Uwagi o aksjologicznych podstawach stosunków pracy z mianowania

dr Eliza Mazurczak-Jasińska
Zakład Prawa Pracy
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
Uniwersytetu Wrocławskiego
Uwagi o aksjologicznych podstawach stosunków pracy z mianowania
1. Wprowadzenie
Celem niniejszego opracowania jest wskazanie podstawowych cech właściwych
pracowniczym stosunkom służbowym powstałym w wyniku aktu nominacji. Analiza natury
tych stosunków dokonana została w oparciu o rządzące nimi zasady, stanowiące ich
fundament aksjologiczny. Refleksja nad tym zagadnieniem wydaje się uzasadniona ze
względu
na
specyfikę
tych
stosunków,
wynikającą
przede
wszystkim
z
ich
interdyscyplinarnego charakteru. Tradycyjnie mianowaniem określano bowiem powierzenie
obywatelowi w drodze aktu administracyjnego stanowiska związanego z wykonywaniem
funkcji z zakresu działania administracji (tzw. inwestytury), powodujące zarazem powstanie
stosunku służbowego o charakterze administracyjnoprawnym („publicznoprawnym”) z osobą
obejmującą takie stanowisko1. Stosunek z mianowania uważany był tym samym za
szczególną postać stosunku administracyjnego. Wynikało to z doktrynalnej koncepcji służby
państwowej, określanej jako stosunek prawny danej osoby do państwa, polegający na
zatrudnieniu tej osoby w aparacie państwowym w celu wykonywania, za wynagrodzeniem, w
sposób stały i ciągły funkcji państwowych, zwłaszcza czynności związanych bezpośrednio z
realizacją władzy państwowej2. Taki charakter miało zatrudnienie, którego zasady
uregulowane zostały przepisami ustawy z dnia 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie
cywilnej3, unormowania stanowiącego pierwszy całościowy akt z zakresu polskiego prawa
urzędniczego, zapoczątkowujący rozwój nowoczesnej służby cywilnej w Polsce, stanowiący
trzon
ustawodawstwa
określającego
status
prawny
funkcjonariuszy
publicznych
zatrudnionych w aparacie administracyjnym państwa4. Wskazana ustawa zakończyła swój
byt prawny wraz z dokonaną w 1974 r. kodyfikacją prawa pracy. Zgodnie z treścią
wprowadzonego do Kodeksu pracy przepisu art. 76 k.p., stosunek pracy nawiązuje się na
1
L. Florek, T. Zieliński, Prawo pracy, Warszawa 2007, s. 78.
T. Kuczyński, Rozgraniczenie dróg sądowych w sprawach stosunków służbowych, (w:) Sądownictwo
administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 284.
3
Tekst jedn. :Dz. U. z 1949 r., Nr 11 poz. 72.
4
T. Kuczyński, Rozgraniczenie dróg…,s.284; J. Stelina, Charakter prawny stosunku pracy z mianowania,
Gdańsk 2005, s. 18.
2
1
podstawie mianowania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach, a pracownicy
mianowani są pracownikami w rozumieniu kodeksu (art. 2 k.p.).
Status pracowników mianowanych jest więc regulowany przede wszystkim przepisami
pragmatyk służbowych, a jedynie w zakresie nieuregulowanym zastosowanie do nich znajdzie
Kodeks pracy na podstawie odesłania zawartego w art. 5. Dla natury pracowniczego stosunku
służbowego nie pozostał jednak obojętny fakt, że wywodzi się on z tradycyjnego stosunku
służbowego o charakterze wyłącznie publicznoprawnym. Dlatego też, jak podkreśla się w
nauce prawa pracy, choć pracownicze pragmatyki służbowe łączy to, że wszystkie objęte nimi
podmioty mają najogólniej pojęty status pracowniczy, to różni je w znaczny sposób zakres
nasycenia tego statusu stosunkami należącymi do zakresu prawa pracy i prawa
administracyjnego oraz wzajemny rozkład pierwiastków „pracowniczych” i „służbowych” w
strukturze złożonego stosunku prawnego, w jakim pozostają5. W związku z tym proponuje się
podział stosunków powstających w wyniku aktu nominacji na stosunki służbowo –
pracownicze (sędziowie, prokuratorzy, etatowi członkowie SKO), pracowniczo-służbowe (np.
urzędnicy służby cywilnej, kontrolerzy NIK) oraz stosunki pracownicze z elementami służby
(np. nauczyciele akademiccy, nauczyciele w oświacie)6.
