Warszawa, dnia 13 kwietnia 2010 r. BAS-WAL

Warszawa, dnia 13 kwietnia 2010 r.
BAS-WAL-312/10
Pan Poseł
Krzysztof Jurgiel
Klub Parlamentarny
Prawo i Sprawiedliwość
Opinia prawna
do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym
(druk nr 2771)
(przedstawiciel wnioskodawców: poseł Ewa Wolak),
w wersji uwzględniającej autopoprawkę
WRAZ Z UWAGAMI inicjatywy Miasta dla rowerów, www.miastadlarowerow.pl
I. Tezy opinii
1. Założenia projektu – poprawa bezpieczeństwa rowerzystów oraz stworzenie
dla nich bardziej przyjaznych warunków uczestniczenia w ruchu drogowym –
należy ocenić pozytywnie.
2. Szereg projektowanych przepisów wymaga uzupełnienia lub doprecyzowania.
3. Należałoby rozważyć modyfikację projektowanego art. 27 ust. 2, dającego
pierwszeństwo przejazdu rowerzystom. Przy jego konstruowaniu oparto się na
nieobowiązującej Polskę wersji Konwencji o ruchu drogowym. Nieprawda. Nie
oparto się na „nieobowiązującej wersji” a gdyby tak było, to nie miałoby to
żadnego wpływu na decyzje Posłów i Senatorów. Uwaga miałaby sens, gdyby
proponowane
zmiany
były
sprzeczne
z
obowiązującą
obecnie
lub
w przewidywalnej przyszłości umową międzynarodową (np. podpisaną
i ratyfikowaną ale nieogłoszoną w Dzienniku Ustaw wersją Konwencji
Wiedeńskiej). Należy zwrócić uwagę, że żaden przepis prawa, procedura czy
obyczaj nie ogranicza Posłów i Senatorów w stanowieniu prawa polegającym
na wprowadzaniu przepisu opartego na postanowieniu nieobowiązującej w
Polsce umowy międzynarodowej (nieopublikowanej w Dzienniku Ustaw,
nieratyfikowanej czy wręcz jeszcze nawet nie istniejącej).
II. Przedmiot opinii
Przedmiotem opinii jest poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o
ruchu drogowym (druk nr 2771) (przedstawiciel wnioskodawców: poseł Ewa Wolak),
w wersji uwzględniającej autopoprawkę; dalej w opinii jako „projekt”. W projekcie tym
przewiduje się nowelizację obowiązujących przepisów oraz wprowadzenie nowych
przepisów dotyczących rowerzystów uczestniczących w ruchu drogowym. Celem
tych zmian jest – zgodnie z uzasadnieniem do projektu – stworzenie dla rowerzystów
bardziej sprzyjających warunków poruszania się po drogach i równocześnie
zwiększenie bezpieczeństwa użytkowników rowerów.
Określenie „ustawa” używane w dalszej części opinii oznacza ustawę z dnia
20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze
zm.).
III. Uwagi do projektowanych przepisów
Poniżej przedstawiono jedynie wątpliwości albo uwagi krytyczne:
1. Art. 1 pkt 3 projektu (dotyczy projektowanego art. 2 pkt 47 ustawy):
W kontekście wprowadzania nowej definicji roweru można zauważyć,
że Konwencja o ruchu drogowym, sporządzona w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r.
(Dz.U. z 1988 r. nr 5, poz. 40 ze zm.), zawiera własną definicję roweru (zob. art. 1
lit. l tej konwencji). Definicja ta różni się od definicji zaproponowanej w projekcie;
zgodnie z nią pojęcie »rower« nie obejmuje rowerów z elektrycznym napędem
wspomagającym. Jak jednak wskazano w opinii BAS z 3 lutego 2010 r. (J. Łacny,
Opinia prawna na temat poselskiego projektu ustawy – Prawo o ruchu drogowym
(przedstawiciel wnioskodawców: poseł Ewa Wolak), BAS-WAL-36/10), możliwe jest
pogodzenie brzmienia konwencyjnej definicji z definicją projektowaną, poprzez
uznanie, że państwa-strony przywołanej konwencji dokonały redefinicji pojęcia
»rower«, powszechnie przyjmując praktykę dopuszczania do ruchu drogowego
rowerów z napędem elektrycznym, na zasadach przewidzianych dla rowerów.
Konwencja Wiedeńska (Dz. U. z 1988 r nr 5, poz 40 i 44) w artykule 1 punkt
„m” wprost dopuszcza zrównanie w ustawodawstwie krajowym Stron Konwencji
rowerów z motorowerami.
