System podatków i op∏at samorzŕdowych w Polsce

Miszczuk:Miszczuk 13/11/09 8:33 AM Page 1
R
E
S
N
Magdalena Miszczuk, doktor nauk ekonomicznych, adiunkt w Katedrze Finansów
i RachunkowoÊci Wydzia∏u Zarzàdzania Politechniki Lubelskiej. Specjalizuje si´
w problematyce finansów samorzàdu terytorialnego. Autorka i wspó∏autorka licznych
publikacji z tego zakresu, w tym m.in. Gospodarki samorzàdu terytorialnego (2007).
N
Ksià˝ka mo˝e byç wykorzystana jako podr´cznik do wyk∏adów z takich przedmiotów, jak: finanse publiczne, finanse samorzàdowe, systemy podatków, opodatkowanie nieruchomoÊci.
System
podatków i op∏at
samorzàdowych
w Polsce
A
Zasadniczym celem publikacji jest dostarczenie szerokiemu kr´gowi odbiorców
(studentom, pracownikom naukowym, dzia∏aczom i pracownikom samorzàdowym) kompendium wiedzy, zarówno na temat teoretycznych modeli podatków
i op∏at samorzàdowych, jak te˝ ich praktycznego zastosowania w paƒstwach Unii
Europejskiej, ze szczególnym uwzgl´dnieniem funkcjonowania sytemu podatków
i op∏at samorzàdowych, stanowiàcych dochody gmin w Polsce. Analiza rozwiàzaƒ
dotyczàcych konstrukcji podatków dodatkowo uzupe∏niona jest o regulacje zwiàzane
z cz∏onkostwem Polski w UE. Ca∏oÊç rozwa˝aƒ uwzgl´dnia zarówno aspekt prawny,
jak i ekonomiczny.
W pracy Êwiadomie zrezygnowano z analizy dochodów o charakterze podatkowym
powiatów i samorzàdów województw, poniewa˝ nie posiadajà one dochodów z tytu∏u w∏asnych podatków, a znaczenie fiskalne pobieranych przez nie op∏at jest
znikome.
Magdalena Miszczuk
Magdalena Miszczuk System podatków i op∏at samorzàdowych w Polsce
osnàce znaczenie dochodów podatkowych jednostek samorzàdu terytorialnego, zw∏aszcza w sytuacji gdy korzystajà one z w∏adztwa podatkowego, jest jednym z wa˝niejszych przejawów decentralizacji finansów publicznych – procesu,
jaki zachodzi w wielu wspó∏czesnych paƒstwach.
Cena 39 z∏
F
I
www.sklep.beck.pl
e-mail: [email protected]
http://www.beck.pl
tel. 022 31 12 222, fax 022 33 77 601
strMiszczuk:strMiszczuk 4/11/09 1:43 PM Page 1
System
podatków i op∏at
samorzàdowych
w Polsce
F I N A N S E
strMiszczuk:strMiszczuk 4/11/09 1:43 PM Page 2
strMiszczuk:strMiszczuk 4/11/09 1:43 PM Page 3
Magdalena Miszczuk
System
podatków i op∏at
samorzàdowych
w Polsce
Wydawnictwo C.H. Beck
Warszawa 2009
Wydawca: Dorota Ostrowska-Furmanek
Redakcja merytoryczna: Alicja Chrabąszcz-Kusiak
Recenzent: prof. dr hab. Maria Kosek-Wojnar
Projekt okładki i stron tytułowych: GRAFOS
Ilustracja na okładce: © Marcin Kamiński/iStockphoto.com
Seria: Finanse
Podseria: Finanse publiczne, lokalne, podatki
© Wydawnictwo C.H. Beck 2009
Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o.,
ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa
Skład i łamanie: IDENTIA Michał Majchrzak
Druk i oprawa: Studio Spartan, Gdynia
ISBN 978-83-255-1120-3
Spis treści
Wstęp.......................................................................................................................... 1. Podatki i opłaty samorządowe w systemie dochodów publicznych ................. 1.1. Dochody samorządowe – modele i klasyfikacje ............................................. 1.2. Pojęcie oraz klasyfikacja podatków i opłat samorządowych .......................... 1.3. Polski system podatków i opłat lokalnych na tle systemów podatkowych
innych państw UE ......................................................................................... 1.4. Funkcje podatków i opłat samorządowych .................................................... 2. Podatki samorządowe o stawkach uchwalanych przez gminę . ........................ 2.1. Podatek od nieruchomości . ........................................................................... 2.2. Podatek rolny ................................................................................................ 2.3. Podatek leśny ................................................................................................ 2.4. Podatek od środków transportowych . ........................................................... 3. Podatki samorządowe o stawkach nie uchwalanych przez gminę ................... 3.1. Karta podatkowa ........................................................................................... 3.2. Podatek od spadków i darowizn .................................................................... 3.3. Podatek od czynności cywilnoprawnych . ...................................................... 4. Opłaty samorządowe o stawkach uchwalanych przez gminę ........................... 4.1. Opłata targowa . ............................................................................................ 