Kierunki działań Unii Europejskiej w sektorze leśnym

Kierunki działań Unii Europejskiej w sektorze leśnym
Mirosław Gwiazdowicz
Raport nr 162
Niniejsze opracowanie poświęcone jest realizowanym przez Wspólnotę Europejską działaniom
w obszarze leśnictwa. W opracowaniu tym podjęto próbę wyodrębnienia i scharakteryzowania
najistotniejszych działań, które będąc częścią różnych obszarów aktywności Wspólnoty
odnoszą się w sposób bezpośredni do sektora leśnego. Ponadto, na podstawie oficjalnych
dokumentów Unii starano się zarysować perspektywy dalszego rozwoju polityki UE w sektorze
leśnym.
Spis treści
ROZDZIAŁ I. WPROWADZENIE
ROZDZIAŁ II. CHARAKTERYSTYKA ZASOBÓW LEŚNYCH W KRAJACH UE
ROZDZIAŁ III. GŁÓWNE OBSZARY DZIAŁAŃ UE W SEKTORZE LEŚNYM
III. 1 Wprowadzenie
III. 2 Stały Komitet Leśny
III. 3 Statystyka leśnictwa
III. 4 Zalesienia, poprawa gospodarki leśnej
III. 5 Świadczenie usług leśnych, handel produktami leśnymi
III. 6 Ochrona lasów przed pożarami
III. 7 Ochrona lasów przed zanieczyszczeniami powietrza
III. 8 Ochrona przyrody
III. 9 Współpraca w zakresie rozwoju
III. 10 Badania naukowe w zakresie leśnictwa
ROZDZIAŁ IV. PERSPEKTYWY ROZWOJU DZIAŁAŃ UE W SEKTORZE LEŚNYM
IV. 1 Wprowadzenie
IV. 2 Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie strategii leśnej UE
IV. 3 Opinie Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów
IV. 4 Stanowisko Komisji Europejskiej w sprawie strategii leśnej UE
IV. 5 Rezolucja Rady w sprawie strategii leśnej UE
ROZDZIAŁ V. PODSUMOWANIE
ROZDZIAŁ I. WPROWADZENIE
Z dyskusji toczących się w ostatnich latach we Wspólnocie Europejskiej wnioskować można o potrzebie zmian w
działaniach Wspólnoty w dziedzinie leśnictwa. Potrzeba ta jest - z jednej strony - efektem dokonujących się przemian
we wspólnej polityce rolnej promującej alternatywne - do intensywnej produkcji rolnej - rozwiązania oraz
postępującego zaangażowania Wspólnoty w rozwój obszarów wiejskich i tworzenie nowych miejsc pracy; z drugiej
zaś strony, jest ona przede wszystkim wynikiem polityki ochrony środowiska i licznych międzynarodowych
zobowiązań przyjętych przez Wspólnotę w latach dziewięćdziesiątych. W rezultacie więc coraz większą uwagę w
działaniach Wspólnoty poświęca się problemowi zwiększania zalesień, ochrony zasobów leśnych, realizacji
wielofunkcyjnej gospodarki leśnej promującej rozmaite społeczne i ochronne funkcje lasów. Dodatkowo, rozszerzenie
Wspólnoty w 1995 r. o trzy kraje tradycyjnie leśne", tj. Szwecję, Finlandię i Austrię, spowodowało istotny wzrost
gospodarczego znaczenia leśnictwa we Wspólnocie. Zakres i różnorodność działań podejmowanych obecnie przez
Wspólnotę w sektorze leśnym sprawia, że coraz częściej mówi się o potrzebie ich integracji. W opublikowanych
niedawno oficjalnych dokumentach instytucji Unii Europejskiej, w tym m.in. Parlamentu Europejskiego, przeważają
opinie, że rozwiązanie kwestii leśnej stanowić by mogła wspólnotowa strategia leśna, choć nie brak też niekiedy
głosów wyrażających potrzebę sformułowania odrębnej wspólnotowej polityki leśnej.1
Niniejsze opracowanie poświęcone jest podejmowanym przez Wspólnotę Europejską działaniom w obszarze
leśnictwa. Na wstępie, przedstawiona została ogólna charakterystyka sektora leśnego w Unii Europejskiej,
zawierająca podstawowe dane dotyczące zasobów leśnych, po czym omówione zostały główne kierunki działań
realizowanych przez Wspólnotę w sektorze leśnym, a następnie, na podstawie oficjalnych dokumentów instytucji UE,
zarysowane zostały perspektywy rozwoju polityki Unii w sektorze leśnym.
ROZDZIAŁ II. CHARAKTERYSTYKA ZASOBÓW LEŚNYCH W KRAJACH UE
Szacuje się, że łączna powierzchnia lasów w Unii Europejskiej wynosi obecnie od ok. 118 do 133 mln ha (tabela II.1).
Rozbieżność w wielkości powierzchni wynika z jednej strony z braku jednolitych metod inwentaryzacji zasobów
leśnych, z drugiej zaś z ogromnego zróżnicowania charakteru formacji roślinnych nazywanych lasami w
poszczególnych krajach członkowskich. Trzeba bowiem pamiętać, że kraje UE występują w zasięgu różnych stref
klimatycznych (okołobiegunowej, umiarkowanej, podzwrotnikowej, a nawet równikowej), podlegają również wpływom
całego szeregu różnych typów klimatu (górskiego, morskiego, kontynentalnego, śródziemnomorskiego), co w sumie
pociąga za sobą wielką różnorodność warunków siedliskowych i dużą liczbę rozmaitych typów lasu. Lasy zamorskich
terytoriów2, także objęte statystykami wewnątrz Unii, dodatkowo czynią tę mozaikę leśną bardziej urozmaiconą.
Według dostępnych danych3, udział powierzchniowy lasów w pięciu głównych, występujących na terenie UE,
formacjach leśnych przedstawia się następująco:
{PRIVATE}lasy w strefie umiarkowanej (lasy mieszane, liściaste)
39%
lasy borealne (północne lasy iglaste)
33%
lasy śródziemnomorskie
17%
lasy tropikalne
6%
lasy alpejskie
5%
3
Zasobność lasów w krajach UE ocenia się na ok. 11,5 mld m , z czego zdecydowana większość zasobów drzewnych
3
na pniu występuje na terenie czterech krajów: w Niemczech i Szwecji po ok. 2,5 mld m oraz we Francji i Finlandii po
ok. 1,7 mld m3. Średnie roczne pozyskanie drewna we Wspólnocie nie przekracza etatu cięć i realizowane jest na
poziomie 70% rocznego przyrostu wynoszącego ok. 400 mln m3.
Przyjęcie do Unii Europejskiej w 1995 r. Szwecji, Finlandii i Austrii spowodowało znaczny wzrost ogólnych zasobów
leśnych w Unii. Powierzchnia lasów zwiększyła się prawie dwukrotnie (przed rozszerzeniem 72 mln ha), co wpłynęło
na wzrost średniej lesistości z 25% do ok. 35%. Znacznie poprawiła się pozycja Unii na tle światowych wyników
statystycznych w zakresie pozyskania i przetwórstwa drewna. Obecnie Unia zajmuje szóste miejsce w świecie pod
względem wielkości produkcji drewna okrągłego, a drugie (po USA) pod względem przetwórstwa drewna. Jest
jednocześnie największym światowym importerem drewna (głównie drewna okrągłego), zaś pod względem wielkości
eksportu produktów drzewnych ustępuje jedynie Kanadzie i USA. Wraz z przyjęciem trzech nowych krajów ujemny
bilans w handlu produktami drzewnymi zmniejszył się o dwie trzecie, z 21 mld do 7 mld ECU.
Tabela II.1. Powierzchnia leśna w krajach Unii Europejskiej na tle liczby ludności i powierzchni kraju4
liczba ludności
ogólna powierzchnia powierzchnia lasu inne powierzchnie leśne
{PRIVATE}Kraj
(mln)
(mln ha)
(mln ha)
(mln ha)
Austria
8,05
8,39
3,88
Belgia&Luksemburg
10,55
3,31
0,71
Dania
5,25
4,31
0,42
Finlandia
5,12
33,82
20,03
3,26
Francja
58,27
54,40
15,03
1,05
Niemcy
81,85
35,70
10,74
0,25
Grecja
10,47
13,20
6,51
3,52
Irlandia
3,59
7,03
0,57
0,03
Włochy
57,33
30,13
6,50
1,80
Holandia
15,49
4,15
0,33
Portugalia
9,92
9,19
2,88
0,35
Hiszpania
39,24
50,60
8,39
17,23
Szwecja
8,84
45,00
24,43
3,58
Wlk. Brytania&Irlandia Płn.
58,68
24,41
2,39
0,17
Ogółem
372,7
323,6
102,8
31,24
Struktura własności lasów w poszczególnych krajach Wspólnoty jest bardzo zróżnicowana, co w naturalny sposób
wynika z ich odmiennych doświadczeń historycznych i różnic kulturowych (tabela II.2). Dominuje prywatna własność
lasów (ok. 65% lasów we Wspólnocie), choć trzeba pamiętać, że są kraje (Grecja, Irlandia), w których ponad dwie
trzecie lasów jest własnością państwa. Lasy prywatne należą do ok. 12 mln właścicieli, dla których las
niejednokrotnie stanowi jedynie część gospodarstwa rolnego. W kilku krajach (Belgia, Hiszpania, Francja, Niemcy)
znaczna część lasów jest własnością wspólnot leśnych.
