docRazem czy osobno? - Instytut Spraw Publicznych
download 
Reklamacja Transkrypt
Razem czy osobno? - Instytut Spraw Publicznych
Noty o autorkach: Elżbieta Kaca – politolog. Ukończyła Kolegium Europejskie w Natolinie i nauki polityczne na Uniwersytecie Warszawskim. Stypendystka Instytutu Nauk Politycznych w Bordeaux (Francja) oraz programu „Nauka i Społeczeństwo” Instytutu Spraw Publicznych. Specjalizuje się w tematyce stosunków zewnętrznych Unii Europejskiej, głównie z krajami Europy Wschodniej (Partnerstwo Wschodnie, Europejska Polityka Sąsiedztwa, pomoc rozwojowa, propagowanie demokracji) i w problematyce dotyczącej funkcjonowania Parlamentu Europejskiego. Agnieszka Łada – kierownik Programu Europejskiego i analityk Instytutu Spraw Publicznych, od lutego do kwietnia 2011 roku visiting fellow w European Policy Centre w Brukseli. Doktor nauk humanistycznych w zakresie nauk o polityce, niemcoznawca. Specjalizuje się w tematyce: instytucji Unii Europejskiej, zwłaszcza Parlamentu Europejskiego i prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, Partnerstwa Wschodniego, Niemiec i stosunków polsko-niemieckich, polskiej polityki zagranicznej i europejskiej, europejskiego społeczeństwa obywatelskiego, postrzegania Polaków za granicą. Razem czy osobno? Partnerstwo Wschodnie w polityce Polski i Niemiec Elżbieta Kaca Agnieszka Łada © Copyright by Fundacja Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011. Publikacja powstała na zlecenie Polskiego Instytutu w Berlinie – Filia w Lipsku. Projekty ISP są wspierana przez Program „Europa dla Obywateli 2007-2013” Wsparcie dla organizacji aktywnych w dziedzinie aktywnego obywatelstwa europejskiego Instytut Spraw Publicznych ul. Szpitalna 5 lok. 22 00-031 Warszawa tel. +48 022 556 42 99 fax +48 022 556 42 62 e- mail: [email protected] www.isp.org.pl Okladka_Polska.indd 1 2011-09-22 07:33:29 Spis treści Główne wnioski (Elżbieta Kaca, Agnieszka Łada). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Wprowadzenie (Elżbieta Kaca) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Obecny stan wdrażania Partnerstwa Wschodniego (Elżbieta Kaca) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Stanowisko Polski wobec Partnerstwa Wschodniego (Elżbieta Kaca). . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Stanowisko Niemiec wobec Partnerstwa Wschodniego (Agnieszka Łada) . . . . . . . . . . . . . 27 Współpraca polsko-niemiecka w rozwijaniu Partnerstwa Wschodniego (Agnieszka Łada) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Aneks Spotkania przedstawicieli Ministerstwa Spraw Zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej z państwami Partnerstwa Wschodniego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Elżbieta Kaca, Agnieszka Łada Główne wnioski • Koniunktura międzynarodowa nie sprzyja obecnie Partnerstwu Wschodniemu. Dla unijnych polityków istotniejsze jest uzdrawianie unijnej gospodarki i zaangażowanie w proces przemian w Afryce Północnej. Także sytuacja w krajach Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego nie zachęca do większego zaangażowania – ze względu na nieprzestrzeganie zasad demokratycznych i zbyt wolne, zdaniem wielu państw Unii Europejskiej, wprowadzanie reform. Nadzieje pokłada się głównie w Mołdawii. • Instytucje wspólnotowe jednak konsekwentnie realizują założenia Partnerstwa Wschodniego. Politycy z Unii Europejskiej i Europy Wschodniej spotykają się regularnie, a programy finansowe współpracy wielostronnej są uruchamiane zgodnie z planem. Udało się również powołać gremia zrzeszające organizacje pozarządowe (Forum Społeczeństwa Obywatelskiego) i parlamentarzystów z krajów Unii Europejskiej i Partnerstwa Wschodniego (Euronest). • W relacjach dwustronnych można również odnotować postęp – umowy stowarzyszeniowe są już negocjowane właściwie ze wszystkimi krajami regionu (oprócz Białorusi), a Gruzja i Mołdawia oczekują na decyzję o rozpoczęciu negocjacji umowy o pogłębionej strefie wolnego handlu. Przełamano ponadto impas w rozmowach na temat wiz – Ukraina i Mołdawia otrzymały plany działań liberalizacji reżimu wizowego. • Polska popiera dalszy rozwój Partnerstwa Wschodniego zgodnie z kierunkami wytyczonymi w „Deklaracji Praskiej” (dokumencie, który powołał do życia tę inicjatywę), obejmującymi przybliżanie tych państw do Unii Europejskiej w sferze standardów demokratycznych i gospodarczych, głównie przez podpisywanie umów stowarzyszeniowych i umów o pogłębionej strefie wolnego handlu. 6 Elżbieta Kaca, Agnieszka Łada • Warszawa, choć wyklucza obecnie możliwość akcesji krajów Partnerstwa Wschodniego do Unii Europejskiej, optuje za utrzymywaniem polityki „otwartych drzwi” i uznaniem przez Unię Europejską europejskich aspiracji państw Partnerstwa Wschodniego. Istotnym celem Partnerstwa Wschodniego – w opinii Polski – jest liberalizacja reżimu wizowego. • Polski rząd popiera zwiększenie warunkowości udzielania pomocy państwom wschodnioeuropejskim, zgodnie z propozycjami przedłożonymi przez Komisję Europejską w przeglądzie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Istotne byłoby zwłaszcza uelastycznienie systemu przekazywania pomocy. • Z punktu widzenia Polski ważne będzie zapewnienie odpowiednio wysokiego finansowania dla regionu Partnerstwa Wschodniego w nowej perspektywie finansowej. Polska postuluje zwiększenie budżetu unijnego, w tym wydatków zewnętrznych. Jednocześnie opowiada się za co najmniej utrzymaniem dotychczasowych proporcji podziału środków między południowym a wschodnim wymiarem polityki sąsiedztwa. • Niemcy wykazują ogólne poparcie dla idei Partnerstwa Wschodniego, mają bowiem poczucie potrzeby tworzenia unijnej polityki wobec tego regionu. Dla Berlina najważniejszym partnerem na Wschodzie pozostaje jednak Rosja, co początkowo wywoływało wątpliwości wobec projektu Partnerstwa Wschodniego. Obecnie nie jest on już jednak postrzegany przez pryzmat negatywnego wpływu na stosunki z Moskwą. • Najważniejsze dla Niemiec są kontakty gospodarcze z tym regionem. Zbliżanie krajów Partnerstwa Wschodniego do Unii Europejskiej w sferze prawnej jest więc dla Niemiec korzystne. Nadal preferują one jednak relacje bilateralne z poszczególnymi państwami. Są jednocześnie przeciwne formułowaniu deklaracji dalszego rozszerzenia Unii Europejskiej na Wschód. • Niemcy postrzegają Polskę jako adwokata Partnerstwa Wschodniego. Jednocześnie uważają, że w tej dziedzinie Warszawa i Berlin mogą i powinny ściśle współpracować. Propagowanie PW przez Polskę jest korzystne z punktu widzenia Niemiec. Niemcy, udzielając poparcia inicjatywie Partnerstwa Wschodniego, ale nie będąc jej promotorem, sytuują się w bezpiecznej pozycji wobec Rosji (nie stawiają się w pozycji antagonistycznej wobec tego kraju). Obecna sytuacja wewnętrzna Niemiec i ich zaangażowanie w rozwiązywanie kryzysu gospodarczego nie pozwala im jednocześnie samodzielnie wychodzić z inicjatywami w obszarze Partnerstwa Wschodniego. • Warszawa i Berlin wspólnie stanowią przeciwwagę dla krajów Unii Europejskiej, które bardziej interesują się południowym wymiarem polityki sąsiedztwa. Polska i Niemcy zabiegają o to, aby kwestie wschodnie nie zeszły z unijnej agendy, ale jednocześnie popierają aktywną politykę Unii Europejskiej w Afryce Północnej, oczekując podobnej solidarności ze Wschodem ze strony pozostałych państw członkowskich. • Jedną z ważnych dziedzin polsko-niemieckiej współpracy w regionie Partnerstwa Wschodniego powinno być wspieranie społeczeństwa obywatelskiego. Elżbieta Kaca Wprowadzenie Funkcjonujące już ponad dwa lata Partnerstwo Wschodnie znajduje się obecnie na swoistym zakręcie. Sytuacja polityczna w państwach objętych tą inicjatywą nie sprzyja większemu zainteresowaniu Unii Europejskiej. O ile dwa lata temu Partnerstwo Wschodnie uzyskało status polityki unijnej w związku z konfliktem rosyjsko-gruzińskim i kryzysem gazowym na Ukrainie, o tyle obecnie nie ma w tym regionie żadnych większych zagrożeń przyciągających uwagę Unii Europejskiej. Co bardziej istotne, Europa Wschodnia nie ma dobrych notowań w zakresie poprawy standardów demokratycznych. Według rankingu Freedom House z 2011 roku, żaden z krajów regionu nie jest obecnie klasyfikowany jako „wolny”1. Poprawa sytuacji w zakresie wolności obywatelskich i politycznych została odnotowana w Mołdawii i Gruzji, podczas gdy na Ukrainie nastąpiło pogorszenie. Azerbejdżan i Białoruś to w dalszym ciągu kraje niedemokratyczne, a fala represji wobec opozycji po wyborach prezydenckich na Białorusi w grudniu 2010 roku zamroziła jej relacje z Unią Europejską. Szczególne znaczenie dla dalszego rozwoju Partnerstwa Wschodniego ma sytuacja polityczna w największym państwie regionu – na Ukrainie. Proces obniżania standardów demokratycznych w tym kraju za rządów prezydenta Wiktora Janukowycza, w tym aresztowanie opozycjonistki Julii Tymoszenko, znacznie osłabił możliwość szybkiego podpisania długo negocjowanej umowy stowarzyszeniowej z Unią Europejską i może doprowadzić do obniżenia rangi drugiego szczytu Partnerstwa Wschodniego, gdyż kraje unijne mniej zainteresowane inicjatywą będą miały argument uzasadniający ograniczony zakres zaangażowania się w ten projekt. Sama inicjatywa Partnerstwa Wschodniego jako polityka unijna jest jednak konsekwentnie realizowana przez zobowiązane do tego instytucje unijne, co oznacza, że funkcjonuje w sferze organizacyjnej i technicznej, przynosząc pewne rezultaty. Politycy z Unii Europejskiej i Europy Wschodniej spotykają się regularnie, a programy finansowe są uruchamiane zgodnie z planem przewidzianym w 2009 roku. Państwa regionu Partnerstwa Wschodniego i Unii Europejskiej mają bowiem konkretne interesy w nawiązywaniu ściślejszej współpracy sektorowej (na przykład liberalizacja reżimu wizowego, bezpieczeństwo granic) i zwiększaniu wymiany handlowej. Oczywiście każdy kraj Partnerstwa Wschodniego ma inne oczekiwania związane z intensyfikacją relacji z Unią Europejską i konsekwentnie róż1 Freedom in the World 2011, Freedom House – http://www.freedomhouse.org/images/File/fiw/FIW_2011_Booklet.pdf [dostęp: 17 września 2011 roku]. 8 Elżbieta Kaca ny poziom dokonań we wdrażaniu zobowiązań wobec Unii Europejskiej. Obecnie duże nadzieje pokłada się w pogłębianiu współpracy z Mołdawią. Dyskusja na temat dalszego rozwoju Partnerstwa Wschodniego jest dziś ważna, ponieważ trwające negocjacje nad nową wieloletnią perspektywą budżetową (których zakończenie jest spodziewane na 2012 rok) doprowadzą nie tylko do ustalenia wysokości pomocy finansowej dla tego regionu co najmniej na lata 2014–2020, ale także – co ważniejsze – do zmiany systemu instrumentów pomocowych Unii Europejskiej. Odpowiedzi wymaga pytanie o to, w jaki sposób zwiększyć skuteczność pomocy udzielanej w Europie Wschodniej, biorąc pod uwagę ograniczenia budżetowe Unii Europejskiej. Duże znaczenie w ożywieniu inicjatywy Partnerstwa Wschodniego ma okres polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej (lipiec-grudzień 2011 roku) – ze względu na współorganizację z instytucjami unijnymi drugiego szczytu Partnerstwa Wschodniego pod koniec września 2011 roku i serię spotkań ministerialnych w politykach sektorowych. Przede wszystkim istotne będzie wdrożenie postanowień przeglądu Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, wydanego przez Komisję Europejską wspólnie z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych w maju 2011 roku, w którym zaproponowano większą warunkowość pomocy, zgodnie z zasadą „więcej (środków) za więcej (reform)” i zróżnicowanie unijnej pomocy wobec krajów sąsiedzkich2. Mimo że moment na podnoszenie w Unii Europejskiej tematu Partnerstwa Wschodniego nie jest łatwy, inicjatywa nie stoi na straconej pozycji. Po pierwsze, najważniejsze dyskusje polityczne dotyczą sytuacji gospodarczej Unii Europejskiej i sposobów wychodzenia z kryzysu. Konsekwencją dla Partnerstwa Wschodniego jest to, że nie ma zbyt wielu państw członkowskich chętnych do zwiększania wydatków Unii Europejskiej na relacje zewnętrzne. Niemniej jednak dwa lata temu, czyli w momencie powoływania Partnerstwa Wschodniego, w Unii Europejskiej również panował kryzys, a wielu płatników netto stawiało opór propozycjom przekazywania dodatkowych środków na te relacje. Po drugie, w obszarze Europejskiej Polityki Sąsiedztwa uwaga jest obecnie skupiona głównie na państwach Afryki Północnej. Z jednej strony, prowadzi to do dyskusji na temat podziału środków między wschodnim a południowym wymiarem tej polityki. Istnieje ryzyko zmniejszenia dotacji dla Europy Wschodniej na rzecz bardziej problematycznego południowego sąsiedztwa. Z drugiej strony, sytuacja w Afryce spowodowała pozytywne zmiany w koncepcji Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, które są korzystne dla regionu Partnerstwa Wschodniego. Jeśli zostaną wdrożone, mogą doprowadzić do skuteczniejszego udzielania pomocy (na przykład wprowadzenie Instrumentu na rzecz Społeczeństwa Obywatelskiego, propozycja powołania Europejskiego Funduszu na rzecz Demokracji, bardziej krytyczne podejście do rezultatów przeprowadzania reform w krajach sąsiedztwa). Dalsze kształtowanie Partnerstwa Wschodniego jako polityki unijnej wymaga jednak konsensu wszystkich państw członkowskich. Nawet jeśli instytucje unijne, szczególnie Wysoka Przedstawiciel do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa Catherine Ashton oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych, odpowiadają za wdrażanie Partnerstwa Wschodniego, to ostateczny głos należy do państw Unii Europejskiej. Z tego względu w niniejszym opracowaniu zestawiono punkty widzenia na dalszy rozwój Partnerstwa Wschodniego dwóch państw: Polski, która jest jednym z krajów najbardziej zainteresowanych dalszym rozwojem tego projektu, i Niemiec, których poparcie jest niezbędne dla rozwoju Partnerstwa Wschodniego i którym jednocześnie również zależy na tej inicjatywie. 2 A new response to a changing Neighbourhood. A review of European Neighbourhood Policy, maj 2011 roku – http:// ec.europa.eu/world/enp/pdf/com_11_303_en.pdf [dostęp: 17 września 2011 roku]. Elżbieta Kaca Obecny stan wdrażania Partnerstwa Wschodniego Na obecnym etapie (wrzesień 2011 roku) Partnerstwo Wschodnie, po ponad dwóch latach istnienia, jest konsekwentnie realizowane, zgodnie z planem wdrażania tej inicjatywy, jaki Komisja Europejska ustaliła po pierwszym szczycie Partnerstwa Wschodniego w maju 2009 roku3. Partnerstwo opiera się na strukturze instytucjonalnej i instrumentach finansowych Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. W związku z tym w zakresie stosunków dwustronnych Unii Europejskiej z krajami wschodnioeuropejskimi stanowi kontynuację relacji Unii Europejskiej z państwami Europy Wschodniej. Nowością jest wprowadzenie współpracy wielostronnej (zarówno na poziomie spotkań dyplomatów, przedstawicieli środowisk pozarządowych i parlamentarzystów, jak i programów pomocowych), ale także bardziej sprecyzowanej agendy politycznej stosunków dwustronnych (nacisk na podpisywanie umów stowarzyszeniowych i umów o pogłębionej strefie wolnego handlu, dochodzenie do reżimu bezwizowego). Ponadto, na poziomie rozwiązań instytucjonalnych, w 2009 roku powołano kilkuosobowy zespół roboczy w Komisji Europejskiej, zajmujący się wymiarem wielostronnym, czyli współpracą ze wszystkimi krajami Partnerstwa Wschodniego. Po reformie instytucjonalnej wprowadzonej Traktatem z Lizbony Europejska Służba Działań Zewnętrznych przejęła polityczną agendę tej polityki, a urzędnicy odpowiadający za politykę Partnerstwa Wschodniego zostali włączeni w struktury tej służby. Komisja Europejska nadal odpowiada za wdrażanie programów pomocowych i realizację budżetu, co powoduje pewne niejasności w procesie decyzyjnym4. Relacje dwustronne Unii Europejskiej z poszczególnymi krajami Partnerstwa Wschodniego Na poziomie relacji dwustronnych Unii Europejskiej z krajami Partnerstwa Wschodniego celem jest głównie doprowadzenie do podpisania umów stowarzyszeniowych i umów 3 Vademecum on financing – Eastern Partnership, wrzesień 2010 roku – http://www.eeas.europa.eu/eastern/docs/ eap_vademecum_en.pdf [dostęp: 17 września 2011 roku]. 