4.2. Opłata miejscowa i uzdrowiskowa . ............................................................... 4.3. Opłata od posiadania psów ........................................................................... 4.4. Opłaty planistyczna ....................................................................................... 4.5. Opłata adiacencka ......................................................................................... 5. Opłaty samorządowe o stawkach nie uchwalanych przez gminę ..................... 5.1. Opłata skarbowa . ........................................................................................ 5.2. Opłata eksploatacyjna ................................................................................... Zakończenie .............................................................................................................. Załączniki . ................................................................................................................ Załącznik 1. Wykaz gmin i miast zaliczonych do jednego z czterech
okręgów podatkowych ................................................................................... Załącznik 2. Stawki karty podatkowej obowiązujące w 2009 r. ............................ Załącznik 3. Przedmiot, stawki i zwolnienia w opłacie spadkowej ....................... Literatura .................................................................................................................. Indeks . ...................................................................................................................... 7
9
9
18
28
37
43
44
68
80
84
93
93
101
108
117
117
118
123
124
126
131
131
134
143
145
146
175
199
225
231
5
Wstęp
Zasadniczym celem monografii jest dostarczenie szerokiemu kręgowi odbiorców (studentom, pracownikom naukowym, działaczom i pracownikom samorządowym) kompendium wiedzy na temat funkcjonowania sytemu podatków
i opłat samorządowych, stanowiących dochody gmin w Polsce, z uwzględnieniem najnowszych uregulowań prawnych oraz regulacji związanych z członkostwem Polski w Unii Europejskiej. Świadomie zrezygnowano z analizy powiatów i samorządów województw, ponieważ nie posiadają one dochodów
z tytułu własnych podatków, a znaczenie fiskalne pobieranych przez nie opłat
jest znikome.
Na rynku wydawniczym brak jest tego typu publikacji, bowiem literatura podatkowa koncentruje się niemal wyłącznie na problematyce podatków
państwowych. Istnienie dochodów podatkowych w samorządach, zwłaszcza
w sytuacji gdy korzystają one z władztwa podatkowego, jest jednym z ważniejszych przejawów decentralizacji finansów publicznych i dlatego zasługuje
na bardziej wnikliwe potraktowanie.
Na podkreślenie zasługuje również fakt, że publikacja uwzględnia zarówno
aspekt prawny jak i ekonomiczny podatków i opłat samorządowych. Niewątpliwie jest to nowatorskie ujęcie na polskim rynku wydawnictw podatkowych.
Monografia składa się z pięciu rozdziałów. W pierwszym rozdziale wprowadzającym zidentyfikowano kategorie podatków i opłat samorządowych, dokonano ich wielokryterialnej klasyfikacji, a także wskazano ich funkcje fiskalne
i pozafiskalne, zwłaszcza w zakresie stymulowania rozwoju lokalnego i regionalnego oraz możliwości prowadzenia lokalnej polityki podatkowej. Zawarto
tu analizę porównawczą polskiego systemu podatków i opłat samorządowych
na tle systemów innych państw Unii Europejskiej.
7
Wstęp
Rozdziały drugi i trzeci dotyczą szczegółowej charakterystyki poszczególnych podatków samorządowych, z uwzględnieniem ich przedmiotów, podmiotów, podstaw, stawek, ulg i zwolnień, znaczenia fiskalnego oraz możliwości
wykorzystania stymulacyjnego. Różnica między rozdziałem drugim a trzecim
polega na tym, że w rozdziale drugim uwzględniono tylko te podatki, wobec
których jednostki samorządu terytorialnego korzystają z pełnego władztwa
podatkowego (podatek od nieruchomości, rolny, leśny, od środków transportowych), a w trzecim – te, wobec których samorządy władztwo podatkowe
mają ograniczone (podatek od spadków i darowizn, od czynności cywilno-prawnych, karta podatkowa). Na podobnej zasadzie skonstruowano rozdziały
czwarty i piąty, poświęcone charakterystyce opłat samorządowych. W rozdziale czwartym znalazły się opłaty, których stawka zależy od decyzji samorządu terytorialnego (m.in.: targowa, od posiadania psów, miejscowa, uzdrowiskowa), a w piątym – opłaty, na których wysokość samorząd nie ma wpływu
(m.in.: skarbowa, eksploatacyjna).
W zakończeniu zawarto ocenę istniejącego w Polsce systemu podatków
i opłat samorządowych na tle porównawczym oraz ukazano propozycje zmian
w tym zakresie, a zwłaszcza ograniczenie liczby podatków oraz wzmocnienie
ich wydajności.