Analiza regulacji ustaw szczególnych, mająca na celu odnalezienie podstawowych
wartości leżących u podłoża służbowych stosunków pracy, została
dokonana z
uwzględnieniem podziału na etapy trwania tych stosunków (nawiązanie, trwanie, ustanie).
Podkreślenia wymaga, że ze względu na ograniczone ramy niniejszego opracowania,
wskazano właściwości
nominacyjnych stosunków zatrudnienia, w ocenie autorki,
najistotniejsze. Publicznoprawny rodowód przesądził o aksjologicznej naturze tych
stosunków, kształtując sytuację stron, co będzie wykazane w kolejnych częściach pracy. Tło
dla przeprowadzonych rozważań stanowią podstawowe zasady prawa pracy będące, jak się
wskazuje w doktrynie, obowiązującymi, wyraźnie ustanowionymi ogólnymi normami
prawnymi wyrażającymi podstawowe idee, wartości, założenia i cele ustroju pracy7.
2. Faza nawiązania stosunku pracy
Specyfika zatrudnienia w ramach służbowych stosunków pracy, polegającego na
wykonywaniu w ramach szczególnego statusu prawnego funkcji i zadań państwa powoduje,
że już na tym etapie właściwe dla umownych stosunków pracy zasady statuujące swobodę
zatrudnienia i wolności pracy, ulegają modyfikacjom. Polega to na przynajmniej formalnym
5
Por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s.
42.
6
Ibidem.
7
Por. Z. Salwa, Prawo pracy i ubezpieczeń społecznych, Warszawa 2004, s. 42.
2
wzmocnieniu statusu strony pracodawczej w porównaniu do pracownika. W przypadku
kandydatów na pracowników mianowanych ustawodawca wprowadził bowiem zaostrzone
kryteria zdolności prawnej do zatrudnienia. Polega to w pierwszej kolejności na
sformułowaniu wobec kandydatów określonych rygorów selekcyjnych (np. obywatelstwa
polskiego, nieposzlakowanej opinii, nieskazitelnego charakteru czy też korzystania z pełni
praw cywilnych i obywatelskich), a także na obowiązku przeprowadzenia postępowania
rekrutacyjnego ściśle reglamentowanego podstawą prawną, określającą warunki jego
wszczęcia, zakres, wymagany tryb8. Jak podkreśla się w nauce, priorytetem polityki
personalnej państwa jest dbałość o wysoki poziom kadr mających realizować zadania
publiczne. Od tego bowiem zależy nie tylko efektywność funkcjonowania jednostek
organizacyjnych państwa, ale także jego prestiż9.
Uprawnionym wydaje się więc twierdzenie, że charakterystyczną dla nominacyjnych
stosunków pracy jest zasada szczególnego doboru pracowników, stanowiąca odzwierciedlenie
już na etapie zatrudniania podstawowej wartości właściwej tym stosunkom, jaką jest prymat
ochrony interesów służby, w tym przypadku kosztem interesów podmiotu ubiegającego się o
zatrudnienie w niej.
Uzewnętrznieniem tej wartości na gruncie pragmatyk służbowych, jest również
szczególne wzmocnienie roli wyższego przełożonego służbowego kosztem osłabienia funkcji
pracodawcy, który został pozbawiony możliwości nawiązania, ale także zmiany oraz
rozwiązania niektórych stosunków służbowych. Jest to więc podmiotowe rozdzielenie
kompetencji pomiędzy organem zatrudniającym pracownika, a organem dokonującym jego
nominacji, zmiany i rozwiązania stosunku prawnego (np. sędziowie, radcy Prokuratorii
Generalnej, kuratorzy sądowi, nauczyciele w oświacie). W doktrynie przyjmuje się, że w tym
przypadku organ mający uprawnienia do dokonaniach tych czynności, usytuowany poza
strukturą pracodawcy, powierzając lub pozbawiając stanowiska działa we własnym imieniu,
ale na rzecz pracodawcy, natomiast nawiązując stosunek pracy występuje jako przedstawiciel
pracodawcy, tzn. działa w jego imieniu i na jego rzecz, gdyż czynność ta wchodzi w skład
pierwotnej kompetencji przysługującej podmiotowi zatrudniającemu10.