4 Elżbieta Kaca, Monika Sus, Trudne początki. Nowa unijna dyplomacja a Partnerstwo Wschodnie, „Analizy i Opinie”, nr 120, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011. 10 Elżbieta Kaca o pogłębionej strefie wolnego handlu. Przed powołaniem Partnerstwa Wschodniego tylko Ukraina miała rozpoczęty proces negocjacji tych umów. Dzięki tej inicjatywie zyskały więc pozostałe kraje objęte projektem Partnerstwa Wschodniego. Obecnie wszystkie państwa Kaukazu Południowego (od lipca 2010 roku) i Mołdawia (od stycznia 2010 roku) rozpoczęły negocjacje dotyczące umowy stowarzyszeniowej. Planuje się również rozpoczęcie negocjacji nad pogłębioną strefą wolnego handlu z Gruzją i Mołdawią. Unia Europejska przedstawiła Armenii listę rekomendacji (opracowanych przez specjalnie w tym celu powołaną EU Advisory Group), ale dotychczas nie nastąpił znaczny postęp w rozmowach na ten temat. Azerbejdżan nie jest członkiem Światowej Organizacji Handlu, co jest podstawową przeszkodą w podpisaniu takiej umowy. Z kolei Białoruś nie ma żadnej prawnie wiążącej umowy zawartej z Unią Europejską. Charakterystyczny jest więc podział krajów Partnerstwa Wschodniego na dwie grupy – mające większą szansę na integrację z Unią Europejską (Ukraina, Mołdawia, Gruzja) i pozostałe, dla których oferta jest mniej ambitna. Podpisanie umów stowarzyszeniowych i umów o pogłębionej strefie wolnego handlu jest jednak trudne do osiągnięcia w krótkoterminowej perspektywie. To proces rozłożony na lata. Na czas polskiej prezydencji jest planowane zakończenie prac nad umową stowarzyszeniową z Ukrainą, której integralną częścią jest umowa o pogłębionej strefie wolnego handlu (negocjacje w tym zakresie rozpoczęto w 2007 roku). Mimo że negocjacje zostały już właściwie zamknięte i planuje się parafowanie tej umowy pod koniec 2011 roku, to szybkie ratyfikowanie umowy nie jest pewne ze względu na opór państw członkowskich i Parlamentu Europejskiego. W związku z aresztowaniem w sierpniu 2011 roku Julii Tymoszenko niektóre państwa, na przykład Francja, zapowiedziały zawetowanie podpisania umowy, jeśli opozycjonistka nie zostanie wypuszczona z więzienia5. Także z innych stolic europejskich dochodzą sygnały (między innymi z Niemiec), że Unia Europejska powinna zwiększyć nacisk na przestrzeganie standardów demokratycznych na Ukrainie. W relacjach Unii Europejskiej z Ukrainą występuje dylemat natury strategicznej, polegający na tym, w jakim stopniu należałoby warunkować podpisanie umowy przestrzeganiem standardów demokratycznych. Z jednej strony, bezwarunkowe podpisanie umowy będzie swoistą nagrodą dla prezydenta Wiktora Janukowycza i utwierdzi go w słuszności prowadzonej przez niego polityki, co podkreślają środowiska opozycyjne. Z drugiej jednak strony, podpisanie legalnie wiążącej, konkretnej umowy stowarzyszeniowej przez Ukrainę zwiększyłoby możliwości wpływu Unii Europejskiej na sytuację wewnętrzną tego państwa6. Byłby to również pozytywny sygnał dla elit politycznych pozostałych państw Partnerstwa Wschodniego (zwłaszcza Mołdawii, gdzie mimo proeuropejskiej orientacji obecnego rządu sytuacja polityczna jest daleka od stabilnej, a Ukraina stanowi ważne odniesienie w polityce międzynarodowej tego kraju), aby przyspieszyć negocjacje umów z Unią Europejską (podpisanie umów jest istotne z punktu widzenia rywalizacji między Unią Europejską a Rosją o strefę wpływów gospodarczych w tym regionie). 5 Tomasz Bielecki, Unia zaniepokojona Ukrainą, a Palestyny nie poparła, „Gazeta Wyborcza”, 4 września 2011 roku – http://wyborcza.pl/1,75248,10227838,Unia_zaniepokojona_Ukraina__a_Palestyny_nie_poparla.html [dostęp: 17 września 2011 roku]. 6 Obecnie – w sytuacji niewiążącej prawnie agendy stowarzyszeniowej – możliwości egzekwowania wdrażania zobowiązań przez Ukrainę są niewielkie. Unia Europejska może stosować zamrażanie pomocy, czego przykładem było wstrzymanie wsparcia budżetowego i warunkowanie uruchomienia pomocy przyjęciem w lutym 2011 roku prawa o zamówieniach publicznych. Działania takie można jednak stosować sporadycznie, ponieważ zamrożone środki przepadają w budżecie polityki sąsiedztwa i wracają do budżetu ogólnego Unii Europejskiej, ponadto bardzo trudno odbudowywać później relacje z danym krajem. Obecny stan wdrażania Partnerstwa Wschodniego 11 Proces negocjacji umów o pogłębionej strefie wolnego handlu nie będzie także łatwy w wypadku Mołdawii i Gruzji, unijne warunki jego rozpoczęcia są bowiem dla tych krajów bardziej restrykcyjne niż były dla Ukrainy. Takie podejście Unii Europejskiej wynika z założenia, że łatwiej mobilizować kraje do reform w obszarach gospodarczych, zanim zacznie się tego typu negocjacje. Mołdawia i Gruzja wydają się obecnie zmotywowane do poniesienia kosztów wynikających z przeprowadzenia takich reform7. Podczas polskiej prezydencji oczekuje się decyzji o rozpoczęciu tych negocjacji. Tempo procesu negocjacji będzie zależeć od dalszego rozwoju sytuacji politycznej w tych państwach. Nierozwiązanym problemem jest miejsce Białorusi w Partnerstwie Wschodnim. W 2009 roku Białoruś dołączyła do wielostronnego wymiaru tej inicjatywy, ale ze względu na brutalne rozprawienie się przez Aleksandra Łukaszenkę z opozycją po wyborach prezydenckich w 2010 roku oraz nałożenie przez Unię Europejską sankcji wizowych i gospodarczych na Białoruś8 relacje unijno-białoruskie uległy zamrożeniu. Unia Europejska przedstawiła jednak ofertę zwiększonej pomocy dla białoruskiego społeczeństwa obywatelskiego (dodatkowe środki pomocowe), przyjęła także w lutym 2011 roku mandat negocjacyjny na podpisanie umowy o ułatwieniach wizowych i readmisji z Białorusią. We wrześniu 2011 roku Aleksander Łukaszenka – w związku z nasilającą się złą sytuacją gospodarczą i potrzebą pozyskania kredytów od instytucji międzynarodowych – zaproponował zwołanie okrągłego stołu z udziałem opozycji, Unii Europejskiej i Rosji oraz zapowiedział zwolnienie kilku więźniów politycznych. Unia Europejska uzależnia jednak ponowne nawiązanie relacji z Białorusią od uwolnienia wszystkich więźniów politycznych, co pozwala przypuszczać, że na szczyt w Warszawie na pewno nie zostanie zaproszony Aleksander Łukaszenka. Unii Europejskiej zależy jednak na obecności delegacji białoruskiej. Najbardziej prawdopodobnym rozwiązaniem jest więc zaproszenie najwyższego rangą dyplomaty, który nie jest objęty zakazem wjazdu do Unii Europejskiej, wynikającym z nałożenia sankcji. Ostateczne decyzje w tym zakresie mają być podjęte we wrześniu 2011 roku. Celem Partnerstwa Wschodniego, szczególnie interesującym dla wszystkich państw objętych tą inicjatywą, jest liberalizacja reżimu wizowego. W przedstawiającej założenia Partnerstwa Wschodniego „Deklaracji Praskiej”9 z 2009 roku proces ten po długich negocjacjach (ze względu na opór niektórych państw zachodnioeuropejskich) został ujęty jako cel długoterminowy Unii Europejskiej. Od tego czasu postępuje dialog w zakresie liberalizacji ruchu osobowego. W listopadzie 2010 roku w relacjach Unii Europejskiej z Ukrainą udało się przełamać impas w tym zakresie – podpisano dwustopniowy plan działania, przedstawiający warunki, które Ukraina musi spełnić, przygotowując się do wprowadzenia systemu bezwizowego10. Podobny plan działania został przedstawiony Mołdawii w styczniu 2011 roku11. Pozostałe kraje Partnerstwa Wschodniego są na znacznie mniej zaawansowa7 Por. wystąpienia Tamar Beruchaszwili, doradczyni ministra spraw zagranicznych Gruzji, i Aleksa Oprunenca, dyrektora Programu Międzynarodowego Expert Grup z Mołdawii, na konferencji „Dwa lata Partnerstwa Wschodniego – rezultaty i perspektywy”, zorganizowanej 8 czerwca 2011 roku w Warszawie przez Instytut Spraw Publicznych. 8 Rada Unii Europejskiej 31 stycznia 2011 roku podjęła decyzję o wprowadzeniu sankcji wizowych i zamrożeniu w bankach państw unijnych kont osobistych 158 przedstawicieli białoruskich władz, a 20 czerwca 2011 roku zdecydowała się na wprowadzenie sankcji gospodarczych wobec trzech firm powiązanych z białoruskimi władzami: Biełtiecheksport (eksport uzbrojenia i sprzętu wojskowego), Sport-pari (organizator loterii) oraz BT Telekomunikacja. 9 Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit, maj 2009 roku – http://www.consilium.europa.eu/uedocs/ cms_data/docs/pressdata/en/er/107589.pdf [dostęp: 17 września 2011 roku]. 10 Por. http://novisa.com.ua/upload/file/EU-Ukraine-Action-Plan.pdf [dostęp: 17 września 2011 roku]. 11 Por. http://www.gov.md/doc.php?l=en&idc=447&id=3397 [dostęp: 17 września 2011 roku]. 12 Elżbieta Kaca nym etapie tego procesu. Gruzja podpisała umowę o readmisji i ułatwieniach wizowych, a Armenia i Azerbejdżan przygotowują się technicznie do podpisania takiej umowy. Biorąc pod uwagę obecną sytuację, najbardziej istotne będzie wsparcie finansowe ze strony Unii Europejskiej reform w dziedzinie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, umożliwiające tym krajom szybkie spełnienie unijnych warunków. Współpraca wielostronna między Unią Europejską a krajami Partnerstwa Wschodniego Partnerstwo Wschodnie zwiększyło widoczność i rangę relacji Unii Europejskiej z państwami wschodnioeuropejskimi przez wprowadzenie spotkań wysokiego szczebla: szczytów głów państw (raz na dwa lata) i spotkań ministrów spraw zagranicznych (raz na rok). Pierwszy szczyt, inaugurujący Partnerstwo Wschodnie, został zorganizowany w maju 2009 roku podczas czeskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej. Mimo że na szczycie nie było głów państw z wielu krajów zachodnioeuropejskich12, udało się podpisać konsensualny tekst deklaracji, przedstawiający założenia Partnerstwa Wschodniego. Drugi szczyt Partnerstwa Wschodniego miał się odbyć w trakcie węgierskiej prezydencji, ale w związku z niekorzystnym wyborem terminu i ryzykiem niskiej frekwencji został przeniesiony na czas polskiego przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej. Od 2009 roku odbyły się także dwa spotkania na poziomie ministrów spraw zagranicznych, na których omawiano postępy w realizacji Partnerstwa Wschodniego13. Podstawą współpracy wielostronnej jest funkcjonowanie czterech platform wielostronnych (do spraw demokracji, dobrego zarządzania i stabilności, do spraw integracji gospodarczej i konwergencji z politykami Unii Europejskiej, do spraw bezpieczeństwa energetycznego, do spraw kontaktów międzyludzkich), w ramach których urzędnicy z państw Unii Europejskiej i Partnerstwa Wschodniego spotykają się dwa razy do roku. W 2009 roku odbyły się pierwsze spotkania platform wielostronnych, na których ustalono plan pracy na dwa lata. Obecnie są przygotowywane plany pracy na kolejny dwuletni okres. Spotkania te są przede wszystkim forum wymiany doświadczeń. W ramach platform uruchomiono ponadto inicjatywy flagowe, panele eksperckie i inne formy współpracy14. Są w to jednak zaangażowane stosunkowo niewielkie środki, żeby móc inicjować duże projekty. W większości więc finansuje się ekspertyzy, studia przypadków, projekty pilotażowe i projekty doradcze. Bezpośrednie wsparcie dla beneficjentów w krajach Partnerstwa Wschodniego zaplanowano w dwóch programach: SME Facility (instrument na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw), który przewiduje linię kredytową dla małych i średnich przedsiębiorstw (w wysokości 30 milionów euro), i pilotażowych programach rozwoju regionalnego (które mają być uruchomione w 2012 roku). Wygenerowano także środki na pomoc techniczną dla administracji rządowej (w wysokości 175 milionów euro) i podpisano stosowne umowy z Ukrainą, Mołdawią, Gruzją, Armenią i Azerbejdżanem. Pomoc będzie udzielana za pośrednictwem 12 Z najważniejszych przywódców państw Europy Zachodniej na szczycie była obecna kanclerz Niemiec Angela Merkel. Austria przysłała jedynie ambasadora, a wiele krajów oddelegowało ministrów różnych szczebli. 13 Sprawozdania ze spotkań – por.: http://www.eeas.europa.eu/eastern/docs/2009_eap_implementation_report_ en.pdf; http://www.eeas.europa.eu/eastern/docs/eap_meeting_foreign_affairs_131210_en.pdf [dostęp: 17 września 2011 roku]. 14 Por. http://www.eeas.europa.eu/eastern/platforms/index_en.htm [dostęp: 17 września 2011 roku]. Obecny stan wdrażania Partnerstwa Wschodniego 13 instrumentów stosowanych już przez Unię Europejską w krajach wschodnioeuropejskich (twinningi, TAIEX, SIGMA), będą to więc głównie projekty doradcze. Współpraca wielostronna nie jest łatwym procesem, co pokazały próby podejmowane przez Unię Europejską w wymiarze południowym Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Bardzo trudno jest znaleźć kwestie, w których państwa mają wspólne interesy. Po dwóch latach funkcjonowania platform Partnerstwa Wschodniego można zauważyć, że w różnym stopniu rozkłada się dynamika ich działania. O ile na przykład w sprawach dotyczących energii są problemy z uzyskaniem porozumienia ze względu na wielość interesów, o tyle współpraca w kwestiach ekonomicznych i wizowych nie natrafia na poważniejsze przeszkody. Brak większych środków na podejmowanie konkretnych projektów powoduje jednak zmniejszające się zainteresowanie państw wschodnioeuropejskich tym rodzajem kooperacji. W najbliższych latach ważne więc będzie pozyskanie dodatkowych środków na projekty realizowane w ramach platform. Ideą podjęcia współpracy wielostronnej było również zwiększenie kontaktów między politykami, lokalnymi urzędnikami i przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego. W tym celu powołano kilka gremiów pełniących takie funkcje. Pierwsze utworzono w 2009 roku Forum Społeczeństwa Obywatelskiego Partnerstwa Wschodniego (zrzeszające przedstawicieli sektora pozarządowego z krajów Unii Europejskiej i Partnerstwa Wschodniego), którego obrady plenarne odbywają się co roku, a spotkania grup roboczych – co najmniej dwa razy w roku. Powstanie forum zostało bardzo pozytywnie odebrane przez środowiska pozarządowe, ponieważ w dotychczasowej polityce sąsiedztwa w niewielkim stopniu włączano sektor pozarządowy w proces konsultacji jej priorytetów. Pozytywnym rezultatem istnienia forum było zmobilizowanie trzeciego sektora w krajach Partnerstwa Wschodniego do sieciowania się na większą skalę – w każdym z tych państw powstała platforma narodowa zrzeszająca organizacje pozarządowe uczestniczące w Forum Społeczeństwa Obywatelskiego Partnerstwa Wschodniego. Słabością forum jest brak dostępu do informacji na temat prac platform rządowych i uczestnictwa (w roli obserwatorów) w tych pracach. Uniemożliwia to komentowanie propozycji rządowych, co jest sprzeczne z artykułowanym w „Deklaracji Praskiej” założeniem, że forum będzie pełnić funkcję opiniodawczą w zakresie działań platform rządowych15. W 2011 roku, po dwóch latach starań, udało się uruchomić Zgromadzenie Parlamentarne Euronest, złożone z delegacji Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych państw Partnerstwa Wschodniego. Jego powstanie było blokowane przez Parlament Europejski, który nie zgadzał się na udział przedstawicieli parlamentu Białorusi. W związku z sytuacją po wyborach na Białorusi udało się jednak osiągnąć kompromis między Parlamentem Europejskim a delegacjami parlamentarnymi z krajów Partnerstwa Wschodniego. W maju 2011 roku odbyło się pierwsze spotkanie Euronestu, bez udziału białoruskich posłów. Poszukiwanie dodatkowych źródeł finansowania Koncepcja Partnerstwa Wschodniego zakładała zwiększanie finansowania celów tej inicjatywy przez międzynarodowe instytucje finansowe. Pozytywnym sygnałem było zwięk15 Szerzej – por. Elżbieta Kaca, Jacek Kucharczyk, Agnieszka Łada, Eastern Partnership Civil Society Forum & how to improve it, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011. 