docZmiany polskiego prawa wodnego niezbędne dla pełnej
download 
Reklamacja Transkrypt
Zmiany polskiego prawa wodnego niezbędne dla pełnej
Zmiany polskiego prawa wodnego niezbędne dla pełnej transpozycji Ramowej Dyrektywy Wodnej Warszawa, grudzień 2004 Podsumowanie Zmiany Prawa wodnego proponowane przez Ministerstwo Środowiska mają przede wszystkim na celu implementację Dyrektywy 2000/60/EC (tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej) do polskiego prawa. Jednakże proponowana transpozycja ma charakter pozorny. Przepisano bowiem szereg podstawowych zapisów Dyrektywy pozostawiając w ustawie zapisy często sprzeczne z jej duchem i literą, w sposób zasadniczy utrudniające realizację jej celów środowiskowych. Nowelizacja Prawo wodnego wymienia szereg celów poszczególnych grup użytkowników wód (zapewnienie wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu, zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką, sportem oraz rekreacją, tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania wód), wymagających najczęściej kosztownych inwestycji, sprzecznych z celami środowiskowymi i ogólnospołecznymi. A przecież osiągnięcie celów środowiskowych prowadzi do zapewnienia dostępu do zdrowej wody wszystkim mieszkańcom i wszystkim organizmom. Obowiązujące w Polsce prawo (wraz z proponowanymi zmianami) nie mówi jak należy rozwiązywać oczywisty konflikt pomiędzy celami wąskich grup interesów, a utrzymywaniem lub poprawą stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych, zgodnym z interesem całego społeczeństwa. Określenie celów gospodarki wodnej winno być w pełni zgodne z Ramową Dyrektywą Wodną i podporządkowane strategicznym zasadom zrównoważonego rozwoju. W szczególności należy podkreślić priorytetowy charakter osiągnięcia/utrzymania dobrego stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Tej definicji celów należy nadać rangę ustawową, adoptując odpowiedni fragment Ramowej Dyrektywy Wodnej. Realizacja zasad rozwoju zrównoważonego w odniesieniu do wód może być skuteczna tylko wówczas, gdy rozważania dotyczyć będą zlewni rzecznej i obejmować wszystkie wody występujące w zlewni oraz wszystkie działania człowieka i procesy zachodzące w środowisku, oddziaływujące na stan ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Oznacza to konieczność zintegrowanego zarządzania zasobami wodnymi zlewni. Analiza polskiego systemu zarządzania wodami z uwzględnieniem wszystkich ścieżek przepływu informacji i relacji decyzyjnych prowadzą do obrazu niezwykle zagmatwanego, co pozwala wątpić w możliwość efektywnego zarządzania takim systemem (ustawa w obecnym i proponowanym kształcie wymienia pięć organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami). Sytuację komplikuje fakt, że wiele decyzji dotyczących wód zapada w granicach administracyjnych (gminy, powiaty, województwa). Należy zlikwidować rozmycie kompetencji oddając pełnię uprawnień właścicielskich i władzę wodną (tj. uprawnienia do podejmowania decyzji administracyjnych takich jak np. pozwolenia wodno-prawne) zarządom dorzeczy. Wielość dokumentów planistycznych (samo Prawo wodne wymienia ich kilkanaście) oraz ich niejasne powiązania i hierarchia uniemożliwia również sprawne gospodarowanie zasobami wodnymi. Należy wprowadzić dla każdego dorzecza jeden plan zintegrowanego gospodarowania wodami zorientowany na osiągnięcie celów środowiskowych. Pozostałe plany, w tym plany ochrony przeciwpowodziowej, powinny być mu podporządkowane. i Konieczność realizacji szkodliwych dla środowiska inwestycji gospodarki wodnej (zbiorniki, regulacja rzek, obwałowania) wynika zazwyczaj ze sposobów zagospodarowania terenu ignorujących uwarunkowania naturalne. Ustawa Prawo wodne oraz proponowana nowelizacja nie dają możliwości wprowadzania do planów rozwoju społeczno - ekonomicznego „twardych” ograniczeń uwzględniających dostępność zasobów wodnych oraz zasięgi zalewów powodziowych. Jeśli ograniczenia te nie będą nadrzędnymi w stosunku do życzeniowych planów zagospodarowania przestrzennego, realizacja idei rozwoju zrównoważonego nie będzie możliwa. Należy zatem zapewnić takie powiązanie planów zagospodarowania przestrzennego z planami gospodarowania wodą w dorzeczach, które zagwarantuje powstrzymanie inwestowania na obszarach zagrożonych powodzią i o ograniczonej dostępności zasobów wodnych. Ustawa narzuca technokratyczny oraz anachroniczny w świetle doświadczeń światowych i krajowych sposób ochrony przeciwpowodziowej. Dotychczasowa strategia ochrony musi być z mocy prawa zmieniona, jeśli ta ochrona ma być skuteczna i możliwie mało szkodliwa dla środowiska. Ustawa powinna zawierać delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określającego zakres i tryb opracowywania planów ochrony przeciwpowodziowej i podporządkowanie ich planom gospodarowania wodami w dorzeczach. W rozporządzeniu należy wykorzystać dokumenty Wspólnoty Europejskiej dotyczące ochrony przed powodzią, w tym unijny „Katalog dobrych praktyk w zakresie prewencji, przygotowania i reagowania na powódź”, który jest dobrym przepisem na nowoczesną strategię przeciwpowodziową. Wysoka ranga, jaką nadano w Ustawie robotom utrzymaniowym (m.in. regulowanie stanu wód lub przepływów w ciekach naturalnych, konserwacja lub remont istniejących budowli regulacyjnych) wynika z braku urealnienia celów gospodarki wodnej (np. obowiązek odbudowywania budowli regulacyjnych na rzekach bez perspektyw żeglugi). Prowadzi to do marnotrawstwa środków publicznych na inwestycje niepotrzebne i ewidentnie szkodliwe dla środowiska. Należy wprowadzić mechanizmy wspierające racjonalność procesu podejmowanych decyzji, takie jak: analizowanie zasadności społeczno – ekonomicznej proponowanych inwestycji i prac „utrzymaniowych”, obowiązek przeprowadzania procedur oceny oddziaływania na środowisko, prowadzenie analizy wariantowej z uwzględnieniem możliwości osiągnięcia stawianych celów bez ingerencji w środowisko z wodą związane (np. rozważając jako alternatywę dla żeglugi kolej lub jako alternatywę dla elektrowni wodnej wykorzystanie biogazu), obowiązek wyboru rozwiązania, którego łączne społeczno-ekonomiczne i środowiskowe koszty są minimalne Ramowa Dyrektywa Wodna wyraźnie stanowi, że za korzystanie z wód powinni płacić użytkownicy. Cena powinna pokrywać ”koszty uzyskania”, czyli m. in. koszty związane z inwestowaniem i eksploatacją (koszty ”utrzymania wód” to część kosztów eksploatacyjnych), a zwłaszcza koszty poprawy stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych zdegradowanych przez użytkowanie wód. Obowiązujące w Polsce zasady finansowania gospodarki wodnej są zupełnie inne – koszty ponosi ogół podatników, a zobowiązania użytkowników są najczęściej niesprecyzowane, szczególnie w odniesieniu do naprawiania szkód środowiskowych. Należy wprowadzić do krajowego ustawodawstwa stanowione przez Dyrektywę mechanizmy ekonomiczne skutecznie ograniczające zarówno marnotrawstwo środków jak i dewastację środowiska oraz instrumenty wspierające zlewniowe finansowanie gospodarki wodnej. ii Zapisy Dyrektywy dotyczące udziału społeczeństwa w zarządzania zasobami wodnymi nie znajdują w polskim ustawodawstwie odzwierciedlenia. Rady regionów i Krajowa Rada Gospodarki Wodnej w obecnej i proponowanej formule prawnej, nie mają (jako „organ doradczy”) realnego wpływu na decyzje oraz, ze względu na sposób powoływania, nie zapewniają należytej reprezentacji poszczególnym grupom interesów (także tym dbającym o interes środowiska). Rady nie tworzą więc możliwości uzyskiwania decyzji zgodnych z zasadą rozwoju zrównoważonego. Aby to zmienić Ustawa powinna wprowadzić obowiązek informowania wszystkich zainteresowanych (w tym organizacji pozarządowych), z wykorzystaniem m. in. mediów, o wszystkich zamierzeniach inwestycyjnych oraz planowanych pracach związanych z utrzymaniem wód, zapewnić wszystkim zainteresowanym udział w procesie podejmowania decyzji, w ramach obligatoryjnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz w tworzeniu planów gospodarki wodnej. Minister Środowiska powinien otrzymać delegację ustawową do wydania rozporządzenia określającego procedurę udziału społecznego w tworzeniu planów gospodarki wodnej, zgodnie z zasadami planowania otwartego. iii Spis treści Podsumowanie ............................................................................................................................ i 1 Wstęp.................................................................................................................................. 2 2 Cel i zakres opracowania.................................................................................................... 2 3 Istota konfliktu pomiędzy celami środowiskowymi i pozostałymi celami gospodarki wodnej ........................................................................................................................................ 3 4 3.1 Opis konfliktu............................................................................................................. 3 3.2 Cele gospodarcze uzyskiwane poprzez budownictwo hydrotechniczne.................... 4 3.3 Cele środowiskowe a zabiegi hydrotechniczne.......................................................... 5 3.4 Konieczność kompromisu .......................................................................................... 8 Identyfikacja ”barier” utrudniających osiąganie celów środowiskowych ........................ 8 4.1 Dezintegracja polskiego systemu zarządzania gospodarka wodną ............................ 8 4.1.1 Potrzeba zintegrowanego zarządzania zasobami wodnymi zlewni.................... 8 4.1.2 Rozmycie kompetencji organów państwowych............................................... 9 4.1.3 Dezintegracja planowania ................................................................................ 10 4.1.4 ”Integracyjne spaghetti”................................................................................... 12 4.2 Sprzeczność celów stawianych przed gospodarką wodną w Polsce ........................ 12 4.3 Woda traktowana jako surowiec a nie jako zasób wyczerpywalny i wrażliwy na wpływy ................................................................................................................................. 14 4.4 Bariera wynikająca z działań na rzecz ”utrzymania wód” ...................................... 15 4.5 Anachroniczna interpretacja zasad ochrony przeciwpowodziowej ....................... 17 4.6 Niewłaściwy system finansowania gospodarki wodnej ....................................... 19 4.7 Udział społeczny w podejmowaniu decyzji ............................................................. 21 5 Wnioski ............................................................................................................................ 22 6 Rekomendacje .................................................................................................................. 24 Aneks........................................................................................................................................ 