Rola pracodawcy ma często instrumentalny charakter także na etapie wspomnianych
wyżej postępowań rekrutacyjnych. Może on być bowiem tylko jednym z podmiotów w nich
uczestniczących, współdecydujących o zatrudnieniu w danej służbie. Czasami jego funkcja
8
T. Kuczyński, Właściwość sądu…, s. 76.
J. Stelina, (w:) T. Kuczyński, E. Mazurczak-Jasińska, J. Stelina, System Prawa Administracyjnego, Tom 11,
Stosunek Służbowy, Warszawa 2011, s.217.
10
Tak T. Kuczyński, Właściwość sądu…, s. 34-35.
9
3
jest wręcz znikoma, ograniczająca się jedynie do technicznego aktu przyjęcia do pracy
kandydata wskazanego przez podmioty usytuowane poza strukturą pracodawcy. Jest to
charakterystyczne
dla
nawiązania
stosunków
służbowo-pracowniczych:
sędziów,
prokuratorów, etatowych członków SKO.
Podstawę nawiązania nominacyjnego stosunku pracy stanowi akt mianowania. Jak
podkreśla się w nauce prawa pracy, z uwagi na zasadę wolności pracy wyrażoną w przepisie
art. 11 k.p. jednostronność aktu mianowania ma wyłącznie formalny charakter. Wprawdzie
zgoda pracownika nie jest jego składnikiem, ale stanowi warunek jego ważności i
skuteczności11. Zauważyć należy, że konstrukcja ta stanowi nawiązanie do tradycyjnego
modelu nominacji, w którym mianowanie
było leżącym w gestii uprawnionego organu
materialnie i formalnie jednostronnym aktem włączającym do danej służby.
Zgodnie z zasadą uprzywilejowania pracownika zawartą w przepisie art. 18 §1 k.p.
postanowienia umów o pracę oraz innych aktów, na których podstawie powstaje stosunek
pracy, nie mogą być mniej korzystne dla pracownika niż przepisy prawa pracy, nadto na
podstawie zasady automatyzmu zawartej w przepisie art. 18§2 k.p. postanowienia mniej
korzystne są nieważne i zamiast nich stosuje się kodeks pracy. Specyfika norm kodeksu pracy
polega więc na umożliwieniu stronom stosunku pracy czynienia odstępstw tylko na korzyść
pracownika (normy semiimperatywne). W nauce przyjęto, że na gruncie nominacyjnych
stosunków pracy, podobnie jak na gruncie stosunków umownych, możliwe jest zastosowanie
w odniesieniu do pracowników, korzystniejszych od pragmatycznych regulacji z
zastrzeżeniem dotyczącym obowiązków pracowniczych o charakterze organizacyjnym
związanych z wykonywaniem zadań publicznych państwa12. Ograniczenia w tym zakresie
dotyczyć mogą również uprawnień pracowniczych, w tym szczególnie płacowych,
kształtowanych przez regulacje ustawowe, pochodzących ze środków budżetowych13.
Stanowisko to jest dyskusyjne w aspekcie, w jakim dopuszcza możliwość zastosowania do
nominatów regulacji
korzystniejszych aniżeli zawarte w pragmatykach. Jedną z
podstawowych właściwości służbowych stosunków pracy jest jednostronne ustalanie przez
państwo w drodze ustawowej warunków pracy. Powoduje to, że przepisy regulujące status
pracowników mianowanych przybierają w zakresie uprawnień i obowiązków postać
bezwzględnie imperatywnych, co oznacza, że nie zezwalają stronom stosunku pracy na żadne
11
Z. Sypniewski: m.in. Charakter prawny stosunków pracy na podstawie mianowania (w:) Studia nad kodeksem
pracy pod red. W. Jaśkiewicza, Uniwersytet im. A. Mickiewicza, Seria Prawo nr 71, Poznań 1975, s. 214.
12
Tak J. Stelina, Prawo urzędnicze, Warszawa 2009, s. 20.
13
Ibidem.