W aneksie zawarte zostały szczegółowe wykazy gmin i miast zaliczonych do
poszczególnych okręgów podatkowych związanych z podatkiem rolnym, stawki karty podatkowej oraz przedmiot i stawki opłaty skarbowej. Ilustrują one
zagadnienia zawarte w tekście książki, ale z uwagi na ich rozmiary, właściwe
było umieszczenie ich w aneksie.
Publikację oparto na najnowszej krajowej i zagranicznej literaturze przedmiotu oraz aktach prawnych według stanu na 31 marca 2009 r. Rozważania
teoretyczne poparto dokumentacją statystyczną, a także wnioskami z praktyki stosowania podatków i opłat przez jednostki samorządu terytorialnego
w Polsce.
1 Podatki
i opłaty samorządowe
w systemie dochodów publicznych
1.1. Dochody samorządowe – modele i klasyfikacje
Dochody publiczne są rodzajem wpływów publicznych, oznaczających definitywne, czyli bezzwrotne zasilanie finansowe władz publicznych [Owsiak,
2005, s. 170–171]. Ich klasyfikacji można dokonać, posługując się następującymi kryteriami: przedmiotowym, podmiotowym, dobrowolności, celu poboru
i odpłatności (tabela 1.1.)
Tabela 1.1. Klasyfikacja dochodów publicznych
Kryterium
Rodzaje dochodów publicznych
– przedmiotowe
– daniny publiczne (podatki, cła, opłaty, składki na ubezpieczenia społeczne)
­– dochody publiczne z majątku i praw majątkowych
– pozostałe dochody publiczne
– podmiotowe
– dochody podsektora rządowego
– dochody podsektora samorządowego
– dochody podsektora ubezpieczeń społecznych
– dobrowolności
– dochody przymusowe (m.in. podatki, opłaty, cła, składki na ubezpieczenia
społeczne)
– dochody dobrowolne (m.in. darowizny)
– celu poboru
– dochody zasadnicze (pobierane głównie w celach fiskalnych)
– dochody uboczne (pobierane w celach pozafiskalnych)
– odpłatności
– dochody nieodpłatne (nieekwiwalentne), np. podatki
– dochody odpłatne (ekwiwalentne), np. opłaty.
Źródło: opracowanie własne na podstawie [Miszczuk, 1999b, s. 86–88; Owsiak, 2005, s. 170–171; Ostaszewski, 2008, s. 86–88].
9
1. Podatki i opłaty samorządowe w systemie dochodów publicznych
Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r.,
nr 249, poz. 2104 z późniejszymi zmianami), uwzględniając kryterium przedmiotowe, dość szczegółowo określa listę dochodów publicznych, obejmującą
(art. 5):
daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty oraz
inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa,
jednostek samorządu terytorialnego, funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych niż ustawa budżetowa
ustaw,
inne dochody należne na podstawie odrębnych ustaw – budżetowi państwa, jednostkom samorządu terytorialnego oraz innym jednostkom sektora
finansów publicznych,
wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych,
dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których
zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów
o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych,
spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych,
odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych,
kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu
udzielonych poręczeń i gwarancji,
dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów,
inne dochody należne jednostkom sektora finansów publicznych określone w oddzielnych przepisach lub umowach międzynarodowych.
Wspomniana ustawa precyzuje – nawiązując do kryterium podmiotowego
– pojęcie sektora finansów publicznych, wydzielając w jego ramach (art. 4):
podsektor rządowy, obejmujący organy władzy publicznej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, organy administracji rządowej, Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne,
państwowe jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, państwowe fundusze celowe, uczelnie publiczne,
jednostki badawczo-rozwojowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, państwowe instytucje kultury, Narodowy Fundusz Zdrowia, inne państwowe osoby prawne, utworzone na podstawie odrębnych przepisów w celu
wykonywania zadań publicznych (z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków
i spółek prawa handlowego),
10
1.1. Dochody samorządowe – modele i klasyfikacje
podsektor samorządowy, obejmujący jednostki samorządu terytorialnego,
ich związki samorządowe jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, samorządowe fundusze celowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, samorządowe instytucje kultury, inne samorządowe osoby prawne, utworzone na podstawie odrębnych
przepisów w celu wykonywania zadań publicznych (z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego),
podsektor ubezpieczeniowy, na który składają się: Zakład Ubezpieczeń
Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez
nie fundusze.
Przedmiotem dalszych rozważań są daniny publiczne, mające charakter
przymusowy, zarówno nieodpłatne jak i odpłatne, stanowiące dochody samorządu terytorialnego.