14 Elżbieta Kaca szenie przez Europejski Bank Inwestycyjny (w grudniu 2009 roku) budżetu na kredyty dla europejskich inwestorów w państwach Europy Wschodniej o 1,5 miliarda euro (program Eastern Partners Facility). Udzielaniem kredytów zajmują się zakontraktowane przez Europejski Bank Inwestycyjny instytucje w państwach członkowskich. W przyszłości ważne będzie pełne wykorzystanie tych środków, ponieważ potencjalny problem mogą stanowić opory inwestorów przed zaangażowaniem kapitału w Europie Wschodniej – ze względu na mało atrakcyjne otoczenie inwestycyjne. Działaniem promocyjnym na rzecz większej absorpcji tych środków ma być między innymi – towarzyszące warszawskiemu szczytowi Partnerstwa Wschodniego – Forum Biznesu w Sopocie, w którym wezmą udział przedstawiciele biznesu z Unii Europejskiej i państw Partnerstwa Wschodniego. Aby zachęcić największych donorów do zwiększania pomocy w Europie Wschodniej, powołano Grupę Informacyjno-Koordynacyjną („grupę przyjaciół” Partnerstwa Wschodniego), którą tworzą między innymi Stany Zjednoczone, Turcja, Rosja, Japonia, Norwegia oraz Bank Światowy. Pierwsze spotkanie odbyło się w październiku 2010 roku. Celem grupy jest wymiana informacji na temat podejmowanych działań pomocowych w regionie Europy Wschodniej. Planuje się przejście do kolejnego etapu, czyli koordynacji pomocy. Jest to jednak trudny zabieg, ponieważ donorzy mają własne priorytety i dojście do kompromisu nie jest łatwe. Jednym z omawianych obszarów pomocy jest sektor małych i średnich przedsiębiorstw. Przegląd Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Komisja Europejska pracuje obecnie nad szczegółowymi założeniami wdrożenia propozycji przedstawionych w maju 2011 roku w przeglądzie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. W związku z wydarzeniami w Afryce Północnej zwiększono znaczenie warunkowania pomocy reformami i wprowadzania standardów demokratycznych. Pod wpływem nacisków ze strony państw członkowskich Komisja Europejska przedstawiła także propozycje zwiększenia skuteczności pomocy. W centrum propozycji znajduje się zasada „więcej (środków) za więcej (reform)”. Komisja Europejska przewiduje przeznaczanie większych środków na przykład na programy rozwoju ekonomiczno-społecznego i instytucjonalnego, kredyty Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz ułatwienia w mobilności. Wspomina się ponadto o rewizji kryteriów pomocy makrofinansowej, a także o tym, że alokacje w nowej perspektywie finansowej będą zależne od postępów krajów Partnerstwa Wschodniego w latach 2010–2012. W zakresie demokracji i dobrego rządzenia wskazano pięć ogólnych kryteriów16, których spełnienie ma być podstawą podejmowania decyzji finansowych. Obecnie jest dyskutowana metodologia oceny postępów w ramach tych kryteriów. W pozostałych obszarach postępy mają być oceniane na podstawie podpisywanych planów działania (agend stowarzyszeniowych), które są kluczowymi dokumentami określającymi szczegóły współpracy. Do tej pory jednak zobowiązania były w tych dokumentach formułowane dość ogólnie, co uniemożliwiało właściwą ocenę. Komisja Europejska za16 Są to: wolne i niezależne wybory; wolność zrzeszania się, wypowiedzi i zgromadzeń oraz wolność mediów; niezależne sądownictwo i prawodawstwo oraz prawo do sprawiedliwego procesu; walka z korupcją; bezpieczeństwo i egzekwowanie prawa w zakresie reform sektorowych (łącznie z policją); demokratyczna kontrola nad siłami zbrojnymi. Obecny stan wdrażania Partnerstwa Wschodniego 15 proponowała więc rozwiązania, które mają na celu poprawę sytuacji – zmniejszenie liczby priorytetów w rocznych planach działania i wprowadzenie konkretnych wskaźników realizacji. Jest jednak mało prawdopodobne, żeby taki proces udało się sfinalizować, ponieważ, po pierwsze, państwa wschodnioeuropejskie niechętnie godzą się na konkretne zobowiązania (choć potencjalną zmianę w tym zakresie może przynieść podpisanie bardziej szczegółowych umów stowarzyszeniowych), po drugie, Unia Europejska nie jest gotowa do udzielania pomocy w politykach sektorowych, w których potencjalnie można ukonkretnić zobowiązania. Problemem we wdrażaniu zasady „więcej za więcej” jest mała elastyczność unijnego systemu pomocy. Jak określił to jeden z urzędników: „Polityka reaguje, ale maszyneria stoi”. W Komisji Europejskiej dyskutuje się nad sposobem, w jaki można by szybciej pozyskiwać środki z budżetu Europejskiej Polityki Sąsiedztwa na pojawiające się nagle potrzeby. W obecnym układzie bardzo trudno jest przesunąć środki na nowe inicjatywy w trakcie obowiązywania wieloletniej perspektywy finansowej, wymaga to bowiem zgody wszystkich państw członkowskich. Stanowi to konkretny problem we współpracy wielostronnej z krajami Partnerstwa Wschodniego – pojawiają się nowe pomysły, ale nie można przesunąć na nie środków. Jednym z proponowanych rozwiązań jest wprowadzenie w nowym instrumencie polityki sąsiedztwa (propozycja zostanie przedstawiona przez Komisję Europejską pod koniec 2011 roku) większej liczby programów tematycznych niepowiązanych z alokacją dla konkretnych krajów. Dyskutuje się również możliwość zatrzymywania pomocy finansowej w sytuacji braku reform (realizacja zasady „mniej za mniej”). Istotne jest określenie, w jakich sytuacjach należy wstrzymywać pomoc, gdyż raz wycofane środki przepadają w budżecie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Ponadto Unia Europejska, stosując takie działania, musi później długo odbudowywać relacje z ukaranym krajem, a w wypadku niektórych postulowanych reform (na przykład kształcenie zawodowe) niecelowe jest przerywanie finansowania. Elżbieta Kaca Stanowisko Polski wobec Partnerstwa Wschodniego Partnerstwo Wschodnie jest ważną inicjatywą dla polskiego rządu. Z punktu widzenia Polski, jest to polityka, która ma nie tylko zapewnić stabilne sąsiedztwo po wschodniej stronie strefy Schengen, ale także ugruntować markę Polski jako lidera w relacjach Unii Europejskiej z państwami wschodnioeuropejskimi. Czynniki wpływające na stanowisko Polski Propagowanie idei zbliżania krajów Partnerstwa Wschodniego do Unii Europejskiej i mobilizowanie instytucji unijnych do większego zaangażowania w tym regionie jest przede wszystkim ważne z punktu widzenia geopolityki. W Polsce wciąż silna jest argumentacja, że należy równoważyć wpływy Rosji w tym regionie, mająca podłoże w popularnej koncepcji polityki wschodniej wypracowanej przez Jerzego Giedroycia i Juliusza Mieroszewskiego, zgodnie z którą oddanie krajów wschodnioeuropejskich w strefę wpływów Rosji oznaczałoby destabilizację regionu. Obecnie obawy budzi głównie ryzyko utrwalenia w tych państwach sowieckiego modelu ekonomiczno-społecznego, co spotęgowałoby ich dystans w poziomie rozwoju w stosunku do krajów Unii Europejskiej. Jak powiedział Radosław Sikorski, „wspólną troską członków Unii Europejskiej i jej wschodnich sąsiadów powinno być zmniejszenie gospodarczej i społecznej luki. W przeciwnym wypadku do głosu mogą dojść siły polityczne i społeczne, które odcisną piętno także na Zachodzie”17. W interesie Polski jest wspieranie procesu budowy w państwach regionu Partnerstwa Wschodniego demokracji i gospodarki wolnorynkowej. Warszawa samodzielnie nie jest jednak w stanie prowadzić bilateralnej polityki transformacyjnej, stara się więc zaktywizować w tym zakresie Unię Europejską. Mimo to na poziomie relacji dwustronnych z krajami Partnerstwa Wschodniego Polska wspiera procesy transformacyjne w ramach pomocy rozwojowej. Państwa regionu są priorytetowymi odbiorcami polskiej pomocy dwustronnej udzielanej na zasadzie projektowej (na przykład w 2010 roku przeznaczono 17 „Partnerstwo Wschodnie”, broszura informacyjna, 2011 rok – http://www.eastern-partnership.pl/en-pl/index. html [dostęp: 71 września 2011 roku]. 18 Elżbieta Kaca na ten cel około 85% środków18). Od 2009 roku program polskiej pomocy w coraz większym stopniu jest wiązany z priorytetami Partnerstwa Wschodniego. Rośnie również wartość pomocy technicznej dla administracji rządowych na rzecz przeprowadzania reform. Jeśli jednak weźmie się pod uwagę całość polskiej oficjalnej pomocy rozwojowej, to trzeba zauważyć, że państwa Partnerstwa Wschodniego sytuują się niżej w rankingu krajów beneficjentów. Wynika to z tego, że do oficjalnej pomocy rozwojowej są wliczane kredyty wiązane udzielane krajom trzecim. Najwyższe kredyty tego typu są udzielane Chinom, które w rezultacie w statystykach widnieją jako największy biorca polskiej pomocy, podczas gdy nie są krajem beneficjentem pomocy dwustronnej. Tabela 1. Główni beneficjenci polskiej oficjalnej pomocy rozwojowej w 2005, 2007 i 2009 roku 2005 rok Kraj 2007 rok Kwota netto (w milionach USD) Kraj 2009 rok Kwota netto (w milionach USD) Kraj Kwota netto (w milionach USD) Serbia 26,89 Chiny 78,33 Chiny 38,32 Ukraina 8,86 Nikaragua 35,63 Białoruś 19,06 Uzbekistan 8,57 Białoruś 17,40 Gruzja 13,76 Chiny 7,68 Czarnogóra 15,42 Ukraina 11,21 Białoruś 5,72 Ukraina 14,66 Angola 9,01 Kazachstan 1,98 Uzbekistan 5,36 Afganistan 7,80 Wietnam 1,16 Kazachstan 2,93 Kazachstan 2,78 Mołdawia 0,81 Afganistan 2,11 Wietnam 1,33 Afganistan 0,47 Mołdawia 2,05 Mołdawia 1,30 Irak 0,47 Gruzja 1,81 Palestyna 0,95 Źródło: Bank Światowy – http://siteresources.worldbank.org/CFPEXT/Resources/299947-1266002444164/ index.html [dostęp: 17 września 2011 roku]. Polska stara się także podnosić wiedzę na temat Partnerstwa Wschodniego w ramach swojej dyplomacji publicznej. W tym celu są podejmowane standardowe działania informacyjne w centrali i placówkach dyplomatycznych: organizowanie konferencji i wystaw, publikowanie broszur informacyjnych, kontakty z mediami. Aby zwiększyć zasięg działań komunikacyjnych, przyznaje się granty dla organizacji pozarządowych i mediów w ramach konkursu „Promocja wiedzy o Polsce”. W latach 2010–2011 dofinansowano dwadzieścia pięć projektów o wartości około 2,3 miliona złotych (na przykład Kongres Kultury Partnerstwa Wschodniego przeprowadzony w trakcie polskiej prezydencji). Kwestie gospodarcze, szczególnie przewidywalne otoczenie inwestycyjne i swobodny przepływ ludzi, to bardzo ważny element polskiej polityki w regionie Partnerstwa Wschodniego. Przede wszystkim, wraz z wejściem Polski do strefy Schengen zwiększył się odsetek odmów wydania wiz (w wypadku Białorusi o około 60% w pierwszym roku istnienia 18 Por. http://www.polskapomoc.gov.pl/files/inne%20dokumenty%20PDF/POMOC%20ZAGRANICZNA%202010 /Konkurs%202010/zestawienie%20na%20strone%20PPZ.pdf [dostęp: 17 września 2011 roku]. 19 Stanowisko Polski wobec Partnerstwa Wschodniego strefy Schengen, w wypadku Ukrainy – o 40%), a procedury stały się bardziej uciążliwe19. Jest to istotne, ponieważ wśród państw członkowskich Unii Europejskiej to właśnie Polska wydaje najwięcej wiz obywatelom krajów Partnerstwa Wschodniego. Wprawdzie zostały podpisane umowy o małym ruchu granicznym z Ukrainą (2008 rok) i Białorusią (2010 rok), ale dotyczą one ułatwień wizowych tylko w regionie przygranicznym. Jak dowodzą badania sondażowe przeprowadzone w 2010 roku na Ukrainie przez Instytut Spraw Publicznych20, na skutek unijnej polityki wizowej do Polski przyjeżdża coraz mniej młodych Ukraińców, a procedury wizowe stanowią przeszkodę dla osób wyjeżdżających do pracy w Polsce. Mimo że państwa Partnerstwa Wschodniego znajdują się w najbliższym sąsiedztwie Polski, dwustronna wymiana handlowa jest niewielka. Najważniejszym partnerem gospodarczym spośród krajów regionu jest Ukraina, ale i tak znajduje się ona dopiero na trzynastym miejscu na liście partnerów gospodarczych Polski. Tabela 2. Wymiana handlowa Polski z krajami Partnerstwa Wschodniego Pozycja na liście partnerów gospodarczych Polski 13. 21. 59. 63. 70. Kraj Wymiana w okresie styczeń-maj 2011 roku eksport import saldo Udział w: eksporcie imporcie (w milionach EUR) (w %) Polska 55 159,30 60 520,30 –5360,90 100 100 Ukraina Białoruś Mołdawia Azerbejdżan Gruzja Armenia Łącznie kraje Partnerstwa Wschodniego 1205,90 605,0 46,0 30,9 16,5 6,1 810,9 316,8 18,2 1,0 2,2 0,7 395,0 288,2 27,8 29,9 14,3 5,4 2,19 1,1 0,08 0,06 0,03 0,01 1,34 0,52 0,03 0 0 0 1910,40 1149,8 760,6 Źródło: Ministerstwo Gospodarki – http://www.mg.gov.pl/Analizy+i+prognozy/HANDEL+ZAGRANICZNY [dostęp: 17 września 2011 roku]. Mimo to polski biznes jest zainteresowany zwiększaniem inwestycji w państwach Europy Wschodniej, ale mało atrakcyjne otoczenie inwestycyjne (głównie wysokie wskaźniki korupcji, mało przejrzyste prawo) skutecznie odstrasza przed podejmowaniem działalności gospodarczej w tym regionie. Polskie działania dyplomatyczne na rzecz Partnerstwa Wschodniego na poziomie Unii Europejskiej Polska i Szwecja są inicjatorami Partnerstwa Wschodniego. W maju 2008 roku oba kraje wspólnie przedstawiły propozycję tej inicjatywy, która została zaakceptowana 19 Olga Wasilewska, Relative openness. Polish visa policy towards Belarus, Moldova, Russia and Ukraine, Warszawa 2009 – http://www.batory.org.pl/mnarod/pub.htm#granica [dostęp: 17 września 2011 roku]. 20 Joanna Konieczna-Sałamatin, Coraz dalsi sąsiedzi? Wizerunek Polski i Polaków na Ukrainie, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2010. 20 Elżbieta Kaca na szczycie Rady Europejskiej. W grudniu 2008 roku Komisja Europejska przygotowała szczegółową propozycję21, a w marcu 2009 roku na szczycie Rady Europejskiej – po negocjacjach państw członkowskich na temat środków finansowych (w których Polska zabiegała o zapewnienie dodatkowych funduszy na tę inicjatywę) – Partnerstwo Wschodnie zostało zatwierdzone. Zdecydowano wówczas również o przeznaczeniu na cele tego projektu dodatkowych środków w wysokości 600 milionów euro (w tym 250 milionów euro z przesunięć budżetowych). Od czasu powołania Partnerstwa Wschodniego wysiłki Polski koncentrowały się na podniesieniu rangi tej inicjatywy. Polska dyplomacja zabiegała zwłaszcza o zwiększenie spójności celów Partnerstwa Wschodniego i Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Z biegiem czasu wzrosła świadomość tego, że Partnerstwo Wschodnie stanowi wschodni wymiar Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Było to istotne nie tylko z punktu widzenia instytucjonalnego, ale także z perspektywy procesu decyzyjnego na poziomie Unii Europejskiej, szczególnie w związku z wyborem nowego składu Komisji Europejskiej w 2010 roku i powołaniem Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Polski rząd popierał włączenie polityki rozszerzenia i polityki sąsiedztwa w zakres obowiązków jednego komisarza, którym został Štefan Füle. Mimo że Europejska Służba Działań Zewnętrznych przejęła koordynację polityki sąsiedztwa, to komisarz Štefan Füle nadal prowadzi działalność dyplomatyczną w regionie i odpowiada za kwestie realizacji budżetu polityki sąsiedztwa. Powołanie Partnerstwa Wschodniego oddzieliło w pewnym stopniu wschodni i południowy wymiar Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Pojawiło się więc pytanie o to, czy nie powinno dojść do zupełnego rozdzielenia obu tych polityk lub co najmniej podziału Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa na dwa odrębne instrumenty. Polskie stanowisko nie było do końca jasne. Z jednej strony, wydzielenie wymiaru wschodniego umożliwiłoby w przyszłości szersze stosowanie instrumentów pomocowych, podobne jak w polityce rozszerzenia. Z drugiej jednak strony, pragmatyczne rozdzielenie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa byłoby niekorzystne z punktu widzenia negocjacji budżetowych (łatwiej jest walczyć o większe środki na rzecz Partnerstwa Wschodniego wspólnie z koalicją państw zainteresowanych południowym wymiarem Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i razem z nimi postulować wzrost jej całego budżetu). Propozycja rozdzielenia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa na część południową i część wschodnią została przedstawiona we wspólnym liście ministrów spraw zagranicznych Polski i Szwecji do Wysokiej Przedstawiciel Unii Europejskiej do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa Catherine Ashton oraz komisarza do spraw rozszerzenia i polityki sąsiedztwa Štefana Fülego z 6 października 2010 roku, dotyczącym Partnerstwa Wschodniego22. Co interesujące, w ukraińskich mediach list został odebrany bardzo krytycznie, ponieważ skupiono się na rzekomej deklaracji ministrów, że w ciągu następnych dziesięciu lat rozszerzenie Unii Europejskiej, które objęłoby także Ukrainę, nie nastąpi23. Nie udało się jednak zainicjować szerszej dyskusji na ten temat, ponieważ nie było zgody państw członkowskich i Komisji Europejskiej. 