26 1 Wstęp Niniejsze opracowania wykonano realizując wnioski ze spotkania Ministra Środowiska z przedstawicielami pozarządowych organizacji ekologicznych w lipcu b.r.. Główną przyczyną zorganizowania tego spotkania były protesty działaczy pozarządowych organizacji ekologicznych (protestowali również wędkarze i naukowcy) wywołane robotami wykonywanymi w ostatnim okresie na rzekach, finansowanymi m.in. ze środków pożyczki udzielonej przez Europejski Bank Inwestycyjny (EBI). Pożyczka przeznaczona była na usuwanie skutków powodzi ostatnich lat oraz na poprawę ochrony przeciwpowodziowej. Podczas spotkania przedstawiono dokumentację fotograficzną, pokazującą, że w wielu przypadkach wykonane roboty w sposób istotny pogorszyły stan ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Jest to sprzeczne z Ramową Dyrektywą Wodną Unii Europejskiej, obowiązującą w Polsce. Jednocześnie wykonane roboty, w wielu przypadkach spowodują raczej wzrost niż zmniejszenie zagrożenia powodziowego. Przedstawiciele organizacji pozarządowych podkreślali ponadto brak wyprzedzającej informacji o zamierzeniach inwestycyjnych, co również jest niezgodne ze standardami obowiązującymi w UE. Uniemożliwiło to zgłaszanie uwag, zastrzeżeń i propozycji w fazie planowania i projektowania robót. Protesty pojawiły się, gdy już zostały rozstrzygnięte przetargi, a roboty w terenie zaawansowane. Brak informacji na etapie planowania uniemożliwia efektywny społeczny udziału w podejmowaniu decyzji, których realizacja wiąże się z ryzykiem poważnych szkód ekologicznych. Sposób wykorzystania funduszy EBI jest przykładem ignorowania celów środowiskowych gospodarki wodnej w działaniach prowadzonych dla uzyskania innych celów. W tym przypadku celem było wzmocnienie ochrony przed powodzią. Dla osiągnięcia tego celu zastosowano wyłącznie działania techniczne (głównie regulację rzek), a więc działanie – co zostanie wykazane dalej – szkodliwe dla środowiska i o wątpliwej skuteczności ze względu na ograniczania zagrożeń powodziowych. Podczas dyskusji stwierdzono, że ważną przyczyną konfliktu jest istniejący system prawny oraz wynikający z prawa system zarządzania – fundusze EBI wykorzystano najczęściej zgodnie z obowiązującym prawem. Ponieważ zdaniem organizacji pozarządowych działania te były sprzeczne z obowiązującym Polskę ustawodawstwem europejskim Minister Środowiska podczas lipcowego spotkania zaproponował organizacjom pozarządowym sformułowanie uwag i zastrzeżeń w stosunku do prawa obowiązującego aktualnie oraz do przygotowywanej nowelizacji. Niniejsze opracowanie stanowi realizację tej propozycji. 2 Cel i zakres opracowania Celem opracowania jest ocena ustawy Prawo wodne (według druku Kancelarii Sejmu z dnia 26 maja 2004) oraz projektu ustawy ”O zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw” (wg strony internetowej www.mos.gov.pl – dokument z dnia 7 czerwca 2004), z punktu widzenia zgodności z normami obowiązującymi w Unii Europejskiej. Uznano bowiem, że pełne przeniesienie do ustawodawstwa polskiego dyrektyw i zaleceń Unii Europejskiej, a w szczególności Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zaleceń zawartych w ”Katalogu dobrych praktyk w zakresie prewencji, przygotowania i reagowania na powódź”1 stworzy podstawę do realizacji zasady rozwoju zrównoważonego w gospodarowaniu wodami, a tym samym pozwoli 1 Best Practices On Flood Prevention, Protection And Mitigation 2 w sposób zgodny z Konstytucją RP rozwiązywać konflikty pomiędzy celami gospodarczymi a środowiskowymi (sposób rozumienia tych pojęć w niniejszym opracowaniu zostanie dalej zdefiniowany). Ponadto celem opracowania jest sformułowanie sugestii odnośnie kierunków zmian legislacyjnych niezbędnych dla wdrożenia w Polsce systemu zintegrowanego zarządzania wodami w skali zlewni. Konieczność wdrożenia takiego systemu wynika wprost z ustawodawstwa UE. 3 Istota konfliktu pomiędzy celami środowiskowymi i pozostałymi celami gospodarki wodnej 3.1 Opis konfliktu W niniejszym opracowaniu sformułowano generalne wnioski dotyczące niezbędnych zmian w polskim prawodawstwie wodnym (ze wskazaniem rozporządzeń wykonawczych) dla wzmocnienia celów środowiskowych. Konflikt, który był bezpośrednią przyczyną podjęcia opracowania wynika z faktu, iż realizacja celów gospodarczych stawianych (z mocy obowiązującego aktualnie prawa!) przed gospodarka wodną utrudnia, bądź uniemożliwia osiągnięcie celów środowiskowych. Wzmocnienie celów środowiskowych wymaga następujących podstawowych zmian legislacyjnych: uznania nadrzędnego charakteru celów środowiskowych (wynika to m. in. bezpośrednio z Ramowej Dyrektywy Wodnej), wprowadzenia obowiązku analiz społeczno-ekonomicznej zasadności stawiania przed gospodarką wodną celów gospodarczych (z uwzględnieniem możliwości osiągania tych celów bez ingerowania w zasoby wodne; np. rozważając alternatywne wobec żeglugi sposoby rozwiązywania problemów transportowych), wprowadzenia obowiązku poszukiwania takich sposobów realizacji uzasadnionych celów gospodarczych, które w minimalnym stopniu pogarszają stan ekosystemów wodnych i od wody zależnych (w wielu przypadkach mogą to być działania „przyjazne środowisku”, odmienne od zalecanych w ustawie Prawo wodne inwestycji hydrotechnicznych). Sugerowane zmiany w ustawie Prawo wodne oznaczające m. in. zmianę priorytetów i zasad finansowania gospodarki wodnej budzą zrozumiałe emocje. Aby odrzucając emocje zaproponować rozsądny kompromis należy poznać argumenty przemawiające za realizacją zarówno celów środowiskowych jak i celów gospodarczych osiąganych poprzez inwestycje hydrotechniczne. W dalszych rozważaniach wymienione dwie grupy celów rozumiano następująco: środowiskowymi nazywano (zgodnie z Ramową Dyrektywą Wodną) cele polegające na osiągnięciu/utrzymaniu dobrego stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych gospodarczymi nazywano osiągnięcie następujących celów (wymienionych w ustawie Prawo wodne): ochronę przed powodzią oraz suszą, zapewnienie wody dla zaspokojenia potrzeb rolnictwa oraz przemysłu, zaspokojenie potrzeb związanych z turystyką sportem oraz rekreacją, tworzenie warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania wód. W tym miejscy należy podkreślić, że dyskutowany konflikt nazywany umownie konfliktem celów wynika w znacznym stopniu z ignorowania przez Ustawodawcę możliwości osiągania celów 3 gospodarczych sposobami, które (w odróżnieniu od zalecanego przez Ustawę budownictwa hydrotechnicznego) nie powodują pogorszenia stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Jest to ważna uwaga, bowiem często hydrotechnicy zarzucają ekologom ignorowanie takich bezdyskusyjnych celów jak np. ochrona przed powodzią. Otóż jest inaczej - ekolodzy krytykują głównie ograniczenie „repertuaru działań” proponowanych w Ustawie dla osiągnięcia celów gospodarczych (będących aktualnie powszechną praktyką2) do przedsięwzięć hydrotechnicznych pogarszających stan ekosystemów wodnych i od wody zależnych w sytuacji gdy istnieją działania co najmniej równie skuteczne a nie szkodliwe dla środowiska. 3.2 Cele gospodarcze uzyskiwane poprzez budownictwo hydrotechniczne Istnieje szereg argumentów, które mogą sankcjonować realizację działań z zakresu budownictwa hydrotechnicznego, w tym melioracji, choć nie zawsze jest to jedyna droga do realizowania założonego celu. Przegrodzenie rzeki tworzy zbiornik, który w pewnych przypadkach stanowi jedyne źródło zaopatrzenia w wodę (np. istniejące zbiorniki Kaskady Soły, zbiornik Goczałkowice na Wiśle, zbiornik Dobczyce na Rabie). Każde spiętrzenie może być wykorzystane do instalacji turbiny i do produkcji energii ”szczytowej” (bardzo cennej ze względu na błyskawiczny rozruch elektrowni wodnej). Wyrównanie odpływu (jeśli pojemność zbiornika pozwala na jego osiągnięcie), zmniejsza na pewnym odcinku poniżej zapory szkody wywołane powodzią i suszą. Regulacja rzeki podmywającej stopę wału przeciwpowodziowego jest zabiegiem niezbędnym dla ochrony wału. Lokalne zabiegi regulacyjne są zazwyczaj niezbędne w pobliżu budowli hydrotechnicznych (mostów, ujęć wody i in.). Często rzeka zmieniając koryto zagraża budynkom, drogom i innym elementom infrastruktury. Lokalna regulacja jest wówczas dobrym rozwiązaniem. Na rzekach o zwartym korycie, a więc uregulowanych rzadziej powstają zatory lodowe. W warunkach polskich rzek opłacalna żegluga towarowa może mieć miejsce tylko na rzekach całkowicie uregulowanych, bądź zabudowanych kaskadą stopni wodnych. Obwałowanie rzek. Miasta historyczne i aglomeracje miejsko-przemysłowe położone są często na terenach zalewowych rzek i funkcjonują jedynie dzięki wałom. Systemy melioracyjne w delcie Wisły (Żuławy) stworzyły jeden z najcenniejszych w skali kraju terenów rolniczych . Jeżeli koszty budowy i eksploatacji systemów melioracyjnych pokrywane są przez rolników (a nie przez ogół podatników, jak miało to miejsce dotychczas) zwiększenie wydajności produkcji rolnej stanowi argument, którego nie można ignorować. Ponadto właściwie eksploatowane systemy melioracyjne (systemy rowów, kanałów, jazów i zastawek) stwarzają możliwość retencjonowania znacznych ilości wody, czyli pozwalają nie tylko regulować stosunki wodne w glebie, ale również wyrównywać odpływ (obniżać wezbrania i powiększać przepływy w okresie niżówek). 2 Często realizowane są projekty, których projekty/plany pochodzą z przed wielu lat, które utraciły pierwotny sens gospodarczy ze względu na zmianę potrzeb wodnych (np. zbiorniki Wióry na Świślinie, Świnna Poręba na Skawie i, lansowany ostatnio, zbiornik Wielowieś Klasztorna na Prośnie). 4 3.3 Cele środowiskowe a zabiegi hydrotechniczne Z perspektywy celów środowiskowych znakomita większość działań technicznych takich jak regulacja rzek, utrzymanie rzek, budowa obwałowań, budowa stopni wodnych, zbiorników retencyjnych, eksploatacja elektrowni wodnych i in. powoduje pogorszenie stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Można ponadto zauważyć, że niektóre przedsięwzięcia techniczne powodują wymierne straty ekonomiczne – padają wtedy zarzuty marnotrawienia środków publicznych lub szkodliwych efektów ubocznych. Uciążliwość działań technicznych dla środowiska zależy zarówno od walorów środowiska, jak i od rodzaju tych działań. Oto kilka przykładów: Przegrodzenie rzeki stopniem lub zaporą stanowi najpoważniejszą ingerencję hydrotechniki powodującą negatywne skutki dla ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Pomimo tego inwestowanie w sztuczną retencję wymagającą przegrodzenia rzeki, jest zalecane w wielu artykułach Ustawy Prawo Wodne. Tradycyjny, hydrotechniczny ideał, to zabudowa zlewni zbiornikami retencyjnymi w takim stopniu, aby możliwe było maksymalne wyrównanie odpływu do poziomu zbliżonego do odpływu średniego z wielolecia (redukcja wezbrań i alimentacja niżówek). Poniżej wymieniamy najważniejsze negatywne skutki środowiskowe takich działań. o Postulat wyrównania odpływu jest generalnie sprzeczny z zasadami ochrony środowiska ponieważ ekosystemy rzeczne w procesie ewolucji dostosowały się do zmian poziomów wody i dla ich prawidłowego funkcjonowania potrzebne są zarówno wezbrania jak i niżówki. Należy mieć świadomość, że realizacja wzmiankowanego „ideału hydrotechnicznego” oznacza zniszczenie naturalnego ekosystemu rzeki i ekosystemów z rzeką związanych. Wyrównanie odpływu oznacza zagładę lasów łęgowych (wymagających okresowych zalewów) i siedlisk lęgowych chronionych ptaków siewkowatych (siedliskami lęgowymi są piaszczyste łachy odsłaniające się przy stanach niższych od średnich). W Polsce zbiorniki o pojemności umożliwiającej wyrównanie odpływu do średniej wieloletniej nie powstały ze względu na brak środków i brak miejsca na ich lokalizację. Z tego względu oraz z uwagi na to, iż istotne oddziaływanie zbiornika na odpływ jest ograniczone zazwyczaj do kilkudziesięciokilometrowych odcinków rzeki poniżej zapory, aktualnie większość rzek polskich charakteryzuje się quasi naturalnym reżimem odpływu. Jest to sytuacja korzystna, bowiem naturalna zmienność odpływu jest jednym z warunków zachowania dobrego stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Złagodzenie lub całkowita eliminacja tej zmienności budową zbiorników spowodowałaby pogorszenie stanu ekologicznego. o Zapora stanowi przeszkodę na szlaku wędrówek ryb. Tak więc suchy zbiornik retencyjny jest praktycznie nieszkodliwy dla wędrówki ryb podczas gdy każdy zbiornik o stałym piętrzeniu utrudnia lub uniemożliwia (jeśli brak skutecznej przepławki) tę wędrówkę. Ponadto na odcinku spiętrzonym następuje zmiana różnorodnego pod względem biologicznym ekosystemu rzecznego na mniej zróżnicowany ekosystem quasi jeziorny. Udrożnienie rzeki przegrodzonej zaporami i stopniami wodnymi m.in. poprzez budowę sprawnych przepławek, to elementarny wymóg wynikający z Ramowej Dyrektywy Wodnej. o Spiętrzenie rzeki prowadzącej znaczne ładunki fosforu i azotu (dotyczy to większości polskich rzek) powoduje przyspieszoną eutrofizację i często rozwój toksycznych sinic. Przykładem tego procesu może być degradacja jakości wody w zbiorniku Sulejów na Pilicy uniemożliwiająca dalszą eksploatację tego zbiornika jako źródła zaopatrzenia w wodę Łodzi, a zatem pełnienia funkcji dla której zbiornik zbudowano. 