MATERIAŁY SZKOLENIOWE „Klubowy zakaz stadionowy” – sankcja

„Klubowy zakaz stadionowy” – sankcja administracyjna…
MATERIAŁY SZKOLENIOWE
Adam Bułat
„Klubowy zakaz stadionowy” – sankcja
administracyjna czy środek penalny?
Streszczenie
Celem artykułu jest refleksja nad charakterem prawnym instytucji tzw. „klubowego zakazu stadionowego” z art. 14 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Zastanawiając się, czy stanowi ona sankcję administracyjną, czy teŜ
moŜe środek penalny, autor bada wskazaną regulację pod kątem jej zgodności
ze standardami narzuconymi ustawodawcy przez Konstytucję RP oraz Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
I. Wstęp
Instytucja powszechnie nazywana „klubowym zakazem stadionowym”
(bądź „zakazem klubowym”) została wprowadzona do polskiego porządku
prawnego ustawą z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych1 (zwanej dalej u.b.i.m). Artykuł 14 ust. 1 wymienionego aktu normatywnego stanowi, Ŝe „organizator meczu piłki noŜnej moŜe stosować zakaz
klubowy, polegający na zakazie uczestniczenia w kolejnych imprezach masowych przeprowadzanych przez organizatora meczu piłki noŜnej, nakładany przez tego organizatora na osobę, która dopuściła się naruszenia regulaminu obiektu (terenu) lub regulaminu imprezy masowej”. Treść opisywanego środka prawnego dopełnia ust. 1a tego samego artykułu, rozszerzając
1
Dz. U. z 2009 r., Nr 62, poz. 504 z późn. zm.
Prokuratura
i Prawo 9, 2014
155
A. Bułat
zakres jego stosowania na kolejne imprezy masowe przeprowadzone
z udziałem druŜyny organizatora, rozgrywane poza siedzibą organizatora
oraz precyzując, iŜ moŜe on być stosowany za naruszenie regulaminu obiektu (terenu) lub regulaminu imprezy masowej prowadzonej z udziałem druŜyny tego organizatora2. Pozostałe przepisy cytowanego artykułu dotyczą
kwestii proceduralnych dotyczących stosowania tzw. zakazu klubowego.
II. Konstrukcja tzw. klubowego zakazu stadionowego
Artykuł 14 u.b.i.m. został umieszczony w Rozdziale 3 zatytułowanym
„Bezpieczeństwo meczu piłki noŜnej”. W związku z powyŜszym zasadne wydaje się twierdzenie, Ŝe celem ustawodawcy było wprowadzenie do systemu
prawa nowej sankcji administracyjnej, mającej na celu poprawę bezpieczeństwa na meczach piłki noŜnej. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy
o bezpieczeństwie imprez masowych tzw. zakaz klubowy nazywany jest karą porządkową (s. 2), zaś jego celem jest eliminacja z terenu imprezy potencjalnych „przestępców stadionowych” (s. 4)3.
Charakter danej regulacji prawnej wyznaczają jej najistotniejsze cechy.
Dokonując analizy art. 14 u.b.i.m., naleŜy zwrócić uwagę na kilka istotnych
pod tym względem kwestii.
Artykuł 14 ust. 1 u.b.i.m. jest przepisem blankietowym. Zwroty „mecz piłki
noŜnej”, „organizator”, „regulamin obiektu (terenu)” zostały zdefiniowane
przez ustawodawcę w art. 3 u.b.i.m. Tak więc, mecz piłki noŜnej to masowa
impreza sportowa mająca na celu współzawodnictwo w dyscyplinie piłki
noŜnej, organizowana na stadionie lub w innym obiekcie sportowym, na którym liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona
zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi
ochrony przeciwpoŜarowej, wynosi nie mniej niŜ 1000 (art. 3 pkt 4 u.b.i.m.).
Definicja legalna wyraŜenia „organizator” została umieszczona w art. 3
pkt 9 u.b.i.m. W myśl tego przepisu jest nim osoba prawna, osoba fizyczna
lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, przeprowadzająca imprezę masową. W zdecydowanej większości przypadków organizatorem meczu piłkarskiego będzie jednak klub sportowy. Tak się stanie
przede wszystkim przy okazji spotkań ligowych. Artykuł 3 ust. 1 ustawy
z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie4 stanowi, Ŝe „działalność sportowa jest
prowadzona w szczególności w formie klubu sportowego”. Forma organiza2
Celem niniejszej regulacji jest z całą pewnością zapewnienie moŜliwości nałoŜenia tzw. „zakazu klubowego” na kibiców druŜyny gości.
