Marta Juchnicka∗ POLITYKA INWESTYCYJNA SAMORZĄDU

Marta Juchnicka∗
POLITYKA INWESTYCYJNA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
JAKO NARZEDZIE KSZTAŁTOWANIA ROZWOJU REGIONU
Wstęp
Reforma administracji publicznej wprowadzona z dniem 1 stycznia
1999r. stworzyła spójny system samorządności terytorialnej na trzech
poziomach zarządzania. System samorządowy został zatem oparty na pełnej
autonomii jednostek samorządowych, co umożliwiła podejmowanie
samodzielnych decyzji dotyczących regionu. W obecnym dziesięcioleciu, co raz
większy wpływ na rozwój regionów wywierają decyzje i przedsięwzięcia
podejmowane przez władze szczebla samorządowego. Kluczem do zrozumienia
polityki inwestycyjnej w regionie, a więc faktycznie rozwoju, gdyż ten ostatni
wiąże się z koniecznością inwestowania, jest identyfikacja grup interesu,
wywierających największy wpływ na proces planowania. Na zagadnienie to
zwraca uwagę R. Domański, który twierdzi, iż „na przebieg procesów
przestrzennych szczególny wpływ wywiera sposób percepcji przestrzeni przez
osoby zajmujące wysokie stanowiska społeczno-gospodarcze i z tego tytułu
przygotowujące i podejmujące decyzje”. 1 Szczególne znaczenie ma grupa osób
zatrudnionych w administracji, bezpośrednio wpływające na proces planowania
miejscowego oraz wydająca decyzje lokalizacyjne.2 Władza lokalna stara się
kształtować, zatem zachowania podmiotów gospodarujących pod kątem
osiągania celów strategii rozwoju.3 Z punktu widzenia władzy ważne są
uprawnienia, jakimi dysponuje samorząd, gdyż podejmowanie decyzji musi być
zgodne z literą prawa. Niniejszy artykuł stanowi próbę odpowiedzi na pytanie,
jaki wpływ na rozwój regionu posiada odpowiednio prowadzona polityka
inwestycyjna władz samorządowych. Rozważania dotyczące wpływu inwestycji
podejmowanych przez samorządy na rozwój regionalny rozpoczęto od analizy
uprawnień ustawowych przyznanych poszczególnym szczeblom samorządu.
∗
Białostocka Fundacja Kształcenia Kadr
Domański R., Teoretyczne podstawy geografii ekonomicznej, Państwowe
Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa, 1982r.
2
Puchalski K., Atrakcyjność społeczno-gospodarcza jako czynnik rozwoju miast, IGiPZ
PAN,1987r., s. 68
3
Trojanek M., Władza lokalna a efektywność inwestycji, (w:) Wysocka E.,
Przedsiębiorczość w gminach. Stymulowanie inwestycji, Zachodnie Centrum
Organizacji, Warszawa – Poznań – Zielona Góra 1996r., s. 11
1
Marta Juchnicka
2
Uprawnienia
inwestycji
ustawowe
jednostek
samorządowych
a
finansowanie
Podstawami prawnymi, regulującymi zakres kompetencji jednostek
samorządu terytorialnego, są ustawy: z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym4, z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa5 oraz z dnia 5
czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym6.
Istotnymi z punktu widzenia rozwoju regionalnego są uprawnienia
nadane samorządowi terytorialnemu i możliwości finansowania zadań
inwestycyjnych. Zadania inwestycyjne są to zadania, które służą powiększaniu
majątku, podnoszeniu konkurencyjności i atrakcyjności inwestycyjnej regionu.
Dla rozwoju regionu ważne jest, aby następował stały wzrost inwestycji. Jest on
siłą napędową rozwoju gospodarczego, wpływającym na ogólny dobrobyt.
Realizacja wydatków inwestycyjnych jest możliwa w przypadku, gdy samorząd
potrafi wygospodarować nadwyżkę dochodów nad wydatkami związanymi z
realizacją obligatoryjnych zadań własnych oraz zadań zleconych ustawowo
i przejętych w drodze porozumień. 7 Wielkość wpływów budżetowych oraz
proces dystrybucji dochodów ma ogromny wpływ na sfinansowanie podjętych
decyzji oraz promowanie rozwoju. Posiadanie środków finansowych wiąże się z
możliwością ich wydatkowania na cele, które według władz samorządowych, są
najważniejsze. Samorząd terytorialny prowadzi samodzielną gospodarkę
finansową na podstawie budżetów, ma więc istotny wpływ na jakie cele i
kierunki zostaną przekazane środki.8 Możliwości inwestycyjne województw w
Polsce są zróżnicowane (porównaj mapa 1).Przeważająca większość (dziesięć
województw) posiada niski potencjał inwestycyjny szacowany na 2200-5800
mln zł. Na możliwości inwestycyjne poszczególnych regionów wpływa ich
aktualna zamożność. Regiony o większych dochodach jednostek
samorządowych per capita mają na ogół większe możliwości inwestowania.