5 o Poniżej zapór zawsze zatrzymujących transport rumowiska rzecznego następuje erozja koryta i związane z nią negatywne skutki ekologiczne (przesuszenie doliny i zagłada wilgociolubnych roślin) oraz gospodarcze (zaburzenia pracy ujęć wody i innych budowli hydrotechnicznych). Silna erozja dna powoduje zagrożenie stabilności zapory i utrudnia żeglugę – ilustruje to aktualna sytuacja poniżej stopni wodnych Brzeg Dolny na Odrze i Włocławek na Wiśle. Warto dodać, że większość wymienionych negatywnych skutków dotyczy wszystkich sztucznych zbiorników, a zwłaszcza zbiorników, których pojemność pozwala regulować odpływ, czyli zbiorników o pojemności pozwalającej zmniejszać wysokość wezbrań i alimentować rzeki w okresach niżówek (na ogół tylko takie zbiorniki mają sens ekonomiczny). Utrwalony jest podział na „małą” i „dużą” retencję oraz przekonanie o szczególnych pożytkach płynących z „małej retencji”. Jest to podział biurokratyczny nie oddających sensu używanych pojęć. Jeżeli przyjąć, że celem zbiornika jest wyrównanie odpływu to zbiornik Włocławek na Wiśle (ok. 400 milionów m3 pojemności) jest mały, bowiem nie można przez jego eksploatację uzyskać redukcji powodzi lub alimentacji niżówki3. Generalnie w warunkach polskich nierealne jest wybudowanie na dużej rzece nizinnej zbiornika pozwalającego łagodzić powodzie i niżówki, z uwagi na brak miejsca na zbiornik o pojemności pozwalającej regulować odpływ. Kilkakrotnie mniejsza od Włocławka pojemność zbiornika Tresna na Sole pozwala na nazwanie tego zbiornika dużym, ponieważ umożliwia on istotne wyrównanie odpływu (oczywiście na ograniczonym odcinku rzeki poniżej zapory). Generalnie koszt zmagazynowania 1 metra sześciennego wody w zbiorniku małym jest znacznie większy niż w zbiorniku dużym - wynika to z oczywistych relacji geometrycznych (stosunku powierzchni zbiornika do jego objętości). Dlatego budowanie pod hasłem małej retencji niewielkich zbiorników niszczących naturalny reżim hydrologiczny małych i średnich cieków niewiele ma wspólnego z racjonalnym gospodarowaniem zasobami wodnymi. Na zakończenie tej części rozważań trzeba podkreślić, że opisane wyżej negatywne oddziaływania dotyczą retencji sztucznej uzyskiwanej poprzez spiętrzenie rzeki. Działania człowieka takie jak np. melioracja odwadniająca obszarów podmokłych, obwałowanie dolin rzecznych i urbanizacja powodują istotne zmniejszenie retencji naturalnej, co skutkuje szkodliwym dla środowiska i gospodarki zwiększeniem zagrożenia powodzią i suszą. Świadomość tych negatywnych skutków powoduje często próby rekompensowania utraconej retencji naturalnej poprzez budowę retencji sztucznej. Do prób takich należy podchodzić z rezerwą obiektywnie oceniając oczekiwane korzyści i straty. Natomiast podejmowane coraz częściej na świecie próby odbudowy retencji naturalnej (poprzez renaturyzację obszarów podmokłych, rozszerzenie rozstawu wałów, zalesienia itp.) są z punktu widzenia celów środowiskowych godne szczególnego poparcia. Regulacja rzeki jest zawsze szkodliwa dla środowiska, bowiem koncentruje koryto powodując zmianę jego zróżnicowanego, naturalnego charakteru w jednostajny kanał, co niszczy różnorodność biologiczną. Wprawdzie budowa tam podłużnych i poprzecznych tworzy między tymi budowlami okresowo liczne enklawy sprzyjające bioróżnorodności lecz z czasem enklawy te zostają zalądowione i koryto przyjmuje formę monotonnego kanału. Szczególnie szkodliwa jest regulacja rzeki roztokowej niszcząca jej główne walory środowiskowe, którymi są wyspy, piaszczyste łachy, starorzecza i boczne koryta. 3 Pojawiające się obietnice dodatkowych korzyści (poza produkcją energii), wynikających z retencjonowania wody w zbiornikach Kaskady Dolnej Wisły, to próby wykorzystania braku specjalistycznej wiedzy decydentów dla uzyskania środków na realizacje inwestycji. 6 Regulacja przyspiesza spływ wód, co przyspiesza postęp fali powodziowej i zwiększa wielkość przepływów maksymalnych, a zatem istotnie zwiększa zagrożenia powodziowe. Powoduje również przyspieszenie erozji koryta rzeki, a zatem obniża poziom wody zarówno w rzece jak i w związanych z rzeką wodach podziemnych. Powoduje to przesuszenie terenów nadrzecznych oraz szereg zagrożeń dla obiektów hydrotechnicznych. Wiele rzek utraciło charakter dróg wodnych ze względu na konkurencję innych środków transportu. W takich przypadkach regulacja dla potrzeb żeglugi (oprócz negatywnych skutków ekologicznych i zwiększenia zagrożeń powodziowych) jest przykładem marnotrawstwa środków publicznych. Obwałowanie rzek powoduje zmniejszenie obszaru, na którym mogą rozwijać się lasy łęgowe (wymagające cyklicznych zalewów). Jednocześnie zwężenie doliny wskutek obwałowania istotnie zwiększa zagrożenia powodziowe. Działają tu trzy mechanizmy: Zwężenie doliny (poprzez obwałowanie) powoduje spiętrzenie wód powodziowych4, Zwężenie doliny przyśpiesza postęp fali powodziowej, co w połączeniu ze zmniejszeniem retencji dolinowej istotnie podwyższa przepływy powodziowe poniżej odcinka obwałowanego5, Obwałowanie i związane z nim poczucie bezpieczeństwa powoduje rozwój infrastruktury na terenie chronionym, co skutkuje wzrostem szkód w przypadku awarii wału6. Często presja społeczna prowadzi do obwałowania dolin nie zabudowanych, stanowiących użytki rolne. Takie działania są wątpliwe ze względów ekonomicznych, bowiem ponoszone przez budżet koszty budowy i utrzymania obwałowań są wyższe od wpływów do budżetu związanych z intensyfikacja produkcji rolnej. Systemy melioracyjne buduje się dla poprawy warunków wodnych w glebie, co w zamiarze inwestorów ma zwiększać plony. W warunkach polskich systemy takie powstawały często na terenach podmokłych w celu ich osuszenia, a tym samym zamianę zróżnicowanych ekosystemów bagiennych na monokultury rolnicze. Straty środowiskowe są w tym przypadku oczywiste. Z drugiej strony osuszanie mokradeł skutkuje wzrostem zagrożeń powodzią i suszą bowiem tereny podmokłe stanowią naturalne zbiorniki retencyjne wyrównujące odpływ. Przesuszenie terenów bagiennych powoduje często mineralizację pokładów torfów. W procesie mineralizacji uwalniane są znaczne ładunki biogenów powodujących eutrofizację i degradujące jakość wód. Całkowita mineralizacja gleb torfowych prowadzi do odsłaniania się jałowych piasków. Na znacznych obszarach kraju (np. Kurpiowszczyzna) w ramach działań związanych z melioracjami odwadniającymi całkowicie zlikwidowano małe cieki. Pozostały ich historyczne nazwy, ale obecnie są to proste rowy o trapezowym przekroju ograniczone faszynowymi opaskami i trawiastymi skarpami o stałym spadku. Taka transformacja sieci rzecznej nosi znamiona klęski ekologicznej. 4 Przykładowo zwężenie doliny Wisły poniżej Tarnobrzega wskutek budowy wałów spowodowało wzrost poziomu wysokich wezbrań o ok. 1,5 metra. 5 Według hydrologów niemieckich regulacja i obwałowanie górnego Renu spowodowały wzrost przepływu maksymalnego w Karlsruhe o 25%. 6 Warto zauważyć, że największe szkody ekonomiczne oraz śmierć ludzi podczas ostatnich powodzi w Polsce i na świecie powstawały w wyniku awarii wałów chroniących miasta. 7 3.4 Konieczność kompromisu Kompromis wymusza powszechnie dziś uznana zasada rozwoju zrównoważonego, potwierdzona fundamentalnym dla prawa polskiego zapisem w Konstytucji Rzeczypospolitej. Stanowi ona podstawę aksjologiczną wszystkich aktów prawnych regulujących działanie człowieka w środowisku. Ta sama zasada jest również podstawą Ramowej Dyrektywy Wodnej (RDW) stanowiącej główną normę prawną Unii Europejskiej, określającą strategię gospodarki wodnej i ochrony zasobów wód na terytorium Wspólnoty. Inaczej mówiąc, Dyrektywa stanowi nie tylko obowiązujące (w Polsce i w UE) prawo, ale również „przepis” mówiący jak realizować zasadę rozwoju zrównoważonego w gospodarowaniu zasobami wodnymi. Formalnie zasada ta jest przywoływana w podstawowych polskich aktach prawnych takich jak ustawa prawo ochrony środowiska, ustawa prawo wodne i ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mniej we wszystkich wymienionych ustawach występują braki utrudniające uzyskiwanie kompromisu. Generalnie brak jest jednoznacznych i obowiązujących w każdym przypadku zaleceń metodycznych i proceduralnych pozwalających na kompromisowe rozstrzyganie konfliktów. Identyfikacja barier legislacyjnych utrudniających kompromis oraz sformułowanie kierunków potrzebnych zmian jest przedmiotem dalszych rozdziałów niniejszego opracowania. Natomiast ogólna charakterystyka istniejącej sytuacji prawnej została opisana w aneksie. 4 Identyfikacja ”barier” utrudniających osiąganie środowiskowych 4.1 4.1.1 celów Dezintegracja polskiego systemu zarządzania gospodarka wodną Potrzeba zintegrowanego zarządzania zasobami wodnymi zlewni Przesłaniem Wodnej Dyrektywy Ramowej UE jest realizacja w tej dziedzinie zasady rozwoju zrównoważonego. Wody powierzchniowe i podziemne, wody płynące i stojące są wzajemnie powiązane w skali zlewni. Ponadto różne sposoby użytkowania obszaru zlewni (w tym oczywiście sposoby użytkowania wód) wpływają na stan ilościowy i jakościowy wód i związanych z wodami ekosystemów. Skutki użytkowania wód i oddziaływania poprzez inne sektory np. rolnictwo, leśnictwo, przemysł, zaopatrzenie w wodę ludności często obejmują znaczne obszary zlewni, oddalone od miejsca, w którym zachodzi ingerencja człowieka. Analiza wymienionych powiązań prowadzi do wniosku, że realizacja zasady rozwoju zrównoważonego w odniesieniu do wód może być skuteczna tylko wówczas, gdy działania dotyczyć będą całej zlewni rzecznej i obejmować wszystkie wody występujące w zlewni w ich wzajemnym powiązaniu oraz wszystkie działania człowieka i procesy zachodzące w środowisku oddziaływujące na stan ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Powyższe, oczywiste konstatacje były źródłem powstania takich pojęć jak zintegrowane zarządzanie zlewnią (ang. Integrated Catchment Management) oraz zintegrowane zarządzanie zasobami wodnymi (ang. Integrated Water Resources Management) , które znalazły swoje miejsce w Ramowej Dyrektywie Wodnej. Tymczasem szczegółowa analiza aktualnie obowiązującego prawa oraz wynikających z tego prawa rozwiązań instytucjonalnych i organizacyjnych prowadzi do wniosku, że bez głębokich zmian realizacja zintegrowanej gospodarki zlewniowej jest w Polsce nie możliwa. 