
urodzeniu dziecka. Instytucjonalne zainteresowanie młodymi matkami może dać efekt większy, niż proste środki finansowe (tzw. becikowe). Musi się ono jednak opierać na poprawnej
diagnozie potrzeb oraz dostarczaniu usług o możliwie najlepszej jakości dla całej rodziny,
a szczególnie dla dziecka i matki. W tym zakresie warto podjąć współpracę (czemu służy narzędzie 9.) z nieodległymi regionami dawnej RFN, które stały się dla wielu Polek popularnym
miejscem pobytu w okresie ciąży i porodu.
W obu przypadkach, podstawę rozwoju tych usług może stanowić sieć lekarzy rodzinnych.
Jak się okazuje, w niewielkim stopniu, rozwiązania z zakresu medycyny rodzinnej sprawdzają
się w dużych aglomeracjach i miastach, natomiast dobrze służą społeczeństwu na terenach
mniej zurbanizowanych, na których bardziej istotną kwestią jest powszechny dostęp do podstawowych usług służby zdrowia dla każdego pacjenta, niż wyrafinowane i specjalistyczne
metody diagnozowania i leczenia. Wątek ten jednak wymaga dalszych, pogłębionych badań,
ponieważ w dotychczasowych pracach badawczych nie zostały wskazane najważniejsze
czynniki warunkujące to zróżnicowanie.
Narzędzie 8a. Zarządzanie rozwojem (ocena skutków planowanej polityki i inwestycji).
Dla obu wyżej zaproponowanych kierunków rozwoju podstawową kwestią jest stworzenie
zaplecza planistycznego, umożliwiającego realizację całego programu. Z tego bierze swą podstawę pierwsze z proponowanych narzędzi – istniejące oraz pozytywnie zwalidowane i testowane w ramach procedury oceny wniosków innowacyjnych. Mowa o systemie iSWORD (Innowacyjny System Wspierania Oceny Regulacji i Decyzji Inwestycyjnych), którego zadaniem jest
uproszczenie ilościowej oceny skutków prowadzonej polityki oraz dokonywanych inwestycji.
Obejmuje on kwestie związane z rozwojem infrastruktury, zdrowiem, emeryturami oraz środowiskiem naturalnym, co idealnie wpisuje się w główne obszary rozwojowe obu kierunków
rozwoju województwa. Pozwala on na ekonomiczną ocenę skutków planowanych inwestycji
publicznych oraz na podejmowanie decyzji opartych na faktach dzięki gotowym do zastosowaniu narzędziom. Należy również podkreślić, że wdrożenie ich do użytku nie rodzi żadnych
kosztów, poza koniecznością obsługi komputera oraz umiejętnością wnioskowania statystycznego. Pełna dokumentacja oraz szczegółowy opis narzędzi analizy efektów podejmowanych
działań są ogólnodostępne w ramach portalu internetowego www.isword.pl.
Narzędzie 8b. Zarządzanie rozwojem (zespół roboczy do spraw realizacji SSD Opole).
Kolejnym, ale tak naprawdę priorytetowym i wspólnym dla obu kierunków rozwoju narzędziem jest podmiot tworzący zaplecze techniczne i finansowe programu. Wyposażony ma
być w kompetencje bezpośredniej konceptualizacji oraz organizacji, w tym zwłaszcza pozyskiwania środków na realizację konkretnych zadań w ramach działań rozwojowych. Nie należy mieć złudzeń, co do podstaw finansowych całego przedsięwzięcia, które będzie opierało
się bezpośrednio na budżecie województwa, a pośrednio na wszelkich dostępnych środkach
zewnętrznych, zarówno krajowych, jak i zagranicznych. Z naciskiem na te ostatnie, jeżeli
wziąć pod uwagę obecne problemy budżetu centralnego.
Mowa tu o wyspecjalizowanej komórce złożonej z grona specjalistów, podlegających bezpośrednio zarządowi województwa. Zespół ten będzie odpowiedzialny za bezpośrednią
realizację zadań związanych z priorytetowymi celami w ramach realizowanego kierunku
rozwoju, to znaczy za planowanie, projektowanie oraz koordynowanie wykonania przez samorządowe jednostki organizacyjne konkretnych działań (np. zmiany legislacyjne, finansowe, logistyczne). Zasadniczym jego zadaniem będzie też pozyskiwanie funduszy na realizację całej strategii.
Ze względu na potrzebę wysokiej elastyczności oraz skuteczności i efektywności ekonomicznej działań, liczebność zespołu nie powinna przekraczać 9–12 osób, wliczając w to
kierownika jednostki oraz szeregowy personel. Kryteriami doboru do tego gremium powinny być wyłącznie posiadane doświadczenie w planowaniu, programowaniu i realizacji
projektów, i wcześniejszy udział w procesie aplikowania o środki ze wszelkich dostępnych
instrumentów finansowych, w szczególności z unijnych funduszy strukturalnych. Może ono
rekrutować się zarówno spośród spełniających powyższe kryteria obecnych pracowników
103
104
urzędu marszałkowskiego i jednostek mu podległych, jak i z zewnętrznych specjalistów. Dla
potrzeb sprawnego funkcjonowania zespołu roboczego do spraw realizacji SSD Opole, powinna zostać wyznaczona specjalna ścieżka legislacyjna (która sama w sobie stanowi osobne
narzędzie) – dzięki której możliwe będzie przyspieszone, w stosunku do standardowych dokumentów tego rodzaju, projektowanie, ustanawianie i wprowadzanie w życie aktów prawa
miejscowego. Stąd też istotną kwestią jest podnoszona wyżej bezpośrednia podległość zespołu roboczego zarządowi, jak również szeroki i nieskrępowany procedurami, priorytetowy
dostęp do wszystkich organów samorządu województwa.
Narzędzie 9. Współpraca międzynarodowa.
Dla obu kierunków rozwoju istotnym i cennym narzędziem będzie nawiązanie współpracy z państwami posiadającymi doświadczenie oraz katalog tzw. dobrych praktyk w poszczególnych, podejmowanych powyżej dziedzinach. Mogą to być np. państwa skandynawskie
(Szwecja – polityka prorodzinna, polityka wobec osób w podeszłym wieku, Dania – technologie ekologiczne, Finlandia – wzorce edukacyjne, Norwegia – wykorzystywanie zasobów
finansowych do celów społecznych). Rozwojowi tego narzędzia na pewno będą sprzyjały
zrewidowane i skonkretyzowane priorytety współpracy zagranicznej. Do działań w jego ramach powinny zaś należeć inicjatywy związane z nawiązywaniem współpracy z partnerami
np. z państw nordyckich, w tym w szczególności organizacja przemyślanych, strategicznych
misji gospodarczych do i ze Skandynawii oraz z obszarów na terenie RFN oraz Holandii, na
których zidentyfikowano największy odsetek (o)polskich migrantów.
Wzorem do naśladowania, mimo wymagającym korekt i dostosowania do specyfiki Opolszczyzny, może być na przykład inicjatywa województwa warmińsko-mazurskiego, poszukującego nowych możliwości rozwoju w ramach projektu „Otwarci na Skandynawię”. Niezbędne
jest także opracowanie kompleksowej strategii promocji regionu w docelowych państwach.
Powinna ona obejmować analizę potencjału regionu oraz harmonogram działań zorientowanych na skuteczne zbudowanie obecności regionu na rynkach zagranicznych oraz podmiotów cudzoziemskich (przedsiębiorstw, jednostek B+R+I) w regionie. Konieczne jest też
odnalezienie i zainteresowanie współpracą konkretnych partnerów biznesowych i instytucjonalnych w docelowych państwach, przy uwzględnieniu potencjału i możliwości współpracy ze strony województwa. Z tym zespołem działań łączy się kolejne narzędzie, dotyczące
upowszechniania pozytywnego wizerunku Opolskiego.