4
odstępstwa od regulacji ustawowej14. Dlatego też w zasadzie trudne do ustalenia byłoby,
jakiej sfery uprawnień czy obowiązków pracowników mianowanych odstępstwa na ich
korzyść miałyby dotyczyć, w szczególności w stosunkach służbowo-pracowniczych, w
których elementy publicznoprawne przeważają nad pracowniczymi. Należy również zwrócić
uwagę na występujące w niektórych pragmatykach, wskazane już
wyżej, oderwanie od
pracodawcy czynności prowadzących do nawiązania stosunku pracy na rzecz organu
służbowego. W tym kontekście należy wskazać na wątpliwość związaną z ustaleniem, który z
podmiotów – pracodawca czy organ dokonujący nominacji, byłby władny zaproponować
pracownikowi korzystniejsze niż zawarte w ustawach szczególnych warunki pracy.
3. Faza trwania stosunku pracy
Na tym etapie dostrzegalna jest pewna względna ekwiwalentność pomiędzy ochroną
interesów służby (służbodawcy), a ochroną interesów podmiotu zatrudnionego. Inaczej jednak
niż umownych stosunkach pracy, również na etapie trwania służbowego stosunku pracy nie
można przyjąć założenia o w pełni równorzędnej pozycji stron tego stosunku, właściwej
umownym stosunkom pracy.
Jedną z podstawowych dla prawa stosunków służbowych zasadą jest dyspozycyjność
pracowników15. Jest to przykład wzmocnienia pozycji pracodawcy. Jej przejawem jest
obowiązek poddania się jednostronnym aktom przełożonego, zmieniającym stosunek
służbowy. Na gruncie nominacyjnych stosunków pracy przełożony co do zasady może
jednostronnie, w prawnie wiążący sposób ustalać sytuację zatrudnionego, bez konieczności
uzyskania jego sformalizowanej uprzedniej zgody na dokonanie zamierzonej zmiany. Tak
określonej normatywnie kompetencji przełożonego do podejmowania aktu zmieniającego
warunki pracy (służby) pracownika lub funkcjonariusza odpowiada skorelowany z nią
obowiązek gotowości zatrudnionego do poddania się dyspozycji takiego aktu16. Takiemu
uprawnieniu pracodawcy nie odpowiada ekwiwalentna kompetencja pracownika, który nie
może przez własną czynność doprowadzić do zmiany stosunku pracy.
Na gruncie regulacji pragmatycznych wzmocnienia doznaje kodeksowa zasada
podporządkowania, której zasadniczym elementem jest stosowanie się do poleceń
pracodawcy. Unormowania dotyczące tej materii znajdują się w zasadzie we wszystkich
pragmatykach, ale w przeciwieństwie do regulacji powszechnego prawa pracy, przepisy
niektórych ustaw szczególnych przewidują formalne procedury weryfikacji prawidłowości
14
Por. też T. Kuczyński, (w:) T. Kuczyński, E. Mazurczak-Jasińska, J. Stelina, System Prawa…, s. 391.
T. Kuczyński, (w:) Z. Kubot, T. Kuczyński, Z. Masternak. H. Szurgacz, Prawo pracy…, s. 347.
16
T. Kuczyński, (w:) T. Kuczyński, E. Mazurczak-Jasińska, J. Stelina, System Prawa…s. 230
15
5
poleceń pracodawcy17, np. z powodu przekonania pracownika o niezgodności z prawem
wydanego
polecenia.
Kontrola
prawidłowości
poleceń
przyjmuje
postać
kontroli
wewnątrzzakładowej sprawowanej przez przełożonego oraz w niektórych wypadkach,
kontroli służbowej, sprawowanej przez organ nadrzędny. Jest to kolejny przykład podziału
funkcji oraz poszczególnych czynności między pracodawcą, a wyższym organem
służbowym18. Specyfika zadań wykonywanych przez pracowników mianowanych mających
często charakter publicznoprawny wymaga dodatkowej kontroli wydawanych przez
pracodawcę poleceń ze względu na ochronę interesów służby (państwa).
Realizację zasady prymatu interesu służby nad interesem podmiotu zatrudnionego stanowi
sposób określenia w poszczególnych pragmatykach konkretnych obowiązków pracowników
mianowanych, usytuowanych jako powinności względem Państwa lub względem służby, a
nie tylko jako powinności wobec zatrudniających ich pracodawców. W nauce dokonano ich
podziału na kwalifikowane (tzn. obowiązki powszechnego prawa pracy, ujęte w pragmatyce
w sposób zaostrzony) i dodatkowe (nieznane powszechnemu prawu pracy) 19. Podkreślenia
wymaga, że niektóre z tych obowiązków mogą spoczywać na pracownikach mianowanych
nawet po zakończeniu przez nich aktywności zawodowej. Dotyczy to sędziów i prokuratorów,
których pracowniczy stosunek służbowy po przejściu w stan spoczynku, ulega
przekształceniu w stosunek służbowy (np. zakaz podejmowania dodatkowego zatrudnienia
także przez prokuratora w stanie spoczynku).