Leśnictwo i przemysł drzewny stanowią ważne źródło
zatrudnienia i dochodów mieszkańców krajów Wspólnoty. Możliwość znalezienia zatrudnienia w gospodarce leśnej
jest szczególnie istotna dla mieszkańców obszarów wiejskich. Ocenia się, że w obu tych gałęziach gospodarki
zatrudnionych jest 3-4 mln ludzi.
ROZDZIAŁ III. GŁÓWNE OBSZARY DZIAŁAŃ UE W SEKTORZE LEŚNYM
III. 1 Wprowadzenie
Traktat Rzymski z 1957 r. (Traktat o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej), stanowiący fundament prawny istnienia
Wspólnoty, nie przewidział możliwości powstania wyodrębnionej polityki leśnej. Z formalnego punktu widzenia brak
odwołania się w Traktacie do polityki leśnej oznacza, iż nie ma jednej wspólnej podstawy prawnej do przyjmowania
uregulowań z zakresu leśnictwa. Jakiekolwiek więc podejmowane przez Wspólnotę działania, związane z sektorem
leśnym, bezpośrednio lub pośrednio wynikają z wdrażania innych polityk, sformułowanych - w myśl Traktatu
Rzymskiego - dla realizacji celów Wspólnoty.
Z reguły więc przepisy dotyczące leśnictwa uchwalane były w ramach: wspólnej polityki rolnej, polityki handlowej,
polityki strukturalnej, bądź polityki ochrony środowiska, ale także polityk w zakresie badań i rozwoju, przemysłu i
energetyki. Ponadto, niezwykle przydatny jako podstawa prawna okazał się artykuł 2356 Traktatu, umożliwiający
podjęcie przez Wspólnotę działań uznanych przez nią za ważne, mimo iż Traktat o nich nie wspomina.
Trzeba też pamiętać, że zakres kompetencji przyznanych Wspólnocie podlegał przez lata ewolucji, co w rezultacie
znalazło swój wyraz w nowelizacjach Traktatu Rzymskiego. Fakt, że dzisiejszy zakres tych kompetencji jest już
znacznie szerszy miał też z pewnością swoje konsekwencje dla sposobu w jaki Wspólnota traktowała kwestie
związane z leśnictwem. Przykładem poszerzenia obszaru kompetencji Wspólnoty jest polityka ochrony środowiska,
której podstawy traktatowe określone zostały dopiero w 1987 r., wraz z przyjęciem Jednolitego Aktu Europejskiego.
Tym samym, stworzona została podstawa prawna dla działań wspólnotowych związanych np. z ochroną lasu.
Pomimo braku podstaw traktatowych potrzeba stworzenia we Wspólnocie spójnego systemu działań z zakresu
leśnictwa dawała o sobie znać już w przeszłości. Pierwsze próby sformułowania zasad wspólnej polityki leśnej
podjęte zostały w 1978 r., kiedy z inicjatywy Parlamentu Europejskiego Komisja zaprezentowała dokument w sprawie
polityki leśnej. Pomimo poparcia ze strony Parlamentu dokument ten nie uzyskał akceptacji Rady. W 1986 r. Komisja
ponownie zgłosiła projekt dokumentu w sprawie wspólnej polityki leśnej, został on jednak odrzucony przez Parlament
7
Europejski. W 1988 r. Komisja opublikowała kilka projektów rozporządzeń dotyczących różnych aspektów sektora
leśnego, które potraktowane zostały łącznie jako tzw. Wspólnotowa strategia i program działań w sektorze leśnym"
(Community strategy and action programme for the forestry sector). Tym razem program ten uzyskał akceptację i
8
siedem tworzących go rozporządzeń zostało przyjętych przez Radę w maju 1989 r. Choć w późniejszych latach
nowelizowane, rozporządzenia te tworzą do dziś podstawowe ramy prawne dla działań z zakresu leśnictwa.
Trzeba jednak mieć świadomość, że jak dotąd zakres działań realizowanych przez Wspólnotę w sektorze leśnym
pozostaje ograniczony, nie ma spójnego i skoordynowanego charakteru, jakim zazwyczaj cechują się działania w
ramach określonej polityki kierującej się jasno sformułowanymi celami. Zgodnie z zasadą subsydiarności, działania
Wspólnoty w sektorze leśnym powinny być komplementarne w stosunku do polityk leśnych realizowanych w
państwach członkowskich. Odpowiada to założeniu, że jedynie polityki na szczeblu krajowym i regionalnym są w
stanie należycie uwzględnić występujące w poszczególnych krajach odmienne społeczne i ekonomiczne warunki
prowadzenia gospodarki leśnej.
III. 2 Stały Komitet Leśny
Pewną rolę koordynującą działania w dziedzinie leśnictwa spełnia Stały Komitet Leśny (Standing Forestry
9
Committee), powołany w 1989 r. na podstawie Decyzji Rady. Celem jego działania jest zapewnienie bliższej
współpracy pomiędzy państwami członkowskimi i Komisją Europejską w sprawach dotyczących sektora leśnego,
przede wszystkim w kontekście wspólnotowej polityki rolnej oraz polityki rozwoju obszarów wiejskich. Komitet Leśny
stanowić ma forum umożliwiające wymianę informacji na temat polityki leśnej realizowanej w państwach
członkowskich oraz relacji między sprawami właściwymi dla sektora leśnego i innymi politykami wspólnotowymi.
Komitet Leśny spełnia również funkcję organu doradczego Komisji Europejskiej w kwestiach dotyczących
problematyki leśnej.
Stały Komitet Leśny jest również organem koordynującym przygotowania wspólnego stanowiska państw
członkowskich i Wspólnoty w stosunku do rozmaitych międzynarodowych inicjatyw i porozumień w sprawach
odnoszących się do leśnictwa. Komitet Leśny uczestniczył m.in. w organizacji Konferencji Ministrów w Strasburgu w
1990 r., Światowego Kongresu Leśnego w 1991 r. Brał także aktywny udział w wypracowywaniu stanowiska
Wspólnoty w kwestii leśnictwa na konferencję Środowisko i Rozwój" w Rio de Janeiro w 1992 r.
W skład Komitetu Leśnego wchodzą przedstawiciele państw członkowskich, zaś przewodniczy jej reprezentant
Komisji Europejskiej. Organizacyjnie został on osadzony w strukturach dyrekcji generalnej odpowiedzialnej za sprawy
rolnictwa (DGVI).
III. 3 Statystyka w zakresie leśnictwa
Podstawowym elementem statystyki leśnej na szczeblu Wspólnoty jest tzw. Europejski System Informacji i
Komunikacji w Leśnictwie (EFICS - European Forestry Information and Communication System), powołany na
podstawie Rozporządzenia Rady10 z 29 maja 1989 r. Celem systemu EFICS jest - poprzez gromadzenie i
rozpowszechnianie informacji na temat struktury i funkcjonowania sektora leśnego we Wspólnocie - wspieranie
wdrażania korzystnych dla rozwoju leśnictwa rozwiązań w ramach istniejących we Wspólnocie polityk, jak i w ramach
polityk stosowanych w państwach członkowskich. Ponadto, istotnym celem tego systemu jest umożliwienie
publicznego dostępu do informacji na temat sytuacji leśnictwa i stanu lasów.
System EFICS wdrażany jest przez Komisję Europejską w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi i
międzynarodowymi instytucjami zajmującymi się badaniami statystycznymi w zakresie leśnictwa w Europie.
Niezbędne dane statystyczne pochodzą z Urzędu Statystycznego Wspólnot (Eurostat), inwentaryzacji leśnych w
państwach członkowskich oraz z innych baz danych instytucji międzynarodowych (OECD, FAO, EKG ONZ, ITTO).
11
W marcu 1998 r. Komisja opublikowała raport oceniający proces wdrażania systemu EFICS począwszy od roku
1989. Z raportu wynika, że stworzenie wspólnotowego systemu statystyki leśnej napotyka wiele trudności związanych
głównie z brakiem zharmonizowanych systemów inwentaryzacji leśnej w poszczególnych krajach. Okazało się, na
przykład, że w niektórych sektorach leśnictwa kilka krajów nie prowadziło w ogóle statystyki.
Zgodnie z Rozporządzeniem Rady z 1989 r., system EFICS powinien zostać utworzony do końca 1997 r., ponieważ
12
jednak termin ten nie został dotrzymany, w 1998 r. uchwalona została nowelizacja tego rozporządzenia, w wyniku
której wdrożenie systemu EFICS przesunięto na lata 1998 - 2002. W programie działań przewidzianych do realizacji
w najbliższych kilku latach w celu utworzenia omawianego systemu zaproponowano pięć priorytetowych obszarów
tematycznych: 1) zasoby leśne, 2) struktura własności leśnej, 3) niekomercyjne funkcje lasu, 4) działania z zakresu
leśnictwa podejmowane przez Wspólnotę, 5) produkty leśne (surowiec drzewny i produkty uboczne).