Narzędzie 10. Marketing (strategia marketingowa).
Bez względu na kierunek obranego planu rozwoju niezbędna jest bardzo szeroka promocja podejmowanych działań. W pierwszym przypadku powinno to być zaproszenie do
aktywnego spędzenia jesieni swojego życia, skierowane do osób starszych w kraju i za granicą. W drugim przypadku, konkretna zachęta skierowana do młodych, ambitnych Polaków.
Zarówno do tych, którzy przebywają za granicą, ale nie osiągnęli tam sukcesu zawodowego i chcieliby wrócić do kraju, jak i do tej grupy spośród nich, którzy nie widzą perspektyw
w obecnych warunkach w miejscu obecnego zamieszkania i np. rozważają możliwość emigracji. Strategia marketingowa może być również nakierowana na grupę przedsiębiorczych
cudzoziemców, zwłaszcza z państw dotkniętych z powodu kryzysu gospodarczego wysokim
bezrobociem, w tym zwłaszcza do młodzieży. Z tego punktu widzenia interesujące mogą się
okazać wschodnie rubieże dawnej RFN, a także liczne regiony Hiszpanii czy Portugalii (wątek
ten wymaga jednak pogłębionych studiów). Istotne w niej znaczenie z merytorycznego punktu widzenia powinno mieć podkreślanie wysokiej jakości życia w województwie opolskim,
w tym kwestie dotyczące rozwoju OZE, żywności ekologicznej (ekologiczne certyfikaty UE
– patrz instrumenty gospodarcze) oraz uzupełniającej je agroturystyki, jak również bezpieczeństwo publiczne (niska i dobrze wykrywalna przestępczość), w sumie stwarzające dogodne warunki do edukacji i pracy zawodowej.
Podstawy sukcesu, w tym posiadany przez województwo potencjał
Obu zarysowanym wyżej kierunkom rozwoju sprzyja struktura podmiotów gospodarczych
w województwie opolskim, w której dominują mikroprzedsiębiorstwa oraz przedsiębiorstwa
handlowe i budowlane. Jednak poziom aktywności biznesowej mieszkańców województwa
opolskiego jest relatywnie niski, co rodzi konieczność pobudzenia prywatnej inicjatywy oraz
rozwoju spółdzielczości. Sprzyjająca jest też zmieniająca się (emigracja do miast), ale nadal
w miarę stabilna struktura osadnictwa: miasta zamieszkuje 52% ludności regionu (wobec
60,8% średnio w kraju), jest też niższy poziom urbanizacji regionu, w którym obszary wiejskie stanowią w przybliżeniu 92% powierzchni województwa. Opolskie posiada także znaczny i niewykorzystany potencjał w zakresie szkolnictwa wyższego (6 szkół wyższych, filie zamiejscowe innych uczelni). Jak podkreślano powyżej, sprzyjającym realizacji obu kierunków
rozwoju są dobre warunki przyrodnicze oraz zróżnicowanie walorów krajobrazowych województwa (tereny leśne zajmują blisko 26,5% Opolszczyzny). Niebagatelne znaczenie ma tu
także czyste środowisko, dobrej jakości, dostępne zasoby naturalne oraz spójność terytorialna, która była przedstawiana także w kontekście stosunkowo niewielkiego obszaru (pod
względem geograficznym i ludnościowym), na którym proponuje się dokonywanie zmian.
Najpoważniejszymi barierami założonych planów rozwoju są uwarunkowania ekonomiczne, zwłaszcza związane z deficytem budżetowym państwa oraz z warunkami w jakich realizowany jest budżet wojewódzki. Konieczne są one choćby do podjęcia działań służących
regulacji Odry, rozwoju lokalnej sieci komunikacyjnej, nie mówiąc o wysiłkach wkładanych
w reformę i poprawę efektywności systemu służb zatrudnienia.
Tym niemniej pracowitość, elastyczność, przywiązanie do tradycyjnej na tych terenach,
inicjatywy i indywidualnej zaradności, które obecnie kiedyś i dziś są podstawą emigracji,
a jutro mogą stać się siłą napędową rozwoju województwa, nakazały zatytułować ostatni
fragment niniejszej analizy „Zamiast zakończenia…”. Ma ono bowiem szansę wpisywać się
w serię pozytywnych i skutecznych działań służących przemianom w rozwoju społecznym
i ekonomicznym województwa opolskiego. Z tego punktu widzenia stanowi właśnie początek
i punkt wyjścia do kolejnych rozważań w obranej tematyce, a przede wszystkim – do podjęcia
zdecydowanych i konkretnych działań, nie zaś ich ukoronowanie.
105
Akty normatywne – prawo i dokumenty
strategiczne
Międzynarodowe
Decyzja 2009/406/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 roku
w sprawie wysiłków podjętych przez państwa członkowskie, zmierzających do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w celu realizacji do 2020 roku zobowiązań Wspólnoty
dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych (tzw. decyzja non-ETS) (Dz.U. L 140).
Dyrektywa 93/76/EWG Rady z dnia 13 września 1993 roku w celu ograniczenia emisji dwutlenku węgla poprzez poprawienie efektywności energetycznej (SAVE) (Dz.U. L 237
z 22.09.1993).
Dyrektywa 98/93/WE Rady z dnia 14 grudnia 1998 roku zmieniająca dyrektywę 68/414/EWG
nakładającą na Państwa Członkowskie EWG obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów surowej ropy naftowej i/lub produktów ropopochodnych (Dz.U. L 358 z 31.12.1998).
Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 roku
ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (tzw. ramowa
dyrektywa wodna) (Dz.U. L 327).
Dyrektywa 2001/77/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 września 2001 roku
w sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej wytwarzanej
ze źródeł odnawialnych (Dz.U. L 283 z 27.10.2001).
w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania (Dz.U. L 309 z 27.11.2001).
w sprawie krajowych poziomów emisji dla niektórych rodzajów zanieczyszczenia powietrza (Dz.U. L 309 z 27.11.2001).
Dyrektywa 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 roku dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca dyrektywę
96/92/WE (Dz.U. L 176 z 15.07.2003).
Dyrektywa 2003/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 roku dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę
98/30/WE (Dz.U. L 176 z 15.07.2003).
Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego I Rady z dnia 13 października 2003 roku
ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie
oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. L 275 z 25.10.2003).
Dyrektywa 2003/92/WE Rady z dnia 7 października 2003 roku zmieniająca dyrektywę
77/388/EWG w odniesieniu do zasad dotyczących miejsca dostawy gazu i energii elektrycznej (Dz.U. L 260 z 11.10.2003).
Dyrektywa 2003/96/WE Rady z dnia 27 października 2003 roku w sprawie restrukturyzacji
wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej (Dz.U. L 283 z 31.10.2003).
Dyrektywa 2004/67/WE Rady z dnia 26 kwietnia 2004 roku dotycząca środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego (Dz.U. L 127 z 29.04.2004).
Dyrektywa 2004/74/WE Rady z dnia 29 kwietnia 2004 roku zmieniającą dyrektywę 2003/96/
WE w zakresie możliwości stosowania przez określone Państwa Członkowskie czasowych
zwolnień lub obniżek poziomu opodatkowania na produkty energetyczne i energię elektryczną (Dz.U. L 157 z 30.04.2004).
Dyrektywa 2004/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 roku w sprawie wspierania kogeneracji w oparciu o zapotrzebowanie na ciepło użytkowe na rynku
wewnętrznym energii oraz zmieniająca dyrektywę 92/42/EWG (Dz.U. L 52 z 21.02.2004).