Samorząd terytorialny – zgodnie z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego
(EKSL), ratyfikowaną przez Rzeczpospolitą Polską1 – oznacza prawo i zdolność
społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców (art. 3 ust. 1 EKSL). Społeczności te mają
prawo do posiadania własnych, wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień
(art. 9 ust. 1). Wysokość zasobów powinna być dostosowana do uprawnień,
a przynajmniej ich część powinna pochodzić z opłat i podatków lokalnych,
których wysokość społeczności te mają prawo ustalać (ust. 2 i 3). Samodzielność kształtowania podatków i opłat lokalnych przez jednostki samorządu terytorialnego jest przejawem tzw. decentralizacji dochodowej, której zakres jest
na ogół mniejszy niż decentralizacji wydatkowej, co oznacza niemożność osiągnięcia w praktyce pełnej autonomii finansowej przez samorząd, czyli sytuacji, w której jego potrzeby finansowane są samodzielnie (bez wsparcia budżetu państwa i innych źródeł zewnętrznych) [Kopańska, 2008, s. 100–101].
W literaturze przedmiotu dotyczącej kształtowania się i funkcjonowania
samorządu terytorialnego w Europie wyróżnia się na ogół dwa jego modele
[Page, Goldsmith, 1987; John, 2001, s. 26–37; Miszczuk, Miszczuk, Żuk, 2007,
s. 18–21], to jest:
północnoeuropejski (m.in.: Danii, Finlandii, Holandii, Irlandii, Norwegii,
Szwecji, Wielkiej Brytanii), cechujący się szerokim zakresem wykonywanych
funkcji, dużą swobodą podejmowania decyzji, małą intensywnością kontaktów
1
Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r., ratyfikowana przez Polskę 26 kwietnia 1993 r. (Dz.U. z 1994 r., nr 124, poz. 607).
11
1. Podatki i opłaty samorządowe w systemie dochodów publicznych
z władzami centralnymi, mniejszą liczbą szczebli samorządowych, mniejszą
liczbą jednostek samorządowych oraz większymi ich rozmiarami,
model południowoeuropejski (m.in. w: Belgii, Francji, Hiszpanii, Portugalii, we Włoszech), charakteryzujący się stosunkowo wąskim zakresem wykonywanych kompetencji, małą swobodą decyzyjną, dużą intensywnością kontaktów z władzami centralnymi, relatywnie dużą liczbą szczebli samorządowych
oraz dużą liczbą jednostek samorządowych i małymi ich rozmiarami.
Są też takie kraje jak m.in.: Szwajcaria czy Niemcy, w których występują
elementy zarówno modelu południowo- jak i północnoeuropejskiego.
W nawiązaniu do wspomnianych powyżej modeli samorządu terytorialnego można wyróżnić trzy modele systemu dochodów samorządowych [Sochacka-Krysiak, 1993, s. 37–92]: zdecentralizowany, scentralizowany i mieszany.
Pierwszy z nich zakłada wydzielenie części wpływów publicznych jako dochodów jednostek samorządowych (w postaci np. podatków i opłat lokalnych),
które są głównymi, wydajnymi źródłami zasobów finansowych. W tym modelu dodatkowe zasilanie budżetów samorządowych subwencjami czy dotacjami
z centrum jest niewielkie, gdyż środki w postaci podatków, opłat, wpływów
z majątku są w zasadzie wystarczające do realizacji ich zadań [Jastrzębska,
2005, s. 10–11]. Jednak jak wskazują doświadczenia krajów, w których rozwiązania są zbliżone do tego modelu, ewoluuje on w kierunku modelu scentralizowanego. Wynika to z dużych różnic w potencjale jednostek samorządu
terytorialnego i konieczności wyrównywania poziomu dochodów przy zastosowaniu dotacji ogólnych i celowych [Guziejewska, 2006, s. 16–17].
Drugi model polega na skonstruowaniu instrumentów zasilania jednostek
samorządowych z centrum w postaci dotacji celowych i subwencji ogólnych.
Jednocześnie nie wyodrębnia się z wpływów publicznych w państwie wydajnych podatków i opłat, które byłyby przypisane tylko gminom czy innym podmiotom samorządowym. Przynoszące wysokie wpływy daniny publiczne są
centralizowane i następnie według odpowiedniego klucza rozdysponowywane
pomiędzy centrum i samorządy. Taki system zasilania władz samorządowych
nie musi oznaczać równocześnie jego podporządkowania władzom centralnym
i zniweczenia istoty samorządności. Istotnym elementem takiego finansowania
jest bowiem odpowiednia konstrukcja bezpośredniego systemu zasilania samorządu. Powinna ona być zobiektywizowana i niecelowa. Obiektywny charakter
dotacji i subwencji czy innych form zasilania samorządu oznacza, że kalkulacja tych środków pieniężnych nie może zawierać w sobie uznaniowych form
premiowania finansowego jednych podmiotów kosztem innych. Niecelowość
natomiast zapewnia samodzielność władz samorządowych w rozdysponowy12
1.1. Dochody samorządowe – modele i klasyfikacje
waniu środków, zgodnie z preferencjami i potrzebami społeczności zamieszkującej dane terytorium.