III. 4 Zalesienia, poprawa gospodarki leśnej
Działania w sektorze leśnym wpisane są w politykę strukturalną, która zmierza do zwiększenia ekonomicznej i
społecznej zwartości Wspólnoty. Spośród kilku podstawowych celów, na których koncentrowała się polityka
strukturalna Wspólnoty w latach dziewięćdziesiątych, przede wszystkim dwa cele stanowiły formalne ramy dla
wdrażania działań związanych z leśnictwem (tzw. cel 1: promocja rozwoju i strukturalnego dostosowania regionów
zacofanych oraz cel 5b: ułatwianie rozwoju i strukturalnych dostosowań obszarów wiejskich). Do celów tych
nawiązuje przyjęte w 1989 r. Rozporządzenie Rady 1610/89,13 w którym określonych zostało osiem potencjalnych
kierunków alokacji środków na rzecz leśnictwa z funduszy strukturalnych:
zakładanie szkółek leśnych i poprawa w nich warunków produkcji,
•
zalesianie i poprawa stanu gospodarki w lasach,
•
zwiększanie powierzchni leśnej i odbudowa lasu na terenach zagrożonych erozją i powodzią,
•
odbudowa lasów zniszczonych w wyniku pożarów i innych naturalnych katastrof,
•
pierwsze trzebieże, budowa dróg leśnych, racjonalizacja gospodarki leśnej,
•
ochrona przeciwpożarowa w lasach (z wyłączeniem środków przewidzianych w ramach rozporządzenia
3529/86 - o którym poniżej),
•
zakładanie związków i stowarzyszeń osób gospodarujących w lasach, w celu poprawy ekonomicznych
warunków gospodarki drewnem,
•
kampanie wpływające na podniesienie świadomości społecznej w zakresie leśnictwa oraz usługi doradcze.
Zgodnie z powyższym rozporządzeniem, za priorytetowe uznaje się te programy operacyjne, które dotyczą
obszarów, na których: 1) leśnictwo ma duże znaczenie gospodarcze, 2) potrzeba przeciwdziałania erozji jest
szczególnie istotna dla zapewnienia odpowiedniego poziomu produkcji w rolnictwie oraz 3) społeczne i rekreacyjne
funkcje lasu mają istotne znaczenie dla lokalnej społeczności, m.in. ze względu na możliwości rozwoju turystyki.
Jednym z najbardziej widocznych w ostatnich latach przejawów działań Wspólnoty Europejskiej w sektorze leśnym
jest wspieranie zalesień na gruntach rolnych wycofywanych z produkcji. Promowanie zalesień na obszarach
wiejskich wynika przede wszystkim z konieczności ograniczania nadmiernej produkcji rolnej, co w systemie celów
polityki strukturalnej odpowiada tzw. celowi 5a, czyli przyspieszaniu przemian strukturalnych w rolnictwie w ramach
reformy wspólnej polityki rolnej. W polityce rolnej zalesienia traktowane są najczęściej jako alternatywna forma
zagospodarowania gruntów rolnych. Zwiększanie powierzchni leśnych jest jednocześnie uznawane za pożądany
element polityki ochrony środowiska, zwłaszcza z uwagi na potrzebę eliminacji gazów szklarniowych i rolę jaką w tym
kontekście odgrywa zdolność lasów do wiązania dwutlenku węgla.
W 1992 r. Rada przyjęła Rozporządzenie 2080/9214 ustanawiające system wspierający działania z zakresu leśnictwa,
w tym m.in. dokonywanie zalesień. System ten opiera się na współfinansowaniu przez Wspólnotę określonych w
Rozporządzeniu działań. Dofinansowanie odbywa się za pośrednictwem jednego z funduszy strukturalnych. W
ramach tego systemu dotacje mogą być przeznaczone na następujące cele:
•
pokrycie części kosztów zalesień (od 2415 do 4830 ECU/ha, zależnie od gatunku posadzonych drzew);
•
wypłacany co rok zwrot kosztów utrzymania (pielęgnacji) powierzchni zalesionych przez pierwsze 5 lat od
zalesienia;
•
finansową rekompensatę (wypłacaną każdego roku przez okres do 20 lat od dokonania zalesienia) z tytułu
utraty dochodów z gruntu rolnego, który został zalesiony;
•
dofinansowanie inwestycji zmierzających do poprawy warunków prowadzenia gospodarki leśnej oraz
ochrony przeciwpożarowej w lasach (pasy przeciwpożarowe, punkty czerpania wody, drogi leśne), a także
dofinansowania plantacji dębu korkowego.
O dofinansowanie zalesień ubiegać się mogą rolnicy, ich stowarzyszenia oraz inne osoby fizyczne i prawne. System
dofinansowania ze strony Wspólnoty ujęty jest w ramy wieloletnich krajowych lub regionalnych programów działania
przygotowywanych w poszczególnych krajach członkowskich. W programach tych szczegółowo określa się m.in.
wielkość i czas trwania oczekiwanej pomocy, warunki przyznania wsparcia finansowego, mechanizmy służące ocenie
i monitorowaniu wpływu przewidywanych działań na środowisko oraz ich zgodności z obowiązującymi kryteriami
zagospodarowania terenu. Ostateczną decyzję w sprawie przyznania dofinansowania podejmuje Komisja Europejska
na podstawie przedłożonych programów i po konsultacji z Komitetem Leśnym.
Inne jeszcze formy wspierania sektora leśnego wynikają z uregulowań (Rozporządzenie Rady 867/9215) dotyczących
poprawy warunków przetwórstwa i handlu produktami leśnymi, zgodnie z którymi dofinansowanie może być
przyznane głównie małym i średnim przedsiębiorstwom z terenów wiejskich na wykonywanie operacji związanych z
pozyskaniem drewna i jego wstępną obróbką.
W Dzienniku Urzędowym Wspólnot z dnia 26 czerwca br. opublikowane zostało Rozporządzenie nr 1257/199916
określające nowy system pomocy dla rozwoju obszarów wiejskich. Odpowiada ono przyjętemu wcześniej w tym roku
programowi finansowemu UE w zakresie polityki strukturalnej na najbliższe lata (tj. od roku 2000 do 2006).
Przewidziany w tym rozporządzeniu system pomocy dla obszarów wiejskich obejmuje m.in. wspieranie działań z
dziedziny leśnictwa, które - z założenia - przyczyniać się powinny do zachowania i rozwoju gospodarczych,
ekologicznych i społecznych funkcji lasów na obszarach wiejskich. Planowana pomoc w leśnictwie odpowiadać
powinna trzem podstawowym celom: 1) rozwojowi zrównoważonej gospodarki leśnej, 2) zachowaniu i poprawie stanu
zasobów leśnych, 3) zwiększeniu powierzchni leśnej. Objęte pomocą mają być przede wszystkim lasy należące do
indywidualnych właścicieli, stowarzyszeń właścicieli lasów lub będące własnością gmin i związków gmin. W myśl
tego rozporządzenia, środki z budżetu Unii przeznaczone mogą być na:
•
zalesianie gruntów,
•
inwestycje w lasach zmierzające do poprawy spełnianych przez te lasy gospodarczych, ekologicznych i
społecznych funkcji,
•
inwestycje zmierzające do poprawy i racjonalizacji pozyskania, przetwarzania i sprzedaży produktów
leśnych,
•
upowszechnianie nowych zastosowań produktów leśnych i możliwości ich sprzedaży,
•
zakładanie stowarzyszeń właścicieli lasów powstających w celu udoskonalenia prowadzonej gospodarki
leśnej,
•
odtworzenie potencjału produkcyjnego lasu zniszczonego w wyniku działania czynników naturalnych i
pożaru oraz zastosowanie odpowiednich środków prewencyjnych.
W ramach systemu pomocy przewidziana jest możliwość przyznawania przez okres do 5 lat rocznych dotacji z tytułu
zwrotu kosztów utrzymania powierzchni zalesionych oraz dotacji z tytułu utraty, w wyniku zalesienia, dochodów z
gruntu rolnego (wypłacane corocznie przez okres do 20 lat: rolnikom i stowarzyszeniom rolników w wysokości 725
Euro za 1 ha, innym zaś osobom w wysokości 185 Euro za 1 ha zalesionego gruntu). Rozporządzenie określa
również stawki dofinansowania działań (od 40 do 120 Euro/1 ha) zmierzających do zachowania równowagi
ekologicznej w lasach oraz działań związanych z utrzymywaniem pasów przeciwpożarowych. Omawiane
rozporządzenie zastępuje wspomniane trzy stosowane dotychczas uregulowania (rozporządzenia: 1610/89, 2080/92
oraz 867/90). Przewidziany w nim system pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, w tym działań w zakresie
leśnictwa, obowiązywał będzie od 1 stycznia 2000 r.