Dyrektywa 2004/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 roku w sprawie wspierania kogeneracji w oparciu o zapotrzebowanie na ciepło użytkowe na rynku
wewnętrznym energii oraz zmieniająca dyrektywę 92/42/EWG (Dz.U. WE L 52/50).
Dyrektywa 2005/32/WE z dnia 6 lipca 2005 roku ustanawiająca ogólne zasady ustalania wymogów dotyczących ekoprojektu dla produktów wykorzystujących energię oraz zmieniająca dyrektywę Rady 92/42/EWG, oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady
96/57/WE i 2000/55/WE (dyrektywa ramowa) (Dz.U. L 191).
Dyrektywa 2005/89/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 roku dotycząca działań na rzecz zagwarantowania bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej
i inwestycji infrastrukturalnych (Dz.U. UE L 06.33.22).
Dyrektywa 2006/32/WE z dnia 5 kwietnia 2006 roku w sprawie efektywności końcowego
wykorzystania energii i usług energetycznych oraz uchylająca dyrektywę Rady 93/76/
EWG (Dz.U. WE L 114, 27.04.2006).
Dyrektywa 2006/54/WE z 5 lipca 2006 roku w sprawie wprowadzenia w życie zasady równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy
(Dz.U. UE L 204 z 26.07.2006).
Dyrektywa 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 roku
w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U. L 312/3).
Dyrektywa 2009/28/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 roku
w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (tzw. dyrektywa OZE)
(Dz.U. L 140).
Dyrektywa 2009/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 roku zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu
handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (tzw. dyrektywa EU ETS) (Dz.U. L 140).
Dyrektywa 2009/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 roku
w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla oraz zmieniająca dyrektywę
Rady 85/337/EWG, Euratom, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE,
2001/80/WE, 2004/35/WE, 2006/12/WE 2008/1/WE i rozporządzenie (WE) nr 1013/2006
(tzw. dyrektywa CCS) (Dz.U. L 140/114).
Dyrektywa 2009/72/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 lipca 2009 roku dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca dyrektywę
2003/54/WE (Dz. U. UE L 09.211.55).
Dyrektywa 2009/73/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 lipca 2009 roku dotycząca
wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 2003/55/
WE (Dz.U. UE L 09.211.94).
107
108
Dyrektywa 2010/31/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 maja 2010 roku w sprawie
charakterystyki energetycznej budynków (Dz.U. WE L 153/13).
Komisja Europejska, Green Paper „Confronting demographic change: a new solidarity between the generations”, KOM (2005) 94, Bruksela.
Komisja Europejska, The demographic future of Europe – from challenge to opportunity,
KOM (2006) 571, Bruksela.
Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego – Mapa drogowa na rzecz energii odnawialnej – Energie odnawialne w XXI wieku: budowa bardziej
zrównoważonej przyszłości, KOM (2006) 848, Bruksela.
Komisja Europejska, Equality between Women and Men, KOM (2009) 77, Bruksela.
Komisja Europejska, Skuteczność i równy dostęp do europejskich systemów kształcenia
i szkolenia, KOM (2006) 481, Bruksela.
Komisja Europejska, Rozwijanie kompetencji na miarę XXI wieku: plan europejskiej współpracy w zakresie szkół, KOM (2008) 425, Bruksela.
Komisja Europejska, Większa równowaga między pracą a rodziną: ułatwianie godzenia życia
zawodowego, prywatnego i rodzinnego, KOM (2008) 635, Bruksela.
Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady – Większe
oszczędności energii w Europie dzięki skojarzonemu wytwarzaniu energii elektrycznej
i ciepła, KOM (2008) 771, Bruksela.
Komisja Europejska, Demography Report 2008: Meeting Social Needs in an Ageing Society,
SEC (2008) 2911, Bruksela.
Komisja Europejska, EUROPA 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, KOM (2010) 2020, Bruksela.
Komisja Europejska, Wnioski z piątego sprawozdania w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej: przyszłość polityki spójności, KOM (2010) 642/3, Bruksela.
Komisja Europejska (DG ds. Polityki Regionalnej), (2010), Inwestowanie w przyszłość Europy.
Piąty raport na temat spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, Luksemburg.
Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego
Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów Europejska agenda cyfrowa, KOM (2010) 245, Bruksela.
Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów „Mobilna młodzież”. Inicjatywa na rzecz uwolnienia potencjału młodzieży ku inteligentnemu, trwałemu i sprzyjającemu włączeniu społecznemu wzrostowi gospodarczemu w Unii Europejskiej, KOM
(2010) 477, Bruksela.
Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów Projekt przewodni strategii Europa 2020 Unia innowacji, KOM (2010) 546, Bruksela.
Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów Zintegrowana polityka
przemysłowa w erze globalizacji. Konkurencyjność i zrównoważony rozwój na pierwszym
planie, KOM (2010) 614, Bruksela.
Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów Program na rzecz nowych
umiejętności i zatrudnienia: europejski wkład w pełne zatrudnienie, KOM (2010) 682,
Bruksela.
Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, Europejska platforma
współpracy w zakresie walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym: europejskie ramy
na rzecz spójności społecznej i terytorialnej, KOM (2010) 758, Bruksela.
Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów Europa efektywnie korzystająca z zasobów – inicjatywa przewodnia strategii „Europa 2020”, KOM (2011) 21, Bruksela.
Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady – Energia odnawialna: dążenie do osiągnięcia celu na rok 2020, KOM (2011) 31, Bruksela.
Komisja Europejska, Wczesna edukacja i opieka nad dzieckiem: zagwarantujmy wszystkim
dzieciom w UE dobry start w przyszłość, KOM (2011) 66, Bruksela.
Komisja Europejska, Demography report 2010: Older, more numerous and diverse Europeans, SEC (2011) 431, Bruksela.
Komisja Europejska, (2012), The 2012 Ageing Report: Economic and budgetary projections
for the EU27 Member States (2010–2060), Bruksela.
Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Nowe podejście do edukacji:
Inwestowanie w umiejętności na rzecz lepszych efektów społeczno-gospodarczych, KOM
(2012) 669, Bruksela.
Komisja Europejska, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Plan działania na rzecz
przedsiębiorczości do 2020 roku Pobudzanie ducha przedsiębiorczości w Europie, KOM
(2012) 795, Bruksela.
Komitet Ekonomiczno-Społeczny, 2008/C 44/10, Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego
Raport w sprawie postępu w dziedzinie biopaliw — Raport w sprawie postępu w zakresie
użycia biopaliw i innych paliw odnawialnych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, KOM (2006) 845, Bruksela.
Komitet Regionów, 2008/C 325/03, Opinia Komitetu Regionów Promocja energii odnawialnej, Bruksela.
Rada Europejska, Konkluzje Rady 25–26 marca 2010 roku, CO EUR 4, CONCL 1.
Rada Europejska, Konkluzje Rady 17 czerwca 2010 roku, CO EUR 9, CONCL 2.
Rada UE, (2009), Konkluzje Rady z dnia 26 listopada 2009 roku w sprawie kształcenia dzieci
ze środowisk migracyjnych, 2009/C 301/07, Bruksela.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju
Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego
i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, KOM
(2013) 246.
109
110
Krajowe
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz.
483 z późn. zm.).
KPRM – Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, 2009, Raport Polska 2030, Wyzwania rozwojowe, Warszawa.
KPRM – Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, 2013, Zatrudnienie i przeciwdziałanie bezrobociu. (Notatka prasowa z 2013.07.31 dotycząca przyjęcia przez Radę Ministrów projektu
ustawy oraz projekt ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku
pracy oraz niektórych innych ustaw, http://www.mpips.gov.pl/aktualnosci-wszystkie/zatrudnienie-i-przeciwdzialanie-bezrobociu/art,6322,reforma-urzedow-pracy.html (dostęp
2013.08.04).