Trzeci model finansowania samorządu ma charakter mieszany, tj. łączy
w sobie rozwiązania dwóch poprzednich modeli. Z jednej strony wydzielone
są spośród wpływów publicznych znaczące daniny, które w całości przypisano samorządom, z drugiej strony centrum dodatkowo wspomaga finansowo
jednostki samorządowe dotacjami, subwencjami lub innymi formami zasilania
(udziałami w podatkach państwowych). Stosowanie jednocześnie dwóch rozwiązań finansowania samorządów może wynikać z dwóch przesłanek.
Po pierwsze, wyodrębnienie dochodów samorządowych z podatków i opłat
w państwie może spowodować zbytnią nierównomierność wpływów do budżetów zdecentralizowanych jednostek i spowodować niemożność realizacji
wszystkich zdań, do jakich te jednostki zostały powołane. Stąd też centrum
powinno zabezpieczyć finansowo również te jednostki samorządowe, które
z uwagi na swoje niewielkie własne dochody nie mogłyby wykonywać nałożonych na nie zadań.
Po drugie, ze względu na wagę niektórych zadań w państwie konieczne
staje się dotowanie ich ze szczebla centralnego, gdyż w przeciwnym wypadku
same gminy czy samorządy wyższego szczebla nie byłyby skłonne ich realizować (np. znaczące przedsięwzięcia infrastrukturalne).
Przykładem kraju, który można zaliczyć do pierwszego modelu jest
Szwecja, w której samorząd lokalny dysponuje lokalnym podatkiem dochodowym ze stawką kalkulowaną według potrzeb danej jednostki samorządowej. Jednocześnie stosowane są dotacje państwowe o charakterze celowym. Z kolei państwem, w którym zasilanie samorządu w środki finansowe
następuje głównie za pośrednictwem dotacji z centrum jest Holandia. Mają
one w większości charakter ogólny i są głównym źródłem wpływów samorządowych. Obok dotacji, kasy samorządowe zasilane są też nielicznymi
jednak podatkami lokalnymi (np. gminny podatek majątkowy), jednak ich
udział we wpływach budżetów jest niewielki [Sochacka-Krysiak, 1993, s.
69]. System dochodów w tym kraju wskazuje zatem w zasadzie na model
scentralizowany. Natomiast przykładem państwa, ilustrującym model mieszany, są Niemcy. Samorządy zasilane są w podobnym stopniu poprzez podatki samorządowe i dotacje z centrum. Dość licznym podatkom lokalnym,
niewystarczającym jednak na realizację zadań, towarzyszy znaczne zasilanie budżetów gminnych w postaci udziałów w podatku dochodowym czy
dotacji, których kalkulacja podlega ścisłym regułom.
13
1. Podatki i opłaty samorządowe w systemie dochodów publicznych
Uwzględniając znaczenie podatków lokalnych w strukturze dochodów podatkowych oraz w odniesieniu do PKB, można – zdaniem B. Guziejewskiej
[Guziejewska, 2006, s. 16–17] – wydzielić:
model skandynawski (Szwecja, Dania, Finlandia), gdzie podatki lokalne stanowią 10–20% PKB i 20–50% wpływów ze wszystkich podatków
ogółem,
model łaciński (Włochy, Francja, Hiszpania), w którym podatki lokalne kształtują się na poziomie 4–6% PKB i 20% ogólnych wpływów
podatkowych,
model hanowerski (Niemcy, Wielka Brytania, Holandia), w którym podatki lokalne stanowią 1–2% PKB i 4–5% ogólnych wpływów podatkowych.
W Polsce przyjęto system finansów gminnych zbliżony do niemieckich
rozwiązań. Wynikało to zarówno z przejęcia przez samorząd lokalny większej części dawnych wpływów państwowej administracji terenowej szczebla
podstawowego, jak i zadań, które miał realizować samorząd gminny. Stąd
też w dyspozycji samorządowych władz lokalnych pozostały liczne podatki
o charakterze lokalnym (niezbyt wydajne), jak również udziały w podatkach
centralnych, dotacje i subwencje. Inaczej rozwiązany został system finansów
samorządowych szczebli wyższych, to jest powiatu i województwa samorządowego. Samorządy te nie mają własnych dochodów podatkowych. Głównym
źródłem dochodów własnych są jedynie udziały w podatkach wpływających
do budżetu państwa.
Dochody jednostek samorządu terytorialnego można podzielić według pięciu kryteriów [Ofiarski, 2006, s. 43–46]. Według pierwszego z nich – rodzajowego – wyróżnia się:
podatki samorządowe,
udziały w podatkach państwowych,
dodatki do podatków państwowych,
opłaty samorządowe,
dochody z majątku i praw majątkowych,
transfery z budżetu państwa,
środki zagraniczne,
inne dochody.