21 Communication from the Commission to the European Parliament and the Council „Eastern Partnership”, COM(2008) 823, 3 grudnia 2008 roku. 22 Por. http://www.msz.gov.pl/files/docs/komunikaty/List-RSCB-pol.pdf [dostęp: 17 września 2011 roku]. 23 Joanna Fomina, Natalya Ryabinska, Po drugiej stronie lustra. Obraz Polski w ukraińskich mediach, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011. Stanowisko Polski wobec Partnerstwa Wschodniego 21 Polska podejmowała działalność dyplomatyczną, aby podtrzymywać w Unii Europejskiej zainteresowanie projektem Partnerstwa Wschodniego, przede wszystkim inicjując spotkania na poziomie politycznym, na których dyskutowano kwestie związane z tą inicjatywą. W trakcie hiszpańskiego przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej udało się zorganizować spotkanie na temat Partnerstwa Wschodniego (w styczniu 2010 roku) w zamian za obietnicę przeprowadzenia spotkania podobnej rangi dotyczącego wymiaru śródziemnomorskiego podczas polskiej prezydencji. Polska zorganizowała nieformalne spotkanie ministrów spraw zagranicznych Unii Europejskiej i Partnerstwa Wschodniego w Sopocie w maju 2010 roku, na którym ogłoszono powstanie „grupy przyjaciół” Partnerstwa Wschodniego. Temat tej inicjatywy podejmowano również na poziomie Grupy Wyszehradzkiej24. Ważnym aspektem były próby przekonania państw członkowskich, że region Europy Wschodniej jest wart „ambitnej polityki Unii Europejskiej”. Na przykład Polska jasno artykułowała poparcie dla europejskich ambicji Ukrainy. Po wyborach prezydenckich w tym kraju w 2010 roku polscy dyplomaci podkreślali, że były to wybory przeprowadzone zgodnie ze standardami państwa demokratycznego25. Był to argument za tym, że na Ukrainie postępuje proces demokratyzacji. Polska angażowała się również w bieżącą politykę Unii Europejskiej wobec regionu. Dotyczyło to głównie polityki unijnej po wyborach prezydenckich na Białorusi. W związku ze skalą represji wobec opozycji po wyborach Polska popierała przyjęcie sankcji wizowych i ekonomicznych. Brak konsensu państw członkowskich sprawił, że przyjęto tylko sankcje wizowe, a dopiero w czerwcu 2011 roku nałożono sankcje gospodarcze na kilka przedsiębiorstw białoruskich. Drugim filarem aktywności były działania na rzecz wsparcia społeczeństwa obywatelskiego. Z inicjatywy polskiego rządu w lutym 2011 roku zorganizowano konferencję „Solidarność z Białorusią”, podczas której udało się uzyskać deklarację przekazania przez Komisję Europejską i kilka państw, w tym Stany Zjednoczone i Niemcy, dodatkowych środków w wysokości około 87 milionów euro. Polska przedstawiła ponadto propozycję powołania Europejskiego Funduszu na rzecz Demokracji, który obecnie jest przedmiotem prac instytucji unijnych. Partnerstwo Wschodnie a polska prezydencja Partnerstwo Wschodnie jest ważnym priorytetem polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej. Polski rząd przejął od węgierskiego przewodnictwa inicjatywę zorganizowania drugiego szczytu Partnerstwa Wschodniego. Współpracuje w tym zakresie z Wysoką Przedstawiciel do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa Catherine Ashton, Europejską Służbą Działań Zewnętrznych, stałym przewodniczącym Rady Europejskiej Hermanem Van Rompuyem i Komisją Europejską. Podczas polskiej prezydencji odbędzie się kilka ważnych konferencji ministerialnych w zakresie gospodarki, edukacji, infrastruktu24 Na przykład 16 czerwca 2011 roku podczas szczytu premierów Grupy Wyszehradzkiej w Bratysławie uzgodniono uruchomienie w ramach Międzynarodowego Funduszu Wyszehradzkiego specjalnego instrumentu grantowego wspierającego Partnerstwo Wschodnie. 25 „Ukraina właśnie zdała ważny egzamin z demokracji. Ostatnie wybory prezydenckie w tym kraju pokazały, jak szybko dojrzewa tamtejsze społeczeństwo obywatelskie”. Informacja Ministra Spraw Zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2010 roku (Sikorski: Janukowycz będzie kontynuował dialog z UE – http://www.money.pl/archiwum/wiadomosci_agencyjne/pap/artykul/sikorski;janukowycz;bedzie;kontynuowal;dialog;z;ue,97,0,585313.html, 8 lutego 2010 roku [dostęp: 17 września 2011 roku]). 22 Elżbieta Kaca ry, standardów bezpieczeństwa żywności czy systemu statystycznego, co dodatkowo potwierdza znaczenie tego priorytetu. Ponadto zaplanowano wiele seminariów eksperckich i obrady Forum Społeczeństwa Obywatelskiego Partnerstwa Wschodniego. Realizacja priorytetu Partnerstwa Wschodniego okazała się jednak niełatwym zadaniem. Po pierwsze, w związku z wybuchem rewolucji w Afryce Północnej polska orientacja na Wschód musiała być zrównoważona. Z tego względu minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski zastępuje szefową unijnej dyplomacji Catherine Ashton między innymi w kontaktach z krajami Afryki Północnej, a polska propozycja utworzenia Europejskiego Funduszu na rzecz Demokracji dotyczy całego sąsiedztwa Unii Europejskiej. W trakcie polskiej prezydencji będzie także zorganizowana konferencja dotycząca polityki wobec Afryki Północnej. Po drugie, polska prezydencja przypada na okres intensyfikacji rozmów nad przyszłą wieloletnią perspektywą budżetową Unii Europejskiej. W przeddzień objęcia przez Polskę przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej Komisja Europejska ogłosiła propozycję budżetu, w której ujęto nie tylko zwiększenie wydatków na polityki zewnętrzne Unii Europejskiej, ale także znaczny wzrost środków na Europejski Instrument Polityki Sąsiedztwa. W zakresie podziału środków na politykę sąsiedztwa dyskusja między państwami członkowskimi w pierwszej kolejności dotyczy tego, czy należy zwiększać wydatki zewnętrzne, czy też je ograniczać. W tej kwestii sceptyczne są kraje będące płatnikami netto. Polska popiera zwiększenie unijnego budżetu, w tym wydatków zewnętrznych, ale najważniejsze dla polskiego rządu jest utrzymanie wydatków na polityki wewnętrzne Unii Europejskiej. W tym wymiarze powrócił klasyczny podział na państwa zainteresowane większymi wydatkami na południowy i na wschodni wymiar Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. W wyniku rewolucji arabskich większą legitymizację zyskało zwiększenie finansowania południowego sąsiedztwa. W związku z wydarzeniami w Afryce Północnej państwa Europy Południowej, między innymi Francja, Hiszpania, Grecja, Malta, Cypr i Słowenia, już w lutym 2011 roku w liście do Catherine Ashton zaapelowały o większe środki dla regionu, kosztem wydatków na kraje Partnerstwa Wschodniego. Komisja Europejska zwiększyła środki na lata 2011–2013 o 1,24 miliarda euro dzięki przesunięciom z innych rezerw. Niejasne jest jednak, jaki jest podział tych środków między Południe a Wschód. Posłowie Parlamentu Europejskiego z grupy Wyszehrad Plus26 wystosowali list do instytucji unijnych z postulatem równomiernej alokacji tych środków. Polscy dyplomaci podkreślali w publicznych wystąpieniach konieczność równego traktowania Południa i Wschodu. Dyskusja o finansowaniu Europejskiej Polityki Sąsiedztwa powróciła także na nieformalnym spotkaniu ministrów spraw zagranicznych w formule Gymnich, zorganizowanum 2–3 września w Sopocie. Francja ostro zaapelowała o utrzymanie dotychczasowego podziału środków (dwie trzecie dla Południa, jedna trzecia dla Wschodu), który nie jest jednak podważany przez Polskę ze względu na świadomość konieczności większego zaangażowania Unii Europejskiej w południowym sąsiedztwie. Po trzecie, wydarzenia na Ukrainie osłabiły szansę realizacji kluczowego punktu programu polskiej prezydencji w zakresie Partnerstwa Wschodniego – szybkiego podpisania umowy stowarzyszeniowej z tym krajem. W związku z aresztowaniem Julii Tymoszenko istnieje ryzyko, że jeśli sprawa opozycjonistki „nie zostanie uregulowana”, niektóre pań26 Grupa posłów z krajów wyszehradzkich i Bułgarii, działająca w ramach Europejskiej Partii Ludowej w Parlamencie Europejskim. Stanowisko Polski wobec Partnerstwa Wschodniego 23 stwa członkowskie zawetują podpisanie umowy27. Ponadto Parlament Europejski i parlamenty narodowe na etapie ratyfikacji mogą zablokować jej przyjęcie. Aktywność dyplomatyczna na poziomie bilateralnym w związku z Partnerstwem Wschodnim Inicjatywa Partnerstwa Wschodniego jest ważnym elementem aktywności polskiej dyplomacji w relacjach dwustronnych z krajami regionu. Od 2008 roku, czyli od początku powstawania tego projektu, Polska podejmowała wzmożone działania, żeby przekonać państwa Europy Wschodniej do aktywnego w niej udziału i zachęcić do wdrażania Partnerstwa Wschodniego28. Najbardziej intensywne kontakty w tym zakresie polski resort spraw zagranicznych utrzymywał z Ukrainą, Mołdawią, Gruzją i Białorusią, mniej intensywne – z Armenią i Azerbejdżanem. Wobec Ukrainy, Mołdawii i Gruzji artykułowanym celem polskiej dyplomacji było zachęcenie tych krajów do szybszej integracji z Unią Europejską. W latach 2008–2011 odbyły się na przykład trzy narady kierownictw ministerstw spraw zagranicznych Polski i Ukrainy, na których dyskutowano kwestie integracji Ukrainy z Unią Europejską. Po objęciu władzy przez prezydenta Wiktora Janukowycza Polska starała się upewnić, że Ukraina nadal jest zainteresowana podpisaniem umowy stowarzyszeniowej z Unią Europejską i umowy o pogłębionej strefie wolnego handlu. Podejmowano także między innymi kwestie wdrażania całościowych programów rozwoju instytucjonalnego i rozwoju regionalnego oraz zintegrowanego zarządzania granicami. Polski rząd angażował się również w poparcie demokratycznych i proeuropejskich partii politycznych w Mołdawii. W okresie przedwyborczym, w lipcu 2009 roku, Radosław Sikorski udał się do Kiszyniowa, aby podkreślić poparcie dla demokratycznych sił w tym kraju. We wrześniu 2010 roku w ramach „Grupy Przyjaciół Mołdowy” dyskutowano na temat zbliżających się wyborów parlamentarnych i postępów Mołdawii w integracji z Unią Europejską. Z Gruzją rozmawiano zaś o rozpoczęciu pierwszej rundy negocjacji umów stowarzyszeniowych z Unią Europejską i na temat umowy o ułatwieniach wizowych. Polska podejmowała ponadto kontakty dyplomatyczne, aby włączyć do Partnerstwa Wschodniego Białoruś, która dołączyła do wymiaru wielostronnego tej inicjatywy. W związku ze zmianą polityki białoruskiej, niedemokratycznymi wyborami prezydenckimi w grudniu 2010 roku i skalą represji wobec opozycji Polska zawiesiła jednak kontakty z rządem białoruskim, koncentrując się na wpływaniu na politykę Unii Europejskiej wobec tego kraju. W styczniu 2011 roku Warszawa podjęła decyzję o zniesieniu opłat za rozpatrzenie i wydanie wiz krajowych dla obywateli Republiki Białorusi w polskich urzędach konsularnych na terenie tego państwa, co było praktyką pozytywnie zaopiniowaną przez instytucje unijne. Celem Polski było także włączanie w działania dyplomatyczne kluczowych państw członkowskich i instytucji unijnych, aby podnieść rangę Partnerstwa Wschodniego. Z tego powodu Radosław Sikorski dwukrotnie odbył wizyty robocze z ministrem spraw zagra27 Taką sugestię podczas nieformalnego spotkania ministrów spraw zagranicznych w Sopocie przedstawił między innymi szef francuskiej dyplomacji Alain Juppé – por. Tomasz Bielecki, Unia zaniepokojona Ukrainą, a Palestyny nie poparła, op. cit. 28 Por. Aneks. Spotkania przedstawicieli Ministerstwa Spraw Zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej z państwami Partnerstwa Wschodniego [w niniejszej publikacji]. 24 Elżbieta Kaca nicznych Niemiec – w czerwcu 2009 roku na Ukrainę z Frankiem Steinmeierem, aby zaprezentować ofertę projektów w ramach Partnerstwa Wschodniego, a w listopadzie 2010 roku z Guido Westerwellem na Białoruś, do Mińska, aby zachęcać prezydenta Aleksandra Łukaszenkę do przeprowadzenia demokratycznych wyborów, oferując między innymi odblokowanie pomocy finansowej instytucji międzynarodowych (odbyły się wtedy także spotkania z wieloma kandydatami w wyborach prezydenckich). Z kolei z ministrem spraw zagranicznych Szwecji Radosław Sikorski udał się w listopadzie 2010 roku ponownie na Ukrainę, do Kijowa, aby przekonać Wiktora Janukowycza do kontynuowania procesu niezbędnych reform i poszanowania pluralizmu politycznego. Stanowisko Polski wobec dalszego rozwoju Partnerstwa Wschodniego Polska, choć wyklucza obecnie możliwość akcesji krajów Partnerstwa Wschodniego do Unii Europejskiej, optuje za utrzymywaniem polityki „otwartych drzwi”. Dla Warszawy istotne jest uznanie przez instytucje unijne europejskich aspiracji państw Partnerstwa Wschodniego i zapewnienie tych krajów o perspektywie ich członkostwa w Unii Europejskiej na podstawie zapisu artykułu 49 traktatu unijnego, mówiącego, że Unia Europejska jest otwarta dla wszystkich krajów europejskich przestrzegających określonych zasad i wartości. Taka perspektywa jest istotna, aby mobilizować kraje regionu do podejmowania reform oczekiwanych przez Unię Europejską. W tym celu podkreśla się szczególnie tworzenie instrumentów przygotowujących kraje Partnerstwa Wschodniego do potencjalnego członkostwa w Unii Europejskiej. Polska propaguje cele Partnerstwa Wschodniego, które zostały przyjęte w „Deklaracji Praskiej” w 2009 roku, czyli przybliżanie tych państw do Unii Europejskiej przez podpisywanie umów stowarzyszeniowych i umów o pogłębionej strefie wolnego handlu. Obecnie lansowany jest postulat ambitniejszej obietnicy pełnej integracji gospodarczej (jak z Norwegią czy Szwajcarią)29. Istotnym celem Partnerstwa Wschodniego z punktu widzenia Polski jest liberalizacja reżimu wizowego – proces ten musi odzwierciedlać wysiłek, jaki podejmują poszczególne kraje Europy Wschodniej na rzecz wdrożenia wymaganych reform, i powinien być osiągalny w krótkiej perspektywie czasowej. Propozycje przedstawione przez Komisję Europejską w przeglądzie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa zostały dobrze przyjęte przez polski rząd. Warszawa popiera zwiększenie warunkowości udzielania pomocy państwom wschodnioeuropejskim (postulat ten został przedstawiony w liście ministrów Carla Bildta i Radosława Sikorskiego w październiku 2010 roku). Istotne jest zwłaszcza wprowadzenie bardziej szczegółowej oceny stopnia przygotowania krajów do wdrażania reform i zróżnicowanego doboru instrumentów pomocowych (na przykład tylko niektóre państwa są gotowe do korzystania ze wsparcia budżetowego). Polska jest również zainteresowana wprowadzeniem nowej generacji planów stowarzyszeniowych, które miałyby być bardziej konkretne niż dotychczas. Ważne jest ponadto uelastycznienie systemu udzielania pomocy, tak aby można było uruchamiać środki pomocowe na nowe inicjatywy w trakcie trwającej perspektywy finansowej. Obecnie oczekuje się na szczegółowe propozycje Komisji Europejskiej, które mają być ogłoszone pod koniec 2011 roku. 29 Por. http://wyborcza.pl/1,75248,10225448,Negocjacje_UE_z_Ukraina_na_wlosku__Francja_przeciw.html [dostęp: 17 września 2011 roku]. Stanowisko Polski wobec Partnerstwa Wschodniego 25 Zdaniem Warszawy, Partnerstwo Wschodnie uwzględnia interesy Rosji w wystarczającym stopniu i nie jest skierowane przeciwko niej. Polacy uważają, że skoro od lat wiele państw europejskich współpracuje z krajami wschodniej Europy, w tym z Rosją, Partnerstwo Wschodnie nie powinno budzić niepokoju wśród rosyjskich polityków. Sama Rosja musi zaś zaakceptować, że w państwach, które z nią sąsiadują, zachodzą i będą zachodzić zmiany prozachodnie, musi więc także zacząć traktować je po partnersku. Moskwa, zgodnie z założeniami Partnerstwa Wschodniego, może być partnerem w projektach realizowanych w jego ramach. Rosja bierze na przykład udział w „Programie Współpracy Transgranicznej Litwa – Polska – Rosja” oraz w inicjatywie flagowej Partnerstwa Wschodniego – „Systemie zwalczania katastrof naturalnych i spowodowanych przez człowieka”. Polska