Polityka energetyczna Polski do 2030 roku, załącznik do uchwały nr 202/2009 Rady Ministrów z dnia 10 listopada 2009 roku.
Rada Ministrów, 2013a, Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju. Polska 2030. Trzecia fala
nowoczesności, (Monitor Polski 2013, poz. 121), Warszawa.
Rada Ministrów, 2013b, Programowanie perspektywy finansowej 2014–2020. Założenia
Umowy Partnerstwa, Warszawa.
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych
w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnym źródle energii (Dz.U. z 2012 r. Nr 0,
poz. 1229).
Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 września 2010 roku w sprawie
standardów i warunków prowadzenia usług rynku pracy (Dz.U. z 2010 r. Nr 177, poz. 1193).
Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 lipca 2011 roku w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę
(Dz.U. z 2011 r. Nr 155, poz. 919).
Ustawa z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572
z późn. zm.).
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 roku – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r. Nr 0, poz. 1059).
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.
1590 z późn. zm.).
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
(Dz.U. z 2013 r. Nr 0, poz. 674).
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r.
Nr 84, poz. 712 z późn. zm.).
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240
z późn. zm.).
Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1206).
Ustawa z dnia 11 maja 2012 roku o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. Nr 0, poz. 637).
Regionalne i lokalne
Plan zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego, Załącznik nr 1 do uchwały Nr XLVIII/505/2010 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 września 2010 roku,
w sprawie uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa
opolskiego.
Regionalna Strategia Innowacji Województwa Opolskiego do roku 2020, Załącznik nr 1 do
Uchwały Nr 3561 Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 10 kwietnia 2013 roku (projekt).
Strategia Rozwoju Gminy Zawichost na lata 2012–2020, Zawichost 2012.
Strategia Rozwoju Województwa Opolskiego do 2020 roku, Załącznik do Uchwały Sejmiku
Województwa Opolskiego nr XXV/325/2012 z 28.12.2012 roku.
Studium rozwoju systemów energetycznych w województwie opolskim do 2015 roku, „Energo – Projekt – Katowice” S.A., Katowice 2003.
111
KOMENTARZ
DO OPRACOWANIA
Analiza otoczenia prawnego
w zakresie rynku pracy
wraz z opracowaniem wstępnych narzędzi
do realizacji celów określonych w subpakiecie 3 –
Pakiet I, „Człowiek, technologie, środowisko”
zgodnie z koncepcją realizacji projektu
oraz wnioskiem o dofinansowanie projektu
dr hab. prof. UW Grażyna FIRLIT-FESNAK
Instytut Polityki Społecznej UW
Przedmiotem komentarza są zagadnienia objęte analizą w opracowaniu o enigmatycznym
tytule, który nie wskazuje ani miejsca, ani czasu prowadzonych studiów. Wyjaśnienie tej kwestii przynosi dopiero lektura spisu treści oraz wstępu. Zakres tematyczny analizy wykracza
znacznie poza zarys problematyki zawartej w tytule, zaś miejscem odniesienia jest województwo opolskie. W opracowaniu analizie poddano takie zagadnienia, jak:
 zmiany w strukturze ludności na Opolszczyźnie; diagnoza głównych czynników warunkujących starzenie się społeczeństwa w tym regionie, spadek dzietności, ruchy migracyjne;
 ocena skuteczności i efektywności publicznych służb zatrudnienia z perspektywy poprawy dostępu do pracy osób bezrobotnych i nieaktywnych zawodowo w województwie
opolskim oraz ich potencjalnego wpływu na procesy ludnościowe;
 strategie rozwoju proponowane przez Unię Europejską, dokumenty strategiczne dotyczące rozwoju Polski i regionu jako kluczowa baza dla formułowania strategii rozwoju województwa opolskiego;
 scenariusze rozwoju województwa opolskiego – propozycje kierunków rozwoju gospodarczego i społecznego oraz ich potencjalny wpływ na procesy demograficzne.
Powyższy porządek zagadnień opisanych w opracowaniu dr. Zawadzkiego zostanie zachowany w moim Komentarzu, jednak nie wszystkie wątki tej analizy stanowić będą przedmiot
mojej oceny, polemiki czy uzupełnienia. Odniosę się tylko do kluczowych – w mojej ocenie
– aspektów, istotnych z punktu widzenia głównego tematu: faktycznych i potencjalnych zależności pomiędzy czynnikami gospodarczymi, społecznymi, etnicznymi, instytucjonalnymi
i normatywnymi a procesami demograficznymi i perspektywami rozwoju województwa opolskiego, ze szczególnym uwzględnieniem roli i zadań polityki rynku pracy, w tym publicznych
służb zatrudnienia.
Sytuacja demograficzna z perspektywy procesów
migracyjnych; o potrzebie uwzględnienia zróżnicowania
etnicznego migrantów zagranicznych w województwie
opolskim
Przeprowadzona analiza przemian demograficznych w województwie opolskim słusznie wyodrębnia dwie perspektywy ich oceny. Pierwszą z nich jest opis czynników kształtujących
sytuację demograficzną w Polsce, drugą zaś wskazanie specyficznych dla Opolszczyzny uwarunkowań tego procesu. Uwarunkowania te wynikają ze statusu województwa opolskiego,
które, ze względu na nasilenie procesów migracyjnych1, jest obszarem wyjątkowym w skali
europejskiej, określanym przez niektórych badaczy jako region migracyjny2. W opracowaniu
wymieniono wskaźniki obrazujące skalę i kierunek niekorzystnych przemian demograficznych w Polsce, takich jak spadek dzietności, wydłużanie wieku zawierania małżeństw i starzenie się społeczeństwa. Nie odniesiono się natomiast do uwarunkowań tych procesów, takich
jak brak spójności pomiędzy wskaźnikowym rozwojem gospodarczym Polski a dostępem do
dobrej pracy, strukturą dochodów i poziomem życia warunkujących realizację planów rodzinnych i prokreacyjnych. Pominięto także inną kwestię, mianowicie realizację w ostatnich
1 R. Jończy, Wpływ migracji zagranicznych na dysharmonię rozwoju województwa opolskiego ze szczególnym
uwzględnieniem rynku pracy, Wydawnictwo Instytutu Śląskiego, Opole 2006, s. 7.
2 K. Heffner, N. Rauziński, Region migracyjny – wybrane aspekty demograficzne, społeczne i gospodarcze na przykładzie Śląska Opolskiego, Oficyna Wydawnicza Politechniki Opolskiej, Opole 2003.
116
Komentarz do opracowania Analiza otoczenia prawnego ...
dwóch dekadach marginalnego modelu polityki społecznej, wbrew konstytucyjnemu zapisowi o modelu społecznej gospodarki rynkowej jako zasadzie ustrojowej Rzeczypospolitej
Polskiej. Te zagadnienia stanowią – w moim przekonaniu – punkt wyjścia dla analizy przebiegu przemian demograficznych w Polsce, szczególnie masowych emigracji zarobkowych Polaków po akcesji do Unii Europejskiej, wraz z ich wtórnym oddziaływaniem na zmniejszenie
potencjału ludności w najkorzystniejszym wieku dla zakładania rodzin i prokreacji. Wspominam o tych zagadnieniach dlatego, że planowanie działań prorodzinnych i instrumentów
stymulujących procesy migracyjne w regionie opolskim oraz próby podniesienia atrakcyjności Opolszczyzny jako miejsca pracy i miejsca zamieszkania nie mogą przynieść rezultatów
bez uprzednich zmian koncepcji społeczno-gospodarczego rozwoju Polski, w tym miejsca
i roli polityki społecznej w kształtowaniu warunków pracy i płacy, dostępu do wysokiej jakości edukacji na wszystkich poziomach, stabilnego systemu zabezpieczenia społecznego
i usług społecznych. Region opolski nie jest samotną wyspą – jest częścią państwa polskiego
i jego rozwój jest ściśle związany z kondycją gospodarczą całego kraju, z celami i zadaniami
polityki publicznej państwa, porządkiem instytucjonalnym i normatywnym oraz strategiami
rozwoju kraju i regionów, które implikują warunki bytu ludności i korzystne lub niekorzystne
perspektywy dla zakładania rodzin i planowania ich rozwoju.