3
Dokument dostępny w wersji elektronicznej na stronie internetowej BIP Rady Ministrów –
http://bip.kprm.gov.pl/ftp/kprm/dokumenty/081003u4uz.pdf; stan na dzień 2 stycznia 2014 r.
4
Dz. U. Nr 127 poz. 857.
156
Prokuratura
i Prawo 9, 2014
„Klubowy zakaz stadionowy” – sankcja administracyjna…
cyjno-prawna klubu sportowego moŜe przybrać postać kapitałowej spółki
handlowej (spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka akcyjna), stowarzyszenia, a takŜe fundacji oraz spółdzielni5. Zatem, są to podmioty prawa
prywatnego, a nie publicznego. Ponadto w kontekście rozgrywek piłkarskiej
Ekstraklasy wspomnieć naleŜy o art. 15 ust. 3 ustawy o sporcie, według którego „w skład ligi zawodowej w grach zespołowych wchodzą wyłącznie kluby
sportowe działające jako spółki akcyjne”.
Ustawa zawiera równieŜ definicję legalną „regulaminu obiektu (terenu)”.
W myśl art. 3 pkt 10 „naleŜy przez to rozumieć przepisy wydane przez właściciela, posiadacza, uŜytkownika lub zarządzającego obiektem lub terenem,
zawierające zasady wstępu na teren lub obiekt, w tym osób małoletnich, zasady zachowania się osób obecnych w obiekcie lub na terenie i korzystania
przez nie z obiektu lub terenu oraz ze znajdujących się tam urządzeń, a takŜe określające miejsca nieprzeznaczone dla publiczności”. Ponadto zwrócić
naleŜy uwagę na brak ustawowej definicji terminu „regulamin imprezy masowej”. Z art. 6 ust. 3 u.b.i.m. wiadomo jedynie, Ŝe powinien on zawierać
warunki uczestnictwa i zasady zachowania się osób na niej obecnych.
Ustawa zezwala organizatorowi na zastosowanie tzw. klubowego zakazu
stadionowego w przypadku naruszenia regulaminu. Zarówno art. 14 u.b.i.m.,
jak i Ŝaden inny przepis nie precyzuje stopnia naruszenia regulaminu, który
umoŜliwiałby objęcie danej osoby opisywanym środkiem prawnym. Ustawodawca nie rozróŜnia, czy ma to być naruszenie zawinione, czy wprowadzona
została w pełni obiektywna odpowiedzialność sprawcy naruszenia. Wobec
tego uprawnione wydaje się twierdzenie, Ŝe chociaŜby niezawinione naruszenie postanowienia jednego z wymienionych regulaminów stanowiło wystarczającą przesłankę do zastosowania przedmiotowej sankcji. NaleŜy zatem podzielić pogląd M. Warchoła6, zgodnie z którym konstrukcja „klubowego zakazu stadionowego” budzi uzasadnione wątpliwości w odniesieniu do
zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.7, wyraŜającym zasadę proporcjonalności, która gwarantuje, „aby ingerencja ustawodawcy w zakres prawa lub wolności konstytucyjnej nie była nadmierna”8.
Zaznaczyć wszak wypada, Ŝe uczestnictwo w meczach piłki noŜnej stanowi
realizację mającej swoje źródło w art. 73 Konstytucji RP wolności korzystania z dóbr kultury, bowiem obejmuje ona takŜe dobra kultury fizycznej9.
5
M. B a d u r a, (w:) M. B a d u r a, H. B a s i ń s k i, G. K a ł u Ŝ n y, M. W o j c i e s z a k, Ustawa
o sporcie. Komentarz, Warszawa 2011, s. 35–38.
6
M. W a r c h o ł, Konstytucyjne problemy bezpieczeństwa imprez masowych, Przegląd Legislacyjny 2012, nr 2, s. 37.
7
Dz. U. Nr 78, poz. 483.
8
B. B a n a s z a k, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 181.
9
Zob. Pismo Rzecznika Praw Obywatelskich do Przewodniczącego Komisji Administracji
i Spraw Wewnętrznych Sejmu RP z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. RPO 602795 – I/08/RP. Dokument dostępny na stronie internetowej RPO – http://www.rpo.gov.pl/pliki/12283087 790.pdf.