Podział ten ma duże walory poznawcze, gdyż wskazuje na źródła, z jakich
są gromadzone dochody. Podatki i opłaty samorządowe zostały szczegółowo
omówione w kolejnych rozdziałach. Dodatki do podatków oraz udziały w podatkach centralnych są przejawem partycypacji samorządu we wpływach podatkowych budżetu państwa. Dodatki mogą kształtować się na poziomie [Walasik, 2006, s. 214–215]:
14
1.1. Dochody samorządowe – modele i klasyfikacje
dowolnym – ustanowionym przez samorząd,
nie przekraczającym maksymalnej granicy,
jednakowym we wszystkich jednostkach samorządu terytorialnego.
Tylko dwa pierwsze rozwiązania pozwalają na prowadzenie w sposób aktywny lokalnej polityki podatkowej poprzez realizację jej celów pozafiskalnych.
Taka możliwość nie występuje nie tylko w przypadku rozwiązania trzeciego,
ale także w przypadku zastosowania udziałów w podatkach centralnych. Istotna różnica między dodatkami a udziałami polega na tym, że wysokość dochodów z tytułu tych pierwszych nie zależy, a drugich zależy od wprowadzanych
zmian stawek, ulg i zwolnień w podatkach centralnych.
Kolejną grupą dochodów wg klasyfikacji rodzajowej są wpływy z majątku
i praw majątkowych, pochodzące m.in. z tytułu: umów najmu, dzierżawy i podobnych, odsetek od środków na rachunkach bankowych, odsetek od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidend, ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw.
Występowanie transferów w budżetach jednostek samorządu terytorialnego wynika z kilku przesłanek. Po pierwsze, potencjał dochodów własnych
samorządów jest terytorialnie zróżnicowany. Po drugie, zadania i wydatki są
względnie równomiernie rozłożone. Po trzecie, nie jest możliwa pełna komercjalizacja usług świadczonych przez samorządy. Stąd opłaty pobierane z tytułu realizowanych zadań nie pokryją całości kosztów. Po czwarte, nierówność
dostępu mieszkańców do różnych mediów wymaga systematycznej likwidacji
dysproporcji w zakresie infrastruktury technicznej. Po piąte, konieczność wyrównywania potencjału rozwojowego poszczególnych samorządów przez państwo wynika z decyzji podjętych na szczeblu centralnym, które mogą powodować pogłębianie się różnic terytorialnych [Famulska, Znaniecka (red.), 2004,
s. 80].
Transfery z budżetu państwa przyjmują najczęściej dwie formy: subwencji
ogólnej i dotacji celowych. Syntetyczną charakterystykę obu form oraz występujących między nimi różnic przedstawiono w tabeli 1.2.
Ważnym zagadnieniem związanym z subwencjonowaniem jednostek samorządu terytorialnego jest dobór odpowiednich kryteriów. Z teoretycznego punktu widzenia można wyróżnić następujące kryteria [Strahl, 1991,
s. 42–47]:
liczba ludności i jej struktura,
stan rozwoju ekonomicznego samorządu i wynikającego z niego potencjału fiskalnego,
funkcje pełnione przez jednostki samorządu terytorialnego,
majątek samorządu i jego zużycie.
15
1. Podatki i opłaty samorządowe w systemie dochodów publicznych
Tabela 1.2. Podobieństwa i różnice między subwencją ogólną a dotacją celową
Subwencja ogólna
Dotacje celowe
O przeznaczeniu środków decyduje samorząd
Przeznaczane na ściśle określone zadania
wyznaczone przez organ dotujący
Obiektywne kryteria przyznawania
Kalkulacja kwot w oparciu o podobne zadania
finansowane z budżetu państwa
Pełni funkcję wyrównującą dochody
Przyznawane bez względu na potencjał dochodowy
Pełni funkcję motywacyjną,
gdyż wyrównywanie nie jest pełne
Kwota przyznanych środków powinna pokryć całość
wydatków na zadania
Niezwracana bez względu na stopień
wykonania zadań
Zwracane w części odpowiadającej
niezrealizowanym zadaniom
Wykorzystanie kwot subwencji podlega
kontroli jedynie pod względem legalności
Wykorzystanie środków dotacji podlega kontroli
pod względem legalności, celowości, rzetelności
i gospodarności
Pewność otrzymania ustalonych kwot
Pewność otrzymania ustalonych kwot
Uzupełnia dochody własne
Uzupełnia dochody własne
Źródło: [Miszczuk, Miszczuk, Żuk, 2007, s. 86]
Największe znaczenie mają z reguły dwa pierwsze, tj. ludności i potencjału
fiskalnego wynikającego bezpośrednio z rozwoju gospodarczego.