Należy zauważyć, że rozwój województwa opolskiego – o wiele bardziej niż innych jednostek administracyjnych w Polsce – uwarunkowany jest nie tylko czynnikami społecznymi
i geograficznymi na poziomie makro, lecz także specyficznymi dla tego regionu czynnikami,
takimi jak związane z historią polityczną tego regionu (w tym szczególnie okres po 1945 r.)
procesy migracyjne oraz zróżnicowana struktura narodowa i etniczna ludności. Ten kontekst
wymaga szczególnej uwagi zarówno w ocenie aktualnego stanu struktury ludności i dotychczasowego przebiegu procesów demograficznych, jak też w formułowaniu strategii rozwojowych regionu. Przy czym – co wydaje mi się szczególnie ważne – na te swoistości regionu
należy spojrzeć dwubiegunowo, dostrzegając w nich zarówno aspekty negatywne jak i pozytywne, szczególnie w powiązaniu z możliwością wykorzystania koncepcji rozwoju transgranicznego województwa opolskiego, do czego skłania jego położenie geograficzne.
Nawiązując do docelowego stanu, jakim miałaby być stabilizacja lub wzrost liczby ludności,
a także, w dłuższej perspektywie, poprawa jej wiekowej struktury, lokalna polityka rynku pracy
powinna być ukierunkowana na ograniczenie emigracji zarobkowej oraz zachęcenie diaspory
polsko-niemieckiej – imigrantów o podwójnym obywatelstwie z terenów Opolszczyzny zamieszkałych w Niemczech – do powrotu do kraju swego dzieciństwa lub pochodzenia przodków.
Obydwa zadania wymagają uwzględnienia etnicznej specyfiki emigracji zarobkowej
z Opolszczyzny i przełożenia wynikającej stąd wiedzy na zróżnicowanie instrumentów działania na poziomie subregionów województwa. Szczególnie godne uwagi są następujące cechy procesów zagranicznych migracji z województwa opolskiego:
 etniczne zróżnicowanie skali i kierunku migracji zagranicznych: głównym krajem
docelowym dla ludności autochtonicznej są Niemcy (od końca lat 90. także Holandia),
przy czym zdecydowana większość posiada rodzinę w Niemczech, co sprzyja podejmowaniu migracji wahadłowych. Według danych z 2010 roku struktura wyjazdów ludności
autochtonicznej kształtowała się następująco: 41% – Niemcy, 43,3% – Holandia, 7,3% – Austria. Z kolei mieszkańcy Opolszczyzny narodowości polskiej dopiero od lat 90. podejmują
częściej pracę zarobkową za granicą, ze szczególnym nasileniem tych procesów po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Najczęściej wyjeżdżają do Niemiec – 37,3%, Wielkiej
Brytanii – 28%, Holandii – 14,9%3. Na mapie wyjazdów zagranicznych w tej grupie migrantów w ostatnich latach pojawiła się także Irlandia – 2,5% oraz Norwegia – 0, 56%4.
 odmienne cechy socjodemograficzne migrantów: ludność autochtoniczna pochodzi
głównie ze wsi cechujących się dobrze rozwiniętą infrastrukturą oraz wysoką jakością warunków życia. Mają oni na ogół dobrą sytuację materialną i mieszkaniową oraz ustabilizowaną sytuację rodzinną. Cechuje ich stosunkowo niski poziom wykształcenia, posiadają
jednak kwalifikacje, które pozwalają na podjęcie pracy w zawodach poszukiwanych przez
pracodawców zarówno w Polsce, jak i za granicą. Mężczyźni w tej grupie wyjeżdżają częściej niż kobiety, a ich wiek mieści się w przedziale od 26 do 55 lat, bez istotnej przewagi
jakiegoś przedziału wieku. Emigrujący Polacy z Opolszczyzny są relatywnie młodzi, dominuje ludność w wieku do 35 lat, z niemal wyrównaną strukturą płci, są lepiej wykształceni niż przedstawiciele ludności autochtonicznej, jednak głównie w zawodach nadwyżkowych. Częściej niż oni są doświadczeni bezrobociem, mają też znacznie gorsze zaplecze
materialne.
 wyraźne różnice w powodach podejmowania pracy za granicą: ludność autochtoniczna emigruje głównie dlatego, że za granicą uzyskuje wyższe zarobki przy równoczesnej
łatwości dostępu do pracy z uwagi na stabilne sieci powiązań rodzinno-etnicznych w krajach docelowych. Ludność polska liczy przede wszystkim na znalezienie za granicą pracy,
której nie może znaleźć w kraju ojczystym.
 etniczne zróżnicowanie więzi z miejscem zamieszkania: ludność autochtoniczna jest
silnie związana ze swoim miejscem zamieszkania, emigracja zarobkowa ma głównie charakter wahadłowy, kontakty z rodziną i środowiskiem zamieszkania są częste i bliskie. Wywodzący się z ludności napływowej Polacy są słabiej zintegrowani z miejscem zamieszkania i społecznością lokalną, częściej są stanu wolnego, rzadziej odwiedzają swoich
krewnych, ich wyjazdy są dłuższe i częściej przeradzają się migrację definitywną.
Powyższe czynniki powinny być uwzględnione w strategiach polityki rynku pracy w regionach Opolszczyzny wyodrębnianych ze względu na strukturę narodowościową ich mieszkańców: obszar centralno-wschodniej Opolszczyzny – poza Opolem i Kędzierzynem-Koźlem –
jako region koncentracji ludności autochtonicznej i intensywnych od wielu lat migracji zagranicznych przy równoczesnej silnej więzi z regionem, oraz obszar zachodniej części Opolszczyzny, zamieszkiwany głównie przez ludność polską pochodzenia napływowego, która
charakteryzuje się niskim natężeniem procesów migracyjnych w przeszłości, ale rosnącą od
roku 2004 tendencją do emigracji zarobkowych, z dużą otwartością na potencjalną emigrację definitywną.
3 Por. R. Jończy, Migracje zarobkowe śląskiej ludności autochtonicznej posiadającej niemieckie pochodzenie a nowe
poakcesyjne migracje Polaków. Różnice i związane z tym skutki dla obszarów pochodzenia, (w:) Emigracja jako
problem lokalny i globalny, red. W. Lipski, A. Walkowska, Górnośląska Wyższa Szkoła Pedagogiczna im. Kardynała
Augusta Hlonda, Mysłowice 2010; tenże, Migracje zagraniczne z obszarów wiejskich województwa opolskiego po
akcesji Polski do Unii Europejskiej. Wybrane aspekty ekonomiczne i demograficzne, Wydawnictwo Instytut Śląski,
Opole-Wrocław 2010.
