czerwiec - grudzień - Instytut Spraw Publicznych

76
nr 26 – wiosna 2012
Anna Krajewska
Kalendarium zmian prawnych
Niniejsza edycja kalendarium obejmuje okres od czerwca do grudnia 2011 roku. Najistotniejszą
z perspektywy trzeciego sektora zmianą w prawie, jaka dokonała się w tym czasie, była ponowna nowelizacja
Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Dlatego od omówienia zawartych w niej
rozwiązań rozpoczniemy poniższy przegląd wybranych wydarzeń prawnych, które rzutują na funkcjonowanie
organizacji pozarządowych, uwzględniając w nim także: prace nad nowymi regulacjami prawa do zrzeszania
się, prace nad rozwiązaniami prawnymi z zakresu dostępu do informacji publicznej oraz orzecznictwo sądowe
dotyczące rocznych programów współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi i prace
nad nową formułą Funduszu Inicjatyw Obywatelskich.
Nowelizacja Ustawy o dzia³alnoœci
po¿ytku publicznego i o wolontariacie
Dnia 30 czerwca 2011 roku Sejm Rzeczypospolitej Polskiej przyjął kolejne – po rozległej nowelizacji z 2010 roku – zmiany w Ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie1 (UDPP), która
1 lipca 2011 roku trafiła do Senatu Rzeczypospolitej
Polskiej i po senackich poprawkach została uchwalona przez izbę niższą 19 sierpnia 2011 roku2. O najważniejszych rozwiązaniach zawartych w ostatniej
noweli tego kluczowego dla trzeciego sektora aktu
prawnego pisaliśmy już we wcześniejszej edycji
Kalendarium zmian prawnych3. Potrzeba zmodyfikowania przepisów UDPP wynikała z niejasności
i trudności interpretacyjnych, jakie przyniosła nowelizacja z 2010 roku. Przypomnijmy krótko, jakie najważniejsze zmiany zostały wprowadzone w ramach
kolejnej noweli.
Znaczna część poprawek objęła przepisy dotyczące współpracy międzysektorowej. Między innymi dodano art. 5c, na mocy którego minister
właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, po
zasięgnięciu opinii Rady Działalności Pożytku Publicznego, może opracować resortowe i rządowe pro1
2
3
gramy wspierania rozwoju organizacji pozarządowych oraz wspomóc je finansowo, szczególnie w trybie wspierania lub powierzania wykonywania zadań
publicznych przez podmioty trzeciego sektora. Kilka istotnych zmian wprowadzono również w zakresie regulacji procedury zlecania zadań organizacjom
pozarządowym. Doprecyzowano pojęcie „obsługi
konkursu ofert” (którą można zlecić organizacjom)
przez wskazanie, że nie obejmuje ona czynności wyraźnie zastrzeżonych na gruncie ustawy dla administracji: ogłoszenia konkursu, powołania komisji
konkursowej, wyboru ofert, ogłoszenia wyników, zawarcia umowy o zlecenie wykonania zadania publicznego, unieważnienia otwartego konkursu ofert.
Zmodyfikowano również przepis dotyczący obligatoryjnego włączania do składu komisji konkursowych przedstawicieli organizacji pozarządowych.
W praktyce okazało się bowiem, że znalezienie reprezentanta organizacji, który byłby odpowiednim
kandydatem do komisji, nie zawsze jest możliwe.
Znowelizowany przepis określa więc sytuacje,
w których jest dopuszczalne powołanie komisji bez
udziału przedstawicieli sektora pozarządowego.
Doprecyzowano ponadto termin, w jakim można
zażądać od organu administracyjnego uzasadnienia
DzU 2003, nr 96, poz. 873 ze zm.
DzU 2011, nr 209, poz. 1244.
Por. A. Krajewska: Kalendarium zmian prawnych, „Trzeci Sektor” 2011, nr 24 (lato), s. 72–74.
Anna Krajewska
Kalendarium zmian prawnych
odrzucenia lub wyboru określonej oferty w konkursie (wynosi on trzydzieści dni od dnia ogłoszenia
wyników konkursu).
Część zmian wprowadzonych nowelą z 2011 roku
dotyczy obowiązków sprawozdawczych organizacji
pożytku publicznego. Ustanowiono między innymi,
że organizacje pożytku publicznego mają zamieszczać sprawozdania finansowe i merytoryczne ze
swojej działalności w terminie do 15 lipca roku następującego po roku, za który są składane, na stronie
internetowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego (w wypadku organizacji, których rok obrotowy nie jest
rokiem kalendarzowym, termin został określony
na piętnaście dni po zatwierdzeniu sprawozdania
finansowego i merytorycznego). Bezpośrednio w ustawie doprecyzowano również zakres informacji, jakie
organizacje będą zobowiązane zamieścić w sprawozdaniach merytorycznych i uproszczonych sprawozdaniach merytorycznych. Nowelizacja wprowadziła także możliwość składania uproszczonych
sprawozdań merytorycznych przez organizacje pożytku publicznego, których przychód osiągnięty
w roku poprzedzającym złożenie sprawozdania nie
przekroczy 100 tysięcy złotych.