III. 5 Świadczenie usług leśnych, handel produktami leśnymi
Sektora leśnego bezpośrednio dotyczą również niektóre z uregulowań z zakresu wspólnej polityki handlowej
odwołujące się do jednego z fundamentów rynku wewnętrznego jakim jest obowiązek znoszenia ograniczeń w
swobodnym przepływie towarów i usług w obrębie Wspólnoty. Szczegółowe postanowienia dotyczące swobody
prowadzenia działalności gospodarczej i świadczenia usług w dziedzinie leśnictwa ujęte zostały w Dyrektywie Rady
17
67/654/EWG . Zobowiązuje ona państwa członkowskie do wyeliminowania przepisów i praktyk administracyjnych
ograniczających prawo obywateli państw członkowskich Unii do zakładania przedsiębiorstw i świadczenia usług w
leśnictwie na terenie innych państw członkowskich. Przepisy tej dyrektywy dotyczą całego szeregu rozmaitych prac
leśnych, od prac z zakresu użytkowania lasu i pozyskania drewna do prac związanych z ochroną lasu, zarządzaniem
i usługami doradczymi.
Zniesienie barier w handlu drewnem oraz umożliwienie prowadzenia jednolitej statystyki sprzedaży drewna stało się
18
celem Dyrektywy Rady 68/89/EWG w sprawie harmonizacji prawa krajów członkowskich w zakresie klasyfikacji
surowca drzewnego. Określa ona jednolite metody pomiaru i klasyfikacji drewna okrągłego oraz zobowiązuje
państwa członkowskie do ich stosowania w odniesieniu do drewna będącego w obrocie na rynku Wspólnoty (tj.
drewna określanego jako EEC classified).
Ujednolicone zasady i warunki wprowadzania leśnego materiału reprodukcyjnego do obrotu na rynku Wspólnoty
19
określone zostały w Dyrektywie Rady 66/404/EWG. Zasady te odnoszą się do materiału reprodukcyjnego (nasiona,
sadzonki, części roślin służące do rozmnażania wegetatywnego) kilkunastu głównych gatunków drzew leśnych
wymienionych w tej dyrektywie. Wymaga ona, aby wprowadzany na rynek materiał reprodukcyjny przeznaczony do
produkcji surowca drzewnego, pochodził od materiału macierzystego (czyli np. z wyselekcjonowanych drzewostanów
nasiennych, plantacji nasiennych), który został formalnie zatwierdzony na podstawie ustalonych w dyrektywie
kryteriów. Państwa członkowskie zostały zobowiązane do stworzenia rejestru zatwierdzonych (certyfikowanych)
miejsc pozyskiwania materiału reprodukcyjnego. Dyrektywa ta określa również podstawowe zasady oznakowania
materiału reprodukcyjnego znajdującego się w obrocie handlowym. Dopuszcza ona możliwość wstrzymania przez
państwo członkowskie wprowadzania na jego rynek materiału reprodukcyjnego, który nie posiada odpowiedniego
świadectwa pochodzenia lub w sytuacji gdy uzna ono, że właściwości genetyczne wprowadzanego materiału są
niepożądane z uwagi na ochronę leśnego potencjału produkcyjnego na własnym terytorium.
Powyższe uregulowania uzupełnia Dyrektywa 71/161/EWG20 z 30 marca 1971 r. Określa ona szczegółowe
wymagania jakościowe jakie spełnić musi wprowadzany do sprzedaży leśny materiał reprodukcyjny.
III. 6 Ochrona lasów przed pożarami
Pożary uznawane są za jedne z najpoważniejszych zagrożeń dla lasów w krajach UE. Szacuje się, że około 300 tys.
ha lasów niszczonych jest rocznie w wyniku pożarów (tabela III.6), choć według niektórych źródeł21 rocznie ginie
nawet od 350 do 500 tys. ha lasów. Na dużą częstotliwość występowania pożarów narażone są szczególnie lasy w
regionie śródziemnomorskim, w którym zarówno panujący klimat jak i typ dominującej roślinności leśnej sprzyja
powstawaniu i rozprzestrzenianiu się ognia. Wprawdzie lasy śródziemnomorskie nie dostarczają wysokiej jakości
surowca drzewnego, mają jednak istotne znaczenie dla zachowania korzystnego bilansu wodnego, ochrony gleb
przed erozją i pustynnieniem, zachowania różnorodności biologicznej, itp. Niezakłócone funkcjonowanie
ekosystemów leśnych w tym regionie wpływa więc m.in. na warunki prowadzenie gospodarki rolnej, a w rezultacie
nawet na warunki życia ludności na obszarach wiejskich. Waga przypisywana problemom zapobiegania i zwalczania
pożarów w lasach, szczególnie w lasach śródziemnomorskich, spowodowała, że ochrona przed pożarami uznana
została za jeden z istotnych obszarów działania Wspólnoty Europejskiej.
Tabela III.6. Powierzchnia lasów niszczonych rocznie w wyniku pożarów (średnia z okresu 1992 - 1994)22
{PRIVATE}Kraj
powierzchnia (ha)
Hiszpania
109 000
Francja
19 000
Grecja
46 000
Włochy
61 000
Portugalia
49 000
inne kraje członkowskie
7 000
łącznie kraje UE
290 000
Pierwsze wspólnotowe uregulowania prawne dotyczące ochrony lasów przed pożarami uchwalone zostały w 1986
r.23, po czym, w 1992 r. zastąpione zostały Rozporządzeniem 2158/9224 w sprawie ochrony lasów przed pożarami.
Rozporządzenie to określa ramy prawne wspólnotowego systemu ochrony lasów przed pożarami (Community
scheme for the protection of forests against fires), którego celem jest zredukowanie liczby pożarów oraz zmniejszenie
powodowanych przez nie strat. Na system ten składają się działania obejmujące:
•
identyfikację przyczyn pożarów oraz opracowanie metod ich eliminacji,
•
ulepszenie metod zapobiegania pożarom, ze szczególnym uwzględnieniem rozbudowy infrastruktury
przeciwpożarowej w lasach,
•
stosowanie i ulepszanie metod monitorowania,
•
działania uzupełniające, w tym szkolenie personelu, prowadzenie studiów analitycznych, realizacja
projektów pilotażowych w zakresie nowych metod zapobiegania i zwalczania pożarów leśnych.
Zasadniczym elementem wdrażania tego systemu jest możliwość otrzymania przez państwa członkowskie
dofinansowania z budżetu Wspólnoty. W okresie 1992 -1996 na dofinansowanie działań w ramach tego systemu
przeznaczono 70 mln ECU; taka sama kwota przewidziana została na wsparcie ochrony przed pożarami na lata 1997
- 2001.25
Rozporządzenie 2138/92 wymaga od krajów członkowskich sklasyfikowania ich terytoriów w zależności od
zagrożenia pożarowego, zgodnie z trójstopniowym podziałem na obszary o wysokim, średnim i niskim stopniu
zagrożenia pożarami lasów. Jak dotychczas, za obszary o wysokim stopniu zagrożenia w UE uznane zostały trzy
kraje w całości - Portugalia, Hiszpania i Grecja, a także sześć południowych regionów we Francji oraz około
dziesięciu regionów we Włoszech.
Dla obszarów o wysokim i średnim stopniu zagrożenia kraje członkowskie corocznie opracowują odpowiednie plany
ochrony lasów przed pożarami. Plany te przedkładają Komisji, która poddaje je ocenie po konsultacji z Komitetem
Leśnym. Projekty bądź programy ujęte w ramach przedstawionych planów otrzymują dofinansowanie26 - w
odniesieniu do obszarów o wysokim stopniu zagrożenia dofinansowanie może pokryć do 50% wydatków; w
obszarach o średnim stopniu zagrożenia Komisja finansuje do 30%. Przy rozdziale środków Komisja Europejska
zobowiązana jest wziąć pod uwagę opinię Komitetu Leśnego.
III. 7 Ochrona lasów przed zanieczyszczeniami powietrza
Podejmując problematykę ochrony lasu przed zanieczyszczeniem powietrza należy mieć świadomość, że stanowi
ona zaledwie fragment znacznie szerszego kontekstu jakim jest ochrona powietrza atmosferycznego wpisana w ramy
polityki ochrony środowiska. Choć szkodliwy wpływ zanieczyszczeń powietrza na ekosystemy leśne, zwłaszcza
wpływ tzw. kwaśnych deszczy, stanowił poważny problem w wielu krajach członkowskich, nie był z pewnością
jedynym powodem, dla którego w drugiej połowie lat siedemdziesiątych zaczęto wprowadzać we Wspólnocie
uregulowania ograniczające emisje zanieczyszczeń powietrza. Przyjęte wówczas normy emisji, potem modyfikowane
i wprowadzane w szerszym zakresie, obejmowały m.in. emisje gazów (SO2, NOx), którym przypisuje się najbardziej
szkodliwy wpływ na stan zdrowotny lasów. Wydaje się więc, że to właśnie uregulowania z zakresu ochrony jakości
powietrza - choć być może nie zawsze inicjowane z myślą o poprawie kondycji lasów - odgrywają dziś zasadniczą
rolę w ochronie lasów przed zanieczyszczeniami powietrza w krajach UE.
Trzeba tu jednak odnotować, że w 1986 r. przyjęte zostało przez Radę Rozporządzenie, które bezpośrednio
nawiązuje do kwestii ochrony lasu przed zanieczyszczeniem powietrza. Wprawdzie Rozporządzenie 3528/8627 nie
przewiduje instrumentów prawnych, które by mogły w sposób aktywny przyczyniać się do zmniejszania presji
zanieczyszczeń powietrza na las, umożliwia ono jednak stworzenie ujednoliconego (zharmonizowanego) systemu
badań tej presji, jej zasięgu i skutków. Rozporządzenie to zobowiązuje państwa członkowskie do prowadzenia poprzez sieć punktów monitoringu - systematycznej inwentaryzacji zmian uszkodzeń lasów spowodowanych
zanieczyszczeniami powietrza oraz do przesyłania do Komisji raportów o stanie lasów opracowanych na podstawie
wyników przeprowadzonych obserwacji.