„Większy udział dochodów własnych pozwala samorządom na relatywnie
swobodniejsze dysponowanie środkami i stwarza możliwość przeznaczania
stosunkowo większych kwot na inwestycje. Z kolei mniejszy udział dochodów
własnych oznacza większą ilość zadań finansowanych pośrednio z budżetu
państwa.”9 W 2004 r., w porównaniu do 2003 r. udział dochodów własnych
wzrósł prawie 4-krotnie, natomiast zmniejszył się ok. 2-krotnie udział dotacji i
4
Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz.1591
Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz.1590
6
Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz.1592
7
Strategia rozwoju województwa podkarpackiego na lata 2007-2020, maj 2005r.
8
Bagdziński S.L., Konkel J.A., Instrumenty promowania i wspierania rozwoju lokalnego
i przedsiębiorczości, op. cit., s. 23
9
Kaczor K, Tomalak M, Potencjał inwestycyjny samorządów terytorialnych, op. cit. s. 6
5
Polityka inwestycyjna samorządu terytorialnego jako narzędzie
kształtowania rozwoju regionu
3
subwencji ogólnej. Oznacza to, iż zadania województw finansowane były
głównie z dochodów własnych. W strukturze dochodów własnych województw
w 2004 r. dominowały dochody z tytułu udziału we wpływach z podatku
dochodowego od osób prawnych.10
Mapa 1
Prognozowany potencjał inwestycyjny samorządów w latach 2001-2006
Źródło: Kaczor K, Tomalak M, Potencjał inwestycyjny samorządów terytorialnych,
http://www.ibngr.edu.pl/zfp/prace/wszystko.html
Samorządy województw (por. tabela 1) zaplanowały na 2004 r. dochody
z tytułu dotacji celowych w wysokości 2.025.282 tys. zł. W 2004 r. dotacje te
zostały zrealizowane w wysokości 1.559.009 tys. zł, co stanowiło 77,0 % planu
rocznego, z tego: dotacje celowe z budżetu państwa na zadania inwestycyjne
(własne, z zakresu administracji rządowej oraz realizowane na podstawie
porozumień z organami administracji rządowej) zrealizowane zostały w
wysokości 840.017 tys. zł, czyli 72,5% planu rocznego, dotacje celowe na
zadania inwestycyjne wykonywane na podstawie porozumień
między
jednostkami samorządu terytorialnego zrealizowane zostały w wysokości
188.166 tys. zł, co stanowiło 99,7% planu rocznego, zaś dotacje z funduszy
10
Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia
2004 r. Informacja o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego, Tom II,
Rada Ministrów Warszawa, 2005
4
Marta Juchnicka
celowych na zadania inwestycyjne zrealizowane zostały w wysokości 56.313
tys. zł, co stanowiło 94,6% planu rocznego.
Tabela 1
Struktura dochodów województw (w %)
Wyszczególnienie
2003r.
2004r.
Ogółem
100,0
100,0
z tego:
Dochody własne
15,9
59,1
Dotacje celowe
51,0
22,4
Subwencja ogólna
33,1
18,5
Źródło: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31
grudnia 2004 r. Informacja o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
Tom II, Rada Ministrów Warszawa, 2005
Z ogólnej kwoty zrealizowanych dotacji celowych w wysokości 1.559.009 tys.
zł, na dotacje na zadania inwestycyjne przeznaczono 1.084.496 tys. zł, czyli
77,1% planowanej dotacji na ten cel. Planowane na 2004 r. dochody
samorządów województw z tytułu dotacji z budżetu państwa na dofinansowanie
zadań własnych wyniosły 790.251 tys. zł. W 2004 r., dochody z tytułu dotacji,
przekazanych na realizację zadań własnych, zostały wykonane w wysokości
476.545 tys. zł, co stanowiło 60,3% planu rocznego tych dotacji, przy czym:
dotacje celowe na realizację zadań inwestycyjnych wyniosły 412.109 tys. zł, co
stanowiło 60,2% ich planu. Łączne wydatki województw na 2004 r. zostały
zrealizowane w wysokości 5.863.585 tys. zł, tj. 90,4% planu i były wyższe niż w
2003 roku o 24,4%. W łącznej kwocie wykonanych przez województwa
wydatków wydatki majątkowe w kwocie 1.689.791 tys. zł, stanowiły 79,7 %
planowanych. W przeliczeniu na 1 mieszkańca w roku 2004r. wydatki
inwestycyjne województw kształtowały się na poziomie 44,2 zł ( o 3,7 zł więcej
niż w 2003r.). 11
W strukturze dochodów ogółem, dochody własne powiatów (por. tabela
2) stanowiły 24,9%. Udział dochodów własnych w dochodach ogółem wzrósł o
13,6 punktu procentowego w stosunku do roku 2003. Z łącznej kwoty dotacji
celowych otrzymanych przez powiaty w wysokości 3.025.233 tys. zł, na zadania
inwestycyjne zostało przeznaczone 372.872 tys. zł, tj. 12,3% tej kwoty.