8 4.1.2 Rozmycie kompetencji organów państwowych W rozdziale 4.1.1. wspomniano o dezintegracji systemu zarządzania gospodarką wodną jako głównej przyczynie niemożliwości realizowania w tej dziedzinie idei rozwoju zrównoważonego. Ważną przyczyną dezintegracji jest rozmycie kompetencji pomiędzy organy ”pełniące funkcje właścicielskie” w stosunku do wód stanowiących własność Skarbu Państwa. Oczywistym jest stwierdzenie, że zarządzanie jest przynależne gospodarzowi – w systemie honorującym prawa własności jest nim właściciel. W odniesieniu do wód publicznych podstawowe określenie stosunków własności zawarte jest w art. 10 Ustawy (z uwzględnieniem projektowanych zmian). Art. 11 Ustawy przydziela wykonywanie praw właścicielskich: Ministrowi właściwemu ds. gospodarki morskiej, Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, Dyrektorom parków narodowych, Marszałkom województw. Jednocześnie art. 4 wymienia pięć ”organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami”: Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodne, wojewoda, organy jednostek samorządu terytorialnego. Integralność zasobów wodnych w skali zlewni została zniesiona z mocy prawa poprzez dezintegrację uprawnień właścicielskich! Ustawa dokładnie formułuje zakresy działania poszczególnych agend, jednak w praktyce niezgodność granic obszarowej kompetencji (obszar dorzecza, region wodny, województwo, powiat, gmina, park narodowy) stanowi źródło konfliktów i uniemożliwia efektywne zarządzanie. Zwróćmy bowiem uwagę na rozproszenie uprawnień niezbędnych do efektywnego zarządzania: władzę mają starostowie i wojewodowie (wydają pozwolenia wodno-prawne, pozwolenia na budowę, powołują obszary chronione), pieniądze ma budżet Państwa oraz parabudżetowe fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, plany zagospodarowania przestrzennego (o decydującym znaczeniu dla gospodarki wodnej) tworzone są przez administrację rządową i samorządową (jedynie plany zagospodarowania przestrzennego tworzone na poziomie gmin są obowiązującym prawem). Wszystkie wymienione hydrograficznych. działania odbywają się w granicach administracyjnych nie Omawiana ustawa Prawo Wodne i projekt zmian utrzymują obowiązek uzyskania pozwolenia wodno-prawnego na korzystanie z wód. Pozwolenie wodno-prawne jest jednym z podstawowych instrumentów zarządzania wodami. Uprawnienia do decyzji o wydaniu pozwolenia określa art. 140. i stanowi, że organem właściwym do wydawania pozwoleń wodno-prawnych jest starosta lub wojewoda wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Art. 125. stanowi, że: „Pozwolenie wodno-prawne nie może naruszać : ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni, ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków, 9 Dla uzyskania pozwolenia wodno-prawnego niezbędny jest operat wodno-prawny. Jak określono w prawie wodnym, zadaniem operatu jest m. in. wykazanie dotrzymania wymagań określonych w ”warunkach korzystania z wód regionu wodnego”. Intencją tego uregulowania jest zapewnienie wpływu regionalnym zarządom gospodarki wodnej (RZGW) na zakres i warunki korzystania z wód. Jednak obecnie obowiązująca ustawa prawo wodne umieszcza całość procesu wydania pozwoleń wodno-prawnych w kompetencjach organów administracji. Oddziaływanie ze strony RZGW ma być zapewnione przez opracowanie dokumentacji pt. ”Warunki korzystania z wód regionu wodnego” – pozostawiając sposób interpretacji tego dokumentu w odniesieniu do konkretnego korzystania z wód w gestii organu wydającego pozwolenia. Doświadczenia opracowywania tzw. ”warunków korzystania z wód dorzecza” w okresie ważności ustawy prawa wodnego z roku 1974 (ze zmianami) dowiodły jak trudno jest identyfikować ograniczenia dla gospodarowania wodą w obszarze gminy czy powiatu albo w odniesieniu do pojedynczego użytkowania w oparciu o analizy sporządzone w skali obszarów o granicach hydrograficznych (tak określane obszary regionów wodnych). W tej sytuacji działanie RZGW sprowadzone zostało do opracowywania bardzo licznych dokumentów planistycznych, ukierunkowanych na wspomaganie zarządzania. Natomiast interpretację tych dokumentów powierzono niekontrolowanemu działaniu administracji działającej niezależnie, a ponadto w innym obszarowo układzie kompetencji. Wskazany wyżej rozdział funkcji właścicielskich pogarsza tę sytuację. Utrudnia też rozwiązywanie konfliktów pomiędzy celami środowiskowymi i gospodarczymi gospodarki wodnej – jako, że RZGW nie są kompetentne w odniesieniu do poważnej części wód śródlądowych. Wyłączono bowiem spod ich kompetencji (uprawnień właścicielskich) wody administrowane przez Urzędy Marszałkowskie, a wody te są często ważne ze względów środowiskowych. Innym przykładem lekceważenia zlewniowego gospodarowania zasobami wodnymi jest upoważnienie wojewodów (art. 140) do wydawania pozwoleń na przerzuty wód między zlewniami. W tym miejscu warto przypomnieć jak podczas spotkania Ministra Środowiska z przedstawicielami organizacji pozarządowych, ci ostatni pokazali fotografię ilustrującą zniszczenie rzeki w ramach wykorzystywania funduszy EBI. Jeden z obecnych na spotkaniu dyrektorów RZGW zareagował gwałtownie mówiąc, że jest to ciek melioracyjny, dla którego prawa właścicielskie sprawuje marszałek województwa. Trudno o bardziej dobitny dowód na niemożliwość realizacji w Polsce zintegrowanego zarządzania zlewniowego wskutek rozmycia kompetencji. 4.1.3 Dezintegracja planowania Ustawa prawo wodne powierza Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Dyrektorom Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej obowiązek opracowania szeregu dokumentów planistycznych. Zakres odpowiedzialności Prezesa obejmuje: opracowanie wodnego programu środowiskowego kraju, opracowanie projektów planów gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy, opracowanie projektu planu ochrony przeciwpowodziowej oraz przeciwdziałania skutkom suszy na obszarze państwa, uzgadnianie projektów warunków korzystania z wód regionu wodnego (sporządzanych przez Dyrektorów RZGW), prowadzenie katastru wodnego dla obszaru państwa, uzgadnianie, w części dotyczącej gospodarki wodnej, projektów list programów priorytetowych Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, 10 Zakres odpowiedzialności Dyrektorów RZGW obejmuje: sporządzanie identyfikacji znaczących oddziaływań antropogenicznych i ocen ich wpływu na stan wód powierzchniowych i podziemnych, w regionie wodnym, opracowywanie analiz ekonomicznych związane z korzystaniem z wód w regionie wodnym, sporządzanie i prowadzenie wykazów obszarów chronionych, opracowywanie studiów ochrony przeciwpowodziowej w regionie wodnym, opracowywanie projektów planów ochrony przeciwpowodziowej regionu wodnego, opracowywanie warunków korzystania z wód regionu wodnego, prowadzenie katastru wodnego dla regionu wodnego, planowanie przedsięwzięć związanych z odbudową ekosystemów zdegradowanych przez eksploatację zasobów wodnych, uzgadnianie, w zakresie przedsięwzięć dotyczących gospodarki wodnej na terenie regionu wodnego, projektów list przedsięwzięć priorytetowych przedkładanych przez wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, opiniowanie projektów planów gospodarki odpadami. Ustawa prawo wodne w artykułach 112; 113; 114; 115; 117 szczegółowo formułuje wymagania odnośnie zakresu wymienionych wyżej dokumentów. Wymagania te obrazują dobitnie stopień szczegółowości i obszerność zakresu zadań związanych z przygotowaniem wymienionych dokumentów planistycznych. Trzeba zaznaczyć, ze tak szczegółowe zapisy rozszerzają znacznie liczbę wymaganych dokumentów i opracowań w stosunku do dotychczasowej praktyki. Autorzy ustawy mieli zapewne świadomość niepełnego sprecyzowania wskazań metodycznych umieszczając w art. 121 zapis : „Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres i tryb opracowywania planów gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy oraz warunków korzystania z wód regionu wodnego, uwzględniając szczegółowy zakres informacji koniecznych do sporządzania planów, sposób ich wykorzystania i przetwarzania, metodykę dokonania analizy stanu dorzecza, tryb opracowywania dokumentacji, metodykę ustalania celów środowiskowych i przygotowywania programów ochrony wód, oraz częstotliwości weryfikacji pozyskiwanych informacji sporządzanych dokumentów, kierując się zasadami i potrzebami ochrony wód ustalonymi w ustawie”. Zważywszy, że celem wszystkich tych dokumentów jest wspomaganie zintegrowanej gospodarki zlewniowej zdziwienie budzi ich znaczna liczba. Powstaje pytanie o zasadniczym znaczeniu dla oceny proponowanego systemu prawnego: Czy wszystkie wymienione w ustawie dokumenty planistyczne mogą być traktowane łącznie jako zlewniowy plan zintegrowanej gospodarki zasobami wodnymi zorientowany na osiągnięcie celów wynikających z Wodnej Dyrektywy Ramowej UE ? Z punktu widzenie możliwości uzyskania kompromisu w dyskutowanym konflikcie pomiędzy celami wątpliwość powyższa ma zasadnicze znaczenie. Plan kompromisowy może powstać wówczas, gdy w drodze analizy wariantowej, przy udziale wszystkich zainteresowanych, zostanie wybrany wariant planu, który gwarantuje osiągnięcie postawionych celów przy minimalnych kosztach ekonomicznych, społecznych i ekologicznych (cel jest poza dyskusją – wynika on z Dyrektywy). Analiza zapisów ustawy (aktualnych i proponowanych) prowadzi do wniosku, że nie przewidziano miejsca na opisaną wyżej procedurę tworzenia planu. 11 4.1.4 ”Integracyjne spaghetti” W rozdziałach poprzednich wymieniono liczne (działające głownie w granicach administracyjnych) instytucje uwikłane w proces zarządzania oraz liczne dokumenty planistyczne. W granicach hydrograficznych (zlewniowych) działają jedynie Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej i one oraz Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej odpowiadają za wdrożenie Dyrektywy Ramowej Wodnej. Dokumenty planistyczne są zatwierdzane i uzgadniane przez znaczną liczbę decydentów, organów doradczych i opiniujących różnych szczebli. Decentralizacja procesu zarządzania jest korzystna, ale pod warunkiem, że nie prowadzi do decyzji wzajemnie sprzecznych oraz pozwala skutecznie realizować nadrzędny cel Ramowej Dyrektywy Wodnej. W Polsce warunki te nie mogą być spełnione wskutek zjawiska nazywanego przez specjalistów z dziedziny integracji systemów informatycznych „integracyjnym spaghetti”. Pojęcie to oznacza system pozornie zintegrowany, ale ze względu na skrajne splątanie relacji pomiędzy elementami systemu praktycznie nie sterowalny. Próby opracowania schematu blokowego polskiego systemu zarządzania wodami z uwzględnieniem wszystkich ścieżek przepływu informacji i relacji decyzyjnych prowadzą do obrazu niezwykle zagmatwanego, co pozwala wątpić w możliwość efektywnego zarządzania takim systemem. 4.2 Sprzeczność celów stawianych przed gospodarką wodną w Polsce Zgodnie z Ramową Dyrektywą Wodną głównym celem gospodarowania zasobami wodnymi jest uzyskanie/utrzymanie dobrego stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Pełne sformułowanie celów jest podane w art. 1 Dyrektywy. Dyrektywa nie rozwija szczegółowo problemów ochrony przeciwpowodziowej, ponieważ jest generalnie zorientowana jest na problematykę jakości wody. Po ewentualnym uznaniu przygotowywanej przez agendy UE regulacji zagadnień ochrony przeciwpowodziowej za akt prawa Unii, te dwa dokumenty stanowić będą całościową unijną regulację dla dziedziny gospodarowania wodami. Obowiązująca ustawa prawo wodne w Art. 2. określa następująco cele gospodarki wodnej: „Zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki, ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie: zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności, ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją, utrzymywania lub poprawy stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych, ochrony przed powodzią oraz suszą, zapewnienia wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu, zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką, sportem oraz rekreacją, tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania wód.” (wytłuszczono trzy ostatnie wymienione cele jako nie występujące w Dyrektywie) 12 Przygotowana nowelizacja ustawy proponuje ograniczenie dla sposobu gospodarowania zasobami wód : „w art. 1, po ust. 3 dodaje się ust. 4 w brzmieniu: 4. Gospodarowanie wodami jest prowadzone w taki sposób, aby działając w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczać do wystąpienia, możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio od nich zależnych.” Jest to wyraźne przeniesienie zasad Dyrektywy do polskiego ustawodawstwa. Użyte sformułowania budzą jednak istotne wątpliwości: Jak należy interpretować sformułowanie ”działając w interesie publicznym ?”