Rozporządzenie przewiduje możliwość dofinansowania (w wysokości 30-50%) prowadzonej inwentaryzacji oraz
rozbudowy sieci punktów monitoringu. Zgodnie z nim, finansowane z budżetu Wspólnot mogą być również badania
naukowe mające na celu lepsze poznanie charakteru presji zanieczyszczeń powietrza na aparat asymilacyjny drzew
leśnych, opracowanie metod odbudowy uszkodzonych drzewostanów oraz udoskonalenie metod obserwacji i
pomiaru uszkodzeń. Realizacji tego rozporządzenia towarzyszą pięcioletnie okresy finansowania; w aktualnie
realizowanym okresie 1997 - 2001, podobnie jak w poprzednim w latach 1992 - 1997, na wsparcie działań
wynikających z Rozporządzenia przeznaczono kwotę 40 mln ECU.
III. 8 Ochrona przyrody
Ekosystemy leśne, stanowiąc istotny element środowiska przyrodniczego oraz naturalne środowisko życia roślin i
zwierząt, są w oczywisty sposób obejmowane realizowanymi przez Wspólnotę programami zmierzającymi do
zachowania różnorodności biologicznej oraz ochrony najcenniejszych zasobów przyrodniczych.
28
W zakresie ochrony przyrody na terenie Wspólnoty podstawową rolę odgrywają dwie Dyrektywy: 79/409 z 1979
29
roku w sprawie ochrony dzikich ptaków oraz Dyrektywa 92/43 o ochronie naturalnych siedlisk i dzikiej fauny i flory,
przyjęta w 1992 roku. Na ich podstawie, państwa członkowskie zobowiązane zostały do wyznaczenia i objęcia
specjalną ochroną obszarów o specjalnych walorach przyrodniczychprz3030 - ze względu na ochronę dzikiego
ptactwa, naturalnych siedlisk bądź z uwagi na potrzebę ochrony innych gatunków zwierząt lub roślin. Obszary objęte
specjalną ochroną składają się na powstającą we Wspólnocie spójną sieć obszarów chronionych noszącą nazwę
NATURA 2000. Ekosystemy leśne stanowią istotny składnik tej sieci. W poszerzaniu i utrzymaniu tej sieci
przewidziane jest współuczestnictwo finansowe ze strony budżetu Wspólnot.
Istotna z punktu widzenia zachowania różnorodności biologicznej jest również ochrona leśnych zasobów
31
genetycznych. We Wspólnocie, ramy prawne dla tej ochrony określone zostały w Rozporządzeniu Rady nr 1467/94
o ochronie, określaniu, gromadzeniu i wykorzystaniu zasobów genetycznych w rolnictwie. Przyjęcie tego
rozporządzenia częściowo wynikało z celów wspólnej polityki rolnej, stanowiło również nawiązanie do postanowień
Konwencji o ochronie różnorodności biologicznej, którą Wspólnota ratyfikowała w 1993 r. Podobnie jak w przypadku
innych aspektów leśnictwa we Wspólnocie, które traktowane są często jako element polityki rolnej, użyty w
rozporządzeniu ogólny termin zasoby genetyczne w rolnictwie" obejmuje swym zakresem również leśne zasoby
genetyczne (głównie materiał genetyczny drzew leśnych). Celem tego rozporządzenia jest ułatwienie koordynacji
realizowanych w państwach członkowskich działań oraz wymiany informacji w zakresie ochrony i wykorzystania
zasobów genetycznych.
W 1992 r. przyjęty został we Wspólnocie Piąty Program Działań w ochronie środowiska pt. W kierunku
zrównoważonego rozwoju", na lata 1993 - 2000. Wśród celów związanych z sektorem leśnym program ten
przewidywał wzrost zalesień, głównie na gruntach porolnych oraz poprawę skuteczności w ochronie lasów przed
zanieczyszczeniami powietrza i pożarami.
III. 9 Współpraca w zakresie rozwoju
Leśnictwo jest jednym z obszarów, w którym realizowana jest wspólnotowa polityka współpracy w zakresie rozwoju
(development cooperation). Zasadniczym elementem tej polityki jest udzielanie wsparcia na rzecz rozwoju
gospodarczo-społecznego krajów rozwijających się oraz na rzecz ich integracji z gospodarką światową. W sektorze
leśnym celem tej współpracy jest przede wszystkim promocja zrównoważonej gospodarki leśnej w lasach
tropikalnych oraz ochrona ich różnorodności biologicznej.
Zasady wspóůpracy w zakresie leúnictwa sformuůowane zostaůy w Protokole do Konwencji z Lomë, poúwićconemu
problematyce zrównowaýonej gospodarki zasobami leśnymi, przede wszystkim jednak, podstawą dla działań
32
Wspólnoty na rzecz lasów tropikalnych jest Rozporządzenie Rady 3062/95 (za lasy tropikalne - w myśl
rozporządzenia - uważa się obszary leśne pomiędzy trzydziestym północnym i południowym równoleżnikiem).
Zgodnie z nim, Wspólnota może udzielić krajom rozwijającym się pomocy finansowej i technicznej w celu wsparcia
działań służących ochronie i zrównoważonemu gospodarowaniu zasobami leśnymi. Wsparcie finansowe odbywa się
w formie grantów, których łączna kwota przewidziana na lata 1996 - 1999 wynosi 200 mln ECU. Lista działań
uznanych w rozporządzeniu za priorytetowe obejmuje m.in.:
•
ochronę lasów naturalnych i ich różnorodności biologicznej, odnowienie lasów zdegradowanych,
•
rozwój systemów certyfikowania drewna,
•
prowadzenie odpowiedniej polityki informacyjnej skierowanej do rdzennych mieszkańców obszarów leśnych,
wspieranie instytucji i organizacji działających na rzecz ochrony lasów,
•
badania naukowe, sporządzanie planów urządzania lasu.
III. 10 Badania naukowe w zakresie leśnictwa
Głównym instrumentem wspierania badań naukowych i rozwoju technicznego we Wspólnocie są wieloletnie
programy ramowe. Ustalają one podstawowe cele naukowo-techniczne do osiągnięcia oraz określają istotne
priorytety dotyczące kierunków badań. Cele te realizowane są poprzez programy szczegółowe rozwijane w
określonej dziedzinie. Wśród obszarów objętych programem ramowym występuje zazwyczaj również sektor leśny. W
czwartym programie ramowym realizowanym w latach 1994 - 1998, którego ogólny budżet wynosił prawie 12 mld
ECU, leśnictwo stanowiło jeden z działów tematycznych w obszarze badań, który poza leśnictwem obejmował
również problemy rolnictwa, rybactwa oraz rozwoju obszarów wiejskich. Badania z tego obszaru realizowane były w
ramach programu FAIR, w którym za kluczowy w zakresie badań leśnych uznany został problem rozwoju
wielofunkcyjnej gospodarki leśnej, ze szczególnym uwzględnieniem następujących zagadnień:
•
społeczno-ekonomiczna sytuacja w sektorze leśnym i związanych z nim polityk,
•
funkcjonowanie ekosystemów leśnych,
•
wpływ naturalnych czynników środowiskowych i działalności człowieka na lasy,
•
zrównoważona i wielofunkcyjna gospodarka leśna,
•
poprawa warunków produkcji korka.
Na początku 1999 r. przyjęty został kolejny, piąty ramowy program badań na lata 1999 - 2002 dysponujący budżetem
w wysokości 15 mld Euro. Leśnictwo włączone w nim zostało do jednego z czterech głównych obszarów
tematycznych, który poświęcony został problematyce poprawy jakości życia i gospodarki zasobami przyrodniczymi.
W ramach piątego programu, na badania z zakresu rolnictwa, rybactwa, leśnictwa oraz rozwoju obszarów wiejskich
przeznaczonych zostało łącznie ok. 520 mln Euro. Priorytety w zakresie badań leśnych obejmują następujące główne
obszary zagadnień:
•
wielofunkcyjna i zrównoważona gospodarka leśna, łącząca wysokiej jakości produkcję z zachowaniem i
ochroną cennych zasobów przyrodniczych; różnorodność biologiczna ekosystemów leśnych; ochrona gleb
leśnych;
•
wielostronne wykorzystanie zasobów leśnych: efektywne, przyjazne dla środowiska procesy i technologie
recyklingu; wysoko przetworzone produkty leśne, odpowiadające potrzebom rynku i oczekiwaniom
nabywców.
ROZDZIAŁ IV. PERSPEKTYWY ROZWOJU DZIAŁAŃ UE W SEKTORZE LEŚNYM
IV. 1 Wprowadzenie
Przyszłość polityki unijnej w sektorze leśnym jest od paru lat przedmiotem dyskusji w Unii Europejskiej. Przejawem
tej dyskusji są stanowiska i opinie ogłoszone niedawno przez niektóre instytucje Unii. Stanowią one znakomitą
ilustrację trwającej dyskusji, prezentują bowiem cały szereg rozmaitych problemów związanych z leśnictwem w Unii,
różnorodnych potrzeb, zaleceń i propozycji zmian istniejącej sytuacji w tym sektorze. Rozdział ten poświęcony jest
ich omówieniu.