Prokuratura
i Prawo 9, 2014
157
A. Bułat
Nie mniejsze kontrowersje budzi unormowanie zawarte w art. 4 u.b.i.m.,
na mocy którego w postępowaniach w sprawie tzw. klubowego zakazu stadionowego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –
Kodeks postępowania administracyjnego10. Zdaje się, Ŝe brak jest argumentów przemawiających za takim rozwiązaniem. Problem dotyczy szczególnie
przepisów o charakterze proceduralnym, które pozbawione podstawy w postaci przepisów k.p.a. są zbyt ogólne, aby moŜna je było stosować. Jako
przykład moŜna powołać uregulowania określające termin zobowiązujący
organizatora do przekazania informacji o zastosowaniu wobec danej osoby
tzw. zakazu klubowego (art. 14 ust. 3 u.b.i.m) oraz terminy do wniesienia
odwołania (ewentualnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) znajdujące się na podstawie art. 14 ust. 5 u.b.i.m. w odpowiednich uchwałach związku sportowego11 lub podmiotu prowadzącego rozgrywki piłkarskie12. W tym
kontekście warto zwrócić uwagę na problemy dotyczące charakteru wskazanych terminów, zasad ich obliczania, moŜliwości przywracania danego
terminu oraz trybu, w którym miałoby to zostać dokonywane. Analogicznie
prezentuje się kwestia doręczeń.
W związku z powyŜszym naleŜy stwierdzić, Ŝe stosowanie tytułowej instytucji z pewnością musi generować liczne problemy praktyczne, a takŜe moŜe
zmierzać do faktycznego uniemoŜliwienia podjęcia efektywnej obrony przez
osobę ukaraną przedmiotową sankcją.
III. Sankcja administracyjna a kara kryminalna (środek penalny)13
Prowadząc rozwaŜania na temat charakteru prawnego tzw. klubowego
zakazu, nie sposób nie odnieść się do bardziej ogólnej kwestii, dotyczącej
rozróŜnienia pomiędzy sankcją administracyjną a karą kryminalną (środkiem
penalnym), rozumianą w sposób szeroki (funkcjonalny).
Sankcje administracyjne to według M. Wincenciaka „nakładane w drodze
aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze
stosunku administracyjnoprawnego ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm
10
Tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071.
Uchwała nr XIV/278 z dnia 24 listopada 2011 r. Zarządu Polskiego Związku Piłki NoŜnej
w sprawie przyjęcia Regulaminu wewnętrznego PZPN w sprawach odwołania od zakazu
klubowego.
12
Regulamin wewnętrzny Ekstraklasy S.A. w sprawie postępowania odwoławczego od zastosowanego przez kluby Ekstraklasy zakazu klubowego z dnia 25 lutego 2010 r.
13
W niniejszym artykule pojęcia środek penalny oraz kara kryminalna (sensu largo) stanowią
wyraŜenia synonimiczne.
11
158
Prokuratura
i Prawo 9, 2014
„Klubowy zakaz stadionowy” – sankcja administracyjna…
prawnych lub aktów stosowania prawa”14. Kara (kryminalna) została zdefiniowana przez Z. Sienkiewicz jako „przewidziana w ustawie, stosowana
przez sądy, ujemna reakcja na popełnione przestępstwo, polegająca na zadaniu sprawcy osobistej dolegliwości mającej na celu zadośćuczynienie społecznemu poczuciu sprawiedliwości oraz wypełniającej cele prewencyjne”15.