Nie wszystkie rozwiązania proponowane we
wniesionym do laski marszałkowskiej projekcie nowelizacji, o których pisaliśmy w poprzedniej edycji
Kalendarium zmian prawnych, znalazły się jednak
w uchwalonej nowelizacji UDPP, warto więc wspomnieć o najistotniejszych zmianach w stosunku do
pierwotnego przedłożenia4. Zniknął na przykład
przepis regulujący kwestię podzlecania przez organizacje realizacji zadań publicznych podmiotom
niebędącym stroną umowy o wykonanie zadania.
Znowelizowany przepis art. 16 ust. 7 UDPP miał
umożliwić zlecenie wykonania zadania publicznego
nie tylko innej organizacji, ale także podmiotowi prywatnemu, na przykład przedsiębiorcy, za zgodą organu administracyjnego zawartą w umowie o wsparcie
lub powierzenie realizacji zadania publicznego.
Nie doczekała się również realizacji inna pierwotnie projektowana zmiana, notabene postulowana
przez część przedstawicieli środowiska pozarządo4
wego już na etapie prac nad zeszłoroczną nowelizacją Ustawy o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie. Chodzi o regulację dotyczącą tworzenia rad działalności pożytku publicznego na
szczeblu wojewódzkim. Obecnie marszałek województwa może powołać taką radę, jeśli z odpowiednim wnioskiem wystąpi co najmniej pięćdziesiąt
organizacji prowadzących działalność na terenie
województwa. W pierwotnym kształcie (przyjętym
przez Sejm 30 czerwca 2011 roku) ostatnia nowelizacja UDPP przewidywała, że w wypadku złożenia
wniosku przez organizacje marszałek będzie zobowiązany do powołania wojewódzkiej rady działalności pożytku publicznego. Poprawkę, która spowodowała ostateczną rezygnację z tego rozwiązania
i utrzymanie fakultatywności tworzenia rady, naniósł
Senat. W toku prac senackich zmodyfikowano również inne unormowanie zawarte w pierwszej wersji
nowelizacji. Początkowo jej przepisy przewidywały,
że z podatku od nieruchomości będą zwolnione nieruchomości lub ich części zajęte na prowadzenie zarówno nieodpłatnej, jak i odpłatnej działalności pożytku publicznego. Senat zaproponował utrzymanie
aktualnego stanu prawnego, zgodnie z którym zwolnienie podatkowe przysługuje tylko organizacjom,
które prowadzą działalność nieodpłatną. Poprawka
została zaakceptowana przez Sejm.
Większość przepisów nowelizacji weszła w życie
3 listopada 2011 roku.
Prace nad now¹ regulacj¹ prawa
do zrzeszania siê
Podjęte w minionej kadencji parlamentu przez
Parlamentarny Zespół do spraw Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi prace nad nowym uregulowaniem prawa do zrzeszania się nie doprowadziły
do uchwalenia stosownych modyfikacji, choć senatorowie zaprezentowali projekt nowej ustawy5.
Zakładał on między innymi „możliwość powołania
stowarzyszenia przez trzy osoby, a także podziału,
przekształcenia oraz fuzji zrzeszeń. W marcu został
jednak wycofany z uwagi na liczne zastrzeżenia
przedstawicieli III sektora”6. Propozycja senacka
Por. A. Krajewska: Prezydent podpisał nowelizację ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, tekst informacyjny
z 29 września 2011 roku, opublikowany na stronie: http://www.isp.org.pl/kompas.
5 A. Krajewska: Kalendarium zmian prawnych, op. cit., s. 72.
6 FDP o zmianach w Prawie o stowarzyszeniach, tekst informacyjny z 7 grudnia 2011 roku, opublikowany na stronie:
http://www.prezydent.pl.
77
78
nr 26 – wiosna 2012
okazała się zbyt rewolucyjna, ale prace nad zmianą
unormowań dotyczących funkcjonowania stowarzyszeń nie zamarły. Wypracowaniem nowych rozwiązań zainteresował się Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, propozycję zmian przygotowało także
środowisko pozarządowe. „Koordynacji działań
w tym zakresie podjęła się Ogólnopolska Federacja
Organizacji Pozarządowych, wokół której skupiło
się grono osób zainteresowanych wprowadzeniem
zmian w prawie”7. Propozycje nowych rozwiązań
zostały skonsultowane z przedstawicielami trzeciego
sektora. Postulaty modyfikacji dotyczą kilkudziesięciu kwestii, warto się więc przyjrzeć najważniejszym
pomysłom przedstawionym przez Ogólnopolską
Federację Organizacji Pozarządowych.