Pewne modyfikacje dotyczą także obowiązku pracodawcy poszanowania dóbr osobistych
nominata i przeciwdziałania dyskryminacji w zatrudnieniu. Obowiązek ten
należy do
podstawowych zasad prawa pracy (art. 11¹-11³ k.p.) i w różnym stopniu dotyczy wszystkich
faz stosunku pracy20. Porównując zakres ochrony z ochroną kodeksową należy zwrócić
uwagę na następujące sytuacje. Pierwsza z nich to tożsamość ochrony dóbr osobistych
nominatów z zakresem ochrony kodeksowej gwarantowanej pracownikom umownym.
Dotyczy to np. obowiązku równego traktowania, zakazu dyskryminacji i mobbingu. Druga
sytuacja to słabsza ochrona dóbr osobistych pracowników mianowanych. Ochrona takich
17
Ibidem, s.415-417.
Ibidem.
19
Do obowiązków kwalifikowanych zalicza się należy zaliczyć: 1) obowiązek sumiennego i starannego
wykonywania swoich powinności (zadań), 2) obowiązek dochowania tajemnicy, 3) obowiązek wykonywania
poleceń służbowych, 4) obowiązek podnoszenia kwalifikacji zawodowych. Pośród obowiązków dodatkowych
należy wymienić: 1) zakaz przejawiania aktywności politycznej, 2) obowiązek powstrzymania się od
podejmowania dodatkowych zajęć, 3) obowiązek poddania się ocenom kwalifikacyjnym, 4) obowiązek
składania oświadczeń majątkowych, 5) obowiązek godnego zachowania się poza służbą, 6) zakaz uczestniczenia
w strajku (por. T. Kuczyński, (w:) T. Kuczyński, E. Mazurczak-Jasińska, J. Stelina, System Prawa…,s. 408, 410411 i wskazana tam literatura).
20
T. Kuczyński,(w:) Z. Kubot, T. Kuczyński, Z. Masternak. H. Szurgacz, Prawo pracy…, s. 188
18
6
dóbr nominatów jak, np. prawo do prywatności, dane osobowe, wysokość wynagrodzenia,
może ulec osłabieniu wobec faktu pełnienia przez nich funkcji publicznych21. Do trzeciej
kategorii zaliczyć można te dobra osobiste, których ochrona została wzmocniona także
poprzez wprowadzenie regulacji prawnokarnych dotyczących ochrony życia, zdrowia i czci
pracowników mianowanych będących funkcjonariuszami publicznymi.
Ekwiwalentem słabszej pozycji nominatów w analizowanych sferach są korzystniej
uregulowane, w porównaniu z kodeksem pracy, pewne należne im świadczenia.
Regulacje pragmatyk pozwalają na wyodrębnienie zasady szczególnej ochrony zdrowia
pracowników mianowanych. Jej realizacja na gruncie ustaw szczególnych polega na
przyznaniu prawa do urlopu dla poratowania zdrowia (np. nauczyciele w oświacie),
dodatkowego urlopu wypoczynkowego po osiągnięciu ustawowo wskazanego okresu
zatrudnienia w służbie (np. sędziowie), czy też zagwarantowaniu urlopu w wyższym niż
kodeksowy wymiarze od samego początku zatrudnienia (np. nauczyciele akademiccy). Do jej
przejawów zaliczyć można również zachowanie prawa do pełnego wynagrodzenia w okresie
nieobecności w pracy z powodu choroby (np. prokuratorzy).
Wzmocnieniu na gruncie stosunków służbowych ulega zasada prawa do godziwego
wynagrodzenia, zawarta w art. 13 k.p. O ile w przypadku pracowników kontraktowych
ustawodawca pozostawił kwestię ustalenia wynagrodzenia stronom stosunku pracy, określając
jedynie wynagrodzenie minimalne22 i wskazując, że ma ono odpowiadać w szczególności
rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu, a także
uwzględniać ilość i jakość świadczonej pracy (por. art. 74 k.p.), o tyle w przypadku
pracowników mianowanych wysokość wynagrodzenia zasadniczego, jak również dodatki do
niego, stanowią przedmiot regulacji ustawowej.