Zaplanowane przez powiaty na 2004 r. dochody z tytułu dotacji celowych
wynosiły 3.105.341 tys. zł, a zostały zrealizowane w wysokości 3.025.233 tys.
zł, czyli w 97,4%, z tego: dotacje celowe z budżetu państwa na zadania
inwestycyjne (własne, zlecone z zakresu administracji rządowej oraz
11
Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa…, op.cit.
Polityka inwestycyjna samorządu terytorialnego jako narzędzie
kształtowania rozwoju regionu
5
realizowane na podstawie porozumień z organami administracji rządowej)
zrealizowano w kwocie 287.795 tys. zł, co stanowiło 88,4% planu, dotacje
celowe na zadania inwestycyjne wykonywane na podstawie porozumień między
jednostkami samorządu terytorialnego zrealizowano w wysokości 40.008 tys. zł,
co stanowiło 93,9% planu, dotacje z funduszy celowych na zadania
inwestycyjne zrealizowano w wysokości 45.069 tys. zł, co stanowiło 95,5%
planu. W ramach dotacji na zadania inwestycyjne z zakresu administracji
rządowej przekazano powiatom 60.319 tys. zł. Planowane dotacje celowe z
budżetu państwa na finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych powiatów
zrealizowano ogółem w wysokości 1.515.180 tys. zł, co stanowiło 97,4% planu
rocznego. Z ogólnej kwoty dotacji na zadania własne, dotacje do zadań
inwestycyjnych w kwocie 226.383 tys. zł, stanowiły 14,9%. Dotacje na zadania
własne stanowiły 12,1% zrealizowanych dochodów ogółem, z tego dotacje do
zadań inwestycyjnych 1,8%. Powiaty zrealizowały w 2004 r. wydatki w
wysokości 12.444.702 tys. zł, co stanowiło 97,2% wydatków zaplanowanych na
ten rok. Wydatki majątkowe niemal w całości przeznaczone zostały na realizację
zadań inwestycyjnych (89,6%). 12
Tabela 2
Struktura dochodów powiatów (w %)
Wyszczególnienie 2003
2004
Ogółem
100,0
100,0
z tego:
Dochody własne
11,3
24,9
Dotacje celowe
32,6
24,3
Subwencja ogólna 56,1
50,8
Źródło: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31
grudnia 2004 r. Informacja o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
Tom II, Rada Ministrów Warszawa, 2005
W 2004 r., podobnie jak w budżetach województw i powiatów,
najistotniejszą pozycję w strukturze dochodów ogółem gmin stanowiły dochody
własne – 48,2%. Nie zanotowano natomiast tak dynamicznego wzrostu w
porównaniu do roku 2004, jak miało to miejsce w przypadku województw (w
stosunku do 2003 r., udział dochodów własnych w strukturze dochodów ogółem
gmin zwiększył się o 0,9 punktu). Planowane przez gminy na 2004 rok dochody
z tytułu dotacji celowych w wysokości 5.218.690 tys. zł zostały zrealizowane w
kwocie 5.042.952 tys. zł, co stanowiło 96,6% planu, z tego: dotacje celowe z
budżetu państwa na zadania inwestycyjne zrealizowano w kwocie 280.042 tys.
zł, co stanowiło 89,3% planu, dotacje celowe na zadania inwestycyjne
wykonywane na podstawie porozumie między jednostkami samorządu
12
Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa, op. cit.
Marta Juchnicka
6
terytorialnego zrealizowano w wysokości 63.090 tys. zł, co stanowiło 89,5%
planu, zaś dotacje z funduszy celowych na zadania inwestycyjne zrealizowano w
wysokości 198.548 tys. zł, co stanowiło 89,1% planu. Z ogólnej kwoty dotacji
przeznaczono na zadania inwestycyjne 35.552 tys. zł, co stanowiło 97,5% planu
rocznego. Na dotacje celowe z budżetu państwa na finansowanie lub
dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych gmin, przekazano kwotę
236.093 tys. zł, co stanowiło 88,0% planu tych dotacji.13 „Możliwości
inwestycyjne różnią się bardzo pomiędzy poszczególnymi szczeblami
samorządu.