Projektodawcy założeń do nowej regulacji8
wskazują przede wszystkim, że na gruncie obecnie
obowiązującego, zwięzłego unormowania wytworzył się znaczny dorobek prawny i powstały liczne
dobre praktyki wynikające z orzecznictwa. Nowa
regulacja nie powinna zrywać z tym dorobkiem
– zmiany powinny ułatwiać funkcjonowanie stowarzyszeń, niwelować obciążenia biurokratyczne i finansowe, ale nie modyfikować istotnie celowości
obowiązujących przepisów. Podstawową formułą
powinno być stowarzyszenie zwykłe, któremu należy przyznać szersze niż obecnie uprawnienia, tak
żeby uprościć prowadzenie działalności niewymagającej znacznych nakładów finansowych i organizacyjnych. Zaproponowano również zmiany dotyczące ułatwień w rejestrowaniu stowarzyszeń.
Stowarzyszenia zwykłe miałyby być rejestrowane
„na zasadzie zgłaszania działalności do organu administracji publicznej – nawet przez Internet – na
możliwie najniższym szczeblu (gmina, starostwo)”9.
Rejestracja stowarzyszeń rejestrowych odbywałaby
się na podstawie uproszczonego formularza (w formie ankiety internetowej, co wyeliminowałoby potrzebę korzystania z poczty tradycyjnej i znacznie
przyśpieszyłoby procedurę). Sąd stwierdzałby zgodność postanowień statutu z prawem – postuluje się
rezygnację z udziału organu nadzoru w postępowaniu rejestrowym (jak argumentują twórcy założeń,
7
udział ten często ma charakter fikcyjny i niepotrzebnie wydłuża proces rejestracji). Całe postępowanie
powinno trwać nie dłużej niż miesiąc.
Postulowane zmiany dotyczą również innego
problematycznego obszaru – podmiotów uprawnionych do zakładania stowarzyszeń. „Minimalna liczba osób konieczna do utworzenia stowarzyszenia
miałaby zostać zmniejszona do dziewięciu (obecnie
15). Członkami założycielami stowarzyszenia mogliby być również cudzoziemcy. Uproszczona
miałaby też zostać księgowość, a formularze sprawozdań finansowych dostosowane byłyby do specyfiki
działalności stowarzyszenia. Przedstawiciele organizacji pozarządowych chcą także zlikwidowania
nadzoru administracyjnego nad stowarzyszeniami
i zastąpienie go różnymi formami samokontroli.
W myśl założeń możliwe byłoby łączenie stowarzyszeń, przekształcanie się, uproszczona miałaby zostać likwidacja”10.
Tematyce zmian w prawie o stowarzyszeniach
została poświęcona dyskusja, która odbyła się 7 grudnia 2011 roku w Pałacu Prezydenckim w ramach
Forum Debaty Publicznej „Społeczeństwo obywatelskie – kapitał społeczny”. Uczestniczący w niej prezydencki doradca Henryk Wujec poinformował, że
do prac nad projektem nowego uregulowania funkcjonowania stowarzyszeń zamierza powrócić Senat,
wyraził także nadzieję, że „możliwa będzie współpraca i połączenie wypracowanych założeń”11. Wydaje
się więc bardzo prawdopodobne, że parlament obecnej kadencji zdoła uchwalić nowe przepisy, które
znacznie zreformują podstawy prawne funkcjonowania stowarzyszeń.
Wspó³praca administracji publicznej
z organizacjami pozarz¹dowymi
W okresie objętym niniejszą edycją kalendarium organy jednostek samorządu terytorialnego
przyjmowały roczne programy współpracy z organizacjami pozarządowymi na 2012 rok. Termin,
w którym (po uprzednich konsultacjach z podmiotami trzeciego sektora) należało uchwalić takie
G. Makowski: Kolejne podejście do nowej ustawy o stowarzyszeniach, tekst informacyjny z 31 sierpnia 2011 roku, opublikowany na
stronie: http://www.isp.org.pl/kompas.
8 Por. Założenia do ustawy – dokument przygotowany przez Ogólnopolską Federację Organizacji Pozarządowych.
9 FDP o zmianach w Prawie o Stowarzyszeniach, op. cit.
10 Ibidem.
11 Ibidem.
Anna Krajewska
Kalendarium zmian prawnych
programy, upłynął z końcem listopada. Przepis
art. 5a UDPP, określający termin uchwalania programów na 30 listopada, został wprowadzony w ramach rozległej nowelizacji tej ustawy, obowiązującej od marca 2010 roku. Rozwiązanie to ma istotne
praktyczne znaczenie – wyznaczenie konkretnego
terminu uchwalenia programu, wyprzedzającego
termin uchwalenia budżetu jednostki, umożliwia
lepsze powiązanie tych programów z budżetem
dzięki ściślejszemu „zgraniu” w czasie programu
i roku budżetowego jednostki12. W praktyce stosowania tego przepisu pojawiło się jednak pytanie
o konsekwencje, jakie wiążą się z przekroczeniem
tego terminu przez organ stanowiący jednostki
samorządowej. Do tego właśnie problemu odniósł
się Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym 8 listopada 2011 roku wyroku (sygn. II OSK 1824/11).