4 Dane Urzędu Statystycznego w Opolu na rok 2012.
117
118
W kwestii polityki rynku pracy i modernizacji publicznych
służb zatrudnienia
Tworzenie miejsc pracy jest związane z rozwojem gospodarczym regionu, w tym wspieraniem
działalności gospodarczej w branżach wykorzystujących jego atuty. Działania publicznych służb
zatrudnienia wspierają alokację zasobów pracy i – poza skromnym wspieraniem finansowym
rozwoju minifirm swoich klientów – nie mają istotnego wpływu na tworzenie miejsc pracy. Ich zadania wydają się jednak być szczególnie istotne w kwestii osłabienia strumienia emigracji zarobkowej ludności polskiej zamieszkałej na Opolszczyźnie. Podkreślam znaczenie tej funkcji działań
publicznych służb zatrudnienia, nie wolno bowiem zapominać, że zasadnicze powody emigracji
zarobkowej Polaków z Opolszczyzny wynikają nie tyle z braku jakiejkolwiek pracy, co braku dobrej pracy – stabilnej i dobrze opłacanej. Innymi czynnikami są dysproporcje rozwojowe regionu,
niedostatki infrastruktury w zakresie edukacji, ochrony zdrowia, opieki nad dzieckiem, sportu
i rekreacji, niski poziom świadczeń socjalnych, niepewne i niezadowalające podstawy ekonomiczne do zakładania i rozwoju rodziny. Te powody nie różnią się od czynników wypychających
z kraju „za chlebem” większość emigrujących Polaków. Tym niemniej, w gestii publicznych służb
zatrudnienia znajdują się instrumenty wspierające zatrudnienie ludności miejscowej w swoim regionie zamieszkania, tym samym osłabiające procesy emigracji zarobkowej.
Do najważniejszych z nich zaliczam:
 rozwój szkolnego doradztwa zawodowego, które umożliwiłoby młodzieży racjonalny wybór ścieżki kształcenia i wyboru zawodu;
 współpraca z organami samorządowymi odpowiedzialnymi za organizację systemu szkolnictwa ponadgimnazjalnego, szczególnie w obszarze wspierania rozwoju dualnego systemu edukacji zawodowej, opartego na współpracy pracodawców ze szkołami zawodowymi i wczesnej integracji uczniów z potencjalnym miejscem pracy;
 wypracowanie rzetelnego systemu monitoringu zawodów nadwyżkowych i deficytowych
oraz ścisła współpraca ze szkołami w celu dopasowaniu oferty edukacyjnej szkolnictwa
zawodowego i wyższego do potrzeb lokalnego rynku pracy;
 upowszechnienie staży zagranicznych dla uczniów i absolwentów w ramach systemu euro
pass, w czym szczególnie pomocna może być współpraca z przygranicznymi rejonami
Czech i Niemiec;
 rozwój zorientowanych na osoby długotrwale bezrobotne (osoby niepełnosprawne, osoby 50+) form zatrudnienia wspierającego;
 zindywidualizowanie działań aktywizujących, powiązanie pośrednictwa pracy ze szkoleniami zawodowymi, stażami zawodowymi i pracą tymczasową;
 usprawnienie systemu informatycznego PUP-ów, bieżąca informacja o wolnych miejscach
pracy i wymaganiach dla kandydatów;
 oddzielenie zadań pośredników pracy i doradców zawodowych od obsługi świadczeń socjalnych dla bezrobotnych – koncentracja ich aktywności na działaniach monitorujących
i aktywizujących zawodowo bezrobotnych;
 ścisła współpraca z ośrodkami pomocy społecznej. powiązanie świadczeń pomocy społecznej adresowanych do bezrobotnych wraz z ich uczestnictwem w programach aktywizacji zawodowej;
 nadanie priorytetu działaniom adresowanym dla tzw. pokolenia NEET (not in Education,
Employment or Training) – młodzież w wieku 15–24 lat, która nie uczy się, nie pracuje i nie
bierze udziału w szkoleniach.
Z tego też względu propozycję oddzielenia działań związanych z obsługą świadczeń i ubezpieczeń społecznych (popularnie składka ZUS) od działań stricte aktywizacyjnych, które
skierowane są do osób faktycznie zainteresowanych podjęciem zatrudnienia, uważam za
właściwą. Ideałem byłoby dokonanie nie tylko funkcjonalnego, lecz także lokalizacyjno-organizacyjnego podziału. Prowadzenie działań wyłącznie aktywizacyjnych w danej lokalizacji mogłoby pozytywnie wpłynąć na postrzeganie publicznych służb zatrudnienia. Powiatowe Urzędy Pracy mogłyby się stać Centrami Pracy czy Aktywizacji, a nie pośredniakami dla
gorszej kategorii obywateli.
Mając na uwadze fakt, że to pracodawca podejmuje ostateczne decyzje zatrudnieniowe,
utworzenie systemu wsparcia dla tworzenia i rozwoju przedsiębiorstw może mieć wpływ
na osłabienie emigracji zarobkowej, gdyż wpłynie to pozytywnie na zatrudnienie i samozatrudnienie ludności Opolszczyzny. W swoich założeniach system rozumiany jako „instytucja
świadcząca kompleksową obsługę doradczą przy zakładaniu i prowadzeniu działalności”,
która wspiera przedsiębiorców w pozyskiwaniu funduszy gwarancyjnych, pożyczkowych,
dotacji, która wspomaga przy pozyskiwaniu refinansowania z tytułu subsydiowanego zatrudnienia, mógłby pozytywnie wpływać na decyzje biznesowe i tworzenie dobrych
miejsc pracy. Stąd koncentracja środków Funduszu Pracy i funduszy unijnych na tworzeniu nowych miejsc pracy (pod warunkiem ich wysokiej jakości) wydaje się być kierunkiem słusznym.
Międzynarodowe instrumenty prawne i polityczno-koordynujące
Ten fragment opracowania stanowi część składową prezentacji środowiska prawnego województwa opolskiego. Jest to głównie charakterystyka instrumentów finansowych,
prawnych i polityczno-koordynacyjnych Unii Europejskiej, niestety bez odniesienia tych instrumentów do potencjalnej ich przydatności w rozwoju województwa. Lektura fragmentów dokumentów Unii Europejskiej dotyczących związku procesów depopulacyjnych z poziomem wydatków (w procencie PKB) na system zabezpieczenia społecznego pokazuje, że
w koncepcji rozwoju Unii do 2020 r. została zachowana „strategia Europy dwóch prędkości”, tym samym Polska znalazła się w grupie krajów, dla których wydatki na cele socjalne
związane z przemianami demograficznymi mają być znacznie niższe niż w krajach Europy
Zachodniej, co implikuje zachowanie w tych krajach najniższego poziomu dzietności i obniżenia liczby ludności (według prognoz, w 2060 r. liczba ludności w Polsce wyniesie niewiele ponad 32 mln). Prawdopodobnie będzie to także istotny czynnik decydujący o podjęciu
przez Polaków pracy za granicą. Jest to zatem istotna informacja także dla Opolszczyzny,
uwzględniając bowiem segregacyjny charakter tych założeń, czytelna wydaje się konstatacja, że przeciwdziałanie depopulacji będzie zadaniem strategii regionalnych, bez uzyskania
wsparcia na realizacje zorientowanych na rozwój ludności programów ze środków unijnych.
Jednoznacznie nasuwająca się z analizy prezentowanego w opracowaniu dr. Piotra Zawadzkiego dokumentu Unii Europejskiej Europa 2020 konkluzja nie jest korzystna dla Polski. To dokument, który podtrzymuje zróżnicowany rozwój Unii i jej podział na dwie strefy
rozwoju, gdzie Polska należy do strefy z gorszymi perspektywami, w tym m.in. wskaźnikiem
zatrudnienia niższym niż przeciętny dla krajów Unii, prawie o połowę niższym udziałem wydatków PKB na inwestycje w badania i rozwój, niższej efektywności wykorzystania energii.
119
120
W takich warunkach powstrzymanie procesów emigracyjnych staje się jeszcze trudniejszym
zadaniem.
W opracowaniu nie znalazły się informacje dotyczące strategicznych założeń i instrumentów związanych z polityką spójności regionów oraz z współpracą transgraniczną w latach
2014–2020, które byłyby istotne dla władz administracyjnych województwa opolskiego odnośnie potencjalnych możliwości wykorzystania funduszy unijnych w realizacji strategii rozwoju regionu.