4. Faza ustania stosunku pracy
Powszechnie podkreśla się, że jedną z najistotniejszych cech służbowych stosunków pracy
jest, będąca wyrazem zasady szczególnej ochrony interesów pracownika, wzmożona
stabilizacja zatrudnienia. Wyraża się ona głównie w sprecyzowaniu oraz zawężeniu katalogu
przyczyn uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy23. Należy jednak zaznaczyć, że został
on utworzony przy uwzględnieniu założenia, jakim jest lepsza realizacja celów służby24 i z
21
Udostępnianie tego rodzaju informacji o osobach pełniących funkcje publiczne odbywa się m. in w granicach
regulacji ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z
późn.zm.).
22
Ustawa z dnia 10 października 2002 r. - o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 z
późn.zm.).
23
K. Rączka, (w:) J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 195–196.
24
Ibidem, s. 195.
7
reguły przesłanki te stanowią konsekwencję utraty przymiotów kwalifikacyjnych związanych
z systemem rekrutacji do służby lub skutek naruszenia obowiązków przez nominata.
Jednocześnie pragmatyki, wprowadzając katalog przesłanek skutkujących rozwiązaniem za
wypowiedzeniem lub bez wypowiedzenia, wskazują na istniejące po stronie służbodawcy
uprawnienie lub obowiązek rozwiązania łączącego strony stosunku pracy. Oznacza to, że
wbrew nasuwającym się prima facie wnioskom, katalog ten służy nie tyle ochronie interesów
pracownika, ile pracodawcy i służby.
Potwierdzenie tego stanowiska wynika z analizy przepisów dotyczących szczególnej
ochrony stosunku pracy, udziału związku zawodowego w procedurze zwolnienia oraz roli
stron w procesie rozwiązania tego stosunku.
Dla pracowniczych stosunków służbowych charakterystyczne jest ograniczenie zakresu
ochrony szczególnej. Regulacje ustawowe dotyczące tej instytucji można podzielić na trzy
grupy. Do pierwszej z nich należy zaliczyć te unormowania, które statuują ochronę
szczególną o charakterze względnym. Do drugiej grupy należą m.in. pragmatyka służby
cywilnej, w której zawarto przepisy odnoszące się bezpośrednio do rozwiązań dotyczących
ochrony szczególnej, zawartych w innych aktach prawnych. Do trzeciej kategorii należą te
pragmatyki, które nie zawierają żadnych uregulowań w zakresie ochrony szczególnej.
Pozakodeksowe regulacje ochronne o charakterze względnym, zawarte np. w art. 31 ust. 2
ustawy z dnia 9 maja 1996 r. – o wykonywaniu mandatu posła i senatora25 zasadniczo znajdą
odniesienie do nominacyjnego stosunku zatrudnienia, z zastrzeżeniem wątpliwości, jakie
mogą powstać w wypadku wystąpienia obligatoryjnych przyczyn zwolnienia. Wówczas
bowiem na służbodawcy spoczywa prawny obowiązek dokonania czynności rozwiązującej
stosunek pracy i trudno uzależniać spełnienie tego obowiązku od uzyskania zgody innego
podmiotu26. Natomiast w tych przypadkach kiedy ustawy szczególne statuują ochronę o
charakterze bezwzględnym uznać należy, że brak jest argumentów przemawiających za
wyłączeniem możliwości zastosowania ochrony bezwzględnej, nawet pomimo wystąpienia
obligatoryjnej podstawy zwolnienia. Jednakże ze względu na interes służby, któremu są
podporządkowane nominacyjne stosunki pracy, niepożądane byłoby ich kontynuowanie w
sytuacji istnienia np. prawomocnego orzeczenia sądu skazującego nominata za przestępstwo
umyślne ścigane z urzędu lub prawomocnej kary dyscyplinarnej wydalenia z pracy.
Dyskusyjna natomiast pozostaje kwestia możliwości stosowania, na zasadzie generalnego
25
Tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29 z późn.zm.
Por. też W. Sanetra, Prawo pracy, pod red. Z. Salwy, Tom III, Warszawa 1997-2005, s. III/A/263 oraz wyrok
SN z 8.5.2007 r., II PK 278/06, OSNP 2008, Nr 13–14, poz. 187.