Tabela 3
Wyszczególnienie
Ogółem
z tego:
Dochody własne
Dotacje celowe
Subwencja ogólna
Struktura dochodów gmin (w %)
Gminy
Ogółem
Wiejskie
2003
2004
2003
2004
100,0
100,0
100,0
100,0
pozostałe
2003
2004
100,0
100,0
47,3
10,5
42,2
45,7
10,8
43,5
48,2
12,5
39,3
39,7
10,0
50,3
39,6
12,2
48,3
54,9
12,8
32,3
Źródło: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31
grudnia 2004 r. Informacja o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
Tom II, Rada Ministrów Warszawa, 2005
Gminy wydają 87% środków przeznaczonych na inwestycje
samorządowe w Polsce, podczas gdy na województwa i powiaty przypada
pozostałe 13% wydatków inwestycyjnych. Z drugiej strony to właśnie
województwa przeznaczały największy odsetek swoich wydatków na
inwestycje, ma to jednak niewielki wpływ na politykę inwestycyjną samorządów
łącznie, ze względu na rozmiar środków pozostających w gestii województw. W
efekcie polityka inwestycyjna gmin i miast na prawach powiatu ma decydujące
znaczenie dla kształtowania tempa i kierunków rozwoju infrastruktury w
polskich regionach.”14
Od aktywności inwestycyjnej samorządów terytorialnych zależą
perspektywy rozwoju poszczególnych regionów, a co za tym idzie ich
atrakcyjność dla potencjalnych inwestorów. Środki, które samorządy kierują na
zadania inwestycyjne są głównie środkami własnymi, mogą one zaś być
uzupełnione o środki pochodzące z budżetu państwa, z funduszy strukturalnych
13
14
Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa, op. cit.
Kaczor K, Tomalak M, Potencjał inwestycyjny samorządów terytorialnych,
http://www.ibngr.edu.pl/zfp/prace/wszystko.html
Polityka inwestycyjna samorządu terytorialnego jako narzędzie
kształtowania rozwoju regionu
7
Unii Europejskiej, z funduszy prywatnych15. Uzupełnieniem źródeł inwestycji są
również kredyty i pożyczki. Z perspektywy inwestora najważniejsze są
inwestycje dokonywane w konkretnej miejscowości, co zatem idzie istotne są
plany i decyzje wydawane na szczeblu lokalnym, w danej gminie.
Możliwości oddziaływania władz na decyzje inwestycyjne podmiotów
gospodarczych
W rozważaniach dotyczących polityki inwestycyjnej należy także
zwrócić uwagę na wzajemne zależności pomiędzy procesem inwestowania a
rozwojem społeczno-ekonomicznym regionu. Z jednej strony procesy
inwestycyjne w naturalny sposób stymulują rozwój regionu, z drugiej zaś
odpowiedni poziom tego rozwoju może być decydującym czynnikiem, którym
kieruje się przedsiębiorca przy wyborze miejsca lokalizacji. Decyzje
inwestycyjne odnoszą się do przyszłości, zatem niezbędne jest przewidywanie
zmian jakie mogą zajść w regionie. Alokacja zasobów inwestycyjnych dokonuje
się przede wszystkim pod wpływem impulsów płynących z rynku i zależy także
od polityki władz, zarówno szczebla centralnego jak i regionalnego.16 Impulsy,
które płyną z regionu mają swoje odzwierciedlenie w decyzjach podejmowanych
przez przedsiębiorców. Proces podejmowania decyzji inwestycyjnych podmiotu
gospodarczego i jego zewnętrzne środowisko działalności gospodarczej oraz
charakteryzuje warunki niezbędne, jakie muszą być spełnione, aby je podjąć,
przedstawia rys. 1. Nie zawsze dzieje się tak, iż podmiot prawidłowo odbiera
impulsy z rynku. Wynika to stąd, iż mechanizm rynkowy charakteryzuje bieżące
warunki gospodarowania, natomiast decyzje inwestycyjne odnoszą się do
przyszłości. Dlatego też podejmowanie decyzji gospodarczych jest procesem
złożonym. Zawiera on w sobie element ryzyka i niepewności. Zależą one
głownie od rodzaju planowanej działalności i ogólnych warunków
ekonomicznych. Ryzyko odzwierciedla niepewność wynikającą z niestabilnych
rozwiązań systemowych, powoduje, iż podmiot nie może być pewny licznych
parametrów, takich jak cen surowców, preferencji konsumentów, konkurencji
itp. 17
RYSUNEK 1
Proces podejmowania decyzji inwestycyjnych
15
Art. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego, op. cit.,
16
Janasz W., (red.), Decyzje inwestycyjne, (w:) Podstawy ekonomiki przemysłu,
Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997r., s. 174
17
Tamże, op. cit. s. 176
Marta Juchnicka
8
Środowisko polityki gospodarczej
Żądane
warunki
Przewidywanie
Cel
Inwestycyjne
kryteria
Żądane
informacje
Ryzyko i
niepewność
Polityka władz
Decyzyjne
dane
Decyzje
Inwestycyjne
wydatki
Dostarczanie
informacji
Dostarczanie
warunków
Przewidywanie
Środowisko polityki gospodarczej
Źródło: Hay D.A., Morris D. J., Industrial Economics and Organization. Theory and
Evidence, Oxford University Press, Oxford, 1992r., s. 434, (za:) Janasz W., (red.),
Decyzje inwestycyjne, (w:) Podstawy ekonomiki przemysłu, Wydawnictwo Naukowe
PWN, Warszawa 1997r., s. 175
Samo podejmowanie decyzji inwestycyjnej dzielone jest na trzy etapy.