Doszukując się róŜnic w przytoczonych definicjach, nie sposób nie zwrócić uwagi na podmioty mające kompetencję do zastosowania normy sankcjonującej. Będą to odpowiednio organ wykonujący administrację publiczną
(w przypadku sankcji administracyjnej) oraz sąd lub organ mandatowy
(w przypadku środka penalnego). Poza tym cechą charakterystyczną kary
kryminalnej jest jej osobista dolegliwość. Pamiętać naleŜy równieŜ o odmienności celów, którym słuŜą omawiane typy regulacji. M. Stahl podaje, Ŝe
„celem tradycyjnie ujmowanych sankcji administracyjnych jest zapewnienie
poszanowania prawa i wywoływanie negatywnych konsekwencji w związku
z naruszeniem zakazu lub nakazu, lub zapowiedź wystąpienia takich konsekwencji”.16 Autorka dochodzi do wniosku, Ŝe podane rozumienie celu sankcji
administracyjnych często jest niewystarczające z powodu ich róŜnorodności,
a w konsekwencji wielości funkcji17, które współcześnie spełniają. Przechodząc na grunt kary kryminalnej, warto przypomnieć poglądy M. Cieślaka,
według którego cele kary to tzw. prewencja szczególna, tzw. prewencja
ogólna, sprawiedliwy odwet oraz naprawienie szkody wyrządzonej w związku z popełnieniem czynu zabronionego. Pierwsza z podanych kategorii wyraŜa dąŜenia do zapobiegania przestępstwom poprzez oddziaływanie na
jego sprawcę, druga przez oddziaływanie na inne osoby. Punktem odniesienia dla sprawiedliwościowego celu kary zdaniem wskazanego autora powinno być zjawisko nazywane społecznym poczuciem sprawiedliwości18. Pomimo upływu lat teoria ta nie straciła na aktualności.
Z powyŜszego wynika, Ŝe proste zestawienie ze sobą formułowanych
przez przedstawicieli nauki definicji nie prowadzi do wyznaczenia wyraźnej
granicy pomiędzy sankcją administracyjną a karą kryminalną. Dzieje się tak
14
M. W i n c e n c i a k, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73.
15
Z. S i e n k i e w i c z, (w:) M. B o j a r s k i (red.), J. G i e z e k, Z. S i e n k i e w i c z, Prawo karne
materialne. Część ogólna i szczególna, wyd. III, Warszawa 2007, s. 267. Autor artykułu
uwaŜa powyŜszą definicję za niekompletną z powodu nie ujęcia w niej wykroczenia, a takŜe
przestępstwa skarbowego oraz wykroczenia skarbowego. Podana definicja jest jednak bardzo uŜyteczna ze względu na szerokie, funkcjonalne pojęcie granic kary.
16
M. S t a h l, Sankcje administracyjne – problemy węzłowe, (w:) M. S t a h l (red.), R. L e w i c k a, M. L e w i c k i, Sankcje administracyjne – blaski i cienie, Warszawa 2011, s. 26.
17
W tym kontekście wymienia funkcje represyjne, dyscyplinujące, prewencyjne, wychowawcze, przymuszające odszkodowawcze, restytucyjne, konserwatorskie, redystrybucyjne oraz
stabilizacyjne.
18
M. C i e ś l a k, O węzłowych problemach związanych z sensem kary, Nowe Prawo 1969, nr 2,
s. 195–213.
Prokuratura
i Prawo 9, 2014
159
A. Bułat
zapewne dlatego, Ŝe owe definicje powstały na uŜytek danej gałęzi prawa.
Stąd – zdaniem autora niniejszej publikacji – naleŜy spojrzeć na zarysowany
problem przez pryzmat gwarancji zapewnionych kaŜdemu obywatelowi
przez akty normatywne o mocy prawnej wyŜszej niŜ ustawa – w szczególności Konstytucję RP oraz ratyfikowaną przez Polskę Europejską Konwencję
o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności19 (dalej EKPC). Z tego względu wyraźnej linii demarkacyjnej pomiędzy tymi pojęciami powinno
szukać się na gruncie prawa procesowego, a nie materialnego.
Spoglądając na analizowane środki prawne od strony procedur, w których
są stosowane, moŜna sformułować dość proste stwierdzenie, Ŝe sankcja
administracyjna to sankcja nakładana na dany podmiot w postępowaniu administracyjnym (weryfikowana następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym), zaś kara kryminalna to sankcja, którą moŜna nałoŜyć na jednostkę po przeprowadzeniu procesu karnego.
Punkt wyjścia do dalszych rozwaŜań powinno stanowić zapewnione
w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sądu. P. Wiliński, za orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/9720, wymienia
trzy zasadnicze elementy składowe konstytucyjnego prawa do sądu, czyli:
1) prawo dostępu do sądu,
2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej,
3) prawo do wyroku sądowego21.