stoi na stanowisku, że Rosja nie może być jednak pełnoprawnym członkiem Partnerstwa Wschodniego, ponieważ nie zgodziła się partycypować w Europejskiej Polityce Sąsiedztwa. Z tego względu należy uważać, żeby prawa Rosji w ramach jej współpracy w wybranych obszarach Partnerstwa Wschodniego nie były większe niż państw uczestniczących w tej inicjatywie. Z punktu widzenia Polski, obecnie w ramach współpracy wielostronnej powinny być przede wszystkim rozwijane działania związane z przygotowaniem państw Partnerstwa Wschodniego do wdrażania umów o pogłębionej strefie wolnego handlu i liberalizacji reżimu wizowego. Postulowane jest zwiększenie finansowania tych działań. W dotychczasowym dwuletnim okresie funkcjonowania platform tematycznych Polacy byli zainteresowani szerokim zakresem tematów. Na przykład polski rząd podjął się organizacji panelu poświęconego politykom antykorupcyjnym w państwach Partnerstwa Wschodniego (w listopadzie 2010 roku), który miał na celu wymianę doświadczeń między urzędnikami i ekspertami. Co istotne, była to jedna z nielicznych inicjatyw w ramach rządowej współpracy wielostronnej Partnerstwa Wschodniego w otwartej formule, na którą zaproszono przedstawicieli organizacji pozarządowych i ekspertów. Podnoszono także propozycję podjęcia projektów w zakresie połączeń transportowych i energetycznych, bezpieczeństwa granic i środowiska (w wymiarze transgranicznym, na przykład zlewni Bugu). Obszarem tematycznym, w którym Polska formułuje wiele konkretnych postulatów, jest rozwijanie kontaktów międzyludzkich. Polski rząd jest orędownikiem otwierania programów unijnych na szerszy udział państw Partnerstwa Wschodniego (przyszła edycja programów „Kultura” i „Młodzież w Działaniu”, uczenie się przez całe życie, e-twinning). Polska chce także umożliwić korzystanie z programów Erasmus dla studentów z krajów regionu. Państwa Partnerstwa Wschodniego mogą korzystać z większości programów edukacyjnych, ale mają dostęp do niewielkich środków. Na przykład z wymiany studenckiej Erasmus Mundus skorzystało w ciągu ostatnich ośmiu lat zaledwie około 2 tysięcy osób z krajów regionu, podczas gdy ze zwykłej wymiany w ramach programu Erasmus może korzystać rocznie nawet kilka tysięcy studentów z Turcji30. Ważne jest także uruchomienie Programu Młodzieżowego Partnerstwa Wschodniego i kontynuowanie w najbliższych latach Programu do spraw Kultury Partnerstwa Wschodniego. Polski rząd wspiera również rozwój Forum Społeczeństwa Obywatelskiego (organizacja obrad forum w trakcie polskiej prezydencji została dofinansowana z krajowego budżetu) i stały udział jego przedstawicieli w pracach czwartej platformy dotyczącej kontaktów międzyludzkich. 30 Elżbieta Kaca, Erasmus na Wschód!, „Gazeta Wyborcza” – 1,111800,9915936,Erasmus_na_Wschod_.html [dostęp: 17 września 2011 roku]. http://wyborcza.pl/prezydencja2011/ Agnieszka Łada Stanowisko Niemiec wobec Partnerstwa Wschodniego31 Oczekiwania wobec polskiej prezydencji Niemcy oczekują od polskiej prezydencji aktywności w dziedzinie Partnerstwa Wschodniego – wysuwania konkretnych propozycji profilujących politykę wobec sześciu krajów objętych tą inicjatywą, ale także organizowania wydarzeń, które zapewnią widoczność temu projektowi i nie pozwolą mu zejść z unijnej agendy. Sytuacja w Afryce Północnej nie zmieniła tych oczekiwań. Nadal się uważa, że „kto, jeśli nie Polska, może popchnąć Partnerstwo Wschodnie do przodu”. Zdaniem Niemców, Warszawa powinna na przykład szukać odpowiedzi na pytanie o to, jak dalej postępować z Białorusią i jak zwiększyć atrakcyjność Partnerstwa Wschodniego dla uczestniczących w nim krajów Europy Wschodniej, w tym pokazać im, co konkretnie Unia Europejska robi w ramach tej inicjatywy dla ich rozwoju. Istotne byłoby także zaproponowanie, jak wspierać je w rozwiązywaniu konfliktów, które trwają w tamtym regionie. Niemcy pozytywnie odebrali to, że szczyt Partnerstwa Wschodniego odbędzie się podczas polskiej prezydencji. Zarówno urzędnicy, jak i eksperci podkreślają, że kanclerz Angela Merkel powinna być na nim obecna, podobnie jak uczestniczyła w szczycie w Pradze. Termin ten został z nią nieoficjalnie skonsultowany32 i wpisany do jej kalendarza. Na kilka tygodni przed szczytem sytuacja się skomplikowała. W tym samym dniu w Bundestagu odbędzie się bardzo ważne głosowanie w sprawie przyjęcia nowych rozwiązań gospodarczych w strefie euro, co wymaga obecności kanclerz na miejscu. Także konieczność podania ręki prezydentowi Ukrainy w sytuacji, gdy Julia Tymoszenko jest w więzieniu, może zniechęcać do udziału w spotkaniu. Choć w Niemczech cała inicjatywa jest kojarzona głównie z Ukrainą – jako największym krajem Partnerstwa Wschodniego, to otoczenie 31 Autorka serdecznie dziękuje niemieckim ekspertom, którzy podzielili się swoimi opiniami na etapie powstawania niniejszego tekstu: Joergowi Forbigowi z German Marshall Fund, Walterowi Kaufmannowi z Fundacji Heinricha Bölla, Robertowi Kirchnerowi z Berlin Economics, Marie-Lenie May i Stefanowi Meisterowi z Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik, Corneliusowi Ochmannowi z Fundacji Bertelsmanna oraz Stefanie Schiffer z Europäischer Austausch. 32 Z głosów w kuluarach wynika nawet, że kanclerz tak bardzo zależało na udziale w szczycie, a Polsce tak zależało na jej obecności, że udało się ustalić datę spotkania na dzień pasujący Angeli Merkel, mimo pierwotnych propozycji ze strony gabinetu Hermana Van Rompuya zorganizowania go w innym terminie. Pokazuje to zarówno znaczenie, jakie ma dla Niemiec Partnerstwo Wschodnie, jak i dobrą współpracę Warszawy z Berlinem w tym zakresie. 28 Agnieszka Łada kanclerz jest świadome, że projektu tego nie wolno sprowadzać jedynie do rozwoju sytuacji w tym kraju. Oficjalnie wizyta Angeli Merkel w Warszawie jest potwierdzona i nie ma sygnałów, aby mogło się to zmienić. Berlin uważa, że szczyt powinien stanowić ważny impuls, wskazujący, że Unii Europejskiej nadal zależy na rozwoju stosunków z krajami Partnerstwa Wschodniego, mimo kryzysu panującego w Unii Europejskiej i uwagi poświęcanej południowym sąsiadom Europy. Stanowisko Polski i Niemiec jest więc tutaj zgodne. Różni się jednak w kwestii szczegółowych zapisów deklaracji, która ma być przyjęta na zakończenie spotkania w Warszawie. Niemcy są przeciwne przywoływaniu w niej artykułu 49 Traktatu z Lizbony, mówiącego o europejskiej perspektywie dla państw Partnerstwa Wschodniego, uważają bowiem, że punkt ten dotyczy polityki rozszerzenia, nie zaś polityki sąsiedztwa, a tych dwóch polityk nie należy mieszać. Taka postawa wynika między innymi z niechęci niemieckiego społeczeństwa do dalszego rozszerzenia Unii Europejskiej. Berlin nalega także, aby wspominając w deklaracji o liberalizacji systemu wizowego dla krajów Partnerstwa Wschodniego, wskazywać na taką możliwość „w dłuższej perspektywie”33. Między Polską a Niemcami panuje jednak zgoda, że w szczycie nie powinien uczestniczyć Aleksander Łukaszenka, ale kolejna w hierarchii ważności osoba z Białorusi, nieznajdująca się na liście osób, którym nie wystawia się wiz do Unii Europejskiej. Czynniki warunkujące stanowisko niemieckie Niemcy są zainteresowane Partnerstwem Wschodnim, ale ich poparcie dla inicjatywy jest mniejsze od polskiego. Stanowisko Berlina wynika z kilku czynników, które obrazują złożoność tego podejścia. Czynniki polityczne Po pierwsze, ważny jest wymiar polityczny powstawania i znaczenia tej inicjatywy. W czasie, gdy kształtowała się koncepcja Partnerstwa Wschodniego, występowała sprzyjająca koniunktura, zwłaszcza w związku z wojną w Gruzji (sierpień 2008 roku). Niemcy dostrzegały wówczas konieczność podjęcia działań w regionie. Obecnie jednak nie ma bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem poważnych konfliktów na tym obszarze, z kolei Niemcy są w dużo większym stopniu zaangażowane w sprawy wewnętrzne Unii Europejskiej i walkę z kryzysem. Rząd jest skoncentrowany na kwestiach gospodarczych i musi się zmagać z wewnątrzniemiecką krytyką swojego postępowania, co skutecznie uniemożliwia poświęcanie czasu na politykę zagraniczną. Ponadto pozycja ministra spraw zagranicznych jest wyjątkowo słaba, co blokuje jego aktywność. Partnerstwo Wschodnie było również odebrane jako reakcja na przedstawioną przez prezydenta Francji Nicolasa Sarkozy’ego propozycję utworzenia Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego, która nie została przez Berlin przyjęta z entuzjazmem. Jednocześnie oferta dla partnerów na Wschodzie autorstwa Polski i Szwecji nawiązywała do wcześniejszych pomysłów niemieckiej prezydencji – „Europejskiej Polityki Sąsiedztwa plus” (EPS+). Powody polityczne skłaniały więc Niemcy do opowiedzenia się za inicjatywą, czego wy33 Szerzej – por. Cele i założenia Partnerstwa Wschodniego w ocenie Niemiec [w niniejszej publikacji]. Stanowisko Niemiec wobec Partnerstwa Wschodniego 29 razem była obecność Angeli Merkel na praskim szczycie inaugurującym Partnerstwo Wschodnie. Już jednak minister Guido Westerwelle złożył swoją pierwszą wizytę w kraju Partnerstwa Wschodniego – na Ukrainie – w marcu 2011 roku, a więc dopiero szesnaście miesięcy po objęciu stanowiska. Wizyta wskazała jednak kierunek myślenia Niemiec o krajach Partnerstwa Wschodniego. Podczas dwudniowego pobytu w Kijowie Guido Westerwelle spotkał się z ministrem spraw zagranicznych Ukrainy, Kostiantynem Hryszczenką, i z przedstawicielami opozycji. Podczas wizyty podkreślał, że Berlin i Bruksela oczekują, że Ukraina będzie kontynuowała negocjacje z Unią Europejską w sprawie umowy stowarzyszeniowej i umowy o pogłębionej strefie wolnego handlu, w tym celu konieczne jest jednak przeprowadzenie przez rząd ukraiński kolejnych reform demokratycznych. Spotkanie z Julią Tymoszenką było z kolei świadectwem niemieckiego zaniepokojenia sposobami traktowania ukraińskiej opozycji. Zainteresowanie Niemców regionem wynika głównie z ich interesów gospodarczych. Przed wybuchem kryzysu finansowego zwiększała się wymiana handlowa z krajami Partnerstwa Wschodniego. Obecnie nadal utrzymuje się ona na wysokim poziomie, a niemieckie firmy są zainteresowane rozwojem swoich relacji z partnerami na Wschodzie i coraz lepiej znają specyfikę regionu. Reprezentanci niemieckiego biznesu wysuwają w związku z tym konkretne postulaty pod adresem rządu federalnego, opowiadając się na przykład za zniesieniem wiz34. Duże znaczenie gospodarki w kontaktach Niemiec z krajami Partnerstwa Wschodniego sprawia, że Niemcy bardzo mocno popierają podpisanie umów o pogłębionej strefie wolnego handlu. Rząd zaś poważnie traktuje głos kręgów gospodarczych, co jednak obecnie nie łagodzi niechętnego stanowiska Niemiec wobec zniesienia wiz (o czym będzie jeszcze mowa). Temat Partnerstwa Wschodniego stanowi przedmiot zainteresowania jedynie niewielkiej grupy ekspertów, fundacji i organizacji pozarządowych. Większość polityków i elit politycznych nie zdaje sobie jednak sprawy, co ta inicjatywa oznacza i na czym polega. Zna ją niewielu polityków. Wśród urzędników zagadnieniami Partnerstwa Wschodniego zajmują się przede wszystkim osoby z resortu spraw zagranicznych. Pozostali nie bardzo się orientują w tej kwestii i nie widzą związku inicjatywy ze swoimi zakresami obowiązków. Minister Guido Westerwelle podkreśla znaczenie Partnerstwa Wschodniego, ale jego polityka od dłuższego czasu jest w Niemczech bardzo krytykowana. Także świadomość społeczna Niemców na temat regionu jest stosunkowo niska. Dla przeciętnego Niemca Europa Wschodnia znajduje się bardzo daleko. Jak zauważają eksperci, „nie może on uwierzyć, że do Baku leci się cztery godziny, a do Lwowa półtorej godziny, czyli krócej niż na Kanary”. O krajach Partnerstwa Wschodniego stosunkowo rzadko można przeczytać w niemieckiej prasie. Wyjątkiem był okres „pomarańczowej rewolucji” i aresztowania Julii Tymoszenko na Ukrainie czy brutalnego rozprawienia się z opozycją po wyborach na Białorusi. Czynniki gospodarcze Mimo zainteresowania płynącego ze strony niemieckiej gospodarki znaczenie regionu Partnerstwa Wschodniego dla Niemiec jest drugorzędne, jeśli porównać je z relacja34 Committee on Eastern European Economic Relations, Roads to Visa-free Travel, Position Paper, s. 7–13 – http:// www.ost-ausschuss.de/sites/default/files/pm_pdf/Position%20Paper%20Roads%20to%20Visa-free%20Travel_0.pdf [dostęp: 17 września 2011 roku]. 30 Agnieszka Łada mi z Rosją. Niemcy są bardziej zainteresowane wymianą handlową z Rosją niż z krajami Partnerstwa Wschodniego. Powody takiego stanowiska wyraźnie widać po skali wymiany handlowej. Rosja stanowi jeden z najważniejszych rynków zbytu dla niemieckiego przemysłu, szczególnie samochodowego i maszynowego. W najlepszym okresie – w 2008 roku – wymiana towarowa z Rosją opiewała na ponad 68 miliardów euro35, a w samym tylko pierwszym półroczu 2011 roku wyniosła ponad 34 miliardy euro. Niemcy zajmują pierwsze miejsce i jako rosyjski importer, i jako rosyjski eksporter. Dane opublikowane przez Ost-Auschuss der deutschen Wirtschaft za pierwszą połowę 2011 roku pokazują, że w porównaniu z tym samym okresem 2010 roku eksport do Rosji wzrósł o ponad 38% i wyniósł 15 miliardów euro. Kraje Europy Wschodniej plasują się daleko w tyle, ale i tutaj jest widoczny (z wyjątkiem Azerbejdżanu) znaczny wzrost (od 14 do 36%). Pokazuje to, jak ważne dla Berlina są kontakty gospodarcze z Rosją, ale jednocześnie potwierdza zwiększenie zainteresowania gospodarką krajów Partnerstwa Wschodniego. Tabela 3. Wymiana handlowa Niemiec z wybranymi krajami Europy Wschodniej i z Polską w pierwszym półroczu 2010 i 2011 roku Import (w tysiącach EUR) Kraje Partnerstwa Wschodniego Ukraina Białoruś Azerbejdżan Gruzja Mołdawia Armenia Polska Niemiecki handel ogółem pierwsze pierwsze półrocze 2011 półrocze 2010 roku roku 976 395 742 259 340 713 246 251 626 571 541 243 88 438 24 011 54 012 40 943 64 870 58 015 15 839 210 13 528 471 446 489 650 383 585 183 Eksport (w tysiącach EUR) pierwsze półrocze 2011 roku 2 447 882 1 222 122 292 084 128 167 150 839 57 696 21 693 360 pierwsze półrocze 2010 roku 1 948 445 892 788 337 017 108 291 114 669 50 465 17 931 044 525 600 338 458 274 976 Różnica między 2010 a 2011 rokiem (w %) import eksport 31,54 38,36 15,77 268,32 31,92 11,82 17,08 25,63 36,89 –13,33 18,35 31,54 14,33 20,98 16,40 14,60 Źródło: http://www.ost-ausschuss.de/sites/default/files/pm_pdf/Handelstabelle-1.Hbj_.2011.pdf [dostęp: 9 września 2011 roku]. Wpływ aktualnej sytuacji międzynarodowej na obecne stanowisko Niemiec wobec Partnerstwa Wschodniego Dużą rolę w niemieckiej ocenie Partnerstwa Wschodniego odgrywa zaangażowanie samych państw partnerskich. Niemcy oceniają to zaangażowanie negatywnie – panuje duże rozczarowanie Ukrainą, ale także Armenią i Azerbejdżanem. Jedynym pozytywnie ocenianym krajem jest Mołdawia. Nie bez znaczenia jest postrzeganie tego regionu przez Niemcy głównie z punktu widzenia Ukrainy, ponieważ jest ona największym krajem Partnerstwa Wschodniego, z największym rynkiem zbytu, i jest traktowana jako państwo przewodnie w tej inicjatywie. Mówiąc o Partnerstwie Wschodnim, Niemcy często więc analizują sy35 Por. http://www.ost-ausschuss.de/sites/default/files/pm_pdf/26_02_2009_pm_handel_uebersicht.pdf [dostęp: 17 września 2011 roku]. Stanowisko Niemiec wobec Partnerstwa Wschodniego 31 tuację Ukrainy, niekoniecznie zaś całego obszaru Europy Wschodniej lub innych krajów partnerskich, co przy pogarszającym się wizerunku Ukrainy w Niemczech negatywnie oddziałuje na opinię o całym regionie. Wpływ na obecne podejście Niemiec do idei rozwoju Partnerstwa Wschodniego miały jednak wydarzenia w Afryce Północnej i sytuacja w samym regonie Partnerstwa Wschodniego. Należy jednak rozróżnić stanowisko rządu i ekspertów od stanowiska mediów i organizacji działających na rzecz wspierania demokracji. Niemiecki rząd i eksperci nadal uważają, że dla Niemiec Wschód pozostaje ważny i powinno się rozwijać inicjatywę Partnerstwa Wschodniego, choć sytuacja w Afryce Północnej zwróciła ich uwagę także na Południe. Kanclerz Angela