Wydając orzeczenie, sąd musiał ocenić, czy „30 listopada” jest terminem zawitym, a więc takim, którego
przekroczenie spowoduje nieważność podjętej
uchwały, czy raczej terminem instrukcyjnym, który
powinien być dochowany, ale jego przekroczenie nie
skutkuje nieważnością uchwały.
Orzeczenie dotyczyło przekroczenia terminu
uchwalania programu przez radę jednego z miast,
która w 2010 roku podjęła uchwałę o przyjęciu rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi dopiero 27 grudnia. Wojewoda dolnośląski stwierdził nieważność aktu, uzasadniając to
właśnie przekroczeniem terminu przewidzianego
na jego podjęcie. W jego ocenie, program został
uchwalony z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ UDPP nie przewiduje żadnych wyjątków od
terminu określonego w art. 5a. Wojewódzki sąd administracyjny, do którego prezydent miasta zaskarżył
rozstrzygnięcie nadzorcze, podtrzymał stanowisko
wojewody i oddalił skargę. W opinii sądu, wynikający z art. 5a ustawy termin uchwalenia programu
należy traktować jako zawity. Jak czytamy w uzasadnieniu wyroku, „w ocenie sądu to uchybienie terminowi do podjęcia uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością, ponieważ
12
uchwała stoi w wyraźnej sprzeczności z treścią zapisu ustawy, a przepis zastrzegający termin należy
zaliczyć do grupy przepisów ściśle regulujących procedurę podejmowania uchwał”13.
Rada miasta nie zgodziła się ze stanowiskiem
wojewódzkiego sądu administracyjnego i wniosła
skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyznał rację w sporze prezydentowi
miasta. W ocenie sądu, interpretując przepis art. 5a,
należy zastosować wykładnię celowościową – a zatem
ustalić, jakie intencje miał ustawodawca, ustanawiając tak sformułowane unormowanie. Jak argumentowała sędzia Małgorzata Stahl, przewodnicząca składu sędziowskiego, obowiązek uchwalania
programów współpracy z organizacjami pozarządowymi jest nakładany na jednostki samorządowe ze
względu na interes organizacji. Gdyby przyjąć, że
termin ich przyjmowania określony w art. 5a UDPP
jest terminem zawitym, po 30 listopada rady traciłyby kompetencję do uchwalenia programu, w takiej sytuacji zaś poszkodowane byłyby organizacje.
Należy więc założyć, że nie taki był zamiar ustawodawcy. Jak argumentował sąd, ciążącemu na organie
stanowiącym jednostki samorządowej obowiązkowi
przyjęcia programu odpowiada prawo organizacji
pozarządowych do uregulowania (w ramach programu) relacji międzysektorowych. Z tego powodu wynikający z art. 5a UDPP termin uchwalenia takiego
programu należy traktować nie jako zawity, ale jako
instrukcyjny, pełniący funkcję „mobilizacyjną”,
z kolei wojewoda nie powinien uchylać uchwały
podjętej po jego upływie. Rozstrzygnięcie podjęte
przez Naczelny Sąd Administracyjny ma tym większe znaczenie, że wojewodowie już kilkanaście
razy uchylali programy współpracy przyjęte z opóźnieniem14. Dzięki wyrokowi rozwiały się wątpliwości, jakie mogły mieć do tej pory organy nadzoru.
W listopadzie 2011 roku zapadł także inny
istotny dla organizacji pozarządowych wyrok, tym
razem wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach15. Orzeczenie dotyczy problemu
konsultowania przez władze samorządowe z orga-
Por. A. Krajewska: Termin uchwalania rocznych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi: wyrok NSA, tekst
informacyjny z 28 listopada 2011 roku, opublikowany na stronie: http://www.isp.org.pl/kompas.
13 Wyrok z uzasadnieniem – por. http://www.orzeczenia-nsa.info/article/iii-sa-wr-127-11-wyrok-wsa-we-wroclawiu-2011-05-25/1.htm
[dostęp: 25 stycznia 2012 roku].
14 Por. T. Schimanek: Wyrok NSA w sprawie programu współpracy zgodny z duchem Ustawy, tekst informacyjny z 26 listopada 2011 roku,
opublikowany na portalu wiadomosci.ngo.pl.
15 Sygnatura akt: IV SA/Gl 155/11.
79
80
nr 26 – wiosna 2012
nizacjami projektów aktów prawa miejscowego
w dziedzinach dotyczących działalności statutowej
tych organizacji. Obowiązek prowadzenia takich
konsultacji wynika z art. 5 UDPP, przepis ten nie
przesądza jednak, w jaki sposób mają być prowadzone konsultacje – określają to uchwały podejmowane
przez organy stanowiące poszczególnych jednostek
samorządowych. W związku z tym może się jednak
pojawić pytanie o to, w jaki sposób organy samorządowe mają przekazywać organizacjom pozarządowym projekty uchwał do skonsultowania16.
Sprawa, w której 17 listopada 2011 roku został
wydany wspomniany wyrok, dotyczyła przyjętej przez
radę jednego z miast uchwały dotyczącej ustalenia
opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola,
dla których organem prowadzącym jest miasto.
Skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego
wniosła, będąca stowarzyszeniem zwykłym, Społeczna Rada Oświatowa. Działalność tego stowarzyszenia polega na opiniowaniu i wnioskowaniu we
wszystkich sprawach dotyczących oświaty i wychowania oraz na chronieniu praw i godności uczniów
lub słuchaczy, rodziców lub opiekunów prawnych,
nauczycieli i pracowników oświaty. Stowarzyszenie wezwało radę do usunięcia naruszenia, wskazując, że uchwała została przyjęta z pominięciem
ustanowionego w art. 5 UDPP obowiązku uprzedniego jej skonsultowania z lokalnymi organizacjami. Projektu uchwały nie przekazano do konsultacji zgodnie z uchwałą rady miasta dotyczącą
sposobu konsultowania projektów aktów prawnych
z organizacjami pozarządowymi, to jest przez zamieszczenie treści projektu przez czternaście dni
na oficjalnej stronie internetowej urzędu miasta.
Tym samym stowarzyszenie zostało pozbawione
przysługującego mu uprawnienia do wyrażenia
w toku konsultacji swojej opinii o projektowanych
rozwiązaniach.
Rada miasta w odpowiedzi na wezwanie
oświadczyła, że projekt uchwały został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej, przez co jego
treść była dostępna również dla składających skargę.
Stowarzyszenie miało więc możliwość zapoznania
16
się z projektem. Podkreślono także, że „żaden przepis prawa, w tym uchwała Rady Miasta [...] w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami
prowadzącymi działalność pożytku publicznego
projektów aktów prawnych [...] nie nakazuje w ramach konsultacji przekazywania tym organizacjom
projektów uchwał”17.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, do którego trafiła skarga, przychylił się jednak
do stanowiska prezentowanego przez stowarzyszenie. Jak czytamy w uzasadnieniu wyroku, w świetle
przepisów UDPP „bez wątpienia samo umieszczenie projektu uchwały w Biuletynie Informacji Publicznej nie spełnia wymogu przedstawienia projektu
uchwały do konsultacji organizacjom pozarządowym”. Rada mogłaby wprawdzie poinformować organizacje pozarządowe, że do czasu wydania przepisów wykonujących uchwałę określającą tryb
przeprowadzania tych konsultacji wszystkie projekty aktów prawnych będą umieszczane w Biuletynie
Informacji Publicznej, wtedy bowiem zamieszczenie projektu w biuletynie pozwalałoby przyjąć, że
organizacja miała możliwość zapoznania się z jego
treścią. To jednak nie nastąpiło w omawianej sprawie, rada naruszyła zatem przepisy art. 5 UDPP, nie
przedstawiła bowiem organizacjom pozarządowym
projektu uchwały do zaopiniowania.
Trzeba jednak dodać, że – w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego – tego rodzaju naruszenie nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż taką podstawą są tylko
naruszenia prawa, „które mieszczą się w kategorii
ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo – w razie
podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku
podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej
treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał”18. Omawiany
wyrok ma jednak walor dyscyplinujący dla organów
samorządowych, które nierzadko nie traktują konsultacji społecznych jako istotnego elementu procesu tworzenia prawa.
Por. A. Krajewska: Sposób konsultowania aktów prawa miejscowego z organizacjami pozarządowymi: wyrok WSA, tekst
informacyjny z 30 listopada 2011 roku, opublikowany na stronie: http://www.isp.org.pl/kompas.
17 Uzasadnienie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 listopada 2011 roku – por. http://orzeczenia.
nsa.gov.pl/doc/A5D49B545C [dostęp: 25 stycznia 2012 roku].
18 Ibidem.
Anna Krajewska
Kalendarium zmian prawnych
Dostêp do informacji publicznej
Ustawa o dostępie do informacji publicznej19 to
jeden z ważniejszych aktów normatywnych tworzących ramy prawne dla aktywności obywatelskiej,
dlatego przyjęte na jej gruncie rozwiązania rzutują
również na funkcjonowanie organizacji trzeciego
sektora. Jest ona głównym – choć nie jedynym
– aktem prawnym regulujący kwestie związane
z udostępnianiem obywatelom informacji o planach
i działaniach organów władz publicznych, w tym
o obowiązującym i tworzonym przez nie prawie, co
stanowi niezbędny warunek włączania się w działania podejmowane przez władzę. Poza wspomnianą
ustawą kwestie dotyczące dostępu do informacji publicznej są normowane przez dziesiątki ustaw i rozporządzeń, ustanawiających odrębne zasady i tryb
udostępniania tego rodzaju informacji lub zawierających odesłania do Ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mimo rozległych unormowań, w polskich uregulowaniach związanych z udostępnianiem informacji publicznej długo mieliśmy do czynienia
z istotną luką20. Dotyczyła ona kwestii ponownego
wykorzystania informacji publicznej. Informacje
tego rodzaju zamieszczane w Biuletynach Informacji Publicznej poszczególnych podmiotów są organizowane w formie baz danych, w związku z czym
mogą podlegać ochronie na mocy Ustawy o ochronie
baz danych21. Część udostępnianych treści – na
przykład raporty lub opinie sporządzane na zlecenie
podmiotów sektora publicznego – jest z kolei chroniona na podstawie przepisów prawa autorskiego.