Na marginesie trzeba również zauważyć, iż obok dyskusji skoncentrowanej na problematyce leśnictwa, przyjęty
został w ostatnim czasie pakiet reform dotyczący polityk unijnych (Agenda 2000), w którym określone zostały m.in.
perspektywy działań Wspólnoty w omawianych sektorze.
Dyskusja w sprawie leśnictwa zapoczątkowana została z inicjatywy m.in. Parlamentu Europejskiego, który w grudniu
1996 przeprowadził debatę na temat leśnictwa w Unii. Debacie tej towarzyszyło ogłoszenie raportu poświęconego
strategii leśnej w Unii Europejskiej (tzw. raport Thomasa, od nazwiska deputowanego Davida E. Thomasa, który na
forum Parlamentu pełnił wówczas funkcję sprawozdawcy). Raport Thomasa stał się podstawą do przyjęcia w styczniu
33
1997 r. przez Parlament Rezolucji w sprawie strategii leśnictwa Unii Europejskiej". Korzystając z uprawnień
nadanych stosunkowo niedawno przez Traktat z Maastricht (art. 138b), Parlament wezwał Komisję Europejską do
przedstawienia w ciągu dwóch lat propozycji legislacyjnej w sprawie europejskiej strategii leśnictwa. Jednocześnie w
rezolucji sformułował zalecenia, którymi powinna kierować się Komisja w swoich pracach nad strategią.
W sprawie leśnictwa głos zabrały również główne komitety doradcze Unii. W ślad za ogłoszeniem rezolucji
34
Parlamentu Europejskiego, w kwietniu 1997 r., swoją opinię na temat Sytuacji i problemów leśnictwa w Unii
Europejskiej oraz istniejącego potencjału w zakresie rozwoju polityk leśnych" wydał Komitet Ekonomiczno-Społeczny
(ECOSOC). Z kolei, w listopadzie 1997 r., przyjęta została opinia35 unijnego Komitetu Regionów (COR) w sprawie
Zarządzania, użytkowania i ochrony lasów w Unii Europejskiej".
W odpowiedzi na rezolucję Parlamentu Europejskiego, 18 listopada 1998 r. Komisja Europejska zaprezentowała
36
swoje stanowisko w sprawie strategii leśnictwa w dokumencie skierowanym do Rady, Parlamentu i komitetów
doradczych. W nawiązaniu zaś do stanowiska Komisji, miesiąc później, Rada przyjęła Rezolucję w sprawie strategii
leśnej Unii Europejskiej".37
IV.2 Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie strategii leśnej UE
Celem Rezolucji Parlamentu było zobowiązanie Komisji Europejskiej do przygotowania propozycji instrumentów oraz
odpowiedniego finansowania dla spójnego i komplementarnego wdrożenia - na poziomie Wspólnoty, krajów
członkowskich i regionalnych - działań w sektorze leśnym. W swojej rezolucji Parlament określił kilka
fundamentalnych zasad, którymi powinna kierować się Komisja:
•
ze względu na znaczenie sektora leśnego jako źródła zatrudnienia i dobrobytu w UE, priorytetem strategii
leśnictwa w Unii powinno być gospodarcze użytkowanie lasów, które jednocześnie powinno być
zintegrowane z korzystaniem z innych funkcji spełnianych przez lasy; strategia taka powinna być oparta na
uznaniu różnorodności lasów europejskich oraz ich wielofunkcyjnego charakteru;
•
koordynacja krajowych polityk leśnych musi być oparta na przestrzeganiu zasady subsydiarności; w związku
z tym podstawą strategii leśnictwa Unii powinno być m.in. jaśniejsze zdefiniowanie krajowych polityk
leśnych, wyraźne określenie zakresu odpowiedzialności Unii oraz krajów członkowskich, stworzenie
połączeń między strategią leśnictwa oraz innymi politykami Unii;
•
strategia leśnictwa powinna uwzględniać przyjęte przez Unię i jej państwa członkowskie zobowiązania
międzynarodowe (Deklarację z Rio, rezolucje helsińskie);
•
strategia ta powinna uwzględniać również fakt, iż większość lasów europejskich stanowi własność milionów
właścicieli lasów, których prawa własności muszą być respektowane.
Propozycje legislacyjne, których przygotowania Parlament oczekuje od Komisji, powinny dotyczyć przede wszystkim
trzech głównych obszarów działań: ochrony, użytkowania i rozwoju oraz powiększania zasobów leśnych. W zakresie
ochrony, Parlament zwraca uwagę m.in. na potrzebę działań powstrzymujących proces degradacji lasów oraz
zapobiegających erozji i pustynnieniu, działań dla ochrony i zachowania ekonomicznej i biologicznej wartości
dziedzictwa leśnego, ochrony lasów przed pożarami, monitorowania wdrażania dyrektyw w sprawie redukcji
zanieczyszczeń powietrza, zwiększenia finansowania na rzecz zachowania biologicznych i genetycznych zasobów
leśnych.
W zakresie użytkowania i rozwoju, Parlament podkreśla m.in. potrzebę dostosowania Rozporządzenia 1610/89 pod
kątem zwiększenia pomocy dla poprawy stanu lasów wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz pomocy
technicznej dla właścicieli lasów. Zaleca też Komisji powzięcie działań zachęcających do wykorzystywania drewna do
produkcji energii oraz przedstawienia propozycji efektywnej promocji sektora drzewnego w Europie (np. plany
wspierania możliwości większego wykorzystania drewna w budownictwie i innych gałęziach przemysłu).
W zakresie działań dotyczących powiększania zasobów leśnych Parlament zwraca uwagę, iż powinno się ono
odbywać w sposób ekonomicznie uzasadniony przy jednoczesnym uwzględnieniu różnorodności biologicznej i
lokalnego zróżnicowania krajobrazu. Komisja powinna rozważyć rozszerzenie usług doradczych, informacji i szkoleń
dla właścicieli lasów.
Parlament w swojej Rezolucji zobowiązał również Komisję do skutecznego wdrażania systemu EFICS oraz
rozszerzenia roli Stałego Komitetu Leśnego, tak by mógł on stać się głównym instrumentem koordynacji spraw
związanych z leśnictwem na szczeblu Wspólnoty. W zakresie finansów Wspólnoty, Parlament wyraził potrzebę
reorganizacji budżetowej prezentacji działań związanych z leśnictwem w celu zmniejszenia występującego obecnie
rozproszenia nagłówków budżetu Wspólnoty odnoszących się do lasów. Z punktu widzenia polskich zamiarów
integracyjnych, istotne jest wskazanie przez Parlament potrzeby wsparcia, w ramach programów PHARE i TACIS,
sektora leśnego krajów ubiegających się o członkostwo w Unii. Parlament stwierdza w rezolucji, iż każda nowa
strategia Unii powinna brać pod uwagę budżetowe konsekwencje rozszerzenia Unii Europejskiej.
IV. 3 Opinie Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów
W opinii Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, głównym celem strategii leśnej Unii powinna być promocja
gospodarczego użytkowania lasów, które jest istotnym źródłem zatrudnienia i dobrobytu w krajach UE. Dalszy rozwój
sektora leśnego ma podstawowe znaczenie dla zapewnienia zatrudnienia, szczególnie na obszarach wiejskich.
Mając na uwadze zasadę wielofunkcyjnego rozwoju leśnictwa, zdaniem tego Komitetu, inne funkcje lasów powinny
być również wzięte pod uwagę, tak by gospodarkę leśną można było uznać za zrównoważoną pod względem
ekonomicznym, społecznym i ekologicznym. Z uwagi na duże zróżnicowanie lasów w Unii i wynikające stąd
różnorodne cele polityk leśnych w krajach UE, działania w sektorze leśnym powinny kierować się przede wszystkim
zasadą subsydiarności. Strategia leśna powinna zapewniać, by gospodarcze użytkowanie lasów oparte było na
zasadach gospodarki rynkowej, w zgodności z zasadami wspólnotowej polityki konkurencji. Wspólnota powinna
wspierać wykorzystanie produktów leśnych, z uwagi na ich przyjazny dla środowiska charakter oraz fakt, iż niektóre z
nich wykorzystane być mogą jako odnawialne źródło energii. Mając na uwadze potrzebę ochrony interesów sektora
leśnego w UE, poprawy wymaga koordynacja podejmowania decyzji na szczeblu Wspólnoty w sprawach pośrednio
lub bezpośrednio związanych z leśnictwem. Decyzje te powinny dotyczyć przede wszystkim tych problemów, które
najefektywniej są rozwiązywane na szczeblu Wspólnoty. Zdaniem Komitetu Ekonomiczno-Społecznego dotyczy to
takich spraw jak: zwalczanie zanieczyszczenia powietrza, międzynarodowe uzgodnienia w zakresie leśnictwa i
polityka handlowa, ochrona lasów przed różnymi zagrożeniami, wsparcie dla rozwoju obszarów wiejskich, badania
naukowe, szkolenia oraz dostarczanie informacji i usług doradczych.