26
8
odesłania zawartego w przepisie art. 5 k.p., przepisów tej ustawy statuujących ochronę
szczególną umownych stosunków pracy27. W przypadku regulacji pragmatycznych
zakwalifikowanych do pierwszej z wymienionych grup, wyłączenie możliwości zastosowania
przepisów kodeksu pracy wynikać będzie z art. 5 k.p. Skoro do pragmatyk wprowadzono
unormowania dotyczące tego rodzaju ochrony, to nie można przyjąć, że kwestia ta została
pominięta w sposób uzasadniający sięgnięcie po odesłanie zawarte w Kodeksie. W
odniesieniu do drugiej grupy, przyjmując nawet, że odesłania zawarte w przepisach
pragmatyk obejmują swoim zakresem kodeksowe unormowania dotyczące ochrony
szczególnej umownego stosunku pracy, za zbyt daleko idące należy uznać stanowisko
pozwalające na stosowanie kodeksowej ochrony szczególnej w przypadku wystąpienia
obligatoryjnych przyczyn zwolnienia28. Wreszcie w odniesieniu do trzeciej z analizowanych
kategorii zasadnym wydaje się przyjęcie stanowiska, że milczenie ustawodawcy należy
potraktować jako sposób wypowiedzi. Brak regulacji oznacza, że ustawodawca nie zamierzał
obejmować nominacyjnych stosunków pracy ochroną szczególną w takim zakresie, w jakim
uczynił to w odniesieniu do pracowników umownych. Wystarczająca jest ochrona
gwarantowana przez ustanowienie zamkniętych katalogów przesłanek umożliwiających
rozwiązanie tych stosunków.
Cechą charakterystyczną służbowych stosunków pracy jest również wyłączenie ochrony
związkowej, w przypadku ich rozwiązywania przez służbodawcę. Jedynie w odniesieniu do
pracowników urzędów państwowych oraz nauczycieli w oświacie ustawodawca wprowadził
wyraźne postanowienia dotyczące uczestnictwa związku zawodowego w procedurze
rozwiązywania służbowego stosunku pracy. Dokonał jednak tego w drodze ustanowienia
enumeracji pozytywnej spraw podlegających konsultacji, a
ponadto udział organizacji
związkowej w procedurze zwolnienia ograniczony został tylko do jednego ze sposobów
rozwiązania – do wypowiedzenia. Milczenie ustawodawcy w tej kwestii w pozostałych
ustawach można odczytywać jako sposób wypowiedzi. Jeżeli ustawodawca chce objąć dane
sprawy konsultacją, to wyraźnie przewiduje taką możliwość.
Uwagi wymaga również kwestia możliwości podjęcia decyzji o zakończeniu bytu
służbowego stosunku pracy przez pracownika. Nie jest on w tym zakresie ograniczony,
natomiast różny jest charakter przedsiębranych czynności - w większości pragmatyk
27
Szerzej na temat poglądów doktryny i orzecznictwa dotyczących tej kwestii E. Mazurczak-Jasińska, (w:) T.
Kuczyński, E. Mazurczak-Jasińska, J. Stelina, System Prawa …, s. 295-297.
28
Pogląd o możliwości stosowania przepisów kodeksu pracy statuujących szczególną ochronę stosunku nawet w
przypadku wystąpienia obligatoryjnej przesłanki zwolnienia wyraziła T. Liszcz w T. Liszcz,(w:) R. BorekBuchajczuk, W. Perdeus, T. Liszcz, Prawo urzędnicze, Lublin 2010, s. 56.
9
materialny, prowadzący bezpośrednio do rozwiązania stosunku pracy, ale czasami jedynie
uruchamiający rozwiązanie z mocy prawa (np. zrzeczenie się urzędu przez sędziego) czy
inicjujący czynność przełożonego (np. zrzeczenie się stanowiska przez prokuratora,
rezygnacja ze stanowiska etatowego członka SKO). Poza pierwszym z rodzajów
wymienionych czynności pracowniczych prowadzących do ustania stosunku pracy, skutek ten
następuje nie na mocy oświadczenia woli złożonego przez nominata, ale z mocy prawa
(sędziowie), lub na mocy formalnie jednostronnego aktu przełożonego o odwołującego ze
stanowiska (prokuratorzy). Należy również zwrócić uwagę, że żadna z pragmatyk
służbowych nie reguluje instytucji rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia
dokonanego przez pracownika.