. Wydaje się, że Ustawodawca nie jest przekonany, iż ”unikanie pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio od nich zależnych” jest działaniem w interesie publicznym. Z ducha i litery Dyrektywy wynika, że interes publiczny polega przede wszystkim na utrzymaniu/osiągnięciu dobrego stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Jak należy interpretować sformułowanie ”możliwych do uniknięcia”?. Pogorszenia stanu ekologicznego można uniknąć zawsze. W pewnych przypadkach może to prowadzić do zaniechania działań korzystnych dla konkretnych grup interesów nie zawsze zgodnych z przywoływanym ”interesem publicznym”. Powstaje pytanie: kto i w oparciu o jakie kryteria określa „interes publiczny” oraz kto ma decydować, które szkody ekologiczne były „możliwe do uniknięcia” ? Przytoczony ust. 4 w Art. 1 jest wyrazem ogólnej tendencji widocznej w przygotowanej nowelizacji, polegającej na przenoszeniu sformułowań Dyrektywy z dodaniem własnego (tj. polskiego ustawodawcy) zapisu ograniczającego rygoryzm Dyrektywy. Obok „dodatków” osłabiających zapisy przeniesione z Dyrektywy do Prawa Wodnego można znaleźć w nim artykuły wewnętrznie sprzeczne – takie, które pozornie wspierają cele środowiskowe, jednocześnie prezentując technokratyczne podejście do wody jako do produktu komercyjnego. Przykładem tego jest zapis Art. 32 ust.2 ”korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, a także (...) marnotrawstwa energii wody ...”. Takie tendencje są szczególnie niebezpieczne z punktu widzenia głównego celu Dyrektywy (zgodnego z interesem społecznym ) w zestawieniu z 4 celami wymienionymi w art. 2 : ochrony przed powodzią oraz suszą, zapewnienia wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu, zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką, sportem oraz rekreacją, tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania wód. Osiągnięcie każdego z wymienionych wyżej celów wymaga lub jest realizowane w Polsce z wykorzystaniem kosztownych inwestycji, zazwyczaj pogarszających jakość wód (w rozumieniu RDW). Jednocześnie łatwo jest konieczność realizacji każdego z tych celów uzasadniać ”interesem publicznym”, jeżeli brak wyraźnej hierarchii celów wynikającej np. z liczebności poszczególnych grup interesów o celach wzajemnie sprzecznych. Wymienione cztery cele dotyczą stosunkowo wąskich grup interesów (stosunkowo największą grupę stanowią użytkownicy terenów zagrożonych powodzią, obejmujących ok. 7% powierzchni kraju). Natomiast osiągnięcie głównego celu Dyrektywy 13 zapewnia dostęp do „zdrowej” wody wszystkim mieszkańcom i wszystkim organizmom. Priorytetowy charakter celów środowiskowych jest więc poza dyskusją. Powstają następujące ważne pytania: jak na gruncie obowiązującego prawa (wraz z proponowanymi zmianami) rozwiązywać oczywisty konflikt pomiędzy wymienionymi czterema celami, a utrzymywaniem lub poprawą stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych? jak zapewnić „wzmocnienie celów środowiskowych”, czyli uzyskać efekt priorytetowy dla wszystkich ludzi i całej biocenozy? Dotychczasowa praktyka rozwiązywania takich konfliktów budzi zasadnicze zastrzeżenia, a Ustawa Prawo wodne i przygotowana jej nowelizacja nie proponują zadowalającego sposobu rozwiązywania tego konfliktu. 4.3 Woda traktowana jako surowiec a nie jako zasób wyczerpywalny i wrażliwy na wpływy Potrzeby wodne zależą w dużym stopniu od sposobu zagospodarowywania przestrzeni, oraz od koncepcji zaspakajania potrzeb transportowych i energetycznych, a więc generalnie od polityki gospodarki przestrzennej. Oto niektóre przykłady : Budowa elektrowni cieplnej wielkiej mocy o otwartym obiegu chłodniczym tworzy ogromne zapotrzebowanie na wodę, wymaga. inwestycji hydrotechnicznyche a jednocześnie powoduje dewastację środowiska. Budowa miasta w terenie zalewowym rzeki o znacznym potencjale powodziowym tworzy zapotrzebowanie na potężne inwestycje ochrony przeciwpowodziowej, nie tylko szkodliwe dla środowiska ale również kosztowne w fazie inwestycji i utrzymania Lokalizacja wodochłonnego przemysłu lub aglomeracji miejsko-przemysłowej w pobliżu wododziału wymusza budowę zbiornika retencyjnego i przerzutu wody, lub nadmiernej eksploatacji wód podziemnych. Dochodzi wówczas do sytuacji gdy finansowane ze środków publicznych, kosztowne i szkodliwe dla ekosystemów wodnych inwestycje (np. zbiornik Sulejów na Pilicy i rurociąg zaopatrujący w wodę Łódź, zbiorniki Goczałkowice na Wiśle i Tresna na Sole) trzeba realizować ze środków przeznaczonych na gospodarkę wodną, bowiem zgodnie z Art. 2. ust.1 Prawa wodnego :zarządzanie zasobami wodnymi służy m.in. zapewnieniu odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności, oraz zapewnieniu wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu. Taka sytuacja bezpośrednio wynika ze sformułowania celów gospodarki wodnej (omówionego w p. 4.2.). Natomiast główną przyczyną jest traktowanie gospodarki wodnej usługowo względem gospodarki krajowej, co jest oczywistym reliktem przeszłości. Zwraca uwagę sprzeczność pomiędzy przytoczonymi fragmentami art. 2, a zapisem art. 31 ust. 2, w którym ustawodawca zastrzega, że ”korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych(...)” Formułując wyraźniej - jeśli zasady gospodarowania wodami (wynikające z obiektywnych ograniczeń przyrodniczych) nie będą nadrzędne w odniesieniu do planów i strategii zagospodarowania przestrzennego to nie będzie możliwa realizacja zasad zrównoważonego rozwoju i wdrożenie norm ustalonych w Ramowej Dyrektywie Wodnej. 14 Niezależnie od tego czy cele gospodarcze, takie jak zapewnienie możliwości wykorzystania żeglugowego powierzchniowych wód śródlądowych, zapewnienia wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu, pozostaną w ustawie prawo wodne, czy też zostaną z niej wykreślone, to brak możliwości ograniczania roszczeń w stosunku do zasobów wodnych wskutek braku realnego wpływu organów gospodarki wodnej na kształtowanie planów gospodarki przestrzennej będzie źródłem konfliktów. Należy dodać, że oba wspomniane. cele wynikające z polskiej ustawy są to cele użytkowników wód, a nie wymienione w Dyrektywie cele zlewniowo zorientowanego zarządzania wodami. Analogiczna sytuacja istnieje w dziedzinie ochrony przed powodzią. Przygotowywane zmiany to np. propozycje art. 79, którego ostatni punkt wyraźnie utrzymuje nadrzędność planów zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli gmina (na tym poziomie tworzone są plany miejscowe i tylko te plany stanowią akty prawne) zaplanuje zabudowę terenu zalewowego to dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej będzie zobowiązany obszar taki chronić. Jest to szkodliwe dla użytkowników takiego terenu (całkowicie skuteczna ochrona jest niemożliwa !) a także szkodliwe dla podatników, którzy poniosą koszty inwestycji ochronnych i ewentualne koszty reparacji zniszczeń powodowanych przez powódź oraz szkód dla środowiska. Istnieje wprawdzie zapis (art. 84 ustawy), który nakazuje władzom gminnym brać pod uwagę przy sporządzaniu planu przestrzennego zagospodarowania zasięg powodzi 100-letniej7, ale ,bliższa analiza zapisów art. 82 prowadzi do wniosku, że kompetencje RZGW ograniczają się do obszarów ”bezpośredniego zagrożenia”, czyli terenów nie obwałowanych, oraz międzywali. Analiza piętnastu katastrofalnych powodzi, które wystąpiły w Polsce w ostatnim półwieczu wykazuje że szkody i śmierć ludzi wystąpiły praktycznie tylko na obszarach ”potencjalnego zagrożenia” (tj. obszarach chronionych wałami). Obszary te są wprawdzie określane przez ministra właściwego ds. gospodarki wodnej lecz kształtowanie gospodarki przestrzennej na tych obszarach pozostaje tylko w zakresie ”uwzględniania” (patrz cytowany powyżej art. 82 ust.2). Oznacza to lekceważenie prewencji polegającej na bezwzględnym ograniczeniu dalszej zabudowy obszarów obwałowanych i stanowiącej jedyną skuteczną metodę ograniczenia eskalację szkód powodziowych. Obowiązujące ustawodawstwo nie tworzy warunków do wdrożenia tej metody poprzez racjonalne planowanie przestrzenne. 4.4 Bariera wynikająca z działań na rzecz ”utrzymania wód” Kolejna przeszkoda w osiąganiu środowiskowych celów Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika z ”obowiązku utrzymywania wód”, które w Prawie Wodnym definiuje w art. 22.: „Utrzymywanie śródlądowych wód powierzchniowych polega na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów oraz na konserwacji lub remoncie istniejących budowli regulacyjnych w celu zapewnienia swobodnego spływu wód oraz lodów, a także właściwych warunków korzystania z wody”. Wprawdzie art.24. odwołuje się do celu Środowiskowego Dyrektywy 8, ale art. 26 nakłada na właścicieli wód obowiązki, które są w stosunku do tego celu w sprzeczności: 7 „Dla terenów o szczególnym znaczeniu społecznym, gospodarczym lub kulturowym, określonych w studium, o którym mowa w art. 82 ust. 2, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się poziom wód maksymalnych o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat” 8 „Utrzymywanie śródlądowych wód powierzchniowych oraz morskich wód wewnętrznych i brzegu morskiego nie może naruszać, z zastrzeżeniem art. 38a ust. 2, istniejącego dobrego stanu tych wód oraz warunków wynikających z ochrony wód.” 15 „Do obowiązków właściciela śródlądowych wód powierzchniowych należy m. in. : zapewnienie utrzymywania w należytym stanie technicznym koryt cieków naturalnych oraz kanałów, będących we władaniu właściciela wody, regulowanie stanu wód lub przepływów w ciekach naturalnych oraz kanałach stosownie do możliwości wynikających ze znajdujących się na nich urządzeń wodnych oraz warunków hydrologicznych, zapewnienie swobodnego spływu wód powodziowych oraz lodów, (...)” Zacytowano wybrane zadania, które w sposób oczywisty mogą pogorszyć stan ekologiczny wód i związanych z wodami ekosystemów – szczegóły dalej. Niepokojące jest również możliwość odstępstwa od celów Dyrektywy zawarta w art. 38a ust. 2, który brzmi: „Dopuszcza się czasowe pogorszenie stanu jednolitych części wód, jeśli jest ono wynikiem okoliczności o charakterze naturalnym, lub następstwem wydarzeń, których nie można było przewidzieć, w szczególności ekstremalnych zjawisk powodziowych i długotrwałej suszy, albo jest związane z utrzymywaniem wód powierzchniowych oraz morskich wód wewnętrznych i brzegu morskiego zgodnie z interesem publicznym” Powyższy zapis jest kolejnym przykładem manipulacji przy przenoszeniu zapisów Dyrektywy do Prawa Wodnego. Cytowany art. 38a ust.2 oparto na art. 4 ust. 6 Dyrektywy, ale wytłuszczonego tekstu o utrzymaniu wód i interesie publicznym w Dyrektywie nie ma! Generalnie, roboty związane z utrzymaniem wód wywołują najwięcej konfliktów pomiędzy środowiskami przyrodniczymi a hydrotechnicznymi. Wisła Środkowa jest przykładem rzeki, gdzie wykonanie obowiązków wynikających z przytoczonych zapisów ustawy powoduje niezliczone protesty. Są one często rozstrzygane przez sądy administracyjne, a o kształcie ostatecznej decyzji często decydują uchybienia formalne popełnione przez strony konfliktu, a nie względy merytoryczne. Jest to oczywiście sytuacja niedopuszczalna. Bliższa analiza przypadku doliny Wisły Środkowej pozwoli naświetlić istotę tych konfliktów. Wisła Środkowa jest rzeką obwałowaną i częściowo uregulowaną. Znajdują się na niej liczne obiekty hydrotechniczne, głównie mosty i ujęcia wody. Oczywiście obwałowanie i regulacja to działania pogarszające stan ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Miały one miejsce przed laty, kiedy uprawiano żeglugę, a żyzne tereny doliny rzecznej ”zabierano rzece” budując wały. Jednak pomimo obwałowań i częściowej regulacji rzeka na wielu odcinkach zachowała roztokowy charakter koryta. Często było to związane z niszczeniem budowli regulacyjnych, których nie remontowano z braku środków. Liczne kępy, a zwłaszcza piaszczyste wyspy nie porośnięte roślinnością stanowią siedliska lęgowe ptaków należących do gatunków zagrożonych wyginięciem i objętych ochroną. Praktycznie cała Wisła Środkowa została włączona do sieci obszarów Natura 2000, a wiele odcinków rzeki uzyskało status rezerwatów przyrody z wyraźnym wskazaniem, że najcenniejszym środowiskowo elementem są piaszczyste łachy i wyspy. Jednocześnie w rozporządzeniach wojewodów powołujących rezerwaty, po długiej liście zakazów obowiązujących w rezerwatach zawsze znajduje się charakterystyczny dla wielu aktów prawnych ”zapis niwelujący”. Zazwyczaj brzmi on : ”zakazy nie dotyczą działań związanych z ochroną przeciwpowodziową.” W każdym miejscu rzeki można praktycznie rozpocząć prace związane z utrzymaniem (uzasadnione prawem !) niszczące całkowicie walory przyrodnicze i krajobrazowe (czyli pogarszające stan ekosystemów wodnych i od wody zależnych, czego zabrania zarówno Dyrektywa, jak i polskie ustawodawstwo). 