Merkel mówiła w czerwcu 2010 roku w Warszawie, podczas polsko-niemieckich konsultacji rządowych z okazji dwudziestolecia podpisania Traktatu o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy: „Wiemy, jak ważne jest dla Polski Partnerstwo Wschodnie. Będziemy robić wszystko, aby ten polski projekt doprowadzić do sukcesu”36. Nacisk ze strony niemieckiej gospodarki wciąż jest bardzo silny. Uważa się ponadto, że Południem zajmą się Francuzi. Na ostatniej konferencji niemieckich ambasadorów, poświęconej przede wszystkim tematyce Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, zwracano jednak uwagę głównie na jej południowy wymiar. Powodem była nie tylko aktualność tematu, ale także kontrowersje, jakie w Niemczech wywołała decyzja o niezaangażowaniu się w konflikt w Libii. Obecnie Niemcy chcą swoim postępowaniem przesłonić ten błąd, dlatego też debata o Afryce Północnej i zainteresowanie tym tematem odsunęły na dalszy plan zagadnienia związane ze Wschodem. Nowe stanowisko wobec wydarzeń w Afryce Północnej zajęły niemieckie fundacje. Mogą one – w odróżnieniu od strony rządowej – wspierać na przykład nieuznawane prawnie organizacje obywatelskie w Egipcie, przyznając im fundusze. Niemiecka administracja może tylko oficjalnie współpracować ze stroną rządową. Fundacje, które dotychczas były bardzo aktywne na Wschodzie i na Kaukazie, stosunkowo szybko zdecydowały o przesunięciu na inicjatywy związane z Południem środków przeznaczanych dotąd na wspieranie demokracji, edukację obywatelską i rozwój kontaktów między krajami i społeczeństwem obywatelskim Unii Europejskiej i Partnerstwa Wschodniego. Przy czym nie następuje wycofywanie środków z trwających projektów, ale przesuwanie wszystkich niewykorzystanych zasobów (na przykład z regionu Kaukazu na Libię czy Egipt). Ponieważ organizacje nie mogą liczyć na zwiększenie budżetu, można przypuszczać, że w następnym roku takie przesunięcia będą jeszcze większe – mniej pieniędzy niż do tej pory zostanie zaplanowanych do wydania na Wschodzie. Sytuacja w Afryce Północnej całkowicie pozbawiła Partnerstwo Wschodnie widoczności medialnej. Czołówki gazet zostały zdominowane przez doniesienia z Libii i Syrii – i to właśnie rozważaniom, jak docelowo wspierać demokrację w tej części niemieckiego sąsiedztwa, jest obecnie poświęcona debata w Niemczech. Przez artykuły na temat Afryki Północnej w zakresie polityki wschodniej przebiły się jedynie informacje o aresztowaniu Julii Tymoszenko. Odwrotnie jednak niż w wypadku Białorusi, gdzie po fali aresztowań opozycji wzrosło w Niemczech zainteresowanie unijnymi działaniami na Wschodzie (zima 2010 roku), sprawa Julii Tymoszenko zniechęciła Niemcy do rozwoju Partnerstwa Wschodniego. 36 Gabriele Lesser, Viva Polonia, „TAZ”, 22 czerwca 2011 roku. 32 Agnieszka Łada Reakcja niemieckich polityków, ekspertów i mediów po aresztowaniu białoruskich opozycjonistów była jednoznacznie krytyczna37. W prasie przetoczyła się fala artykułów na ten temat. Można było odnieść wrażenie, że w konferencjach w Berlinie jako mówcy uczestniczyli w tym okresie wszyscy białoruscy opozycjoniści, którzy akurat nie siedzieli w więzieniu. Organizacje pozarządowe w większym stopniu zajęły się wspieraniem białoruskiej demokracji. Przekonanie, że Unia Europejska powinna podjąć w tej kwestii odpowiednie działania, było silnie ugruntowane wśród czołowych decydentów odpowiedzialnych za politykę wschodnią. Po wydarzeniach w południowym sąsiedztwie temat zszedł jednak nie tylko z pierwszych, ale także z dalszych stron gazet. Na przykład o sprawie aresztowania Alesia Bielackiego, głośnej w Polsce na skutek wydania władzom białoruskim przez polską prokuraturę informacji o jego kontach, nie można było znaleźć wielu informacji, poza krótkimi notkami opisującymi fakt zatrzymania. Prasa nie zareagowała także na propozycję Aleksandra Łukaszenki, który chciał usiąść z opozycją do rozmów na temat sytuacji gospodarczej w kraju. Zupełnie inaczej wpłynęła na postrzeganie Partnerstwa Wschodniego sprawa aresztowania Julii Tymoszenko. Politycy zajmujący się Wschodem, eksperci i organizacje pozarządowe potępiły to zdarzenie. Również prasa zareagowała ostro. Temat poruszano nie tylko tuż po zatrzymaniu byłej premier, ale także pod koniec sierpnia 2011 roku, wydając oświadczenia w dwudziestą rocznicę odzyskania przez Ukrainę niepodległości. Gratulując jubileuszu, zwracano wyraźnie uwagę, że zapowiedzi prezydenta Wiktora Janukowycza o rozwoju Ukrainy na fundamencie europejskich wartości stoją w sprzeczności z podejmowanymi jednocześnie działaniami: postępowaniem wobec opozycji i tendencyjnością mediów publicznych. Niemieccy komentatorzy i eksperci część winy przypisali także Julii Tymoszenko, która antagonizuje ukraińską scenę polityczną, potwierdzając tym samym, że również z politykami opozycji nie bardzo jest sens rozmawiać. Taka sytuacja na Ukrainie zniechęciła polityków do podejmowania jakichkolwiek działań na rzecz zbliżania Ukrainy do europejskich struktur, w tym podpisywania z nią nowych umów. Jeśli z doniesień prasowych wyłania się wizerunek Ukrainy jako kraju niedemokratycznego i nierokującego nadziei na zmiany, to żaden polityk lub wyższy rangą urzędnik nie będzie się angażował w tym obszarze. Co prawda w niemieckim resorcie spraw zagranicznych nadal prowadzi się działania w tym kierunku, ale panuje sceptycyzm, czy w 2011 roku uda się doprowadzić do jakichkolwiek postępów. Przy czym eksperci zastanawiają się, czy takie działanie ukraińskich władz nie jest przypadkiem celowe. Zakładając, że nie zależy im na podpisaniu gotowej już (i politycznie popieranej przez Unię Europejską) umowy o pogłębionej strefie wolnego handlu, zniechęcenie Unii Europejskiej wobec Kijowa jest im na rękę. Bruksela, nie chcąc wysyłać pozytywnych sygnałów, dopóki sytuacja na Ukrainie nie ulegnie zmianie, sama bowiem nie będzie nalegać na finalizację tego procesu. Stąd niemieckie obawy przed podpisaniem umowy, które wysłałoby fałszywy gest w stronę Kijowa i stanowiłoby złamanie zasady „mniej za mniej”, stawiając pod znakiem zapytania wiarygodność Unii Europejskiej. Jeśli prace nad umową stowarzyszeniową zostaną doprowadzone do końca, to niemiecki rząd nie będzie najprawdopodobniej blokował parafowania dokumentu. Nie można jed37 Przykładem mogą być artykuły Guido Westerwellego: opublikowany wspólnie z brytyjskim ministrem spraw zagranicznych Gemeinsam gegen das weißrussische Regime („Die Süddeutschen Zeitung”, 28 stycznia 2011 roku) oraz z szefami resortów spraw zagranicznych Szwecji, Polski i Republiki Czeskiej Lukashenko the Loser („International Herald Tribune”, 23 grudnia 2010 roku). Stanowisko Niemiec wobec Partnerstwa Wschodniego 33 nak wykluczyć, że Bundestag będzie zwlekał z jego ratyfikacją, dopóki sytuacja na Ukrainie nie ulegnie poprawie. Niemcy na pewno nie będą jedynym państwem członkowskim stawiającym opór, choć pojawiają się także głosy ze strony wpływowych niemieckich posłów do Parlamentu Europejskiego, które każą wstrzymywać już sam proces negocjacji umowy. Elmar Brok na początku września 2011 roku zaproponował bowiem, aby rozdzielić obszary negocjacji z Ukrainą i dokonać postępu tylko w sprawie umowy o wolnym handlu, wyhamowując prace nad umową o pogłębionym stowarzyszeniu. W wypadku obu krajów – Białorusi i Ukrainy – odpowiedzialnością za brak postępów w rozwoju inicjatywy Niemcy wyraźnie obarczają wschodnich partnerów. Przyjmuje się perspektywę konieczności kontynuowania dialogu, ale na jak najniższym szczeblu, i prowadzenia działań wspierających demokrację przez organizacje pozarządowe. Cele i założenia Partnerstwa Wschodniego w ocenie Niemiec Podział Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i zasada warunkowości Niemcy były – i są nadal – przeciwne podziałowi Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, zdają sobie bowiem sprawę, że państwa leżące na południu Europy wesprą Wschód jedynie w zamian za wsparcie przez pozostałe kraje południowego wymiaru Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Uważają jednak zdecydowanie, że powinna nastąpić większa dywersyfikacja między krajami – nie tylko Południa i Wschodu, ale także między państwami obu tych regionów. Poszczególne kraje rozwijają się bowiem tak różnie, że nie należy przyjmować wobec wszystkich jednakowej miary. Stąd ich poparcie dla zasady „więcej za więcej”, zaproponowanej w komunikacie o Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Niemcy dodają do niej zasadę „mniej za mniej”, uważając, że – zwłaszcza z punktu widzenia obecnej sytuacji na Ukrainie i Białorusi – należy ją stosować, ale tylko wobec reżimu, nie zaś społeczeństwa obywatelskiego. Wymagania w stosunku do członków Partnerstwa Wschodniego, które należy stosować w zasadzie warunkowości, są ustalone, zdaniem Niemców, w układach stowarzyszeniowych i planach działań. Należy również pytać o to, dokąd kraje te chcą dojść. Unia Europejska ma konkretne standardy do spełnienia, jeśli więc państwa Partnerstwa Wschodniego chcą korzystać z dostępu do rynku europejskiego, muszą te standardy przyjąć i ich przestrzegać. Nie można oferować taryfy ulgowej, licząc na późniejsze nadrabianie zaległości. Przykład Rumunii i Bułgarii nauczył zresztą wątpić w takie rozwiązanie. Niemcy zdają sobie sprawę, że rygorystyczne warunki odstraszają, wychodzą jednak z założenia, że jeśli danemu państwu zależy na integracji, to będzie miało motywację do zmian. Propozycję Unii Europejskiej wobec krajów Partnerstwa Wschodniego oceniają jako atrakcyjną38. Niemcy życzą sobie także lepszego zrozumienia celów i sensu całej inicjatywy w państwach partnerskich. Konieczne, ich zdaniem, jest uświadomienie sobie przez te kraje, że uczestnictwo w Partnerstwie Wschodnim nie oznacza dawania pieniędzy, ale wymianę i otwartość na reformy. 38 Die EU hat der Ukraine ein attraktives Angebot gemacht – wywiad ministra Guido Westerwellego dla dziennika „DEN”, 2 marca 2011 roku – http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Infoservice/Presse/Interviews/2011/110302-BM_ DEN.html [dostęp: 25 sierpnia 2011 roku]. 34 Agnieszka Łada Dlatego Niemcy wyraźnie podkreślają, że liberalizacja wiz będzie możliwa wtedy, gdy państwa Partnerstwa Wschodniego spełnią wszystkie kryteria, co oznacza także poniesienie przez nie pewnych kosztów. Oficjalnie nie chcą rozmawiać o datach. Podczas marcowej wizyty w Kijowie Guido Westerwelle tłumaczył podejście Niemiec do tego zagadnienia, mówiąc: „Gościnność nie oznacza, że jest się obojętnym na to, kto wchodzi do naszego domu. Musimy dbać o interesy bezpieczeństwa naszych obywateli. Dlatego musimy chronić granic przed tymi, którzy chcieliby nadużywać gościnności. Bezpieczeństwo i wolność nie są sprzecznościami, których nie da się pogodzić. Potrzebujemy obu. Plan [dochodzenia do zniesienia wiz – przyp. A.Ł.], co do którego wasz kraj i Unia Europejska porozumiały się w zeszłym roku, wskazuje drogę ku nowej polityce wizowej. Oczywiście także Ukraina musi wnieść tu swój wkład”39. W Niemczech występuje jednak dość wyraźny podział w kwestii znoszenia wiz dla obywateli państw Partnerstwa Wschodniego. Przeciwne są temu resort spraw wewnętrznych i urząd kanclerski, które obawiają się nadmiernego napływu migrantów. Podobne głosy można odnotować w społeczeństwie. W resortach spraw zagranicznych i gospodarki przeważa jednak odmienne stanowisko. Ich urzędnicy widzą wymierne korzyści dla Niemiec, jakie płyną z liberalizacji systemu wizowego. Na zewnątrz jednak, ze względu na brak jednomyślności i przewodnią rolę ministerstwa spraw wewnętrznych w tej kwestii, niemiecki rząd nie opowiada się za szybką liberalizacją wiz. Objawia się to w optowaniu za zapisem, że zniesienie wiz jest możliwe „w dłuższej perspektywie”. Nacisk na polityków wywierają jednak przedstawiciele biznesu i środowisk eksperckich. Badanie przeprowadzone przez Ost-Ausschuss der deutschen Wirtschaft (Komitet do spraw Wschodnioeuropejskich Relacji Gospodarczych) pośród dwustu niemieckich firm pokazuje, że warunek posiadania wizy jest jedną z poważniejszych przeszkód, jakie napotykają niemieccy inwestorzy w regionie. Wymieniając konkretne zarzuty formułowane przez przedsiębiorców (na przykład biurokracja, nakład czasu, zbyt wysokie opłaty), Ost-Ausschuss der deutschen Wirtschaft postuluje wprowadzenie na początku znacznych ułatwień (na przykład uproszczenie procedury, szybsze działanie konsulatów, aplikacje przez Internet, wizy wielokrotne, brak konieczności posiadania zaproszeń w wypadku wyjazdów w tym samym celu po raz kolejny, wystawianie wiz na granicach), aż do całkowitego zniesienia wiz40. Uważa także, że niemiecki rząd powinien forsować takie rozwiązania na arenie europejskiej wspólnie z Polską. Liberalizację wiz popierają również eksperci zajmujący się tematyką Partnerstwa Wschodniego, widząc w tym realną szansę na zbliżenie tych krajów do Unii Europejskiej i wsparcia społeczeństwa obywatelskiego. Mimo ogólnego poparcia Niemiec dla Partnerstwa Wschodniego rząd w Berlinie niechętnie godzi się na zwiększanie środków na ten cel, gdyż mogłoby to oznaczać konieczność większej finansowej kontrybucji Niemiec, co w okresie kryzysu jest źle widziane. W obecnej niekorzystnej atmosferze wokół Partnerstwa Wschodniego, wywołanej aresztowaniem Julii Tymoszenko, tym bardziej nie może być mowy o jakimkolwiek zwiększaniu budżetu. Niemcy zgadzają się jednak z Polską, że podział środków w Europejskiej Polityce Sąsiedztwa – jedna trzecia na kraje wschodnie i dwie trzecie na kraje południowe 39 Rede Bundesaußenminister Guido Westerwelles vor Studierenden der Nationalen Taras-Schewtschenko-Universität, Kiew, 2 marca 2011 roku – http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Infoservice/Presse/Reden/2011/110302_BM_ Kiew.html [dostęp: 25 sierpnia 2011 roku]. 