W swej opinii Komitet Regionów podkreślił istotne znaczenie wprowadzania zasad zrównoważonej gospodarki leśnej
na szczeblu UE, krajowym i regionalnym. Zdaniem Komitetu, Komisja Europejska powinna zachęcać do stosowania
tych zasad, tak by trzy podstawowe aspekty działań w sektorze leśnym: ekologiczny, ekonomiczny i społeczny, były
traktowane jednakowo. W odniesieniu do porozumień międzynarodowych związanych z leśnictwem, Unia powinna
ułatwiać koordynację realizacji przez państwa członkowskie zobowiązań wynikających z tych porozumień. Najlepszą
formą wspierania sektora leśnego przez Wspólnotę jest, zdaniem tego Komitetu, promocja szkoleń, badań
naukowych, doradztwa i wspierania procesu aktywizacji obszarów wiejskich. Komitet Regionów wezwał Komisję
Europejską do poczynienia kroków w kierunku utworzenia komisji leśnej, która skupiając przedstawicieli regionów
oraz przedstawicieli różnych grup interesu (właścicieli lasów, przedstawicieli przemysłu drzewnego, osób
zajmujących się łowiectwem i ochroną przyrody) stanowiłaby forum o charakterze doradczym w sprawach
dotyczących leśnictwa podejmowanych przez Komisję.
W swojej opinii Komitet Regionów przedstawił propozycje działań w trzech obszarach: gospodarka leśna,
użytkowanie lasów i ochrona lasu. W zakresie gospodarki leśnej poparł m.in. propozycję Parlamentu dotyczącą
opracowania ogólnych zaleceń w sprawie prowadzenia zrównoważonej gospodarki w lasach. W zakresie
użytkowania, pozytywnie odniósł się do koncepcji wielofunkcyjnego leśnictwa, zwrócił też uwagę na potrzebę
wsparcia badań nad rozwojem produktów leśnych wysoko przetworzonych w celu poprawy ich konkurencyjności.
Poparł także propozycję Parlamentu w kwestii promocji wykorzystania drewna jako odnawialnego źródła energii. W
zakresie ochrony zasobów przyrodniczych, Komitet zwrócił m.in. uwagę na potrzebę opracowania przez Wspólnotę
ogólnych zaleceń dotyczących zachowania różnorodności biologicznej lasów, które mogłyby zostać potem
odpowiednio zaadoptowane przez kraje członkowskie zgodnie z ich uwarunkowaniami przyrodniczymi.
IV. 4 Stanowisko Komisji Europejskiej w sprawie strategii leśnej UE
W dokumencie stanowiącym odpowiedź na Rezolucję Parlamentu Komisja zaprezentowała swoje stanowisko w
kwestii strategii leśnictwa. Z dokumentu tego wynika, iż zdaniem Komisji, podstawowym celem strategii leśnej Unii
powinno być wsparcie zrównoważonego rozwoju lasów i gospodarki leśnej, zgodnie z zasadami gospodarki, ochrony
i trwałego rozwoju lasów przyjętymi na forum międzynarodowym (tzw. Zasady leśne, przyjęte na Konferencji ONZ w
Rio oraz zasady wynikające z rezolucji podpisanych na konferencjach ministrów poświęconych ochronie lasów: w
Strasburgu, Helsinkach i Lizbonie). Oparta na tych zasadach strategia powinna być wdrażana przede wszystkim w
ramach programów na szczeblu krajowym i regionalnym, a także poprzez działania na szczeblu Wspólnoty, o ile na
naruszają one zasady subsydiarności. Komisja sformułowała kilka głównych zaleceń, które strategia leśna powinna
spełniać:
•
wspierać osiąganie celów w ramach innych polityk Unii,
•
przyczyniać się do realizacji międzynarodowych zobowiązań państw członkowskich i Unii,
•
zakładać możliwość elastycznego podejścia opartego na zasadzie subsydiarności,
•
zachowywać zgodność z zasadą swobodnego przepływu towarów i otwartej konkurencji, a także unikać
zakłócania konkurencji na rynku Wspólnoty,
•
podnosić konkurencyjność sektora leśnego w Unii, w tym również przemysłu drzewnego,
•
przyczyniać się do podnoszenia dobrobytu oraz zwiększania zatrudnienia na obszarach wiejskich i w
przemyśle,
•
przyczyniać się do promocji zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska w politykach Unii
związanych z leśnictwem.
Omawiany tu dokument Komisji Europejskiej podkreśla istotne znaczenie dotychczasowych uregulowań w prawie UE
stanowiących podstawę dla rozmaitych działań związanych z leśnictwem, które podejmowane były przez Wspólnotę
w obrębie jej różnych obszarów aktywności. Przypomina jednocześnie o podstawowej roli jaką odgrywają państwa
członkowskie we wdrażaniu krajowych i regionalnych programów dotyczących spraw leśnych. Dokument ten
poświęca nieco uwagi propozycjom działań w zakresie sektora leśnego, które przewidziane zostały w ramach pakietu
Agenda 2000. Propozycje te ujęte zostały przede wszystkim w dwóch spośród wielu dziedzin objętych pakietem:
rozwój obszarów wiejskich oraz przedakcesyjne wsparcie dla rolnictwa i obszarów wiejskich w krajach Europy
Środkowej i Wschodniej ubiegających się o członkostwo.
Przewidziane w Agendzie 2000 propozycje z zakresu rozwoju obszarów wiejskich stanowią, zdaniem Komisji, ważną
podstawę dla realizacji przez państwa członkowskie ochrony i zrównoważonej gospodarki w lasach. Rozdział
poświęcony lasom zawiera propozycje dotyczące działań z zakresu:
•
ochrony lasu oraz rozwoju społecznych i gospodarczych funkcji lasów,
•
zachowania i poprawy wartości ekologicznych lasów, zachowania funkcji ochronnych lasów,
•
promocji nowych zastosowań drewna oraz zwiększania powierzchni leśnych poprzez zalesianie,
•
łączenia gospodarstw leśnych poprzez promocję stowarzyszania się właścicieli lasu,
•
programów edukacyjnych i szkoleniowych promujących wiedzę o przyjaznych dla środowiska i nie
zakłócających naturalnego krajobrazu sposobach i technikach wytwarzania produktów leśnych i
dostarczania usług leśnych, skierowanych przede wszystkim do zarządców i właścicieli lasu.
Przewidziane w Agendzie 2000 propozycje dotyczące środków w ramach pomocy przedakcesyjnej skierowane mają
być na programy dostosowania rolnictwa i obszarów wiejskich w związku z integracją z UE oraz na pomoc w zakresie
dostosowania prawa krajowego do acquis communautaire w obu tych dziedzinach. Środki te mogą być skierowane
na poprawę gospodarki leśnej w krajach kandydujących do członkostwa w Unii, w szczególności na:
•
poprawę stanu zdrowotnego ekosystemów leśnych,
•
dostosowanie sektora leśnego do zasad obowiązujących na rynku wewnętrznym,
•
poprawę infrastruktury i funkcjonowania sektora leśnego w krajach kandydujących, w tym m.in.
doskonalenie statystyki leśnej, wspieranie stowarzyszania się właścicieli lasu.
Ogólnie rzecz biorąc, zgodnie z wyrażoną w podsumowaniu tego dokumentu opinią Komisji, istniejące w Unii
uregulowania związane z leśnictwem w powiązaniu z propozycjami dotyczącymi sektora leśnego zawartymi w
Agendzie 2000 tworzą obecnie wystarczające ramy strategii leśnej w Unii Europejskiej.
IV. 5 Rezolucja Rady w sprawie strategii leśnej UE
Przyjmując sformułowane przez Komisję ogólne zasady strategii leśnej w UE, Rada zwróciła uwagę na niektóre
problemy sektora leśnego, zalecając Komisji powzięcie odpowiednich działań poprawiających sytuację w tym
sektorze. Rada wezwała Komisję do przeprowadzenia oceny realizacji Rozporządzenia 3528/86 pod kątem
możliwości poprawy skuteczności systemu monitoringu stanu zdrowotnego lasu, zaleciła też rozważenie możliwości
usprawnienia funkcjonowania wspólnotowego systemu ochrony lasów przed pożarami ustanowionego na podstawie
Rozporządzenia 2158/92, a także dalszego rozwoju systemu informacji o pożarach oraz rozwoju systemu EFICS.
Zobowiązała też Komisję do szybkiego przedstawienia raportu na temat możliwości poprawy na szczeblu Wspólnoty
koordynacji polityk Unii mających wpływ na sektor leśny.
Rada podkreśliła, iż priorytetową powinna być kwestia poprawy wizerunku gospodarki leśnej w opinii publicznej,
poprzez odwołanie się do stosowanych zasad zrównoważonej gospodarki leśnej oraz poprzez promocję systemu
certyfikacji drewna przyczyniającego się do podnoszenia świadomości ekologicznej konsumentów produktów
drzewnych. Zaleciła też Komisji rozważenie innych form działań w tym zakresie. Na koniec, Rada wezwała Komisję
do przedstawienia w ciągu pięciu lat raportu oceniającego realizację przyjętej strategii leśnej Unii.