16 Nowelizowany art. 22 zobowiązuje do „...konserwacji lub remontu istniejących budowli regulacyjnych”. Większość takich budowli na Wiśle Środkowej wykonano przed laty regulując rzekę dla potrzeb żeglugi. Projekty regulacji ”na średnią wodę” przewidywały zwężenie koryta średniej wody do około 180 metrów. Regulacja taka oznacza całkowitą zmianę charakteru rzeki - tj. zamianę rzeki roztokowej na pojedynczy kanał. Skutki środowiskowe, (w tym również krajobrazowe, ważne dla rekreacji) takiego zabiegu są w najwyższym stopniu negatywne. Zamierzenie to zrealizowano w pełni tylko na odcinku tzw. ”gorsetu warszawskiego” i częściowo na „Wiśle puławskiej”. Porównanie odcinka warszawskiego (monotonny kanał obramowany gruzem i kamieniami) z odcinkiem np. pomiędzy ujściem Pilicy i ujściem Świdra (szeroka dolina z rzeką płynącą licznymi ramionami pośród zadrzewionych wysp i piaszczystych łach) przekonuje o destrukcyjnym (tak dla przyrody, jak też dla licznych użytkowników np. turystów i wędkarzy) wpływie regulacji ukierunkowanej na żeglugę. Brak perspektyw dla towarowej żeglugi na Wiśle Środkowej (ze względu na koszty ekonomiczne i ekologiczne budowy i utrzymania drogi wodnej żegluga nie jest konkurencyjna w stosunku do kolei i dróg kołowych) wyklucza zasadność odbudowy budowli regulacyjnych zaprojektowanych dla poprawy żeglowności. W ramach „utrzymania” nierzadko odbudowuje się budowle, które w praktyce przestały istnieć. Niestety ustawa zobowiązuje do takich działań, sprzecznych z celami środowiskowymi RDW i generujących niepotrzebnie znaczne wydatki z budżetu. Praktyka wykazuje, że jedyną barierą dla działań podejmowanych pod hasłem ochrony przed powodzią oraz odbudowy zniszczonych budowli jest brak pieniędzy – trudno się dziwić, że pozarządowe organizacje ekologiczne są zaniepokojone pojawieniem się takich źródeł finansowania jak EBI czy fundusze strukturalne. 4.5 Anachroniczna interpretacja zasad ochrony przeciwpowodziowej Począwszy od powodzi 1997 roku, aż do chwili obecnej częste konflikty pomiędzy celami gospodarczymi a środowiskowymi dotyczą przedsięwzięć hydrotechnicznych podejmowanych dla ograniczenia szkód powodziowych. Ze względu na oczekiwanie społeczne bezpieczeństwa wobec powodzi, trudno jest kwestionować jakiekolwiek metody i rozwiązania ochrony przeciwpowodziowej – także z punktu widzenia kryteriów ekologicznych. Utrudniają to też przepisy prawa : Art. 67. stanowi: „Regulacja koryt cieków naturalnych, zwana dalej "regulacją wód", służy poprawie warunków korzystania z wód i ochronie przeciwpowodziowej” Natomiast w art. 80 podano konkretne zalecenia: „Ochronę ludzi i mienia przed powodzią oraz suszą realizuje się w szczególności przez : 1) zachowanie i tworzenie wszelkich systemów retencji wód, budowę i rozbudowę zbiorników retencyjnych, suchych zbiorników przeciwpowodziowych oraz polderów przeciwpowodziowych, 2) racjonalne retencjonowanie wód oraz użytkowanie budowli przeciwpowodziowych, a także sterowanie przepływami wód, 3) funkcjonowanie systemu ostrzegania przed w atmosferze oraz hydrosferze, niebezpiecznymi zjawiskami zachodzącymi 4) kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, budowanie oraz utrzymywanie wałów przeciwpowodziowych, a także kanałów ulgi”. 17 Wytłuszczono zalecenia podane w p. 1 i 2, które są wątpliwe w świetle doświadczeń ostatnich powodzi pustoszących Europę Zachodnią i USA, a więc kraje gdzie wydatkowano ogromne środki na budowę zbiorników i wałów przeciwpowodziowych, a urządzenia te zaprojektowano i wykonano według najwyższych standardów technicznych. Nieporozumieniem jest połączenie w pkt 4 ”kształtowania zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych” (tj. zalecenia bezdyskusyjnie słusznego i priorytetowego) z ”budowaniem oraz utrzymywaniem wałów przeciwpowodziowych”. Ponieważ praktycznie wszystkie katastrofalne szkody powodziowe oraz śmierć ludzi były wynikiem awarii wałów, zalecenie budowania nowych wałów jest szkodliwe (wyjątek to budowa nowych wałów o większej rozstawie, połączona z likwidacją dotychczasowych obwałowań). Zalecenie mówiące o utrzymywaniu wałów powinno być uzupełnione – utrzymywać i wzmacniać warto tylko te wały, które chronią tereny zagospodarowane w sposób szczególnie wrażliwy na skutki zalania, zaś w kosztach tych prac winni partycypować ustawowo zobowiązani gospodarze obszaru, użytkownicy poszczególnych działek, uzyskujący korzyści ze zlokalizowanej tam zabudowy. W cytowanym artykule 80 praktycznie pominięto szereg działań przeciwpowodziowych, które należy podejmować w skali zlewni, takich jak odtwarzanie naturalnej retencji, kształtowanie przestrzeni nie tylko w dolinach rzek, ale również poza nimi, czy przesiedlenia ludzi z obszarów szczególnie zagrożonych. Stało się tak m.in. dlatego, że proponowane przez przyrodników ”przyjazne środowisku” metody ochrony przeciwpowodziowej są często traktowane w Polsce jako wyraz braku wiedzy. Warto więc przytoczyć wnioski zawarte w opracowanym i opublikowanym w ubiegłym roku przez Wspólnotę Europejską ”Katalogu dobrych praktyk w zakresie prewencji, przygotowania i reagowania na powódź”. Katalog stanowi wynik dyskusji autorytetów w dziedzinie ochrony przeciwpowodziowej z wielu krajów europejskich, USA i Kanady. Oto lista wybranych, najważniejszych zaleceń : Z ostatnich powodzi winniśmy wyciągnąć następujący wniosek: Musimy nauczyć się żyć z podobnymi zdarzeniami. Musimy też uczynić wszystko, co możliwe, by zapobiec rozwojowi powodzi na skutek działań człowieka, zachowywać się w sposób pozwalający ograniczać następstwa kataklizmów dla ludności i mienia, a także rozpowszechniać wiedzę na temat potencjalnych i rzeczywistych zagrożeń, w celu pobudzenia działań zapobiegawczych. Zjawiska powodziowe to elementy natury, które istniały i będą istnieć. Należy w miarę możliwości naprawiać skutki wpływu człowieka na procesy naturalne, a w przyszłości starać się takiego wpływu unikać. Należy podjąć działania mające na celu przywrócenie naturalnych rozlewisk rzecznych, co ma umożliwić zdolności naturalnych terenów podmokłych i zalewowych do przyjmowania wód i łagodzenia skutków powodzi. Opinia publiczna powinna mieć świadomość, że wykorzystywanie terenów narażonych na zjawiska powodziowe do celów przemysłowych, rolniczych, turystycznych i prywatnych powinno podlegać ograniczeniom, co ma pozwolić na ograniczenie skali zniszczeń. Zadaniem władz jest zapewnienie przejrzystości i dostępności informacji dotyczących ochrony przeciwpowodziowej i planów działań ochronnych. Cel ten może być osiągnięty poprzez sporządzenie map zagrożeń powodziowych wskazujących obszary o najwyższym stopniu ryzyka, i ich wykorzystanie w procesach planowania. Mapy takie powinny być czytelne, i wskazywać różne poziomy zagrożenia. Mapy są niezbędne dla prawidłowej koordynacji różnych działań, stanowią narzędzie planowania, i umożliwiają zapewnienie 18 wszystkim uczestnikom procesu takich samych informacji co do zasięgu ewentualnych zagrożeń. Świadomość powodziową mieszkańców należy stale podtrzymywać za pomocą akcji informacyjnych i edukacyjnych. Umieszczenie w widocznych punktach osiedli ludzkich lub terenów niezamieszkanych oznaczeń stanu wód z okresu powodzi pozwala uświadomić niebezpieczeństwo tym, którzy mogą mieć kłopoty z odczytywaniem map. Działania ograniczające skutki powodzi oraz działania nietechniczne z reguły są na dłuższą metę bardziej korzystne. Nie wolno zapominać, że żadne obiekty inżynieryjne nie mogą zapewnić absolutnej ochrony przeciwpowodziowej, stąd należy unikać tworzenia fałszywego poczucia bezpieczeństwa wśród ludności. Trzeba brać pod uwagę ryzyko awarii urządzeń lub przerwania wałów. Tereny zalewowe rzek należy określić i uznać prawnie za podstawowe obszary retencji wód lub przywracania właściwych warunków przepływu wezbrań. Celem tych działań ma być niedopuszczanie do budowy sztucznych brzegów, obwałowań, zbiorników retencyjnych i zapobieżenie powstawaniu wszelkich budowli i obiektów technicznych, które mogłyby stanowić przeszkodę dla swobodnego i naturalnego spływu wód rzeki, których budowa nie jest usprawiedliwiona koniecznością ochrony obszarów o znacznej gęstości zaludnienia. Sukces można osiągnąć wyłącznie przez stosowanie metod interdyscyplinarnych. Walka z powodziami może przynieść pozytywne rezultaty również w innych dziedzinach, jak np. ochrona środowiska. Zwrócić należy uwagę, że działania techniczne stanowią tylko jeden z licznych sposobów realizacji ochrony przeciwpowodziowej. W dotychczasowej krajowej praktyce były one jedynymi jakie podejmowano. Nie powinno dziwić w tej sytuacji, że było to mało skuteczne (co wykazały ostanie powodzie), powodując jednocześnie szkody w środowisku. Trzeba podkreślić, że powyższe zalecenia być może wkrótce znajdą wyraz w Dyrektywie Powodziowej UE i staną się obowiązującym w Polsce prawem. Nawet jeśli Dyrektywa taka nie powstanie to wdrażanie zaleceń zawartych w Katalogu przyjętym przez Dyrektorów Wodnych UE jest wyzwaniem chwili, bowiem zgodnie z obowiązującym prawem przystępujemy w Polsce do tworzenia planów ochrony przeciwpowodziowej. Zalecenia Wspólnoty Europejskiej pozwalają z jednej strony skuteczniej ograniczać szkody powodziowe, a z drugiej strony są ”przyjazne środowisku”. Można więc przyjąć, że nowa strategia uzyska poparcie pozarządowych organizacji ekologicznych w odróżnieniu od proponowanej w ustawie prawo wodne tradycyjnej strategii technokratycznej. 4.6 Niewłaściwy system finansowania gospodarki wodnej Jak wspomniano w p. 1 niniejszego opracowania bezpośrednim impulsem do jego powstania były konflikty wywołane sposobem wykorzystania funduszy z Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Były to pierwsze od wielu lat, stosunkowo wysokie środki, jakie uzyskały jednostki wykonujące prawa właścicielskie w stosunku do wód. Obowiązująca ustawa oraz proponowana jej nowelizacji przypisują szereg zadań i odpowiedzialność za wyniki tych działań organom ”wykonującym prawa właścicielskie”; wymieniono je w rozdziale 4.4. niniejszej ekspertyzy. Przy tak ogromnej liście zadań ustawodawca jest niezwykle wstrzemięźliwy w kwestii pozyskiwania środków niezbędnych dla realizacji tych zadań. Wiele miejsca w ustawie poświęcono opłatom za śluzowanie jednostek pływających oraz opłatom za rybackie wykorzystanie wód. Są to przychody zaniedbywalne 19 w stosunku do środków niezbędnych dla realizacji ustawowych zadań. Praktycznie zawsze jednostki wykonujące prawa właścicielskie były niedofinansowane. Ponieważ o przydziale środków decydują urzędnicy i rady nadzorcze narodowego i wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, dyrektorzy jednostek starają się tworzyć programy i plany działania, które przekonałyby decydentów do przydziału możliwie wysokich środków. Tworzy to sytuację, którą można nazwać „pułapką myślenia życzeniowego”. Dobrze ilustruje to praktyka z okresu realnego socjalizmu. Opracowywano wówczas liczne wielkie programy ukierunkowane na ochronę przed powodzią, suszą, ochronę wód, a często na osiągnięcie wszystkich wymienionych celów i wielu innych jednocześnie. Ich wspólne cechy to : Lista celów programów wynikająca z „obowiązków statutowych” (zapisanych w ustawach), a w szczególności z obowiązku zaspokojenia potrzeb wodnych oraz ochrony przed powodzią i suszą. Nie analizowano zasadności ekonomicznej celów, bowiem obowiązek ich osiągnięcia