Zapowiedziano natomiast opracowanie tzw. wspólnych ram strategicznych w odniesieniu
do poszczególnych obszarów strategii, w tym m.in. kilku istotnych dla polityki rynku pracy
(w tym funkcjonowania publicznych służb zatrudnienia) zagadnień, takich jak:
 świadczenie zindywidualizowanych usług rynku pracy;
 rozwój aktywnych i zapobiegawczych środków rynku pracy;
 doradztwo i pośrednictwo przekazujące także wiedzę o miejscach pracy w krajach Unii Europejskiej;
 tworzenie sieci współpracy z uczelniami i pracodawcami;
 ograniczenie wcześniejszego przechodzenia na emeryturę;
 ułatwienie procedur związanych z rozpoczęciem własnej działalności gospodarczej (m.in.
zmniejszenie kosztów do 100 euro, skrócenie do trzech miesięcy czasu na uzyskanie zezwoleń, licencji, rozwój usług finansowych ułatwiających dostęp do kapitału);
 pakiet na rzecz zatrudnienia młodzieży – stworzenie programu gwarancji dla młodzieży:
wczesna interwencja i aktywizacja, ustanowienie organu publicznego odpowiedzialnego
za realizację programu gwarancji dla młodzieży, wspieranie integracji młodzieży z rynkiem pracy, monitorowanie wczesnego zakończenia nauki na poziomie krajowym i lokalnym;
 podnoszenie jakości szkolnictwa wyższego;
 ustalenie ram kształcenia przez całe życie.
Powyżej wymienione działania można prawdopodobnie traktować jako wytyczne Unii
dla kluczowych zadań publicznych służb zatrudnienia w latach 2014–2020. Warto zatem
uwzględnić je w planach modernizacji zadań i instrumentów działania publicznych służb zatrudnienia w województwie opolskim.
Strategie działania; wspólne i osobne uwarunkowania
rozwoju
W kształtowaniu strategii rozwojowej województwa opolskiego wskazane jest także uwzględnienie socjologicznej interpretacji specyfiki tego regionu jako regionu pogranicza kulturowego5. Wprawdzie w dotychczasowej praktyce elity władzy w Polsce rzadko korzystały z dorobku nauk społecznych w kształtowaniu planów strategicznego rozwoju, niemniej jednak
5 Pogranicze to obszar, który stanowi przedmiot wpływów i wzajemnego przenikania się zjawisk dwu sąsiadujących
narodów w warunkach nadrzędności lub równorzędności, ale bez zniszczenia związków z własnym obszarem narodowym, por. A. Lis, Lokalność i pogranicze. Refleksje na XXI wiek, [w:] Oblicza lokalności. Ku nowym formom
życia lokalnego, red. W. Kurczewska, IFiS PAN, Warszawa 2008, s. 163–164. Pogranicze to także proces i efekt tego
procesu w komunikacji między ludźmi, w przejściu od monologu do dialogu kultur, od dominacji stereotypów
i uprzedzeń do wzajemnego zrozumienia, por. J. Nikitorowicz, Pogranicze, tożsamość, edukacja międzykulturowa,
Transhumana, Białystok 1995, s. 13.
dostrzegam dużą przydatność tradycji teoretycznej i dorobku badawczego dotyczącego cech
pogranicza i wynikających stąd wskazań dla operacjonalizacji programów i instrumentów
działania, szczególnie w ich dostosowaniu do starych i nowych wskaźników procesu komunikacji międzyetnicznej, przenikania bądź izolacji żyjących w sąsiedztwie odmiennych kultur,
ich tradycji i wartości oraz profili mentalnych. Ich znajomość wydaje się być np. nieodzownym warunkiem trafności tych instrumentów rynku pracy, które promują przedsiębiorczość
czy adresują programy aktywizacji zawodowej do określonych grup wiekowych bezrobotnych czy poszukujących pracy.
Emigracja zarobkowa ludności autochtonicznej – z podwójnym lub niemieckim obywatelstwem – jest elementem modelu życia tej mniejszości, wypraktykowanym i sprawdzonym
co najmniej przez ostatnie 30 lat. Nie jest sposobem na wyjście z biedy czy jej uniknięcie,
– wynika z potrzeby zachowania lub podwyższenia i tak już na ogół wysokiego standardu
życia. Kierunek migracji pozostaje stabilny, są to głównie tradycyjne dla tej mniejszości kraje
migracyjne, gdzie posiadają stabilne zaplecze sieci krewniaczych i sąsiedzkich, które ułatwiają podjęcie pracy. Stąd też wybór ścieżki edukacji i przygotowania zawodowego młodzieży
z rodzin autochtonów jest bardziej zorientowany na posiadanie kwalifikacji w poszukiwanych
zawodach, co ułatwia start zawodowy zarówno w Polsce, jak i za granicą. Silna więź z regionem – przywiązanie do ojczyzny – implikuje, szczególnie w obecnych warunkach politycznych, relatywnie wysoki udział migracji wahadłowych, co jest korzystnym czynnikiem
z punktu widzenia potencjalnej stabilizacji życia rodzinnego w Polsce. Jednak wysokie dochody uzyskiwane za granicą i wysoki poziom życia ludności autochtonicznej nie są gwarantem
zachowania w młodszej generacji autochtonów strategii życiowej „tam zarabiać, tutaj żyć”.
Coraz większy wpływ na charakter emigracji – i to zarówno ludności autochtonicznej, jak
i polskiej – odgrywa współcześnie infrastruktura regionu, zaplecze instytucjonalne, poziom
usług społecznych, sprawność instytucji publicznych. W tym kontekście utrzymanie wysokiego poziomu emigracji wahadłowych ludności autochtonicznej Opolszczyzny i zmniejszenia
emigracji zarobkowych Polaków – o czym już wcześniej pisałam – związane jest z rozwojem
regionu w takich obszarach, jak infrastruktura komunikacyjna, sieć placówek opiekuńczych,
wysoka jakość usług medycznych i edukacyjnych, bogata oferta w zakresie kultury, sportu
i rekreacji. Nie bez znaczenia pozostaje sfera praworządności, przejrzystości polityki lokalnej, kompetencji urzędów i ich stosunku do obywateli.
Patrząc perspektywicznie, warto także wziąć pod uwagę oddziaływanie wzorców tworzenia rodziny i realizacji jej różnych modeli na młode pokolenie. Dotyczy to zarówno młodego
pokolenia ludności autochtonicznej Opolszczyzny, jak i młodych Polaków. Można założyć, że
tutaj – tak jak i w innych krajach – ulega zmianie stosunek do tradycyjnego modelu rodziny,
który w wielu aspektach koresponduje ze scenariuszem rodzin emigrantów wahadłowych,
gdzie żywicielem rodziny jest mężczyzna, dojeżdżający mąż i ojciec, zaś prowadzenie domu
i opieka nad dziećmi spoczywają na głowie kobiety. Im młodsze pokolenie, tym większa akceptacja dla partnerskiego modelu rodziny, gdzie oboje partnerzy uczestniczą w realizacji
wszystkich funkcji rodziny. Model ten trudno powiązać z długotrwałą nieobecnością jednego
z małżonków czy partnerów z powodu pracy za granicą. Ponadto, wiele związków tego typu
nie wytrzymuje próby czasu – rozłąka powoduje osłabienie więzi małżeńskich i rodzicielskich, co kończy się nieformalnym bądź formalnym rozpadem rodziny. Troska o zachowanie
spójności i trwałości rodziny oraz potrzeba samorealizacji w rolach małżeńskich i rodzicielskich, w połączeniu ze stagnacją gospodarczą regionu i brakiem inwestycji w infrastrukturę
121
122
decydująca o jakości życia w danej miejscowości, może być istotnym czynnikiem stabilizującym życie rodzinne za granicą wahadłowych emigrantów autochtonów oraz kolejnym argumentem, który przemawia za emigracją definitywną Polaków.