Według B. Banaszaka „sprawiedliwe rozpatrzenie sprawy oznacza zastosowanie sprawiedliwej procedury – tzn. takiej, która „powinna zapewniać
stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego
postępowania. Wymóg sprawiedliwego postępowania zakłada bowiem dostosowanie jego zasad do specyfiki rozpoznawanych spraw”22. A zatem inne
uprawnienia procesowe powinny przysługiwać w toku postępowania podmiotowi, na który ma zostać nałoŜona sankcja administracyjna, a inne jednostce, przeciwko której prowadzone jest postępowanie karne. Podyktowane jest
to odmiennością podanych rozstrzygnięć. Przypomnieć trzeba, Ŝe sankcja
administracyjna nakładana jest przez organ wykonujący zadania z zakresu
administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym toczącym się
przed organem administracji publicznej. Sprawa sądowoadministracyjna to
„rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny skargi na zgodność
z prawem działania lub bezczynności organów wykonujących administrację
19
Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 z późn. zm.
Wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50.
21
P. W i l i ń s k i, (w:) P. W i l i ń s k i (red.), Rzetelny proces karny orzecznictwie sądów polskich
i międzynarodowych, Warszawa 2009, s. 309.
22
B. B a n a s z a k, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009,
s. 290–291. Przy formułowaniu tezy autor powołuje się na wyrok TK z dnia 16 listopada
2011 r., sygn. SK 45/09, OTK-A 2011, nr 9, poz. 97.
20
160
Prokuratura
i Prawo 9, 2014
„Klubowy zakaz stadionowy” – sankcja administracyjna…
publiczną”23. Istota działania sądu administracyjnego zasadniczo nie polega
zatem na merytorycznym rozpoznaniu sprawy, a jedynie na zniesieniu działania lub bezczynności niezgodnej z prawem24. Warte podkreślenia wydaje
się to, Ŝe wybór procedury, według której rozpatrywana jest dana sprawa,
nie zaleŜy od dowolnej oceny poczynionej przez ustawodawcę. Zgodnie
z przytoczoną zasadą ciąŜy na nim powinność nadania stronie odpowiadających przedmiotowi postępowania uprawnień procesowych.
Kolejnym ponadustawowym źródłem prawa do sądu jest art. 6 EKPC. Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu (dalej zwany Trybunałem)
w swoim orzecznictwie od ponad trzydziestu lat dąŜy do wyznaczenia granicy pomiędzy rodzajem spraw, które powinny być rozpatrywane w postępowaniu karnym, a tymi dla których właściwe moŜe być postępowanie dyscyplinarne bądź administracyjne (ogólne lub podatkowe). Przełomowym judykatem w tej kwestii jest orzeczenie Trybunału z dnia 8 czerwca 1976 r.
w sprawie Engel i in. przeciwko Holandii25, w którym ustanowiono trzy kryteria (nazywane w kolejnych orzeczeniach „Kryteriami Engela”), w oparciu
o które definiuje się „oskarŜenie w sprawie karnej” w autonomicznym rozumieniu art. 6 EKPC. Ich wykładni Trybunał dokonywał w kolejnych orzeczeniach wydawanych na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Po pierwsze, naleŜy
sprawdzić, czy przepisy odnoszące się do danego zdarzenia stanowiącego
przedmiot postępowania w myśl krajowego systemu prawnego wchodzą
w skład prawa karnego, prawa dyscyplinarnego czy prawa administracyjnego. Zdaniem Trybunału jest to jednak dopiero początek badania. Zakwalifikowanie przez krajowego ustawodawcę danej kategorii ma jedynie formalny
oraz relatywny charakter. Po drugie, naleŜy wziąć pod uwagę „istotę konkretnej sprawy”. Kryterium to jest znacznie waŜniejsze aniŜeli pierwsze
z wymienionych. W odniesieniu do wskazywanej powyŜej sprawy Engela,
której przedmiotem było wykroczenie dyscyplinarne w armii, Trybunał wyjaśnił, Ŝe jeŜeli postępowanie dotyczy działania lub zaniechania naruszającego reguły prawne regulujące działalność sił zbrojnych, to zakwalifikowane
moŜe zostać jako postępowanie dyscyplinarne. Cechą charakterystyczną
„oskarŜenia w sprawie karnej” jest to, Ŝe postępowanie o dany czyn ma charakter powszechny, tzn. odnosi się do wszystkich jednostek (zob. Bandeoun
przeciwko Francji26). Ostatnią kategorią jest natura oraz dolegliwość groŜącej za dany czyn sankcji. W sprawie Ozturk przeciwko Niemcom27, której
23
B. A d a m i a k, (w:) B. A d a m i a k, J. B o r k o w s k i, Postępowanie administracyjne i sądowoadmnistracyjne, wyd. 7, Warszawa 2009, s. 359.