Również na gruncie instytucji ustania służbowego stosunku pracy znacznemu osłabieniu
ulega rola pracodawcy. Ustawodawca nie tylko przekazał organowi wyższego stopnia w
niektórych przypadkach kompetencje do dokonywania czynności rozwiązujących stosunek
pracy, ale idąc jeszcze dalej, wprowadził nieznaną kodeksowi pracy instytucję rozwiązania z
mocy prawa, występującą w pragmatykach zwykle obok wygaśnięcia. W tekście prawnym
posłużono się w tym przypadku sformułowaniami stanowiącymi że stosunek pracy „ulega z
mocy prawa rozwiązaniu z winy pracownika bez wypowiedzenia” (kuratorzy sądowi) czy też
„ulega rozwiązaniu z winy pracownika bez wypowiedzenia” (radcy Prokuratorii Generalnej),
„ulega rozwiązaniu” (nauczyciele w oświacie). Wprawdzie w nauce pojawiły się stanowiska,
zgodnie z którymi również w takich sytuacjach wymagane jest dokonanie przez pracodawcę
czynności konstytutywnych, jest to jednak wątpliwe29. Przyjąć należy, że mamy tutaj do
czynienia ze zdarzeniem prawnym, które do swej skuteczności nie wymaga złożenia
oświadczenia woli przez którąkolwiek ze stron stosunku pracy.
Specyfika nominacyjnych stosunków zatrudnienia przejawia się również w braku
możliwości rozwiązania tych stosunków w drodze zgodnego oświadczenia woli stron.
Dotyczy to stosunków służbowo – pracowniczych (sędziowie, prokuratorzy oraz etatowi
członkowie SKO). Na ustanie zatrudnienia w tego rodzaju stosunkach składają się dwie
czynności prawne: pozbawienie stanowiska (władzy jurysdykcyjnej czy też egzekucyjnej
powierzonej przez państwo) oraz rozwiązanie stosunku pracy. Trudno więc przyjąć, że
porozumienie z pracodawcą w zakresie rozwiązania stosunku pracy skutkować może również
pozbawieniem urzędu (stanowiska).
29
Szerzej na ten temat E. Mazurczak-Jasińska,(w:) T. Kuczyński, E. Mazurczak-Jasińska, J. Stelina, System
Prawa…, s. 299-302.
10
5. Podsumowanie
Przeprowadzona charakterystyka nominacyjnych stosunków zatrudnienia przy przyjęciu
zasad nimi rządzących jako kryterium wartościującego, pozwala na sformułowanie
następujących wniosków. Pomimo pracowniczego charakteru zatrudnienia, którego źródłem
jest akt mianowania, unormowania poszczególnych pragmatyk nawiązują w istotnym zakresie
do pierwowzoru, jakim była ustawa o państwowej służbie cywilnej z 1922 r., a tym samym do
publicznoprawnej koncepcji stosunków nominacyjnych statuującej zasadę nadrzędności
interesów służby nad interesem pracownika. Świadczą o tym zarówno przyjmowane
konstrukcje, jak i instytucje. Jest to widoczne przede wszystkim na gruncie stosunków, w
których element służby przeważa nad elementami zobowiązaniowymi, a także w stosunkach
pracowniczo – służbowych. Najdalej od tradycyjnego kanonu służby odchodzą stosunki
pracownicze z elementami służby, choć również dla nich charakterystyczne są takie instytucje
jak stabilizacja zatrudnienia, odpowiedzialność dyscyplinarna pracowników, zawieszenie w
obowiązkach. Podział kompetencji pomiędzy pracodawcą a organem wyższego szczebla,
uregulowanie obowiązków pracowniczych jako powinności względem Państwa (służby),
może mieć również implikacje procesowe w postaci kwalifikacji danej sprawy jako
publicznoprawnej i przyjęcia tym samym domniemania kognicji sądu administracyjnego.
Rygory związane z realizacją zadań publicznych, pomimo nierównorzędności stron
służbowego stosunku pracy, spowodowały wprowadzenie do pragmatyk służbowych, na
zasadzie ekwiwalentności, regulacji ochronnych oraz szczególnych uprawnień, nieznanych
umownym stosunkom pracy. Granicę tych przywilejów stanowić zawsze będzie jednak dobro
służby, w której dany podmiot jest zatrudniony.
11