40 Committee on Eastern European Economic Relations, Roads to Visa-free Travel, op. cit. 35 Stanowisko Niemiec wobec Partnerstwa Wschodniego – nie jest do końca satysfakcjonujący. Warszawa i Berlin mówią tutaj jednym głosem wobec członków Unii Europejskiej z Południa. Oba kraje są jednocześnie świadome, że obecnie przesunięcia nie będą raczej możliwe, liczą więc, że podział ten przynajmniej nie zostanie zmniejszony na niekorzyść Partnerstwa Wschodniego. Tabela 4. Główni beneficjenci niemieckiej oficjalnej pomocy rozwojowej w 2005, 2007 i 2009 roku 2005 rok Kraj Kwota netto (w milionach USD) Irak Nigeria Chiny Kamerun Indonezja Zambia Egipt 2437,65 1425,21 307,90 220,91 198,74 142,60 131,77 Afganistan 119,76 Wietnam Brazylia 100,08 92,91 2007 rok Kraj Irak Kamerun Chiny Afganistan Egipt Maroko Indie Republika Południowej Afryki Wietnam Etiopia 2009 rok Kwota netto (w milionach USD) Kraj Kwota netto (w milionach USD) 2240,78 807,01 309,41 232,26 164,62 152,76 136,87 Chiny Afganistan Indie Brazylia Egipt Ukraina Serbia 349,84 346,21 270,30 201,25 142,49 124,78 117,54 108,55 Mozambik 116,78 104,43 103,19 Wietnam Pakistan 115,44 110,27 Źródło: Bank Światowy – http://siteresources.worldbank.org/CFPEXT/Resources/299947-1266002444164/ index.html [dostęp: 17 września 2011 roku]. Tabela 5. Kwoty przeznaczane co roku przez Niemcy na pomoc rozwojową Rok Wartość wsparcia (w milionach USD) 2001 4989,50 2002 5324,43 2003 6784,18 2004 7534,21 2005 10 082,16 2006 10 434,81 2007 12 290,70 2008 13 980,87 2009 12 079,30 2010 12 723,05 Źródło: Bank Światowy – http://siteresources.worldbank.org/CFPEXT/Resources/299947-1266002444164/ index.html [dostęp: 17 września 2011 roku]. To właśnie między innymi niechęć do ponoszenia jakichkolwiek nowych nakładów finansowych powoduje, że Berlin nie będzie aktywnie wspierał polskiej propozycji utworzenia Europejskiego Funduszu na rzecz Demokracji. Uznając wszystkie prodemokratyczne 36 Agnieszka Łada działania za konieczne, Niemcy już dawno wypracowały własne metody angażowania się na rzecz wspierania demokracji. Czynią to głównie przez działalność swoich fundacji politycznych, przy okazji promując Niemcy. Podobnie jest z pomocą rozwojową, której znaczne środki (choć nie największe) są skierowane na Wschód. Nie widzą w związku z tym potrzeby uruchamiania nowych mechanizmów i generowania nowych kosztów. Prawdopodobnie nie będą się więc sprzeciwiać tej idei, ale nie należy liczyć na ich poparcie. Tabela 6. Oficjalna pomoc rozwojowa Niemiec dla krajów objętych Partnerstwem Wschodnim Kraj odbiorca Armenia Roczna Miejsce wśród multi- Miejsce wśród mulRoczna Roczna średnia lateralnych i bilateral- tilateralnych i bilateśrednia z 2005 średnia z 2009 z 2007 roku nych dawców pomocy ralnych dawców roku (w miliroku (w milio(w milionrozwojowej w latach pomocy rozwojowej onach USD) nach USD) ach USD) 2007–2008 w latach 2008–2009 29,98 22,53 30,99 Azerbejdżan 19,11 24,27 42,65 Białoruś 13,92 18,89 21,66 Gruzja 51,07 38,34 67,02 Mołdawia 7,81 9,28 9,02 Ukraina 53,16 69,11 121,58 V (za Międzynarodowym Stowarzyszeniem Rozwoju, Stanami Zjednoczonymi, Japonią i Asian Development Fund) III (za IV (za Stanami Międzynarodowym Zjednoczonymi, Międzynarodowym Stowarzyszeniem Stowarzyszeniem Roz- Rozwoju i Stanami Zjednoczonymi) woju i Turcją) I I V (za Stanami IV (za Stanami Zjednoczonymi, Zjednoczonymi, Międzynarodowym Międzynarodowym Stowarzyszeniem Stowarzyszeniem Rozwoju, Unią Rozwoju i Unią Europejską i Asian Europejską) Development Fund) VII (za Unią VI (za Unią Europejską, Europejską, Stanami Międzynarodowym Zjednoczonymi, StowarzyszeMiędzynarodowym niem Rozwoju, StowarzyszeMiędzynarodowym niem Rozwoju, Funduszem WaluMiędzynarodowym towym, Stanami ZjedFunduszem Walunoczonymi, Szwecją towym i Szwecją) i Turcją) III (za Unią Europejską III (za Unią i Stanami ZjednoEuropejską i Stanami czonymi) Zjednoczonymi) IV (za Stanami Zjednoczonymi, Międzynarodowym Stowarzyszeniem Rozwoju i Japonią) Źródło: Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju – http://stats.oecd.org/qwids/#?x=2&y=6&f =3: 51,4:1,1:10,5:3,7:1&q=3:51+4:1+1:10+5:3+7:1+2:1,9,11,16,66,114,182+6:2005,2006,2007,2008,2009,2010 [dostęp: 17 września 2011 roku]. Stanowisko Niemiec wobec Partnerstwa Wschodniego 37 Perspektywa członkostwa dla krajów Partnerstwa Wschodniego W Niemczech nie prowadzi się dyskusji o ewentualnym dalszym rozszerzeniu Unii Europejskiej. Wynika to głównie z dwóch powodów. Po pierwsze, ostatnie rozszerzenie – o Bułgarię i Rumunię – było, w opinii Niemiec, zbyt szybkie, co spowodowało, że do Wspólnoty weszły kraje nieprzygotowane do członkostwa. Po drugie, przyjęcie nowych państw oznacza kolejne koszty dla unijnego budżetu. Ponadto jest odczuwalne „zmęczenie rozszerzeniem”, choć ostatnio w stosunku do Bałkanów Zachodnich zaczęły padać zachęcające hasła41. Nie należy tego jednak oczekiwać wobec krajów Europy Wschodniej. Na spotkaniu z odpowiednikami z Grupy Wyszehradzkiej w marcu 2011 roku, a więc jeszcze przed aferą z aresztowaniem Julii Tymoszenko, minister Guido Westerwelle podkreślał, że szansę na wstąpienie do Unii Europejskiej mają jedynie państwa demokratyczne. Niespełnianie przez nich standardów demokracji – a tak obecnie oceniają region Niemcy – zapewnia Berlinowi niepodważalne argumenty przeciwko rozszerzaniu Unii Europejskiej. Sprawa Bałkanów, które otrzymały perspektywę członkostwa, ale proces ich reformowania nie przebiega tak sprawnie, jak sobie tego życzy Unia Europejska, powoduje, że w Niemczech wątpi się także w skuteczność i pozytywny wpływ zadeklarowania perspektywy członkostwa. Reform fatigue po stronie krajów aspirujących do Unii Europejskiej zniechęca do formułowania takich obietnic w stosunku do kolejnych państw. Russia first? Relacje z Rosją są dla Niemiec bardziej istotne niż stosunki z państwami Partnerstwa Wschodniego. Z wielu stron dobiegają głosy, że kwestia polityki wobec regionu powinna być w jak największym stopniu zbieżna z polityką wobec Rosji. Zwłaszcza w momencie pojawienia się inicjatywy Partnerstwa Wschodniego w Niemczech dominowały obawy, że będzie ona drażnić Moskwę, w związku z tym nie należy traktować jej priorytetowo. Obecnie Partnerstwo Wschodnie nie jest już widziane przez pryzmat negatywnego wpływu na stosunki z Rosją. Niemcy zauważyły korzyści płynące dla nich z rozwoju tej inicjatywy i przekonały się, że nie jest ona konfrontacyjna wobec Moskwy i nie oddziałuje źle na bilateralne stosunki z tym krajem. W wywiadzie dla ukraińskiego dziennika niemiecki minister spraw zagranicznych zapewniał: „To zaprzeczałoby naszym najpierwotniejszym interesom, gdybyśmy nasze stosunki z Ukrainą podporządkowywali stosunkom z jakimkolwiek innym krajem”42. Wśród wielu analityków zajmujących się Partnerstwem Wschodnim przeważa pogląd o konieczności jednoznacznego rozgraniczenia projektów dotyczących tego obszaru od unijnej polityki wobec Rosji, ale przy stałym zbliżaniu tego kraju do idei Partnerstwa Wschodniego i angażowaniu Moskwy w poszczególne projekty43. Rosja jednak musi być sama najpierw tym zainteresowana. Tymczasem Kreml nie ma interesu w rozwiązywaniu 41 „Chcemy Serbii w Unii Europejskiej” – powiedziała kanclerz Angela Merkel podczas sierpniowej wizyty w tym kraju. Por. Merkel stellt Serbien Bedingungen, „FAZ Net”, 23 sierpnia 2011 roku – http://www.faz.net/artikel/C31147/eukandidatenstatus-merkel-stellt-serbien-bedingungen-30490007.html [dostęp: 17 września 2011 roku]. 42 Die EU hat der Ukraine ein attraktives Angebot gemacht, op. cit. 43 Niemcy z zadowoleniem przyjmują takie elementy otwierania się na Rosję w krajach Partnerstwa Wschodniego, jak obecność przedstawicieli rosyjskiego trzeciego sektora na obradach Forum Społeczeństwa Obywatelskiego w Berlinie czy to, że doskonale porozumiewali się oni wówczas z uczestnikami z Gruzji. 38 Agnieszka Łada konfliktów w regionie czy transparentności struktur w krajach Partnerstwa Wschodniego. Jednocześnie – jako ważny partner handlowy i dostawca gazu – Rosja będzie miała nadal wpływ na region. Skutki kryzysu gospodarczego tylko wzmocniły to oddziaływanie. Dla elit państw Partnerstwa Wschodniego oferta Unii Europejskiej nie będzie atrakcyjniejsza, a ich świadomość tego, co daje Unia Europejska, jest niska. W warunkach obecności obu graczy – Unii Europejskiej i Rosji – na terenie Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego Niemcy widzą w rozwoju Partnerstwa Wschodniego zysk dla obu stron („win-win”) i uznają, że konkurencja przynosi korzyści. Tymczasem Moskwa nadal postrzega równoczesne zaangażowanie obu stron (siebie i Unii Europejskiej) w tym regionie jako grę o sumie zerowej. Eksperci ostrzegają, że jeśli Unia Europejska będzie jednak musiała iść z Moskwą na kompromis kosztem krajów Partnerstwa Wschodniego, to polityka unijna nie będzie traktowana poważnie. Obecnie – w sytuacji, gdy polityka zagraniczna zeszła w Niemczech ogólnie na drugi plan – nie wychodzi się z żadnymi inicjatywami ani w stronę Rosji, ani w stronę krajów Partnerstwa Wschodniego. Przykładem tego, jak bardzo rząd w Berlinie pochłaniają kwestie wewnątrzniemieckie i gospodarcze, może być odwołanie wrześniowego spotkania kanclerz Angeli Merkel z prezydentem Rosji Dmitrijem Miedwiediewem44. Realizacja wymiaru wielostronnego w ocenie niemieckiej Wielostronny wymiar Partnerstwa Wschodniego jest dla Niemiec mniej interesujący niż ich bilateralne kontakty z poszczególnymi krajami objętymi tą inicjatywą, które przynoszą Niemcom bezpośrednie korzyści polityczne i gospodarcze. Praca platform Działania platform wielostronnych są jednak oceniane w Niemczech pozytywnie, na co wpływa świadomość, że wszystkich ich uczestników obowiązują te same zasady. Istotne jest również, że postęp prac platform nie zależy od akceptacji wszystkich jej członków, co umożliwia dynamikę działania. Ci, którzy decydują się na współpracę w określonych obszarach, nie potrzebują zaangażowania pozostałych uczestników. Negatywnie jest zaś odbierana nieprzejrzystość działań platform i brak informacji zwrotnej po spotkaniach. Kwestią do dyskusji pozostaje to, w jakim stopniu wnioski z platform powinny być upubliczniane. Zdaniem Niemców, jest potrzebne choćby minimum informacji udostępnianych publicznie, aby propagować Partnerstwo Wschodnie na zewnątrz. Techniczny charakter projektów, którymi zajmują się platformy, znacznie jednak utrudnia taką działalność. Niemcy szczególnie pozytywnie oceniają projekty w ramach platformy do spraw demokracji, stabilności i dobrego rządzenia, na przykład dotyczące ochrony przed katastrofami, albo bardziej polityczne projekty w zakresie walki z korupcją i zarządzania administracją. Berlin chce się angażować w nowe działania w ramach tej platformy. Z kolei źle są oceniane działania platformy energetycznej, głównie ze względu na brak jasności celów, do których ona dąży. 44 Por. http://www.osw.waw.pl/pl/wiadomosci/2011-08-26?mini=wiadomosci%2F2011-08 [dostęp: 3 września 2011 roku]. Stanowisko Niemiec wobec Partnerstwa Wschodniego 39 Platforma ta, według Niemców, służy jedynie wymianie informacji i nie stanowi szczególnej wartości dodanej z punktu widzenia Niemiec, które kwestie energetyczne omawiają przy okazji spotkań wielu innych gremiów: bilateralnych i multilateralnych. Stąd też zaangażowanie Niemiec w tę platformę nie jest duże. Berlin docenia jednak możliwość kontaktu, jaką otwiera przed krajami partnerskimi istnienie tej platformy, zauważa jednak różnice w intensywności aktywności poszczególnych krajów. Na przykład Ukraina bardzo się stara, jednocześnie zaś jest ważnym państwem Partnerstwa Wschodniego dla Niemiec – właśnie ze względu na znaczenie polityki energetycznej dla Niemców, zainteresowanych modernizowaniem się Ukrainy i zwiększeniem przez nią efektywności energetycznej. Rozmowy na ten temat Berlin prowadzi jednak bilateralnie, nie widząc potrzeby angażowania do tego platformy Partnerstwa Wschodniego. Platforma ta odgrywa ważną rolę jako miejsce wymiany opinii o wizjach polityki energetycznej i bezpieczeństwa energetycznego w Unii Europejskiej i w krajach Partnerstwa Wschodniego, przy czym Berlin jest świadomy, że różnice zdań występują także między poszczególnymi krajami członkowskimi. Platforma zapewnia więc możliwość rozmowy również na temat tych różnic, występujących i wobec państw Partnerstwa Wschodniego. Ogólne zainteresowanie Niemiec wspieraniem społeczeństwa obywatelskiego przekłada się na zaangażowanie w prace platformy do spraw kontaktów międzyludzkich. Niemcy wspólnie z Polską przygotowały jesienią 2010 roku non-paper, który zawiera oczekiwane kierunki rozwoju prac w tym zakresie (na przykład powołanie paneli eksperckich poświęconych współpracy z mediami, nauczaniu języków obcych jako narzędzia propagującego mobilność, zagadnieniu sportu jako instrumentu integracji społecznej). W dokumencie podkreślono także rolę Forum Społeczeństwa Obywatelskiego i rekomendowano umożliwienie jego przedstawicielom stałego udziału w pracach platformy i proponowania projektów. Co prawda postulaty nadal pozostają raczej na poziomie życzeń, warto jednak podkreślić, że Niemcy chwalą sobie współpracę z polskimi partnerami. Niemieccy urzędnicy uznają za właściwe, że działania platformy są koordynowane przez Komisję Europejską i pozostają na płaszczyźnie wielostronnej – tak, jak to zakładano. Aspekt bilateralny może, ich zdaniem, jedynie uzupełniać prace multilateralne. Niemcy wykazują jednak niezadowolenie w kwestii komunikowania ze strony Komisji Europejskiej na temat działań podejmowanych na poziomie społeczeństwa w krajach Partnerstwa Wschodniego. Istnieje bowiem obawa, że najważniejszy podmiot, do którego są kierowane działania platformy – obywatele, nie jest wystarczająco zaangażowany. Stąd też poparcie propozycji włączania reprezentantów Forum Społeczeństwa Obywatelskiego w prace platform. Zainteresowanie Niemiec Forum Społeczeństwa Obywatelskiego Forum Społeczeństwa Obywatelskiego jest uznawane przez Niemcy za najlepiej funkcjonujący element Partnerstwa Wschodniego – mający właściwe ramy, ale także wykazujący deficyty. Opinię na jego temat Niemcy mogli sobie wyrobić zwłaszcza dzięki temu, że jego druga edycja odbywała się w Berlinie. Uczestnicy forum dobrze oceniają to, że odbyło się ono poza Brukselą. Berlin, zaproponowany przez Komitet Sterujący, był odpowiednim miejscem, pozwolił bowiem organizacjom z krajów Partnerstwa Wschodniego zaprezentować się innym podmiotom. Warto w związku z tym podtrzymywać tradycję przygotowywania obrad forum poza Brukselą. Pomysł zorganizowania kolejnej edycji w Polsce jest przyjmowany z dużym zadowole- 40 Agnieszka Łada niem, zwłaszcza że Polska jest inicjatorem i adwokatem Partnerstwa Wschodniego, ponadto będzie w tym czasie sprawowała prezydencję w Radzie Unii Europejskiej. Niezrozumiały jest jednak wybór na miejsce obrad Poznania, gorzej skomunikowanego niż Warszawa i niemającego wielu zalet sieciowych i z zakresu public relations, jakimi dysponuje każda stolica. Niemcy życzyliby sobie w przyszłości lepszego przygotowania merytorycznego Forum Społeczeństwa Obywatelskiego. Nieprzemyślany program, brak konkretnych wyników i ograniczenie się jedynie do zapewnienia platformy dyskusji, bez perspektyw jej wykorzystania – to główne zarzuty wobec przebiegu drugiej edycji forum w Berlinie. Jednocześnie ogólnie wiadomo, że całe spotkanie przygotowywała społecznie grupa osób pozbawiona odpowiedniego wsparcia. Stąd postulat pojawiający się w wypowiedziach wielu ekspertów i urzędników, aby powołać sekretariat forum. Nie musiałaby to być jednak specjalnie duża struktura (panuje zgoda, że nadmierna strukturyzacja nie jest wskazana). Stanowisko Niemiec jest więc tutaj zbieżne z postulatami Komitetu Sterującego Forum Społeczeństwa Obywatelskiego i jego uczestników. Zdaniem niemieckich rozmówców, należałoby zatrudnić dwie lub trzy osoby, które czuwałyby nad komunikacją, organizacją i ogólnym porządkiem. Jedno z państw (wymienia się Polskę, ale Niemcy uważają, że możliwe byłoby zaangażowanie ich kraju) powinno udostępnić dwa pomieszczenia na siedzibę sekretariatu. Takie rozwiązanie ograniczyłoby generowanie dodatkowych kosztów, ale zdecydowanie ułatwiłoby przygotowanie kolejnych edycji forum i jego pracę między spotkaniami. Postuluje się także zakończenie obrad forum konkretną deklaracją (rezolucją), co pomogłoby w wylansowaniu wydarzenia i dostarczyłoby konkretnego materiału, który trafiłby do urzędników i polityków. Materiał taki musiałby być przygotowany odpowiednio wcześniej, żeby na spotkaniu dyskutowano jedynie szczegóły. Podkreślając znaczenie Forum Społeczeństwa Obywatelskiego dla inicjatywy Partnerstwa Wschodniego, Niemcy popierają ideę dopuszczenia przedstawicieli forum do udziału w pracach platform międzyrządowych. Agnieszka Łada Współpraca polsko-niemiecka w rozwijaniu Partnerstwa Wschodniego Niemcy i Polacy są zgodni, że Partnerstwo Wschodnie jest jednym z tych obszarów, w którym oba kraje mają wspólne interesy, a współpraca jest konieczna. Zapewnienia takie padają ze strony obu rządów (choćby podczas polsko-niemieckich konsultacji rządowych w czerwcu 2011 roku), pojawiają się również w ocenach ekspertów45. Przez pierwsze lata istnienia programu podjęto w tej dziedzinie kilka polsko-niemieckich inicjatyw. Na przykład jesienią 2010 roku urzędnicy z obu krajów przedstawili wspólny non-paper na temat kierunków rozwoju platformy do spraw kontaktów międzyludzkich. Ministrowie spraw zagranicznych Polski i Niemiec wspólnie jeździli do krajów Partnerstwa Wschodniego (Radosław Sikorski i Guido Westerwelle byli w Mińsku jesienią 2010 roku, a z Frankiem Steinmeierem Radosław Sikorski odwiedził Kijów w czerwcu 2009 roku). Ponadto w marcu 2010 roku Guido Westerwelle uczestniczył w spotkaniu ministrów spraw zagranicznych Grupy Wyszehradzkiej i podpisał przyjętą przez nich deklarację, w której jest mowa między innymi o poparciu przez państwa sygnatariuszy stopniowego znoszenia wiz dla krajów Partnerstwa Wschodniego. Podpis niemieckiego ministra dyplomacji na tym dokumencie był więc sporym sukcesem. W deklaracji ministrowie podkreślają, że „wiarygodność Unii jako globalnego gracza zależy od możliwości i woli pomocy w rozwoju i reformach krajom ze swego sąsiedztwa”, uznają także aspiracje tych krajów do integracji europejskiej46. W tej kwestii – perspektywy członkostwa dla państw Partnerstwa Wschodniego – Niemcy i Polska są jednak podzielone, gdyż Berlin ogólnie sprzeciwia się formułowaniu takich zapowiedzi. Podobnie w sprawie liberalizacji systemu wizowego Niemcy przyjmują optykę odwlekania jej w czasie, podczas gdy Polska opowiada się za sprawnym postępowaniem tego procesu. Zgoda między Polską a Niemcami panuje w kwestii stosowania zasad „więcej za więcej” i „mniej za mniej”. Oba kraje uważają, że należy zwiększać skuteczność wydawania 45 Kai-Olaf Lang, Polens Vorsitz im Rat der EU: Zuversicht in Zeiten der Krise, „SWP-Aktuell” 2011, A38, sierpień 2011 roku – http://www.swp-berlin.org/de/produkte/swp-aktuell-de/swp-aktuell-detail/article/polens_eu_ratsvorsitz.html [dostęp: 17 września 2011 roku]. 