wynikał z ustawy. Nie poszukiwano wariantowych sposobów realizacji celów (poza domeną gospodarki wodnej) bowiem ustawodawca zaliczył je do obowiązków gospodarki wodnej. Powodowało to marnotrawstwo środków publicznych oraz niszczenie środowiska, Wysokie koszty realizacji – wybierano kosztowne rozwiązania inwestycyjne wymagające wysokich dotacji, bowiem doświadczenie mówiło, że i tak środki faktycznie otrzymane będą stanowiły nieznaczna część preliminarza, Całkowite ignorowanie możliwości ekonomicznych państwa. Ponieważ ustawodawca (państwo) ustalił zakres zadań to jego obowiązkiem jest zapewnienie finansowania. Postępowanie takie było szkodliwe bowiem: angażowało potencjał naukowo - techniczny w przedsięwzięcia nieefektywne i nierealne ze względów ekonomicznych, blokując tym samym poszukiwania rozwiązań racjonalnych ze względu na stosunek nakładów do korzyści i jednocześnie realnych do realizacji, powodowało realizację tylko niewielkiego ułamka proponowanych inwestycji wydłużając w nieskończoność cykle inwestycyjne (zamrożenie nakładów bez korzyści), powodowało nieracjonalny wybór realizowanych inwestycji poprzez działanie grup nacisku, a nie poprzez analizę efektywności, zwalniało od odpowiedzialności za brak efektów – „nie możemy odpowiadać za brak efektów, jeśli otrzymaliśmy tylko 10% potrzebnych środków”. Stan ten trwa do chwili obecnej – ewidentnymi przykładami są takie inwestycje, jak zbiorniki Wielowieś Klasztorna czy Kąty-Myscowa, dla których nie sporządzono przekonującej analizy potrzeb i rzetelnej oceny oddziaływania na środowisko, a za którymi lobbują władze lokalne. Niestety, niezależne od gospodarki wodnej, pewne mechanizmy polityczne mogą wzmacniać opisywaną tendencję. Rotacja władzy w związku z wyborami sprzyja uchwalaniu programów, których realizacja stanie się kłopotem następców (np. Program dla Odry 2006). Decentralizacja procesów decyzyjnych, bez decentralizacji finansów sprzyja organizowaniu ”woli ludu” dla sięgania po środki publiczne, którymi dysponuje centrum (przykład stopnia Nieszawa na Wiśle). Niektóre przygotowywane aktualnie programy wydają się zmierzać nieuchronnie w kierunku tego, co nazwano wcześniej pułapką myślenia życzeniowego. Wynika to z ogromnej listy ustawowych obowiązków przypisanych ”jednostkom wykonującym funkcje właścicielskie” (są nimi jednostki budżetowe), bez partycypacji finansowej beneficjentów tych działań. Ramowa Dyrektywa Wodna wyraźnie stanowi, że za korzystanie z wód powinni płacić użytkownicy, a cena powinna pokrywać ”koszty uzyskania”, czyli 20 m. in. koszty związane z inwestowaniem i eksploatacją (koszty ”utrzymania wód” to część kosztów eksploatacyjnych), a zwłaszcza koszty związane z poprawą stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych, zdegradowanych przez użytkowanie wód. Reasumując, ustanowione przez Dyrektywę mechanizmy ekonomiczne skutecznie ograniczające marnotrawstwo środków i dewastację środowiska nie zostały konsekwentnie przeniesione do krajowego ustawodawstwa. 4.7 Udział społeczny w podejmowaniu decyzji Ustawa stanowi, że udział społeczny w procesach podejmowania decyzji realizowany jest m. in. poprzez Krajową Radę Gospodarki Wodnej, oraz rady gospodarki wodnej regionów wodnych. Uprawnienia rad oraz tryb ich powoływania budzą zasadnicze zastrzeżenia. Wątpliwości budzi funkcja Rad jako „organu doradczego” W połączeniu z trybem powoływania rad przez urzędników, którym rada ma doradzać rady stają się „elementem dekoracyjnym”, którego jedynym zadaniem wydaje się tworzenie pozorów udziału użytkowników wody w podejmowaniu decyzji. W systemie francuskim rady dorzeczy są władzą wodną – powołują i odwołują dyrektorów zarządów zlewni, zatwierdzają plany rzeczowe i finansowe, kontrolują realizacje tych planów. Opisany w ustawie tryb powoływania rad (Krajowej i regionalnych) budzi istotne wątpliwości zarówno z punktu widzenie interesów organizacji pozarządowych jak i ze względu na realizacje zasady rozwoju zrównoważonego. Oto główne zastrzeżenia: Zasada rozwoju zrównoważonego zakłada równorzędność celów społeczno – ekonomicznych i celów środowiskowych. Z zasady tej wynika bezpośrednio konieczność równowagi pomiędzy liczbą członków rady reprezentujących grupy zorientowane na cele gospodarcze i cele środowiskowe. Powołując radę regionu zgodnie z zasadami Art. 100, ust. 3, można całkowicie pominąć reprezentantów zainteresowanych realizacją celów środowiskowych (takie tendencje zaobserwowano – nie są one domniemaniem lecz faktem!). Członkowie rad nie są rzeczywistymi reprezentantami grup interesów, ponieważ nie są wyłonieni „oddolnie” np. przez głosowanie wśród członków grupy interesów, tylko poprzez. biurokratyczne gremia takie jak np. wymienione w ustawie : ”organy samorządu terytorialnego, organizacje gospodarcze, rolnicze, rybackie oraz społeczne związane z gospodarką wodną". Ponadto wymienione gremia nie wybierają lecz jedynie proponują kandydatów, a faktyczny wybór należy do dyrektora, który zapewne wybierze kandydata spolegliwego, a nie walczącego o interesy grupy. Biurokracja ma swoje interesy (utrzymanie/rozszerzenie zakresu władzy, awanse itp.) często nie są one tożsame z interesami użytkowników wód. Przechodząc do konkretów: lepszą reprezentacją interesów energetyki jest przedstawiciel spółki eksploatującej elektrownie wodne, a nie przedstawiciel odpowiedniego departamentu w resorcie energetyki. Uwagi powyższe dotyczą również reprezentacji organizacji pozarządowych. Podsumowując, Rada w obecnej i proponowanej formule prawnej, nie ma (jako „organ doradczy”) realnego wpływu na decyzje oraz nie zapewnia należytej reprezentacji w podejmowaniu decyzji poszczególnym grupom interesów, a zatem nie tworzy możliwości uzyskiwania decyzji zgodnych z zasadą rozwoju zrównoważonego. Projekt nowelizacji Prawa Wodnego zupełnie nie definiuje, jak proces udziału społecznego w przygotowywaniu planów gospodarowania wodami w dorzeczach miałby przebiegać, brak jest też delegacji dla Ministra Środowiska, który mógłby to określić w drodze rozporządzenia. Jedyny ślad to 21 nowy zapis art. 119 ust. 9 wskazujący na konieczność współpracy Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z Krajową Radą Gospodarki Wodnej i radami regionów. Dlaczego nie można tego uznać za spełnienie wymogów art. 14 Ramowej Dyrektywy Wodnej wyjaśniono powyżej. Dla kontrastu - zarówno Ramowa Dyrektywa Wodna jak i praktyka realizowana w Europie Zachodniej i USA przywiązują wielką wagę do udziału społecznego w procesach podejmowania decyzji. Obowiązuje tu kilka zasad, które nie są w pełni uwzględniane w polskim ustawodawstwie i polskiej praktyce: podejmowanie decyzji, tworzenie planów i programów jest procesem, w którym ma prawo uczestniczyć każdy zainteresowany, informacje o zamiarach inwestycyjnych, planistycznych i programowych muszą być natychmiast po ich powzięciu, aktywnie rozpowszechniane z użyciem wszystkich dostępnych środków przekazu, badań ankietowych i in. (w Polsce następuje „wyłożenie planu w urzędzie gminy”, co jest karykaturą udziału społecznego), należy organizować dostępne dla wszystkich spotkania z inwestorem (twórcą programu, planu itp.), na których każdy ma prawo zadawania pytań, żądania odpowiedzi i wyrażenia zastrzeżeń, żadne opinie i zastrzeżenia wyrażone w ramach procesu podejmowania decyzji nie mogą być ignorowane; konieczne jest merytoryczne ustosunkowanie się do nich (najlepiej na piśmie). Organizowanie udziału społecznego w procesach tworzenia planów jest poważnym zadaniem realizowanym przez profesjonalistów. Tak zwane „planowanie otwarte”, w którym naczelna zasadą jest pełna przejrzystość (tj. pełna jawność procesu) jest opisane w podręcznikach. Powody ograniczania udziału społecznego jakie są wymienione w Polsce przez decydentów (np. przedłużanie procesu decyzyjnego, koszty, rzekoma „niedojrzałość” społeczeństwa do współrządzenia) nie znajdują potwierdzenia. Praktyka wykazuje, że problemy taniej i szybciej można rozwiązywać stosując zasady planowania otwartego, niż wówczas, gdy decyzje podejmowane są w gabinetach, a zastrzeżenia są zgłaszane po rozegraniu przetargów, podpisaniu umów z wykonawcami, i zaawansowaniu robót. Konflikt narastający wokół sposobu wydatkowania pożyczki EBI jest klinicznym przykładem skutków zaniechania cywilizowanej procedury udziału społecznego. 5 Wnioski 1. Rozwiązania prawne według obecnego kształtu Ustawy oraz proponowanych zmian stanowią jedynie pozorne przeniesienie prawa europejskiego do prawa polskiego. Przepisano bowiem szereg podstawowych postanowień Ramowej Dyrektywy Wodnej do Ustawy Prawo Wodne pozostawiając w niej zapisy często sprzeczne z duchem i literą Dyrektywy, które w sposób zasadniczy utrudniają realizację jej celów środowiskowych oraz osiąganie kompromisu pomiędzy celami środowiskowymi i gospodarczymi gospodarki wodnej. Te sprzeczności, określone terminem ”barier” mają źródło w rozwiązaniach prawnych Ustawy i są konsekwencją zachowania pochodzącej z „innej epoki” struktury zarządzania gospodarka wodną oraz tradycyjnej interpretacji roli, pozycji, celów i zadań gospodarki wodnej. Mówiąc o tradycyjnej interpretacji mamy na myśli poglądy sprzed Raportu Rzymskiego i rozszerzających go kolejnych dokumentów i postanowień o zakresie międzynarodowym. 22 2. Realizacja zasad rozwoju zrównoważonego w odniesieniu do wód może być skuteczna tylko wówczas, gdy rozważania dotyczyć będą zlewni rzecznej i obejmować wszystkie wody występujące w zlewni w ich wzajemnym powiązaniu oraz wszystkie działania człowieka i procesy zachodzące w środowisku oddziaływujące na stan ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Oznacza to konieczność zintegrowanego zarządzania zasobami wodnymi zlewni (wymaga tego Ramowa Dyrektywa Wodna). Stwierdzono, że bez głębokich zmian legislacyjnych realizacja zintegrowanej gospodarki zlewniowej jest w Polsce niemożliwa. 3. Podstawowe bariery uniemożliwiające wdrożenie zintegrowanego zarządzania zasobami wodnymi zlewni to: • Rozmycie kompetencji – „Prawa właścicielskie” w stosunku do wód publicznych przysługują czterem jednostkom organizacyjnych (podległym trzem ministerstwom), a ponadto Ustawa wymienia pięć ”organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami”. Większość tych organizacji działa w granicach administracyjnych, nie hydrograficznych. • Mnogość dokumentów planistycznych - Ustawa wymienia ich kilkanaście i nie tworzą one spójnego planu zintegrowanej gospodarki zasobami wodnymi zlewni zorientowanego na realizacje celów Ramowej Wodnej Dyrektywy. • „Integracyjne spaghetti” - Próby opracowania schematu blokowego polskiego systemu zarządzania wodami z uwzględnieniem wszystkich ścieżek przepływu informacji i relacji decyzyjnych prowadzą do obrazu niezwykle zagmatwanego, co pozwala wątpić w możliwość efektywnego zarządzania takim systemem. 4. Zgodnie z Ramową Dyrektywą Wodną głównym celem gospodarowania zasobami wodnymi jest uzyskanie/utrzymanie dobrego stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Natomiast Ustawa Prawo wodne wymienia ponadto szereg celów będących celami użytkowników ( zapewnienie wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu, zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką, sportem oraz rekreacją, tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania wód) najczęściej wymagających kosztownych inwestycji i sprzecznych z celami środowiskowymi. A przecież osiągnięcie celów środowiskowych prowadzi do zapewnienia dostępu do zdrowej wody wszystkim mieszkańcom i wszystkim organizmom. Obowiązujące w Polsce prawo (wraz z proponowanymi zmianami) nie mówi jak należy rozwiązywać oczywisty konflikt pomiędzy celami wąskich grup interesów, a utrzymywaniem lub poprawą stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych, zgodnym z interesem całego społeczeństwa. 