ROZDZIAŁ V. PODSUMOWANIE
W prawodawstwie Unii Europejskiej brak jest formalnych podstaw dla sformułowania jednolitej polityki leśnej.
Podejmowane przez Wspólnotę rozmaite działania w sektorze leśnym wynikają na ogół z realizacji innych polityk,
mających swoje umocowanie prawne w Traktacie Rzymskim: wspólnej polityki rolnej, regionalnej, handlowej, ochrony
środowiska i innych. Główne obszary działania Wspólnoty w sektorze leśnym, omówione w niniejszym opracowaniu,
obejmują m.in. statystykę w zakresie leśnictwa, zalesienia, działania zmierzające do poprawy gospodarki leśnej,
handel produktami leśnymi, ochronę lasów przed pożarami i zanieczyszczeniami powietrza, działania z zakresu
ochrony przyrody oraz badania naukowe w dziedzinie leśnictwa.
Na tle dokonujących się reform polityk unijnych (m.in. wspólnej polityki rolnej, polityki strukturalnej), rozwoju polityki
ochrony środowiska oraz poszerzania zakresu zobowiązań międzynarodowych (m.in. zobowiązań wynikających z
Konferencji w Rio) zainicjowana została w ostatnich latach dyskusja na temat perspektyw dalszego rozwoju działań
Wspólnoty w sektorze leśnym. Istotną rolę w pobudzeniu tej dyskusji odegrało rozszerzenie w 1995 r. Unii o trzy
nowe kraje, które w rezultacie przyczyniło się do podniesienia gospodarczego i politycznego znaczenia leśnictwa w
Unii Europejskiej.
Niedawno dyskusja ta zaowocowała opublikowaniem stanowisk głównych instytucji Unii Europejskiej. W przyjętych
dokumentach określone zostały podstawowe zasady podejmowania działań w sektorze leśnym na szczeblu UE,
priorytety tych działań, a także propozycje poprawy funkcjonowania tego sektora. Wyłaniająca się z ogłoszonych
dokumentów strategia leśna Unii wprawdzie nie zapowiada istotnego rozszerzenia działań Wspólnoty w sektorze
leśnym (zdaniem Komisji Europejskiej istniejące uregulowania oraz propozycje wynikające z Agendy 2000 stanowią
wystarczającą podstawę dla realizacji takiej strategii), pozwala ona jednak precyzyjniej określić ramy dla
podejmowania decyzji przez Wspólnotę w tym sektorze. Nie ma wątpliwości, że decydującą rolę w sektorze leśnym
odgrywać będą polityki i programy leśne na szczeblu krajowym i regionalnym. Zasada subsydiarności stanowić tu
będzie niepodważalny priorytet. Domeną Wspólnoty pozostaną więc problemy, które ze względu na swój charakter i
zakres mogą być najefektywniej rozwiązane na szczeblu wspólnotowym. Należeć do nich będzie m.in. promocja
zrównoważonej gospodarki leśnej, koordynacja międzynarodowych zobowiązań związanych z leśnictwem,
koordynacja działań w ramach różnych polityk mających wpływ na sektor leśny, zwalczanie zanieczyszczenia
powietrza i innych zagrożeń dla lasu, polityka handlowa w odniesieniu do produktów leśnych, współpraca w zakresie
rozwoju, badania naukowe i szkolenia.
Przypisy
1. Patrz: What Forestry strategy (-ies) for the European Union? Club de Bruxelles, 1997.
2. Tj. zamorskie departamenty Francji: Gujana Francuska (ok. 8 mln ha powierzchni lasów), Gwadelupa, Martynika,
Reunion; regiony autonomiczne: Portugalii - Madera, Azory i Hiszpanii - Wyspy Kanaryjskie.
3. Źródło: Europe and the Forest, 1998, Memo, European Parliament.
4. Źródło: Europe and the Forest... .
5. Źródło: Europe and the Forest, vol.3, European Parliament, EUROFOR, 1997.
6. Obecnie, po wejściu w życie w maju br. Traktatu z Amsterdamu zmieniającego dotychczasową numerację,
omawiany artykuł oznaczony jest numerem 308; jego treść pozostaje bez zmian (cyt.): Jeżeli w czasie
funkcjonowania wspólnego rynku, w celu osiągnięcia jednego z celów Wspólnoty okaże się konieczne podjęcie
działania przez Wspólnotę, a niniejszy Traktat nie będzie przewidywał potrzebnych uprawnień, Rada podejmie
konieczne środki, działając jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim.
7. OJ C312, 07.12.1988.
8. OJ L165, 15.06.1989.
9. Decyzja Rady 89/367/EWG z 29 maja 1989 w sprawie utworzenia Stałego Komitetu Leśnego; OJ L165,
15.06.1989.
10. Rozporządzenie Rady 1615/89 z 29 maja 1989 ustanawiające Europejski system informacji i komunikacji w
leśnictwie (EFICS) (OJ L165, 15.06.1989).
11. Report from the Commission to the Council on the implementation of the European Forestry Information and
Communication System (Efics) established by Council Regulation (EEC) No 1615/89, COM(1998) 173 final, Brussels,
24.03.1998.
12. Council Regulation 1100/98 of 25 May 1998 amending Regulation 1615/89 establishing European forestry
information and communication system (EFICS) OJ L157, 30.05.1998.
13. Council Regulation 1610/89 of 29 May 1989 laying down provisions for implementing Regulation 4256/88 as
regards the scheme to develop and optimally utilize woodlands in rural areas in the Community (OJ L165,
15.06.1989).
14. Rozporządzenie Rady 2080/92 z 30 czerwca 1992 ustanawiające program pomocy finansowej Wspólnoty
dotyczący środków działania na rzecz gospodarki leśnej w rolnictwie (OJ L215, 30.07.1992).
15. Council Regulation 867/92 on improving the processing and marketing conditions for forestry products (OJ L091,
06.04.1990).
16. Rozporządzenie Rady 1257/1999 z 17 maja dotyczące wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego
Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF) oraz zmieniające i unieważniające inne rozporządzenia (OJ L160,
26.06.1999).
17. Council Directive 67/654/EEC of 24 October 1967 laying down detailed provisions for the attainment of freedom
of establishment and freedom to provide services in respect of activities of self-employed persons in forestry and
logging (OJ L263, 30.10.1967).
18. Council Directive 68/89/EEC of 23 January 1968 on the approximation of the laws of the Member States
concerning the classification of wood in the rough (OJ L032, 06.02.1968).
19. Dyrektywa Rady 66/404/EWG z 14 czerwca 1966 r. w sprawie obrotu leśnym materiałem reprodukcyjnym (OJ
L125, 11.07.1966; od tego czasu kilkakrotnie nowelizowana).
20. Dyrektywa Rady 71/161/EWG z dnia 30 marca 1971 r. w sprawie zewnętrznych norm jakości leśnego materiału
reprodukcyjnego będącego na rynku Wspólnoty (OJ L087, 17.04.1971).
21. European Commission, Situation and Outlook: Rural Developments; CAP 2000 Working document, DirectorateGeneral for Agriculture (DGVI), July 1997.
22. Europe and the Forest, 1998, Memo, European Parliament.
23. Rozporządzeniu Rady nr 3529/86 z 17 listopada 1986 r. (OJ No L326, 21.11.1986).
24. Rozporządzenie Rady 2158/92 z dnia 23 lipca 1992 r. w sprawie ochrony lasów Wspólnoty przed pożarami (OJ
No L217, 31.07.1992).
25. Patrz: rozporządzenie nr 308/97 z 17 lutego 1997 stanowiące nowelizację rozporządzenia 2139/92 (OJ L051,
21.02.1997).
26. Zasady dotyczące składania wniosków o dofinansowanie projektów i programów określone zostały w
rozporządzeniu wykonawczym Komisji nr 1170/93; OJ L118, 14.05.1993.
27. Rozporządzenie Rady 3528/86 z 17 listopada 1986 o ochronie lasów Wspólnoty przed zanieczyszczeniami
powietrza (OJ L326, 21.11.1986).
28. OJ L103, 1979.
29. OJ L206, 1992.
30. Tzw. Special Protection Areas (zgodnie z Dyrektywą 79/409) oraz Special Conservation Areas (zgodnie z
Dyrektywą 92/43).
31. Council Regulation 1467/94 of 20 June on the conservation, characterization, collection and utilization of genetic
resources in agriculture (OJ L159, 28.06.1994).
32. Council Regulation 3062/95 of 20 December 1995 on operations to promote tropical forests (OJ L327,
30.12.1995).
33. Resolution on the European Union’s forestry strategy (OJ C055, 24.02.1997).
34. Opinion of the Economic and Social Committee on ‘The situation and problems of forestry in the European Union
and potential for developing forestry policies’ (OJ C206, 07.07.1997).
35. Opinion of the Committee of the Regions on „Management, use and protection of forests in the EU" (OJ C064,
27.02.1998).
36. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social
Committee and the Committee of the Regions on a forestry strategy for the European Union; COM(1998) 649 final,
Brussels, 18.11.1998.
37. Council Resolution of 15 December 1998 on a forestry strategy for the European Union (OJ C056, 26.02.1999).
Biuro Studiów i Ekspertyz, 1999 r.