W pierwszym etapie wyznaczany jest region. Inwestor oczekuje od
potencjalnego miejsca maksymalizacji popytu, wykonywane są analizy
regionalnego popytu, regionalne i międzyregionalne tabele nakładów i wyników,
programowanie liniowe. W drugim etapie następuje wybór skończonej liczby
możliwości miejsc lokalizacji. Wybór ten dokonywany jest pod kątem
minimalizacji kosztów. W trzecim etapie następuje ostateczny wybór miejsca
lokalizacji.18 Rola władz w kształtowaniu atrakcyjności inwestycyjnej, a co za
tym idzie w wyborze miejsca lokalizacji inwestycji jest niekwestionowana. Jak
zatem władza może realizować cel, jakim jest podniesienie poziomu
18
Stafford H.A., The geography of manufacturers, Progress in geography 4, 1972r., (za:)
Walmsley D.J., Lewis G.J., Geografia człowieka. Podejście behawioralne, PWN,
Warszawa, 1997r., (w:) Swianiewicz P., Dziemianowicz W., Atrakcyjność
inwestycyjna miast, IBnGR, Transformacja gospodarki, Nr 95, Warszawa, 1998r., s.7
Polityka inwestycyjna samorządu terytorialnego jako narzędzie
kształtowania rozwoju regionu
9
atrakcyjności regionu dla potencjalnych inwestorów? Po pierwsze władze mogą
podjąć indywidualne dążenia do lokalizacji inwestycji na ich terenie. Sposób ten
jako strategia „szukaj i znajdź” (seek and find) opiera się na oddolnych
inicjatywach władz lokalnych. Z reguły inicjatywy te odnoszą się do szukania
inwestorów zewnętrznych, którzy chcieliby otworzyć filie na terenie miasta czy
gminy. Zaletami tak objętej strategii postępowania są: działalność na własną
rękę, na podstawie rozeznania potrzeb i aktywów regionu, pokonanie bariery
barku środków kapitałowych, możliwość rozwoju zapóźnionych gospodarczo
terenów, które posiadają cenne walory dla inwestorów. Rozwiązanie takie
posiada także wady. Do najważniejszych zaliczymy: niebezpieczeństwo, iż
uruchamiane przez inwestorów zewnętrznych przedsięwzięcia nie przyniosą
oczekiwanych efektów, które mogłyby działać mnożnikowo na rozwój obszaru
oraz przypadkowe efekty w ogólnym rozwoju prowadzące do pogłębienia różnic
terytorialnych w gospodarce. Po drugie władze lokalne mogą zastosować
strategię maksymalnego ułatwiania dla istniejących i nowo powstających
rodzimych firm. Jest to tzw. strategia wylęgarni i centrów postępu technicznego
(incubators and technology centers). Ideą tej strategii jest tworzenie ułatwień
szczególnie w początkowym okresie funkcjonowania firmy. Zaletą tej metody
jest możliwość dywersyfikacji gospodarki, wadą zaś, że inkubatory nie mogą
świadczyć swojej pomocy przez cały okres trwania firmy oraz nie mogą pomóc
w przypadku braku kapitału podstawowego. Trzeci sposób to ożywienie
gospodarki na zasadzie podjęcia kompleksowego programu władz centralnych i
samorządowych w kierunku innowacji.19
Władze samorządowe realizując swoją strategię mogą tworzyć warunki
do podejmowania określonych działań w gminie. Oznacza to podejmowanie
działań mających na celu pozyskiwanie inwestorów przez stosowanie różnych
ułatwień sprzężonych z realizacją bieżących potrzeb społeczności lokalnej. Do
działań tych należą: tworzenie pozytywnego wizerunku gminy przez
publikowanie w prasie i telewizji ofert zachęcających do podjęcia działalności
gospodarczej. Ten sposób działania władz samorządowych został nazwany
marketingiem miejskim. Zgodnie z tą koncepcją miasto jest traktowane jako
pewne dobro, które ma wiele cech o zróżnicowanej przydatności dla przyszłych
użytkowników. Biorąc je pod uwagę władze lokalne wyznaczają taką strategię
marketingową, która w końcu powinna przynieść sukces w trwającej rywalizacji
o inwestycje. Drugim sposobem realizacji strategii jest stymulacja pożądanych
zachowań różnych podmiotów gospodarujących.20 Pozwala to samorządom
19
Wojtasiewicz L., Czynniki rozwoju lokalnego – nowe ujęcia metodologiczne, (w:)
Maik W., Problematyka rozwoju lokalnego w warunkach transformacji systemowej,
Biuletyn KPZK PAN, zeszyt 177, Warszawa, 1997r., s. 12-14
20
Trojanek W., Sterowanie rozwojem gospodarczym regionu, Ruch Prawniczy,
Ekonomiczny i socjologiczny, z. 2, 1994r., s. 63
10
Marta Juchnicka
terytorialnym pośrednio wpływać na zachowania podmiotów gospodarczych.