5. Konieczność realizacji szkodliwych dla środowiska inwestycji gospodarki wodnej (zbiorniki, regulacja rzek, obwałowania) wynika zazwyczaj ze sposobów wykorzystania terenu ignorujących uwarunkowania naturalne. naturalnych). Ustawa Prawo Wodne oraz proponowana nowelizacja nie dają możliwości wprowadzania do planów rozwoju społeczno ekonomicznego „twardych” ograniczeń egzekwujących dostępność zasobów wodnych oraz zasięgi zalewów powodziowych. Jeśli ograniczenia te nie będą nadrzędnymi w stosunku do życzeniowych planów zagospodarowania przestrzennego, realizacja idei rozwoju zrównoważonego nie będzie możliwa. 23 6. Roboty związane z „utrzymaniem wód” wynikające z ustawowego obowiązku realizacji takich zadań jak regulowanie stanu wód lub przepływów w ciekach naturalnych, zapewnienie swobodnego spływu wód powodziowych oraz lodów, konserwacja lub remont istniejących budowli regulacyjnych, wywołują najwięcej konfliktów pomiędzy hydrotechnikami i ekologami. Wysoka ranga, jaką „utrzymaniu wód” nadano w Ustawie wynika z braku urealnienia celów gospodarki wodnej (np. obowiązek odbudowywanie budowli regulacyjnych na rzekach bez perspektyw żeglugi). Prowadzi to do marnotrawstwa środków publicznych na inwestycje niepotrzebne i ewidentnie szkodliwe dla środowiska. Ustawa nie określa jednoznacznie hierarchii celów, ani nie nie mówi jak konflikt celów rozstrzygać. 7. Ustawa narzuca technokratyczny oraz anachroniczny w świetle doświadczeń światowych i krajowych sposób ochrony przeciwpowodziowej. Dotychczasowa strategia ochrony musi być z mocy prawa zmieniona, jeśli ta ochrona ma być skuteczna i możliwie mało szkodliwa dla środowiska. Unijny „Katalog dobrych praktyk w zakresie prewencji, przygotowania i reagowania na powódź”.” jest przepisem na nowoczesną strategię przeciwpowodziową. 8. Ramowa Dyrektywa Wodna wyraźnie stanowi, że za korzystanie z wód powinni płacić użytkownicy. Cena powinna pokrywać ”koszty uzyskania”, czyli m. in. koszty związane z inwestowaniem i eksploatacją (koszty ”utrzymania wód” to część kosztów eksploatacyjnych), a zwłaszcza koszty poprawy stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych zdegradowanych przez użytkowanie wód. Obowiązujące w Polsce zasady finansowania gospodarki wodnej są zupełnie inne – koszty ponosi ogół podatników, a zobowiązania użytkowników są najczęściej niesprecyzowane, szczególnie w odniesieniu do naprawiania szkód środowiskowych. 9. Zapisy Dyrektywy dotyczące udziału społeczeństwa w zarządzania zasobami wodnymi nie znajdują w polskim ustawodawstwie odzwierciedlenia. Rady regionów i Krajowa Rada Gospodarki Wodnej w obecnej i proponowanej formule prawnej, nie mają (jako „organ doradczy”) realnego wpływu na decyzje oraz, ze względu na sposób powoływania, nie zapewniają należytej reprezentacji poszczególnym grupom interesów (także tym dbającym o interes środowiska). Rady nie tworzą więc możliwości uzyskiwania decyzji zgodnych z zasadą rozwoju zrównoważonego. 6 Rekomendacje 1. Należy zlikwidować rozmycie kompetencji oddając pełnię uprawnień właścicielskich i władzę wodną (tj. uprawnienia do podejmowania decyzji administracyjnych takich jak np. pozwolenia wodno-prawne) zarządom dorzeczy, i wprowadzając jeden plan zintegrowanej gospodarki zlewniowej zorientowany na osiągnięcie celów wymienionych w Ramowej Dyrektywie Wodnej. 2. Określenie celów gospodarki wodnej winno być w pełni zgodne z Ramową Dyrektywą Wodną i podporządkowane strategicznym zasadom zrównoważonego rozwoju. W szczególności należy podkreślić priorytetowy charakter osiągnięcia/utrzymania dobrego stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Tej definicji celów należy nadać rangę ustawową, adoptując odpowiedni fragment Ramowej Dyrektywy Wodnej. 3. Należy do ustawy Prawo wodne i ustawy o planowaniu przestrzennym wprowadzić obligatoryjne ograniczenia sposobów użytkowania terenu, wynikające z dostępności zasobów wodnych oraz z zasięgu zalewów powodziowych. 24 4. Do ustawy Prawo wodne należy wprowadzić obowiązek analizy społeczno-ekonomicznej zasadności robót utrzymaniowych, obowiązek przeprowadzania procedur oceny oddziaływania na środowisko tych robót, obowiązek analizy wariantowej oraz udziału społecznego w podejmowaniu decyzji. 5. Rada Ministrów powinna wydać rozporządzenie określającego zakres i tryb opracowywania planów ochrony przeciwpowodziowej i podporządkowanie ich planom gospodarowania wodami w dorzeczach (zakres rozporządzenia wykracza poza kompetencje Ministra Środowiska). W rozporządzeniu należy wykorzystać dokumenty Wspólnoty Europejskiej dotyczące ochrony przed powodzią. 6. Należy wprowadzić do krajowego ustawodawstwa stanowione przez Dyrektywę mechanizmy ekonomiczne skutecznie ograniczające zarówno marnotrawstwo środków jak i dewastację środowiska. 7. Zaleca się rozważanie możliwości adaptacji systemu francuskiego zarządzania zlewniami, w którym rady reprezentujące w sposób zrównoważony interesy użytkowników wód, w tym przedstawicieli ekologicznych organizacji pozarządowych mają uprawnienia decyzyjne a nie doradcze. 8. W szczególności dla wzmocnienia celów środowiskowych zaleca się: Obowiązek informowania wszystkich zainteresowanych (w tym organizacji pozarządowych), z wykorzystaniem m. in. mediów, o wszystkich zamierzeniach inwestycyjnych oraz planowanych pracach związanych z utrzymaniem wód. Zapewnienie wszystkim zainteresowanym udziału w procesie podejmowania decyzji, w ramach obligatoryjnego postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko oraz w tworzeniu planów gospodarki wodnej. Ustawową delegację dla Ministra Środowiska do wydania rozporządzenia określającego procedurę udziału społecznego w tworzeniu planów gospodarki wodnej, zgodnie z zasadami planowania otwartego. Obowiązkowe analizowanie zasadności społeczno – ekonomicznej celów, dla których proponuje się inwestycje oraz planuje prace związane z utrzymaniem wód. Obowiązkowe prowadzenie analizy wariantowej z uwzględnieniem możliwości osiągnięcia stawianych celów bez ingerencji w środowisko z wodą związane (np. rozważając jako alternatywę dla żeglugi kolej lub jako alternatywę dla elektrowni wodnej wykorzystanie biogazu). Obowiązek wyboru rozwiązania, którego łączne społeczno-ekonomiczne i środowiskowe koszty są minimalne. 25 Aneks Charakterystyka aktualnej sytuacji prawnej Podstawowym aktem prawnym dla dziedziny gospodarowania wodami i ich ochrony jest Ustawa Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001. Ustawa ta zajmuje pozycję dawnej ustawy Prawo wodne z 1974 r. Obecna ustawa jest skoordynowana z podstawowymi dla regulacji dziedzin kształtowania i ochrony środowiska aktami, jak ustawa Prawo ochrony środowiska. Te akty prawne, w powiązaniu z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z szeregiem innych ustaw, stanowią system regulacji, którego deklarowanym zadaniem jest m. in. zapewnienie realizacji uznanej konstytucyjnie strategii zrównoważonego rozwoju. Ustawa Prawo wodne ustala, że ”zarządzanie zasobami wodnymi jest realizowane z uwzględnieniem podziału na obszary dorzeczy i regiony wodne”. Jest to przeniesienie zawartej w Ramowej Dyrektywie zasady zlewniowego zarządzania. Ustalone w Ustawie definicje obszaru dorzecza i regionu wodnego oraz szczegółowy podział na obszary dorzeczy i regiony wodne stanowią trafną interpretację zasad Dyrektywy, uwzględniającą specyfikę hydrografii wód śródlądowych w granicach terytorium kraju, z nawiązaniem do ukształtowanych, działających regionalnych struktur zarządzania wodami. Ustawa zawiera definicje istotne dla regulacji prawnych całokształtu dziedziny gospodarowania wodami i ich ochrony, obejmuje swym zakresem problemy ochrony przed powodzią, reguluje proces zarządzania zasobami wód i ustanawia organy dla jego realizacji. W tym kształcie stanowi kompleksową regulację omawianej tu dziedziny. Od dnia uchwalenia Ustawa podlegała nowelizacjom, które precyzowały szczegółowe jej ustalenia. Głównym celem tych nowelizacji było stopniowe dostosowywanie krajowych rozwiązań prawnych do prawa Unii Europejskiej, wyrażonego w dyrektywach unijnych – z których najważniejszą jest Ramowa Dyrektywa Wodna, obowiązująca w Unii od grudnia 2000 r. oraz także w Polsce - od momentu akcesji do Wspólnoty. Istotną nowelizacją było włączenie do Ustawy (na początku jej tekstu) powołania się na podstawowe 15 dyrektyw unijnych, połączone z szeregiem zmian w dalszym tekście omawianego aktu. Wskazane tu nowelizacje sprawiły, że obecny kształt Ustawy znacznie pełniej przenosi szczegółowe ustalenia dyrektyw unijnych (szczególnie Ramowej Dyrektywy Wodnej) do prawa krajowego. Ustawa i jej nowelizacje nie oznaczają zakończenia transformacji polskiego Prawa wodnego. Obecnie przygotowany został projekt obszernej nowelizacji, z propozycjami zmian w około połowie artykułów. Jak stwierdzono w uzasadnieniu do projektu tych zmian „...niezbędne stało się zweryfikowanie i poprawienie tych przepisów obowiązującej ustawy, które utrudniają lub uniemożliwiają prawidłowe stosowanie ustanowionego Prawem wodnym systemu gospodarowania wodami” Stwierdzenie powyższe pozostanie aktualnym również po wprowadzeniu proponowanej nowelizacji – zostało to wykazane w opracowaniu. W zakresie proponowanych przez Ministerstwo Środowiska zmian mieszczą się m.in. regulacje obejmujące : sprawy gospodarowania mieniem Skarbu Państwa związanym z gospodarką wodną, zagadnienia dotyczące budownictwa wodnego, zagadnienia dot. ochrony przeciwpowodziowej, 26 zagadnienia dot. funkcjonowania państwowej służby hydrologiczno- meteorologicznej oraz państwowej służby hydrogeologicznej, zagadnienia związane z wydawaniem pozwoleń wodnoprawnych. Ważnym celem programowym, którym kierowano się przy przygotowywaniu projektu zmian ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne - było dalsze uszczegółowienie transpozycji do polskiego systemu prawnego postanowień Ramowej Dyrektywy Wodnej. W pakiecie zmian najistotniejszymi elementami są m.in.: uzupełnienie zasad ogólnych, którymi należy kierować się w gospodarowaniu wodami oraz wprowadzenie regulacji umożliwiających lepszą koordynację współpracy Polski z innymi krajami w gospodarowaniu wodami w międzynarodowych dorzeczach; wprowadzenie zmian pozwalających na ustalenie koniecznych celów środowiskowych (w zakresie ilości i jakości zasobów wodnych); sprecyzowanie celów ochrony wód oraz określenie działań dla ich osiągnięcia oraz uwzględnienie konieczności wprowadzenia do ustawy, wymaganego Ramową Dyrektywą Wodną, terminu osiągnięcia przez Kraje Członkowskie Unii Europejskiej, dobrego stanu lub dobrego potencjału zasobów wodnych, jak również uwzględnienie, dopuszczonych RDW, odstępstw od powyższych wymagań; wprowadzenie systemu opiniowania i konsultacji w procesie przygotowywania planów gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy, jako istotnego elementu prac planistycznych umożliwiającego społeczeństwu aktywny udział w procesach decyzyjnych. Przedstawiony zakres dokonanych już i proponowanych nowelizacji tworzy wrażenie, że obecna Ustawa Prawo wodne jest instrumentem zapewniającym znaczne pełniejsze, niż tekst Ustawy w dniu jej uchwalenia, wdrażanie zasad Dyrektywy Ramowej i innych związanych z nią dyrektyw unijnych. Jednakże, analizując bliżej rozwiązania prawne według obecnego kształtu Ustawy oraz proponowanych zmian, dochodzimy do przekonania, że transpozycja prawa europejskiego do prawa polskiego jest pozorna. Przepisano bowiem szereg podstawowych postanowień Dyrektywy do ustawy prawo wodne pozostawiając zapisy dotychczasowe, często sprzeczne z duchem dyrektywy, które w sposób zasadniczy utrudniają kompromis w nawiązaniu do konfliktu ”cele środowiskowe a gospodarcze”. Te sprzeczności, określone terminem ”barier” mają źródło w rozwiązaniach prawnych Ustawy i są konsekwencją tradycyjnej interpretacji roli, pozycji, celów i zadań gospodarki wodnej. Mówiąc o tradycyjnej interpretacji mamy na myśli poglądy sprzed Raportu Rzymskiego i rozszerzających go kolejnych dokumentów i postanowień o zakresie międzynarodowym. 27