W odróżnieniu od subwencji ogólnej, dotacje celowe nie są przyznawane
przy stosowaniu określonych ogólnych kryteriów. Ze względu na cel finansowania można je podzielić na dotacje celowe na:
zadania z zakresu administracji rządowej,
zadania własne,
zadania innych jednostek samorządu terytorialnego,
zadania wynikające z wyjątkowych okoliczności (zdarzeń losowych),
inwestycje w części finansowane ze środków z Unii Europejskiej.
Z kolei środki zagraniczne stanowią swoisty rodzaj dochodów budżetów
samorządowych. W przypadku Polski są to głównie środki pochodzące z Unii
Europejskiej w ramach realizowanych programów operacyjnych (w latach
2007–2013 są to: Infrastruktura i Środowisko, Innowacyjna Gospodarka, Kapitał Ludzki, Rozwój Polski Wschodniej, Europejska Współpraca Terytorialna
i 16 Regionalnych Programów Operacyjnych), finansowanych przez Fundusze
Strukturalne (w latach 2007–2013: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
i Europejski Fundusz Społeczny) oraz Fundusz Spójności.
16
1.1. Dochody samorządowe – modele i klasyfikacje
Dochody jednostek samorządu terytorialnego pochodzące z Unii Europejskiej podlegają szczególnym zasadom gospodarowania. Mogą być przeznaczone jedynie na te cele, które były określone w umowach, wydatkowane zaś zgodnie z odpowiednimi procedurami. W przypadku wykorzystania tych środków
niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania procedur, pobrania w sposób
nienależny lub nadmierny podlegają zwrotowi wraz z odsetkami jak za zaległości podatkowe. W związku z tym są podobne do dotacji celowych. Beneficjent środków, który musi zwrócić środki z przyczyn wyżej wymienionych,
przez kolejne 3 lata nie będzie mógł korzystać ze środków Unii Europejskiej2.
Do pozostałych dochodów jednostek samorządu terytorialnego można zaliczyć m.in.: dochody uzyskane przez samorządowe jednostki budżetowe, wpłaty zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, spadki, zapisy, darowizny, odszkodowania, dochody z kar pieniężnych
i grzywien, kwoty z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji, dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego czy funduszy celowych oraz
wpływy z samoopodatkowania się mieszkańców.
Drugim, istotnym kryterium klasyfikacyjnym dochodów, jest pochodzenie
środków zasilających budżety. Dzieli ono dochody samorządowe na własne
i uzupełniające (zewnętrzne). Przyjmuje się, że dochodami własnymi są te, które przypisuje się bezterminowo samorządom, „bez żadnych ograniczeń ze strony państwa i bez jego udziału w części wpływów pochodzących z podatków”
[Kornberger-Sokołowska, 2001, s. 71]. Warto jednak zwrócić uwagę na to, że
w polskich przepisach prawnych dochody własne jednostek samorządu terytorialnego są wymienione w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zaliczone są tam m.in. udziały w podatkach, które tylko w części
przypisano samorządom. Wydaje się więc słuszne zmodyfikowanie definicji dochodów własnych, określając je jako te, które przypisane są samorządom bezterminowo i stanowią jednocześnie dochody publiczne gromadzone na terytorium danej jednostki samorządu terytorialnego. Takie określenie nie pozwala
zakwalifikować do dochodów własnych subwencji ogólnej, dotacji celowej czy
środków z Unii Europejskiej, gdyż ich źródłem są środki gromadzone z terytorium całego kraju. Dochody, które nie są własnymi, mają charakter uzupełniający, wynikający z przesuwania środków zgromadzonych wcześniej (pierwotnie)
w innych niesamorządowych funduszach w państwie i za granicą.
Trzecie kryterium biorące pod uwagę regularność występowania, dzieli dochody na zwyczajne i nadzwyczajne. Dochody zwyczajne można podzielić na powszechnie występujące (m.in. dochody z podatków i opłat, transfe2
Art. 205 ustawy o finansach publicznych.
17
1. Podatki i opłaty samorządowe w systemie dochodów publicznych
ry z budżetu państwa) i specyficznie występujące (m.in. dochody majątkowe,
spadki, zapisy, darowizny, odszkodowania, dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego). Dochodami nadzwyczajnymi są środki pochodzące ze źródeł zagranicznych czy też dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych [Ofiarski, 2006, s. 71 ].
Czwarta systematyka dochodów, która ma duże znaczenie poznawcze, wyodrębnia dochody podatkowe i niepodatkowe. Właściwymi wpływami zasilającymi budżet samorządowy, ale także budżet państwa, są podatki. Stąd też klasyfikacja dochodów samorządowych na podatkowe i niepodatkowe pozwala
na ocenę systemu zasilania samorządów w porównaniu do źródeł dochodowych budżetu państwa czy samorządów innych państw.