Uruchomienie wielu instrumentów ekonomicznych ułatwia kształtowanie
zachowań osób, instytucji i organizacji gospodarczych działających w regionie.
Można tu wymienić: stosowanie aktywnej polityki finansowej w stosunku do
pożądanych działań podejmowanych przez podmioty gospodarcze, stosowanie
ulg podatkowych w stosunku do podmiotów podejmujących,, zróżnicowanie
opłat za korzystanie ze środowiska i kar za jego ponadnormatywne
zanieczyszczanie, wprowadzanie zróżnicowań w: podatkach od nieruchomości,
cenach za tereny budowlane, opłatach za dzierżawę gruntów, czynszach za
lokale, podatkach rolnych.21
Z punktu widzenia inwestora wielkie znaczenie odgrywa jakość
środowiska lokalnego, w tym zagospodarowania przestrzennego i zasobów
ludzkich, poziom innowacyjności oraz wiedzy i kwalifikacji. Ograniczoność
kapitałów sugeruje, iż to władze lokalne powinny zabiegać świadomie o
inwestorów. „Tworzenie instytucji, rozwijanie alternatywnych rodzajów
przemysłu, wpływanie na przedsiębiorczość w celu dywersyfikacji i ulepszania
produkcji, pomoc w rozpoznawaniu nowych rynków, transferze wiedzy,
wspomaganie nowych firm i przedsiębiorstw, przyciąganie inwestorów
kapitałowych to działania leżące w gestii samorządów lokalnych w celu
pobudzania lokalnego rozwoju ekonomicznego.”22
Niestety obecnie panuje przekonanie, iż zmiana sytuacji ekonomicznej
danego regionu, z uwagi na skromność środków ekonomicznych jest niewielka.
Mimo to nie można kwestionować roli samorządów lokalnych w procesie
promowania i wspierania rozwoju lokalnego. 23 Wpływ władz samorządowych
na czynniki i bariery jest w większości przypadków ograniczony lub znikomy
(por. rys. 2). Władze lokalne nie mają wpływu na położenie geograficzne. Mogą
natomiast wpływać na poprawę połączeń komunikacyjnych swojej gminy z
otoczeniem. Jest to jednak słabe oddziaływanie, ponieważ w kompetencjach
21
Konkol J.A., Niektóre problemy polityki gospodarczej władz samorządowych, (w:)
Bardziński S.L., (red.), Rozwój lokalny i polityka gospodarcza władz samorządowych
na przykładzie województwa wrocławskiego, Włocławek, 1995r., s. 129-133
22
Blakely E., Planning Local Economic Development: Theory and Practice, Sage
publication, London – N.Delhi, 1989r., s. 59 (za:) Bagdziński S.L., Konkel J.A.,
Instrumenty promowania i wspierania rozwoju lokalnego i przedsiębiorczości, (w:)
Maik W., Problematyka rozwoju lokalnego w warunkach transformacji systemowej,
Biuletyn KPZK PAN, zeszyt 177, Warszawa, 1997r., s. 22
23
Bagdziński S.L., Konkel J.A., Instrumenty promowania i wspierania rozwoju
lokalnego i przedsiębiorczości, op. cit. s. 22
Polityka inwestycyjna samorządu terytorialnego jako narzędzie
kształtowania rozwoju regionu
11
samorządu gminnego czy powiatowego znajdują się mniej istotne dla
inwestorów połączenia.24
RYSUNEK 2
Czynniki lokalizacji a możliwości władz samorządowych
Źródło: Dziemianowicz W., Rola władz samorządowych w stymulowaniu napływu
bezpośrednich inwestycji zagranicznych, (w:) Olesiński Z., Bezpośrednie
inwestycje zagraniczne w Polsce, PWE, Warszawa, 1998r., s. 225
Samorząd wojewódzki ma większy wpływ na jakość połączeń, jednak nie można
obserwować jego znaczącego wpływu na przebieg autostrad i lokalizację lotnisk
międzynarodowych. Dlatego też samorząd gminny troszczy się o zapewnienie
jak najlepszych połączeń dróg lokalnych z trasami krajowymi i
międzynarodowymi. Duży rynek zbytu jest także czynnikiem, na który władze
nie mają znaczącego wpływu. Wpływ ten jest raczej pośredni tzn. przejawia się
wspieraniem rozwoju przedsiębiorczości. Kolejnymi czynnikami są czynniki
związane z zasobami pracy tzn. podaż, jakość (wykwalifikowanie pracowników)
24
Dziemianowicz W., Jałowiecki B., Polityka miejska a inwestycje zagraniczne w
polskich metropoliach, Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych
UW, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa, 2004r., s. 29-30
12
Marta Juchnicka
oraz koszt siły roboczej. Gmina ma najlepszą pozycję, aby zorganizować
współpracę z różnymi instytucjami, w tym z rejonowym urzędem pracy. Rolą
gminy jest pozyskanie środków finansowych na łagodzenie skutków bezrobocia.