Na tym tle pojawiają się wątpliwości dotyczące możliwości wykorzystywania informacji publicznych
przez tych, którym zostały one udostępnione. Problem ten dotyka przede wszystkim podmioty, które
na podstawie publicznie udostępnianych informacji
wytwarzają własne produkty lub usługi, na przykład
korzystając z publikowanych w Biuletynach Informacji Publicznej zbiorów przepisów prawnych, tworzą systemy informacji prawnej. Konieczność uregulowania tej kwestii wynikała z unijnej dyrektywy
19
2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystania
informacji sektora publicznego. Termin jej implementacji minął w 2005 roku – w 2011 roku Polska
była jedynym państwem członkowskim Unii Europejskiej, jakie jeszcze nie wdrożyło przewidzianych
w niej rozwiązań. Dnia 16 września 2011 roku Sejm
przyjął nowelizację Ustawy o dostępie do informacji
publicznej22, która reguluje kwestie ponownego
wykorzystywania informacji sektora publicznego.
W ustawie wyjaśniono między innymi pojęcie
„ponownego wykorzystania informacji”, przyjmując, że jest to wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej informacji publicznej
lub każdej jej części, jaką dysponują wskazane
w ustawie podmioty publiczne, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w formie papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej),
w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona.
W wyniku nowelizacji powstanie centralne skatalogowane repozytorium, które – obok Biuletynów
Informacji Publicznej – ma stanowić podstawowe
źródło informacji do ponownego wykorzystania.
Będą w nim zamieszczane, przechowywane i udostępniane zasoby informacyjne publiczne o szczególnym znaczeniu dla rozwoju innowacyjności w państwie i rozwoju społeczeństwa informacyjnego, które
ze względu na sposób przechowywania i udostępniania pozwalają na ich ponowne wykorzystywanie.
Repozytorium będzie prowadzić minister właściwy
do spraw informatyzacji i będzie można je przeszukiwać za pomocą sieci internetowej. Zobowiązane
do przesyłania i aktualizowania informacji zamieszczanych w repozytorium zostały między innymi
organy administracji rządowej, fundusze celowe
i państwowe osoby prawne utworzone w celu wykonywania zadań publicznych. Informacje zamieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej i w repozytorium są (co do zasady) udostępniane bez
ograniczeń i bezpłatnie w formie elektronicznej.
Podmiot udostępniający informację może jednak
DzU 2001, nr 112, poz. 1198.
Por. A. Krajewska: Rząd przygotowuje nowelizację ustawy o dostępie do informacji publicznej, tekst informacyjny z 1 czerwca 2011 roku,
opublikowany na stronie: http://www.isp.org.pl/kompas.
21 DzU 2001, nr 128, poz. 1402.
22 Ustawa z dnia 16 września 2011 roku o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej i niektórych innych ustaw, DzU 2011,
nr 204, poz. 1195.
20
81
82
nr 26 – wiosna 2012
określić warunki jej ponownego wykorzystania, na
przykład przez nałożenie na korzystających obowiązku poinformowania o źródle, czasie wytworzenia i pozyskania informacji publicznej od podmiotu
zobowiązanego lub obowiązku dalszego udostępnienia informacji innym użytkownikom w jej pierwotnym kształcie. Brak odpowiednich zastrzeżeń
w Biuletynie Informacji Publicznej, w kategorii
„Ponowne wykorzystywanie informacji publicznych”,
uważa się za zgodę na ponowne wykorzystywanie
udostępnianej informacji publicznej bez ograniczeń. Możliwe będzie jednak nałożenie opłaty za
udostępnienie informacji w celu ponownego wykorzystania, jeśli jej przygotowanie w sposób wskazany
we wniosku wymaga poniesienia dodatkowych kosztów. Dane niezamieszczone w Biuletynach Informacji Publicznej i repozytorium będą udostępniane
na wniosek zainteresowanego.
Zdaniem twórców założeń do projektu nowelizacji, nowa regulacja może „przysłużyć się do
zwiększenia współpracy administracji państwowej
z obywatelami, przy wykorzystywaniu informacji
publicznej. Zasoby publiczne mogą w szczególności
być wykorzystywane przez wyspecjalizowane w tym
zakresie małe i średnie firmy, oraz przez inicjatywy
obywatelskie tworzące rozwiązania społeczne. Ich
rozwój był dotychczas ograniczony przez bariery dla
dostępu i ponownego wykorzystania tych informacji, które ustawa znosi”23. Jasno określone zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej
– jak podkreślają projektodawcy założeń – powinny
przełożyć się na poprawę konkurencyjności przedsiębiorstw, których produkty i usługi opierają się na
informacjach pochodzących z sektora publicznego.