24
TamŜe, s. 359.
25
Orzeczenie Engel i in. przeciwko Holandii z dnia 8 czerwca 1976 r., nr aplikacji: 5100/71,
5101/71, 5102/71, 5354/71, 5370/71.
26
Orzeczenie Bandeoun przeciwko Francji z dnia 24 lutego 1994 r., nr aplikacji 12547/86.
27
Orzeczenie Ozturk przeciwko Niemcy z dnia 21 lutego 1984 r., nr aplikacji 8544/79.
Prokuratura
i Prawo 9, 2014
161
A. Bułat
przedmiotem było drobne wykroczenie drogowe, Trybunał w odniesieniu do
kary grzywny stwierdził, Ŝe jej relatywnie niska surowość nie pozbawia jej
karnoprawnego charakteru. Właściwością kary kryminalnej jest równieŜ to,
Ŝe spełnia ona funkcję odstraszającą, prewencyjną oraz odwetową (wspomniana sprawa Bandeoun przeciwko Francji). W orzeczeniu Jussila przeciwko Finlandii28 zaznaczono, Ŝe druga i trzecia kategoria są względem siebie alternatywne. Do stwierdzenia, Ŝe dane postępowanie stanowi „oskarŜenie w sprawie karnej” w rozumieniu art. 6 EKPC, wystarczy wypełnienie jednego z wymienionych powyŜej kryteriów.
Metoda badawcza polegająca na odniesieniu gwarancji procesowych do
przedmiotu danego rozstrzygnięcia pozwala na dokonanie rozróŜnienia na
sankcje administracyjne i dyscyplinarne oraz kary w znaczeniu kryminalnym,
czyli środki penalne. Dzieje się tak, poniewaŜ konsekwencją skazania
w sprawie karnej jest wymierzenie kary w rozumieniu prawa karnego, rezultatem postępowania administracyjnego moŜe być nałoŜenie sankcji administracyjnej, zaś efektem postępowania dyscyplinarnego kara dyscyplinarna.
IV. Charakter prawny „klubowego zakazu stadionowego”
Analizując instytucję z art. 14 u.b.i.m. w oparciu o kryteria wskazane
w poprzednim punkcie niniejszego opracowania, z całą pewnością przypomnieć naleŜy, Ŝe w zamyśle ustawodawcy miała ona być sankcją administracyjną. Przemawia za tym charakterystyczny dla prawa administracyjnego
sposób regulacji przyjęty przez ustawodawcę. Jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października
2012 r., sygn. I OSK 2220/12: „Komisja Ligi spółki Ekstraklasa S.A. nie jest
organem władzy publicznej, ale działając na podstawie powołanej ustawy
o bezpieczeństwie imprez masowych wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej, a sam charakter stosunku prawnego łączącego wskazany
organ ze skarŜącym ma charakter stosunku prawnego publicznoprawnego.
W jego ramach, to Komisja Ligi spółki Ekstraklasa S.A. w sposób władczy,
jednostronny, orzeka w przedmiocie uprawnień i obowiązków jednostek”29.
Nierównorzędność podmiotów, objawiająca się w moŜliwości kształtowania
przez organ administracji publicznej sytuacji prawnej drugiego podmiotu
w oparciu o obowiązujące normy prawa, stanowi jeden z niezbędnych elementów stosunku administracyjnoprawnego30. Z kolei, J. Majewski zakwalifikował opisany środek prawny jako quasi-sankcję administracyjną, podnosząc, Ŝe „nałoŜenie zakazu klubowego nie jest wynikiem naruszenia normy
28
29
30
Orzeczenie Jussila przeciwko Finlandii z dnia 23 listopada 2006 r., nr aplikacji 73053/01.
Wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. I OSK 2220/12, LEX nr 1219448.
J. B o ć, (w:) J. B o ć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2005, s. 377.
162
Prokuratura
i Prawo 9, 2014
„Klubowy zakaz stadionowy” – sankcja administracyjna…
prawnej, lecz bliŜej nieokreślonego aktu, którego treść dowolnie kształtuje
organizator imprezy masowej”31.