Gmina może stymulować ten rynek poprzez działania zmierzające
do rozwiązania konkretnych problemów rynku pracy. Najlepsze jednak efekty
może przynieść stymulowanie szkoleń i przekwalifikowań, poprzez które władze
mogą wpływać pośrednio na poziom wykwalifikowania pracowników. Innym
sposobem wpływania na rynek pracy jest organizowanie komunikacji
umożliwiającej dojazd do pracy (tym razem poprzez wpływanie na zasięg
rynku)25. Największy wpływ władza wywierać może na stan infrastruktury
technicznej. Inwestorzy nie są zainteresowani stanem infrastruktury technicznej
możliwym do osiągnięcia za kilka lat, toteż samorządy koncentrują swoją uwagę
na infrastrukturze bezpośrednio związanej z ich aktualną ofertą inwestycyjną.
Część inwestorów kieruje się podażą wolnych pomieszczeń biurowych.
Oddziaływania władz na tym polu są raczej pasywne, prym za to wiodą firmy
deweloperskie. Związki partnerów zagranicznych z firmami w regionie mogą
owocować przyciągnięciem nowych inwestorów np. poprzez promocję regionu z
wykorzystaniem wizerunku i marki firmy.26
Wnioski
Istotnymi z punktu widzenia podnoszenia atrakcyjności regionu są
uprawnienia nadane samorządowi terytorialnemu i możliwości finansowania
zadań inwestycyjnych ze środków własnych. Samorządy terytorialne mogą
wpływać na atrakcyjność inwestycyjną przez tworzenie korzystnych warunków
dla inwestycji, promowanie regionu, politykę proinwestycyjną, wydatkowanie
większych środków finansowych na cele inwestycyjne, nie na zaś bieżące.
Oznacza to, że istotnym elementem podnoszącym konkurencyjność regionu jest
odpowiednio prowadzona polityka rozwoju regionu. Władza lokalna może
oddziaływać na zachowanie poszczególnych podmiotów, tak aby był
realizowany rozwój społeczno-gospodarczy regionu. Może to zostać osiągnięte
poprzez stworzenie warunków i podejmowanie działań sprzyjających
racjonalizacji procesów inwestowania na danym obszarze. Władze samorządowe
powinny być zainteresowane zatem prowadzeniem własnych inwestycji oraz
lokowaniem ich przez inne podmioty na ich terenie, ponieważ:
25
Bończak-Kucharczyk E., Herbst K., Chmura K., Jak władze lokalne mogą wspierać
przedsiębiorczość, Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych, Polska Fundacja
Promocji Małych i Średnich Przedsiębiorstw, Warszawa, 1998r. s. 94
26
Dziemianowicz W., Jałowiecki B., Polityka miejska a inwestycje zagraniczne w
polskich metropoliach, op. cit. s. 29-30
Polityka inwestycyjna samorządu terytorialnego jako narzędzie
kształtowania rozwoju regionu
13
1. Dobrze zaplanowane inwestycje infrastrukturalne powodują kolejne
inwestycje (np. uzbrojenie terenów pod budownictwo przyciąga inwestorów
budowlanych).
2. Inwestycje finansowane przez gminę dają pracę lokalnym firmom, a więc
tworzą koniunkturę na rynku usług budowlanych.
3. Inwestycje są najskuteczniejszą (i w zasadzie jedyną) metodą zapobiegania
bezrobociu − spirala inwestycyjna tworzy lokalny rynek pracy.
4. Inwestycje infrastrukturalne i inne inwestycje komunalne podnoszą na stałe
standard życia mieszkańców gminy. Powstaje coś, z czego długie lata
mieszkańcy będą korzystać − wodociągi, kanalizacja, drogi itd.
5. Bez dokonania pewnych inwestycji rozwój niektórych dziedzin działalności
gospodarczej nie jest możliwy. Brak inwestycji (np. w dziedzinie
telekomunikacji, zaopatrzenia w energię, wodę itp.) stanowi niebezpieczną
barierę w rozwoju gospodarczym.
6. Brak niezbędnych inwestycji w dziedzinie ochrony środowiska jest barierą
rozwoju zrównoważonego i może na trwałe pogorszyć jakość życia
mieszkańców.
7. Brak inwestycji w niektórych dziedzinach (np. w budownictwie
mieszkaniowym) powoduje, że nie zaspokojone zostają podstawowe
potrzeby mieszkańców wywołujące niezadowolenie społeczne.
8. Największe znaczenie mają inwestycje infrastrukturalne, których brak jest
poważną przeszkodą dla wielu innych inwestycji i może w istotny sposób
zahamować rozwój gospodarczy, a także znacznie pogorszyć warunki
funkcjonowania podmiotów gospodarczych na terenie gminy27.