Warto dodać, że nowelizacja przyniosła jeszcze jedno korzystne rozwiązanie: zniosła podwójny tryb
zaskarżania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i zastąpiła go jednym – sądowoadministracyjnym. Do tej pory w wypadku skarg rozpatrywanych
w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej właściwe były sądy administracyjne (art. 21),
ale jednocześnie (zgodnie z art. 22 ustawy) podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jaw23
ności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż
państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna,
przysługiwało prawo wniesienia powództwa do sądu
powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Na
mocy nowelizacji art. 22 ustawy został skreślony.
Nowe przepisy zawierają jednak również rozwiązanie, które wzbudziło znaczne kontrowersje.
Chodzi o regulację dotyczącą reglamentacji dostępu
do informacji publicznej. Dostęp do tego rodzaju informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa w zakresie i w czasie, w jakim udostępnienie informacji
osłabiłoby zdolności negocjacyjne Skarbu Państwa
lub istotnie utrudniłoby ochronę interesów majątkowych Rzeczypospolitej Polskiej lub Skarbu Państwa
w postępowaniu przed sądem, trybunałem lub innym organem orzekającym. „Zaznaczmy jedynie, że
zakres ograniczeń w pierwotnych wersjach projektu
nowelizacji był znacznie szerszy. Dotyczył między
innymi analiz, opinii, ekspertyz etc. wykonywanych
na zlecenie organów władzy publicznej (także samorządowej) w związku z gospodarowaniem mieniem publicznym, postępowań przed sądami itp.
[...] Taki przepis znacznie ograniczyłby możliwości
uczestnictwa w życiu publicznym. Znikł on jednak
z projektu po protestach organizacji pozarządowych,
Krajowej Rady Sądownictwa czy interwencjach
posłów opozycji. Niestety, ograniczenie w dostępie
do informacji publicznej przywrócił Senat, a potem
poprawkę tę przegłosował Sejm na ostatnim posiedzeniu VI Kadencji. Tylko pewnym pocieszeniem
może być to, że poprawka Senatu ma w stosunku
do poprzednich propozycji nieco łagodniejszą postać”24. Wątpliwości wiążą się z użytym w przepisie
sformułowaniem „interesu gospodarczego państwa”,
którego znaczenie nie zostało doprecyzowane ani
w tej ustawie, ani w innym akcie prawnym. Istnieje
więc obawa, że podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej będą to pojęcie interpretować tak szeroko, że pozwoli im to w wielu sytuacjach odmówić udostępnienia treści żądnych przez
obywateli.
Nowelizacja weszła w życie 29 grudnia 2011 roku.
Założenia do projektu ustawy o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej i niektórych innych ustaw, Biuletyn Informacji
Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, s. 7 – http://www.bip.msw.gov.pl/download.php?s=4&id=7963 [dostęp: 25 stycznia
2012 roku].
24 G. Makowski: Nie ma partycypacji bez informacji, tekst informacyjny z 21 września 2011 roku, opublikowany na stronie:
http://www.isp.org.pl/kompas.
Anna Krajewska
Kalendarium zmian prawnych
Nowy Fundusz Inicjatyw Obywatelskich
Na zakończenie niniejszej edycji kalendarium
wypada krótko wspomnieć o planach dotyczących
finansowania działalności organizacji pozarządowych z Funduszu Inicjatyw Obywatelskich. Obecna
edycja funduszu zakończy się w 2013 roku, ale prace
nad jego nowym kształtem już się toczą. Inicjatywę
w tym zakresie podjęła Kancelaria Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej z grupą ekspertów i reprezentantów organizacji pozarządowych – 9 listopada
2011 roku w ramach Forum Debaty Publicznej
„Społeczeństwo obywatelskie – kapitał społeczny”
odbyło się spotkanie poświęcone projektowi założeń
Funduszu Inicjatyw Obywatelskich po 2013 roku.
Przyjrzyjmy się najważniejszym pomysłom, jakie
uwidoczniły się w pracach nad nowym Funduszem
Inicjatyw Obywatelskich.
Fundusz ma przyjąć bardziej trwałą formułę
niż dotychczasowa forma programu rządowego.
„Rozważane są różne opcje – odrębnej instytucji,
publicznej fundacji powołanej specjalną ustawą,
specjalnego funduszu etc. Niezależnie od tego, która
z możliwości zostanie wybrana, jej akceptacja będzie
wymagała szerokiego porozumienia, jeśli nie ponad
politycznego, to przynajmniej między najważniejszymi organami władzy”25. Zgodnie z przyjętą koncepcją, Fundusz Inicjatyw Obywatelskich będzie
zdecentralizowany, a część środków z niego ma być
rozdzielana na poziomie regionalnym i lokalnym.