Z uwagi na specyfikę socjoekonomiczną i kulturową społeczności autochtonów, wewnętrzną spoistość grupy oraz jej wysoki potencjał samoorganizowania się, warta rozważenia jest
koncepcja wspierania tzw. ekonomii etnicznej, która cechuje się strategiami organizacyjnymi
opartymi na nieformalnych sieciach kontaktów osobistych, zakorzenieniu, zaufaniu i kontaktach osobistych. Działania na rzecz ograniczenia emigracji ludności autochtonicznej na stałe,
a zarazem przyciągnięcie zamieszkałych w Niemczech a nie wymeldowanych z Opolszczyzny
obywateli Polski, którzy utożsamiają się z mniejszością niemiecką lub identyfikują się jako
osoby o podwójnej narodowości oraz wspieranie przedsiębiorczości etnicznej mogą pełnić
funkcje takie jak:
 osłabienie emigracji zarobkowej do Niemiec przedstawicieli mniejszości niemieckiej
i osób identyfikujących się z podwójną przynależnością narodową (polską i niemiecką);
 zachęcenie do powrotu emigrantów z Opolszczyzny, którzy obecnie mieszkają i pracują
w Niemczech, ale mających emocjonalny związek z ojczyzną prywatną (Heimat);
 inwestowanie zasobów rodzinnych, krewniaczych, sąsiedzkich we wspólne przedsięwzięcie biznesowe, stabilizujące życie ich rodzin w regionie opolskim;
 rozwój usług adresowanych do diaspory polsko-niemieckiej lub niemieckiej, zamieszkałej
w Niemczech, a zakorzenionej emocjonalnie w opolskiej „małej ojczyźnie” – myślę tutaj
głównie o usługach opiekuńczych, rehabilitacyjnych i turystycznych;
 tworzenie miejsc pracy w zawodach, które wymagają dużego profesjonalizmu oraz stworzenie absolwentom szkół profilowanych możliwości kontynuowania nauki w nowych
branżach szkół i na nowych kierunkach studiów, przy zachowaniu równych szans i równego traktowania w dostępie do pracy wszystkich kategorii etnicznych.
Mam świadomość, że projekt rozwoju tej ścieżki ekonomii – o ile jest racjonalny ekonomicznie i uwzględnia perspektywę populacyjną – jest ryzykowny politycznie i kulturowo.
Trudno bowiem ocenić jego odbiór przez pryzmat potencjalnego zagrożenia odrodzeniem
się nurtów rewizjonistycznych. Ponadto, istnieje także ryzyko pogłębiania nierówności ekonomicznych pomiędzy biedniejszymi regionami Opolszczyzny, zamieszkanymi przez Polaków, których status ekonomiczny – z racji wieloletniego uprzywilejowania mniejszości niemieckiej w kwestii pracy zarobkowej w Niemczech – jest istotnie gorszy. Jest on także trudny
z racji głębokiego dystansu wobec „innych”, ujawnianego we wzajemnych relacjach międzyetnicznych. Być może jednak, w odległej perspektywie, byłaby to szansa na zmniejszenie
izolacji i samowystarczalności ludności autochtonicznej oraz przełamania nieufności i uprzedzeń wobec niej ze strony ludności polskiej. Jeżeli ekonomia, która w punkcie wyjścia bazuje
na kapitale społecznym i finansowym lepiej zorganizowanych w grupie własnej i bardziej zasobnych w kapitał finansowy autochtonów, przyczyni się do tworzenia stabilnych miejsc pracy, które od pracownika wymagają profesjonalizmu i wykształcenia, to jej powodzenie będzie zależało od współuczestnictwa w tym projekcie lepiej wykształconej ludności polskiej.
Byłaby to zatem płaszczyzna, która otwiera możliwość współpracy opartej na racjonalnych
przesłankach, korzystnej dla obu żyjących obecnie obok siebie narodowości.
Drugim nieodzownym kierunkiem działań, który ma ścisły związek z ograniczeniem emigracji zarobkowej ludności polskiej, jest wyrównanie dysproporcji rozwojowych regionu,
które nakładają się na strukturę etniczną jej mieszkańców. Od lat zasobna ekonomicznie
(dzięki pracy zarobkowej za granicą i wysokim poziomie samoorganizacji) ludność autochtoniczna stała się w dużej mierze także samowystarczalna w organizacji infrastruktury lokalnej.
Pozbawione adekwatnych do potrzeb inwestycji publicznych rejony Opolszczyzny, zamieszkane przez napływową przed laty ludność polską, wzmacniają poczucie pozostawania na
uboczu procesów rozwojowych, zagrożenia marginalizacją a nawet wykluczenia z dostępu
do tzw. ram cywilizacyjnego rozwoju. Inwestycje infrastrukturalne w regionach zamieszkanych przez ludność polską stanowią nie tylko warunek podniesienia ich poziomu życia, lecz
także mogą mieć kluczowe znaczenie dla wzrostu liczby miejsc pracy, lepszych szans na zatrudnienie i potencjalne ograniczenie decyzji emigracyjnych, w tym szczególnie emigracji definitywnych.
Generalnie jednak przestrzegałabym przed ślepą wiarą w możliwość rozwiązania problemu depopulacji na poziomie polityki regionalnej. Działania uwzględniające specyfikę
etniczną i zróżnicowanie rozwoju regionów Opolszczyzny są oczywiście niezwykle ważne
jako czynniki niwelujące regionalne uwarunkowania emigracji zarobkowej i jej wpływu na
procesy demograficzne w regionie. Tym niemniej kluczowe znaczenie ma rozwój społeczno-gospodarczy Polski, jej status ekonomiczny wśród krajów Unii Europejskiej, struktura branżowa polskiej gospodarki, oparcie gospodarki na innowacji i nowych technologiach, absorpcja wysoko wykwalifikowanych kadr, poziom płac, dostęp do dobrej pracy, poziom bezpieczeństwa socjalnego warunkowany charakterem modelu polityki społecznej i zakresem
ochrony socjalnej i usług społecznych. Także dostęp do wysokiej jakości publicznej edukacji,
godziwe wsparcie materialne rodzin, rozwój różnych rodzajów publicznych form opieki nad
dzieckiem i dostępność usług zdrowotnych mają ogromny wpływ na decyzje o emigracji lub
pozostaniu w kraju czy też o zakładaniu rodzin w kraju lub na emigracji. O tych istotnych sprawach nie mówią szczegółowe strategie rozwoju kraju – Długookresowa Strategia Rozwoju
Kraju Polska 2030 i średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju 2020. Nie ma w nich mowy
ani o polityce społecznej, ani o polityce zatrudnienia, polityce rodzinnej, edukacyjnej czy też
polityce zabezpieczenia społecznego. W tej sytuacji rozważania o strategiach przeciwdziałania depopulacji, w tym także depopulacji Opolszczyzny, wydają się mieć charakter dyskursu
akademickiego, nie traktowanego z należytą do skali problemu uwagą przez przedstawicieli
współczesnych elit politycznych, które kreują rzeczywisty model społeczno-gospodarczego
rozwoju Polski oraz status obywateli jako rezerwuaru taniej siły roboczej dla zasobnych krajów Europy Zachodniej, co ma znaczący wpływ na stałe zmniejszanie liczby ludności Polski
i jej niekorzystną wiekowo strukturę.
123

czas na zmiany na opolskim rynku pracy

Transkrypt

Podobne dokumenty