Władze samorządowe mogą zatem wpływać na rozwój regionu poprzez
prowadzenie własnych inwestycji i zachęcania do ich lokowania, poprzez
odpowiednio prowadzoną politykę. Inwestycje dokonywane przez gminę
odgrywają istotną rolę w realizowaniu zadań własnych i świadczeniu usług
przez gminy. Do inwestycji istotnych z tego punktu widzenia zaliczamy:
inwestycje infrastrukturalne, inwestycje w infrastrukturę społeczną, inwestycje
poprawiające usługi komunalne i obsługę ludności. Aby gmina mogła być
dobrym inwestorem i partnerem w inwestowaniu powinna określić
priorytety inwestycyjne i na tej podstawie rozpocząć współpracę z inwestorami.
Literatura:
1. Bagdziński S.L., Konkel J.A., Instrumenty promowania i wspierania
rozwoju lokalnego i przedsiębiorczości,
27
Bończak-Kucharczyk E., Herbst K., Chmura K., Jak władze lokalne mogą wspierać
przedsiębiorczość, Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych, Polska Fundacja
Promocji Małych i Średnich Przedsiębiorstw, Warszawa, 1998r. s. 34
14
Marta Juchnicka
2. Blakely E., Planning Local Economic Development: Theory and
Practice, Sage publication, London – N.Delhi, 1989r., (za:) Bagdziński
S.L., Konkel J.A., Instrumenty promowania i wspierania rozwoju
lokalnego i przedsiębiorczości, (w:) Maik W., Problematyka rozwoju
lokalnego w warunkach transformacji systemowej, Biuletyn KPZK
PAN, zeszyt 177, Warszawa, 1997r., s. 22
3. Bończak-Kucharczyk E., Herbst K., Chmura K., Jak władze lokalne
mogą wspierać przedsiębiorczość, Fundacja Inicjatyw SpołecznoEkonomicznych, Polska Fundacja Promocji Małych i Średnich
Przedsiębiorstw, Warszawa, 1998r.
4. Domański R., Teoretyczne podstawy geografii ekonomicznej,
Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa, 1982r., s.
5. Dziemianowicz W., Jałowiecki B., Polityka miejska a inwestycje
zagraniczne w polskich metropoliach, Centrum Europejskich Studiów
Regionalnych i Lokalnych UW, Wydawnictwo Naukowe Scholar,
Warszawa, 2004r.,
6. Janasz W., (red.), Decyzje inwestycyjne, (w:) Podstawy ekonomiki
przemysłu, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997r.
7. Kaczor K, Tomalak M, Potencjał inwestycyjny samorządów
terytorialnych,
IBnGR,
http://www.ibngr.edu.pl/zfp/prace/wszystko.html
8. Konkol J.A., Niektóre problemy polityki gospodarczej władz
samorządowych, (w:) Bardziński S.L., (red.), Rozwój lokalny i polityka
gospodarcza władz samorządowych na przykładzie województwa
wrocławskiego, Włocławek, 1995r.,
9. Puchalski K., Atrakcyjność społeczno-gospodarcza jako czynnik
rozwoju miast, IGiPZ PAN,1987r.
10. Stafford H.A., The geography of manufacturers, Progress in geography
4, 1972r., (za:) Walmsley D.J., Lewis G.J., Geografia człowieka.
Podejście behawioralne, PWN, Warszawa, 1997r., (w:) Swianiewicz P.,
Dziemianowicz W., Atrakcyjność inwestycyjna miast, IBnGR,
Transformacja gospodarki, Nr 95, Warszawa, 1998r.,
11. Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do
31 grudnia 2004 r. Informacja o wykonaniu budżetów jednostek
samorządu terytorialnego, Tom II, Rada Ministrów Warszawa, 2005
12. Strategia rozwoju województwa podkarpackiego na lata 2007-2020, maj
2005r.
13. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego Dz. U. Nr 203, poz. 1966
14. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001r.,
Nr 142, poz.1591
Polityka inwestycyjna samorządu terytorialnego jako narzędzie
kształtowania rozwoju regionu
15
15. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa Dz. U. z
2001r., Nr 142, poz.1590
16. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Dz. U. z
2001r., Nr 142, poz.1592
17. Trojanek W., Sterowanie rozwojem gospodarczym regionu, Ruch
Prawniczy, Ekonomiczny i socjologiczny, z. 2, 1994r.
18. Trojanek M., Władza lokalna a efektywność inwestycji, (w:) Wysocka
E., Przedsiębiorczość w gminach. Stymulowanie inwestycji, Zachodnie
Centrum Organizacji, Warszawa – Poznań – Zielona Góra 1996r.
19. Wojtasiewicz L., Czynniki rozwoju lokalnego – nowe ujęcia
metodologiczne, (w:) Maik W., Problematyka rozwoju lokalnego w
warunkach transformacji systemowej, Biuletyn KPZK PAN, zeszyt 177,
Warszawa, 1997r.