W tym miejscu warto zastanowić się nad tym, czy wspomniana regulacja
spełnia standardy konstytucyjne w zakresie prawa do sądu. Co prawda, osobie ukaranej tzw. zakazem klubowym przysługuje prawo odwołania się do
sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi32, ale z całą pewnością przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowią odpowiedniej procedury, zapewniającej stronie
uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania. Jak wspominano wcześniej, przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprawa administracyjna, czyli rozpoznanie i rozstrzygnięcie skargi na działanie lub bezczynność organu wykonującego administrację publiczną, a nie kwestia odpowiedzialności prawnej danej osoby za
popełniony czyn.
Ocena analizowanej instytucji przez pryzmat jedynie pierwszego z „Kryteriów Engela” mogłaby prowadzić do stwierdzenia, Ŝe czyny mogące stanowić przedmiot postępowania o nałoŜenie tzw. zakazu klubowego nie wchodzą w skład prawa karnego, gdyŜ źródłem ich stosowania są normy mające
swe źródło w regulaminie imprezy masowej lub regulaminie obiektu.
Oceniając istotę oraz dolegliwość tzw. zakazu klubowego, naleŜy mieć na
względzie jego podobieństwo do środka karnego z art. 39 pkt 2c k.k., czyli
zakazu wstępu na imprezę masową, który jest orzekany za przestępstwa
oraz wykroczenia popełnione w związku z imprezą masową. RóŜnica pomiędzy tymi instytucjami w stosunku do meczów piłkarskich przejawia się
w tym, Ŝe nie ma prawnej moŜliwości nałoŜenia na osobę ukaraną na podstawie pierwszego z wymienionych przepisów obowiązku przebywania
w czasie trwania niektórych imprez masowych objętych zakazem w określonym miejscu stałego pobytu, kontrolowany w sposób określony w przepisach
o wykonywaniu kary pozbawienia wolności poza zakładem karnym w systemie dozoru elektronicznego (art. 41b § 3 k.k.) ani stawiennictwa w czasie
trwania niektórych imprez masowych objętych zakazem w jednostce organizacyjnej Policji lub w miejscu określonym przez właściwego, ze względu na
miejsce zamieszkania, komendanta powiatowego, rejonowego lub miejskiego Policji (art. 41b § 5 oraz § 7 k.k.). Równie oczywiste jest to, Ŝe osoba,
która nie zastosowała się do treści tzw. zakazu klubowego, nie będzie podlegała odpowiedzialności karnej na podstawie art. 244a k.k. Wymienione róŜnice nie są jednak wystarczająco doniosłe, aby moŜna było skonstatować, Ŝe
mamy w tym przypadku do czynienia z instytucjami spełniającymi autono31
32
J. M a j e w s k i, Klubowy zakaz stadionowy – analiza regulacji ustawowej, Przegląd Sądowy
2013, nr 3, s. 87.
Tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 20 z późn. zm.
Prokuratura
i Prawo 9, 2014
163
A. Bułat
miczne względem siebie funkcje. Istotą zarówno pierwszej, jak i drugiej z nich
jest bowiem odebranie danej jednostce prawnej moŜliwości uczestniczenia
w meczu piłki noŜnej. Przechodząc do kwestii charakteru tzw. zakazu klubowego, a mając na względzie uwagi poczynione na początku artykułu, uznać
naleŜy, Ŝe wymieniony środek prawny ma charakter prewencyjny, na co
wskazują cytowane wcześniej fragmenty rządowego uzasadnienia projektu
ustawy. ZwaŜyć równieŜ trzeba na skutek analizowanej regulacji, którym jest
ograniczenie umiejscowionego w art. 73 Konstytucji RP prawa dostępu do
dóbr kultury fizycznej. Ingerencja w sferę praw i wolności jednostki jest reakcją
na niezgodność jej zachowania z prawem, a konkretnie regulaminem obiektu
lub imprezy masowej. Wobec tego w pełni uprawnione wydaje się twierdzenie,
Ŝe opisywany środek prawny ma równieŜ charakter represyjny.
Ponadto nie sposób nie zauwaŜyć, Ŝe zakres zastosowania art. 14 u.b.i.m.
obejmuje kaŜdą osobę fizyczną, która dopuściła się naruszenia regulaminu
obiektu (terenu) lub regulaminu imprezy masowej. Według C. Kąkola: „Ukaranie zakazem klubowym nie musi być wyłącznie efektem zachowania w czasie
trwania meczu piłki noŜnej. Do naruszenia regulaminu, o ile jest to w nim
przewidziane, moŜe dojść równieŜ w innych okolicznościach, przy czym muszą one dotyczyć obiektu (terenu), np. w czasie, gdy nie odbywa się mecz”33.