„Struktura i organizacja funduszu powinna sprzyjać
autentycznej i oddolnej mobilizacji obywatelskiej
i w tym sensie musi być czymś innym niż «kontraktowanie usług» przez administrację publiczną w sektorze pozarządowym. Ważne jest [...], aby Fundusz
z jednej strony premiował te środowiska lokalne,
które same mobilizują się i potrafią generować zasoby, ale z drugiej strony wyrównywał szanse tych
społeczności, które z różnych powodów same nie są
w stanie wygenerować dostatecznych zasobów finansowych potrzebnych do działania”26.
W celu wspierania środowisk lokalnych ze
środków Funduszu Inicjatyw Obywatelskich przewiduje się utworzenie tak zwanych funduszy lokalnych – tę funkcję mają pełnić lokalne organizacje
pozarządowe. „Zasadą działania partnerów lokalnych byłoby rozdzielanie środków tylko dla takich
przedsięwzięć, w przygotowanie których byłyby
włączone nie tylko organizacje, ale także samorząd
i mieszkańcy danej wspólnoty. Ten zabieg miałby
zapewnić, że dane przedsięwzięcie jest rzeczywiście społecznie zakorzenione i odpowiada na lokalne
potrzeby”27. Lokalni partnerzy musieliby spełniać
określone wymagania dotyczące „jawności, bezstronności, przejrzystości finansowej”, wykraczające
nawet ponad to, czego wymaga się od organizacji
pożytku publicznego28. Między innymi musiałaby
to być organizacja wybrana w otwartym konkursie,
spełniająca warunki gwarantujące właściwe zarządzanie środkami publicznymi, zapewniająca
przejrzystość procesu wyboru finansowanych
działań, włączająca społeczność do procesu wyboru
zadań, które zostaną dofinansowane. Ponadto na
danym terenie mógłby funkcjonować jeden partner
lokalny Funduszu Inicjatyw Obywatelskich29.
Beneficjentami tego rodzaju regrantingu byłyby nie
tylko miejscowe organizacje pozarządowe. Interesującą nowością jest pomysł wspierania ze środków
Funduszu Inicjatyw Obywatelskich również grup
nieformalnych. „Na potrzeby koncepcji przyjęto, że
grupą nieformalną będzie co najmniej trzech obywateli podejmujących działania na rzecz jakiejś
społeczności (przykładowe grupy to również komitet rodzicielski, rada sołecka, klub osiedlowy itp.)”30.
Pomysł wzbudził sporo kontrowersji, w trakcie
grudniowego spotkania w Kancelarii Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej zapadła jednak decyzja
o podtrzymaniu koncepcji wspierania z Funduszu
Inicjatyw Obywatelskich inicjatyw nieformalnych.
Prace nad nową formułą funduszu mają się zakończyć w 2012 roku.
G. Makowski: Nowy FIO będzie bardziej pro-partycypacyjny, tekst informacyjny z 30 grudnia 2011 roku, opublikowany
na stronie: http://www.isp.org.pl/kompas.
26 Fundusz Inicjatyw Obywatelskich od 2014 roku. Założenia do dyskusji, dokument przygotowany przez Zespół
ds. Rozwiązań w zakresie Finansowania Działalności Społecznej i Obywatelskiej, działający w Kancelarii Prezydenta RP,
Warszawa, sierpień 2011 roku, s. 7.
27 Ibidem.
28 Ibidem, s. 8.
29 Ibidem, s. 13.
30 G. Makowski: Nowy FIO będzie bardziej pro-partycypacyjny, op. cit.
25
83
84
nr 26 – wiosna 2012
Zestawienie najważniejszych zmian lub projektów zmian w aktach prawnych omawianych w tekście:
Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy Od 3 listopada 2011 roku obowiązują przepisy kolejnej nowelizacji
o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, które zmodyniektórych innych ustaw (DzU 2011, nr 209, poz. 1244) fikowały między innymi kwestie dotyczące współpracy międzysektorowej
i sprawozdawczości organizacji pożytku publicznego.
Ustawa z dnia 16 września 2011 roku o zmianie ustawy Dnia 29 grudnia 2011 roku weszły w życie przepisy nowelizacji, w której
o dostępie do informacji publicznej i niektórych innych uregulowano kwestie dotyczącego ponownego wykorzystania informacji
publicznej. Na mocy noweli między innymi powstanie centralne repozyustaw (DzU 2011, nr 204, poz. 1195)
torium, w którym będą udostępniane informacje publiczne do ponownego wykorzystania. Kontrowersje budzi wprowadzenie ograniczenia
w udostępnianiu informacji publicznej ze względu na interesy gospodarcze państwa.
Założenia do ustawy o stowarzyszeniach – dokument Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych przygotowała proprzygotowany przez Ogólnopolską Federację Organiza- pozycję założeń do nowej regulacji prawa do zrzeszania się, w ramach
której przewidziano istotne uproszczenia w zakładaniu i funkcjonowacji Pozarządowych
niu stowarzyszeń.
Dr Anna Krajewska prowadzi monitoring prawny
w ramach projektu „Decydujmy razem” w Instytucie
Spraw Publicznych.