Do dochodów podatkowych samorządów zalicza się: podatki, dodatki
i udziały we wpływach z podatków stanowiących dochód budżetu oraz opłaty [Ofiarski, 2006, s. 45]. Mają one charakter danin publicznych. Natomiast
do niepodatkowych zaliczone są dochody z tytułu: posiadanego majątku, transferów z budżetu państwa, środków ze źródeł zagranicznych niepodlegających
zwrotowi oraz innych, w tym np.: dochody jednostek budżetowych, wpłaty zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, spadki, zapisy, darowizny
na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, odszkodowania itp.
Piątym kryterium jest systematyka działowa dochodów, wynikająca z klasyfikacji budżetowej. Ma ona znaczenie w procesie planowania i realizacji budżetu samorządowego. Zapewnia przejrzystość, stwarza możliwość kontroli,
ułatwia i umożliwia sprawozdawczość [Karlikowska, 2006, s. 16–17].
1.2. Pojęcie oraz klasyfikacja podatków
i opłat samorządowych
Podatek jest definiowany jako przymusowe świadczenie pieniężne, ogólne,
bezzwrotne i nieodpłatne dokonywane na rzecz państwa [Miszczuk, 1999,
s. 104]. Cechami podatku są zatem:
przymusowość, oznaczająca możliwość zastosowania sankcji wobec uchylających się od zapłacenia daniny publicznej,
pieniężny charakter, wynikający z konieczności wniesienia podatku w formie pieniężnej,
ogólność (powszechność), oznaczająca powinność jego zapłaty przez
osoby fizyczne i prawne, spełniające określone warunki, zawarte w ustawach
podatkowych,
18
1.2. Pojęcie oraz klasyfikacja podatków i opłat samorządowych
bezzwrotność, polegająca na jego definitywnym pobraniu przez podmiot
publiczny, przy czym jako zwrot nie jest traktowane oddanie nadpłaconego
lub nienależnie pobranego podatku,
nieodpłatność (nieekwiwalentność), wynikająca z braku bezpośredniego
świadczenia ze strony państwa na rzecz wnoszącego podatek.
Elementami technicznymi podatku są: podmiot, przedmiot, podstawa (baza
podatkowa), wymiar (kwota), skale podatkowe, wyłączenia, zwolnienia, ulgi
oraz minimum podatkowe i kumulacja podatkowa.
Podmiotem podatku jest podatnik, czyli osoba fizyczna lub prawna ponosząca ciężar świadczenia podatkowego, tj. doznająca uszczuplenia dochodu
lub majątku. Podmiotem podatku jest również płatnik, czyli osoba fizyczna lub
prawna, która z mocy prawa, zobowiązana jest do naliczenia podatku, pobrania go od podatnika i odprowadzenia na rzecz odpowiedniego organu publicznego. Podatnikiem i płatnikiem mogą być te same lub różne osoby. Podatnik
i płatnik podatku określani są mianem biernego podmiotu, w przeciwieństwie
do organów publicznych, uznawanych za czynny podmiot podatku, z tego
względu iż są uprawnione do wymierzania i pobierania płatności.
Przedmiotem podatku są rzeczy, zjawiska lub stan faktyczny, które powodują obowiązek uiszczenia podatku. Przykładowo są nimi: osiąganie dochodów,
posiadanie lub nabywanie nieruchomości, zasiedzenie czy sprzedaż towaru.
Istotnym elementem technicznym podatku jest podstawa opodatkowania
(baza podatkowa), stanowiąca wartościowo ujęty przedmiot opodatkowania
lub naturalną miarę tego przedmiotu. Z kolei stawka podatkowa jest to wyrażona procentowo część podstawy opodatkowania, która ma być przekazana w postaci podatku do odpowiedniego podmiotu publicznego. W przypadku
jednak gdy podstawa opodatkowania wyrażona jest w jednostkach naturalnych, stawka podatkowa przyjmuje postać kwotową.
Kwota (wymiar) podatku jest to suma, jaką należy zapłacić z tytułu podatkowego. Oblicza się ją jako iloczyn podstawy opodatkowania i stawki podatkowej. Z pojęciem stawki podatkowej wiąże się skala podatkowa, rozumiana
jako zbiór stawek uszeregowanych względem podstaw podatkowych w konstrukcji danego podatku [Szczodrowski, 2007, s. 17]. Najprostszą jest skala,
w której występuje tylko jedna stawka podatkowa (procentowa lub kwotowa) i dotyczy każdej podstawy opodatkowania. Takie opodatkowanie nazywamy proporcjonalnym (liniowym), gdyż kwota podatku rośnie proporcjonalnie do wzrostu podstawy opodatkowania. Bardziej skomplikowane są skale
nieproporcjonalne, w których wyróżnia się pewne klasy (przedziały) podstaw
opodatkowania i przyporządkowuje się im różne stawki. Teoretycznie także
w tym przypadku mogą występować zarówno stawki procentowe, jak i kwo19