A więc, nie jest pozbawione podstaw twierdzenie, Ŝe tzw. zakaz klubowy ma
charakter powszechny, w tym sensie, Ŝe znajduje zastosowanie wobec kaŜdej
jednostki, a nie jedynie względem podmiotu odznaczającego się pewną
szczególną cechą, jak to ma miejsce w sprawach dyscyplinarnych.
V. Wnioski
Scharakteryzowane w niniejszym artykule właściwości analizowanej instytucji wskazują na to, Ŝe postępowanie w przedmiocie ukarania zakazem
z art. 14 u.b.i.m. stanowi oskarŜenie w sprawie karnej w rozumieniu art. 6
EKPC. Świadczy o tym przede wszystkim pozytywny rezultat swoistego testu, polegającego na zestawieniu cech instytucji tzw. zakazu klubowego
z „Kryteriami Engela” wyznaczającymi od kilkudziesięciu lat linię orzeczniczą
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu.
Przyjęcie powyŜszej tezy implikuje kolejne twierdzenia. Po pierwsze, na
aprobatę zasługuje pogląd wyraŜony przez M. Warchoła34, który zwrócił
uwagę, Ŝe poddane badaniom uregulowanie jest sprzeczne z zasadą nullum
crimen sine lege z art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 EKPC. Podstawa
prawna, w oparciu o którą nałoŜony zostaje tzw. zakaz klubowy, ma swoje
źródło w treści regulaminu obiektu (terenu) lub regulaminu imprezy maso33
34
C. K ą k o l, Bezpieczeństwo imprez masowych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 236.
M. W a r c h o ł, Konstytucyjne problemy..., s. 37.
164
Prokuratura
i Prawo 9, 2014
„Klubowy zakaz stadionowy” – sankcja administracyjna…
wej. śaden z nich z całą pewnością nie stanowi źródła prawa powszechnie
obowiązującego w randze co najmniej ustawy. Ujmując tę kwestię w moŜliwie najprostszy sposób, ustawodawca przekazał organizatorowi meczu piłki
noŜnej kompetencję typizowania czynów zagroŜonych swoistą karą tzw. zakazu klubowego. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, Ŝe takie postępowanie
ustawodawcy w sposób raŜący narusza polski porządek konstytucyjny.
Po drugie, regulacja z art. 14 u.b.i.m. stanowi podjętą przez ustawodawcę
próbę obejścia zapewnionego przez art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 EKPC
prawa do sądu. W tym miejscu jeszcze raz zaznaczyć naleŜy, Ŝe procedura
sądowoadministracyjna nie jest odpowiednia dla spraw, które ze względu na
swoją specyfikę powinny być zakwalifikowane jako sprawy karne (sensu largo).
Odnosząc się wprost do tematu niniejszego artykułu, trzeba stwierdzić,
Ŝe tzw. klubowy zakaz stadionowy jest w swojej istocie karą kryminalną
(środkiem penalnym), a nie sankcją administracyjną. Jednocześnie kształt
procedury, w oparciu o którą jest nakładany, nie nadaje stronom odpowiednich dla tego rodzaju spraw uprawnień procesowych. ChociaŜby z tego powodu powinien być jak najszybciej wyeliminowany z systemu prawnego.
Walka z rozmaitymi patologiami za pomocą środków niezgodnych z podstawowymi zasadami prawnymi rangi konstytucyjnej zawsze stanowi lekarstwo gorsze od choroby. Wypada mieć nadzieję, Ŝe zaakcentowany w niniejszym artykule problem zostanie zauwaŜony przez ustawodawcę, gdyŜ obecne
rozwiązanie nie zapewnia ukaranym kibicom realnej moŜliwości obrony swoich praw, a takŜe naraŜa Skarb Państwa na liczne procesy odszkodowawcze.
Behind-closed-doors game punishment – administrative sanction or penal measure?
Abstract
The purpose of this paper is to reflect on a legal nature of the behindclosed-doors game punishment under Article 14 of the Act on Mass Events
Safety. While thinking whether the punishment is an administrative sanction,
or a penal measure, the author hereof examines the said regulation for compliance with standards imposed under the Constitution of the Republic of
Poland and European Convention for Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms.
Prokuratura
i Prawo 9, 2014
165