46 The Visegrad Group and Germany Foreign Ministers Statement on the Eastern Partnership, Bratysława, 3 marca 2011 roku – http://www.visegradgroup.eu/main.php?folderID=859&articleID=32897&ctag=articlelist&iid=1 [dostęp: 31 sierpnia 2011 roku]. 42 Agnieszka Łada pieniędzy przez kraje Partnerstwa Wschodniego i wymagać od nich wprowadzania reform demokratycznych. Wsparcie społeczeństwa obywatelskiego w regionie pozostaje wysoko na liście priorytetów Berlina i Warszawy. Niemcy i Polska tworzą wspólny front przeciw krajom członkowskim z południa Unii Europejskiej w zakresie rozwijania unijnej polityki na Wschodzie, chętnie bowiem widziałyby zmianę podziału środków finansowych w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa na korzyść Europy Wschodniej (dotychczasowy podział to jedna trzecia dla Wschodu i dwie trzecie dla Południa). Zdają sobie jednak sprawę, że w obecnej sytuacji satysfakcjonujące będzie już niezmniejszenie puli przypadającej na kraje Partnerstwa Wschodniego. Niemniej jednak Niemcy są przeciwne podniesieniu w przyszłej perspektywie finansowej kwot na wydatki zewnętrzne (jako płatnik netto postulują niezwiększanie budżetu Unii Europejskiej), podczas gdy Polska forsuje większy budżet Unii Europejskiej, w tym wzrost wydatków zewnętrznych. To od zaangażowania Polski i Niemiec oraz od współpracy na arenie Unii Europejskiej zależy, czy program Partnerstwa Wschodniego będzie mógł się rozwijać. Świadomość ta istnieje po obu stronach Odry. Niemcy nie będą jednak wychodzić z inicjatywą, głównie ze względu na zaangażowanie w inne sprawy unijne i słabość polityki zagranicznej spowodowanej brakiem poparcia dla działań Guido Westerwellego zarówno w koalicji rządzącej, jak i wśród ekspertów. Z tym większym zainteresowaniem patrzą więc na polskie pomysły w tym obszarze, które w zasadzie są gotowi popierać. Uznając Polskę za bardzo ważnego partnera w polityce wschodniej, oczekują działań na rzecz zwiększenia widoczności Partnerstwa Wschodniego, ale także konkretnych propozycji dotyczących rozwoju tej inicjatywy. Partnerstwo Wschodnie – jako część polityki zagranicznej Unii Europejskiej – pozostaje jednak w gestii Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych i Komisji Europejskiej. Polska i Niemcy mogą jednak próbować inicjować i ukierunkowywać politykę instytucji unijnych. Obecnie kwestią, w której oba państwa powinny znaleźć wspólny język, jest stanowisko wobec szczegółowych propozycji Komisji Europejskiej na temat instrumentu sąsiedztwa47. Odpowiedni dokument Komisja Europejska przedstawi pod koniec grudnia 2011 roku. Szczególnie Niemcom – jako płatnikowi netto do budżetu Unii Europejskiej – zależy, aby unijne pieniądze były efektywniej wydawane w Europie Wschodniej. Ważne byłoby więc wspólne odniesienie się Polski i Niemiec do propozycji Komisji Europejskiej i wskazanie, jak można uelastycznić system pomocowy i w praktyce realizować zasadę „więcej za więcej”. Należy kontynuować dobrą współpracę polsko-niemiecką w ramach platformy poświęconej kontaktom międzyludzkim. Berlin i Warszawa powinny wspólnie domagać się realizacji propozycji, jakie zawarły w non-paper z 2010 roku dotyczącym rozwoju programów na rzecz społeczeństwa obywatelskiego, w tym zwłaszcza zwiększenia środków na program uczenia się przez całe życie (Life Long Learning) czy otwarcia wymiany w ramach programu Erasmus dla obywateli krajów Partnerstwa Wschodniego. Poza tym należy lobbować za umożliwieniem udziału w obradach tej platformy (a docelowo pozostałych platform) przedstawicielom Komitetu Sterującego Forum Społeczeństwa Obywatelskiego. W tej kwestii urzędnicy z obu stolic mówią jednym głosem, powinni więc obecnie przekonać kolegów z innych państw. Szansą na poparcie polsko-niemieckich inicjatyw w dzie47 Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa zastąpi w nowej perspektywie finansowej obecny Europejski Instrument Sąsiedztwa. Współpraca polsko-niemiecka w rozwijaniu Partnerstwa Wschodniego 43 dzinie wspierania społeczeństwa obywatelskiego jest panująca w całej Unii Europejskiej zgodna opinia, że należy wzmacniać reformy demokratyczne w krajach sąsiedztwa. Istotnym wspólnym przedsięwzięciem byłoby również podjęcie działań na rzecz zwiększenia widoczności Partnerstwa Wschodniego. Polska i Niemcy mogłyby postulować stworzenie odpowiedniego programu Komisji Europejskiej. Ważne byłoby rozszerzenie działań informacyjnych lub dokonanie przeglądu polityki komunikacyjnej Unii Europejskiej w tej dziedzinie. W obu tych obszarach – współpracy na rzecz społeczeństwa obywatelskiego i działaniach komunikacyjnych – aktywne są polskie i niemieckie organizacje pozarządowe, które razem realizują projekty na Wschodzie. Warto wykorzystać ich potencjał, zachęcać je do dalszego współdziałania i korzystać z ich opinii. Dobrym przykładem otwierania się bilateralnej współpracy polsko-niemieckiej jest możliwość ubiegania się w Fundacji Współpracy Polsko-Niemieckiej o dotacje na projekty realizowane w kooperacji z organizacjami z krajów trzecich. Byłoby wskazane, żeby podejmując decyzje o przyznaniu grantu, władze preferencyjnie traktowały właśnie działania podejmowane z partnerami z krajów Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego. Podobnie Polsko-Niemiecka Współpraca Młodzieży jest otwarta na wspieranie wymiany młodzieżowej ograniczonej nie tylko do Polski i Niemiec. Niewielkie środki na takie projekty nie pozwalają jednak wspierać wielu cennych inicjatyw. Poza tym nadal nie można dofinansowywać pobytu w państwach trzecich. Dlatego należałoby zmienić tę zasadę, zwiększając jednocześnie budżet organizacji (co wymaga większych wpłat z budżetów obu państw), wskazując kraje Partnerstwa Wschodniego jako jeden z preferowanych kierunków wymiany młodzieżowej. Aneks Spotkania przedstawicieli Ministerstwa Spraw Zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej z państwami Partnerstwa Wschodniego Ukraina 2008 rok • 23 kwietnia 2008 roku – Spotkanie ministrów spraw zagranicznych Grupy Wyszehradzkiej oraz Ukrainy i Królestwa Szwecji w Pradze (omówiono między innymi kwestie wschodniego wymiaru sąsiedztwa). • 10 grudnia 2008 roku – Narada kierownictw ministerstw spraw zagranicznych Polski i Ukrainy (integracja europejska, kwestie bezpieczeństwa, sposób rozstrzygania dwustronnych konfliktów, współpraca gospodarcza i kulturalna). 2009 rok • 17 czerwca 2009 roku – Wizyta robocza w Kijowie szefów dyplomacji Polski i Niemiec Radosława Sikorskiego i Franka Waltera Steinmeiera. Spotkania z Wiktorem Juszczenką, Julią Tymoszenko (wówczas premierem Ukrainy), Wołodymyrem Łytwynem oraz kandydatami ubiegającymi się o stanowisko prezydenta (dyskusja o sytuacji wewnętrznej na Ukrainie i skutkach kryzysu gospodarczego, prezentacja oferty projektów w ramach Partnerstwa Wschodniego). • 16 grudnia 2009 roku – Druga narada kierownictw ministerstw spraw zagranicznych Polski i Ukrainy (integracja Ukrainy z Unią Europejską i NATO, problemy energetyczne i EURO 2012). 2010 rok • 24 maja 2010 roku – Spotkanie szefów dyplomacji Polski i Ukrainy Radosława Sikorskiego i Kostiantyna Hryszczenki. Podczas spotkania strony wyraziły między innymi zainteresowanie możliwie szybkim wdrożeniem Partnerstwa Wschodniego w zakresie całościowych programów rozwoju instytucjonalnego, rozwoju regionalnego i zintegrowanego zarządzania granicami. Strony doszły do porozumienia w sprawie jak najszybszej inauguracji prac Polsko-Ukraińskiego Forum Partnerstwa. • 17 listopada 2010 roku – Wizyta ministrów spraw zagranicznych Polski i Szwecji w Kijowie. Spotkanie z prezydentem Wiktorem Janukowyczem i szefem ukraińskiej dyplomacji Kostiantynem Hryszczenką, na którym zachęcano do kontynuowania procesu niezbędnych reform i poszanowanie pluralizmu politycznego. 46 Aneks 2011 rok • 25 lutego 2011 roku – Trzecia narada kierownictw ministerstw spraw zagranicznych Polski i Ukrainy (relacje dwustronne, w tym realizacja mapy drogowej współpracy Polski i Ukrainy w latach 2009–2010, perspektywy integracji Ukrainy z Unią Europejską). Ministrowie wzięli także udział w otwarciu Polsko-Ukraińskiego Forum Partnerstwa. • 16 maja 2011 roku – Udział szefów dyplomacji Polski i Ukrainy Radosława Sikorskiego i Kostiantyna Hryszczenki w otwarciu nowej siedziby konsulatu we Lwowie. • 22 czerwca 2011 roku – Wizyta robocza Radosława Sikorskiego w Kijowie. Spotkanie z pierwszym wicepremierem, szefem ukraińskiej dyplomacji oraz ministrem rozwoju gospodarczego i handlu (negocjacje nad umową o wolnym handlu). Białoruś 2008 rok • 14 stycznia 2008 roku – Spotkanie Radosława Sikorskiego z ambasadorem Republiki Białorusi Pawłem Łatuszką (dyskusja o ruchu osobowym, perspektywach zawarcia umowy o małym ruchu granicznym, chęci zbliżenia się Białorusi do Unii Europejskiej i traktowaniu Polaków w tym kraju). 2010 rok • 12 lutego 2010 roku – Radosław Sikorski przyjął w Warszawie białoruskiego szefa dyplomacji Siergieja Martynowa (podpisanie umowy o zasadach małego ruchu granicznego, dyskusja o udziale Białorusi w Partnerstwie Wschodnim). • 2 listopada 2010 roku – Wizyta szefów dyplomacji Polski i Niemiec Radosława Sikorskiego i Guido Westerwellego w Mińsku. Spotkanie z ministrem spraw zagranicznych Białorusi Siergiejem Martynowem i prezydentem Aleksandrem Łukaszenką. Celem wizyty było przekazanie jasnego przesłania europejskiego (spotkania z wieloma kandydatami w wyborach prezydenckich). 2011 rok • 25 lutego 2011 roku – Spotkanie z delegacją białoruskich środowisk opozycyjnych (omówienie sytuacji na Białorusi i możliwości polskiego wsparcia instytucji społeczeństwa obywatelskiego). • 30 czerwca 2011 roku – Spotkanie z przedstawicielami białoruskiej opozycji w Warszawie z udziałem szefa polskiej dyplomacji Radosława Sikorskiego i unijnego komisarza do spraw rozszerzenia i polityki sąsiedztwa Štefana Fülego. Wyrażono solidarność Unii Europejskiej i Polski z działaniami, które mają na celu powrót Białorusi na drogę przemian demokratycznych i poszanowania praw człowieka. Mołdawia 2008 rok • 11 lipca 2008 roku – Oficjalna wizyta szefa polskiej dyplomacji Radosława Sikorskiego w Mołdawii. Spotkanie z prezydentem Władimirem Woroninem, premier Zinaidą Greceanii i ministrem spraw zagranicznych Andreiem Stratanem. Dyskusja dotyczyła relacji dwustronnych i inicjatywy Partnerstwa Wschodniego. Aneks 47 2009 rok • 24 lipca 2009 roku – Wizyta ministra spraw zagranicznych Radosława Sikorskiego w Kiszyniowie. Zaakcentowanie poparcia dla demokratycznych i proeuropejskich nastrojów w społeczeństwie mołdawskim w okresie przedwyborczym. 2010 rok • 5 sierpnia 2010 roku – Wizyta w Warszawie ministra spraw zagranicznych Iurie Leancă. Celem było omówienie kwestii współpracy dwustronnej, sytuacji politycznej w Mołdawii i sprawy Naddniestrza. • 30 września 2010 roku – Spotkanie w Kiszyniowie w ramach „Grupy Przyjaciół Mołdawii” (omówienie postępów kraju w procesie integracji z Unią Europejską, dyskusja na temat zbliżających się wyborów parlamentarnych i kwestii Naddniestrza). • 8 grudnia 2010 roku – Wizyta ministrów spraw zagranicznych Polski i Szwecji w Kiszyniowie. Spotkanie z premierem Vladem Filatem i szefem mołdawskiej dyplomacji Iurie Leancă. 2011 rok • 6 czerwca 2011 roku – Trzecie Polsko-Mołdawskie Forum Integracji Europejskiej (udział Mikołaja Dowgielewicza, sekretarza stanu do spraw europejskich i polityki ekonomicznej). Gruzja i Armenia 2009 rok • 17–18 lutego 2009 roku – Oficjalna wizyta w Polsce szefa gruzińskiej dyplomacji Grigola Waszadzego. Spotkanie z prezydentem Lechem Kaczyńskim i ministrem spraw zagranicznych Radosławem Sikorskim (dyskusja o stosunkach polsko-gruzińskich, sytuacji w Kaukazie Południowym i perspektywach uregulowania relacji gruzińsko-rosyjskich, omówienie stanu prac nad Partnerstwem Wschodnim). 2010 rok • 12–15 lipca 2010 roku – Oficjalna wizyta szefa polskiej dyplomacji Radosława Sikorskiego w Gruzji i Armenii. Spotkania z prezydentami – Micheilem Saakaszwilim i Serżem Sarkisjanem, premierami – Niką Gilaurim i Tigranem Sarkisjanem, ministrami spraw zagranicznych – Grigolem Waszadze i Edwardem Nalbandianem, a także z liderami opozycji gruzińskiej i armeńskiej (dyskusja o rozpoczęciu pierwszej rundy negocjacji umów stowarzyszeniowych z Unią Europejską, wdrożeniu Partnerstwa Wschodniego, ułatwieniach wizowych i problemach w Kaukazie Południowym, prezentacja oferty polskich spółek strategicznych zainteresowanych aktywnością na rynku gruzińskim i armeńskim). 2011 rok • 3–4 lutego 2011 roku – Oficjalna wizyta w Polsce szefa gruzińskiej dyplomacji Grigola Waszadzego (dyskusja na temat euroatlantyckiej integracji Gruzji, bieżącej sytuacji w Abchazji i Osetii Południowej, prezentacja priorytetów polskiej prezydencji). 48 Aneks Azerbejdżan 2010 rok • 29 czerwca 2010 roku – Polsko-azerbejdżańskie konsultacje na szczeblu wiceministrów. Wiceminister spraw zagranicznych Paweł Wojciechowski spotkał się z wiceministrem spraw zagranicznych Mahmudem Mammadgulijewem, wiceministrem rozwoju gospodarczego Nijazi Safarowem oraz wiceministrem przemysłu i energetyki Gulmamedem Dżawadowem (dyskusja o stosunkach dwustronnych, Partnerstwie Wschodnim, współpracy gospodarczej i dywersyfikacji dostaw surowców energetycznych). Zorganizowano polsko-azerbejdżański stół gospodarczy, podczas którego prezentowały się polskie firmy sektora tak zwanych zielonych technologii. Noty o autorkach: Elżbieta Kaca – politolog. Ukończyła Kolegium Europejskie w Natolinie i nauki polityczne na Uniwersytecie Warszawskim. Stypendystka Instytutu Nauk Politycznych w Bordeaux (Francja) oraz programu „Nauka i Społeczeństwo” Instytutu Spraw Publicznych. Specjalizuje się w tematyce stosunków zewnętrznych Unii Europejskiej, głównie z krajami Europy Wschodniej (Partnerstwo Wschodnie, Europejska Polityka Sąsiedztwa, pomoc rozwojowa, propagowanie demokracji) i w problematyce dotyczącej funkcjonowania Parlamentu Europejskiego. Agnieszka Łada – kierownik Programu Europejskiego i analityk Instytutu Spraw Publicznych, od lutego do kwietnia 2011 roku visiting fellow w European Policy Centre w Brukseli. Doktor nauk humanistycznych w zakresie nauk o polityce, niemcoznawca. Specjalizuje się w tematyce: instytucji Unii Europejskiej, zwłaszcza Parlamentu Europejskiego i prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, Partnerstwa Wschodniego, Niemiec i stosunków polsko-niemieckich, polskiej polityki zagranicznej i europejskiej, europejskiego społeczeństwa obywatelskiego, postrzegania Polaków za granicą. Razem czy osobno? Partnerstwo Wschodnie w polityce Polski i Niemiec Elżbieta Kaca Agnieszka Łada © Copyright by Fundacja Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011. Publikacja powstała na zlecenie Polskiego Instytutu w Berlinie – Filia w Lipsku. Projekty ISP są wspierana przez Program „Europa dla Obywateli 2007-2013” Wsparcie dla organizacji aktywnych w dziedzinie aktywnego obywatelstwa europejskiego Instytut Spraw Publicznych ul. Szpitalna 5 lok. 22 00-031 Warszawa tel. +48 022 556 42 99 fax +48 022 556 42 62 e- mail: [email protected] www.isp.org.pl Okladka_Polska.indd 1 2011-09-22 07:33:29