2. Art. 1 pkt 5 projektu (dotyczy projektowanego art. 16 ust. 7 ustawy):
Regulacja projektowana w art. 16 ust. 7 ustawy niepotrzebnie obejmuje także
kierującego motocyklem – nie ma takiej potrzeby. Regulacja ta będzie przydatna dla
kierującego rowerem lub motorowerem, ponieważ obecnie mają oni obowiązek – w
pewnych sytuacjach – poruszać się po poboczu (zob. obowiązujący art. 16 ust. 5
ustawy). Natomiast ustawa w obecnym brzmieniu nie nakłada takiego obowiązku na
kierującego motocyklem; nie ma więc potrzeby wprowadzania normy, która wprost
pozwalałaby motocykliście jechać środkiem pasa ruchu.
Uwaga jest bezprzedmiotowa. Rowerzyści mają obowiązek poruszania się
po poboczu „chyba że nie nadaje się ono do jazdy lub ruch pojazdu utrudniałby
poruszanie się pieszym” (art. 16 ust. 5 ustawy) ale na skrzyżowaniach ten przepis nie
ma zastosowania, gdyż albo pobocza nie występują, albo rowerzyści musieliby
wyłącznie skręcać w prawo. Przypadek drugi jest oczywistym absurdem.
Przepis proponowany w art. 16 ust. 7 nie dotyczy sytuacji regulowanej art.
16 ust. 5 jak błędnie wskazano w opinii, ale art. 16 ust. 4 ustawy Prawo o Ruchu
Drogowym. Artykuł ten wiąże wszystkich kierujących pojazdami: rowerzystów,
motorowerzystów, motocyklistów itp. nakazując im poruszanie się możliwie blisko
prawej krawędzi jezdni (a niekoniecznie po poboczu). Stąd nie mogą oni poruszać
się środkiem pasa ruchu, co powoduje niebezpieczne sytuacje jeśli zamierzają
jechać w kierunku, w którym jazda przy prawej krawędzi jezdni jest niemożliwa.
Chodzi zwłaszcza o jazdę na wprost kiedy pas przy prawej krawędzi służy wyłącznie
do skrętu w prawo lub o jazdę pasem do skrętu w lewo a także o jazdę na rondzie.
Często dochodzi wówczas wyprzedzanie rowerzystów w obrębie jednego pasa
ruchu, wyprzedzanie rowerzystów jednocześnie z obu stron przez różne pojazdy
jadące po różnych pasach ruchu oraz zajeżdżanie drogi i spychanie rowerzystów na
sąsiedni pas ruchu przez inne pojazdy.
Ze względu na podobną sytuację użytkowników rowerów, motorowerów
i motocykli w trakcie konsultacji z Ministerstwem Infrastruktury uzgodniono
rozszerzenie treści proponowanego przepisu art. 16 ust. 7 o tych uczestników ruchu.
3. Art. 1 pkt 9 projektu (dotyczy projektowanego art. 24 ust. 12 ustawy):
Projektowany przepis art. 24 ust. 12 ustawy będzie zezwalał rowerzystom na
wyprzedzanie innych niż rower wolno jadących pojazdów z ich prawej strony.
Rozwiązanie to zasługuje na poparcie; wypada jednak podzielić uwagi zawarte w
stanowisku Ministra Infrastruktury wobec projektu (pismo z dnia 29 stycznia 2009 r.,
Nr TD-7km-0702-1/10), iż pożądane byłoby uzupełnienie tego przepisu o dodatkowe
przesłanki, wskazujące, że manewr taki jest dozwolony, jeśli istnieje odpowiednia
ilość miejsca do jego wykonania, a rowerzysta zachowa szczególną ostrożność.
Uwaga jest bezprzedmiotowa, gdyż taki wymóg istnieje w obecnie
obowiązujących przepisach ustawy. Art. 24 ust. 1 pkt. 1 nakazuje kierującemu
upewnić się, czy „ma odpowiednią widoczność i miejsce do wyprzedzania bez
utrudniania komukolwiek ruchu”. Zachowanie „szczególnej ostrożności” nakazuje
obowiązujący art. 24 ust. 2, który wymaga także zachowania odpowiedniej odległości
„od wyprzedzanego pojazdu lub uczestnika ruchu”. Projekt ustawy nie proponuje
wykreślenia tych przepisów. One nadal będą obowiązywać i mieć zastosowanie
także do sytuacji opisanej w proponowanym art. 24 ust. 12.
4. Art. 1 pkt 10 projektu (dotyczy projektowanego art. 27 ust. 2 ustawy):
Projektuje się przywrócenie ust. 2 w art. 27 ustawy. W pierwotnym brzmieniu
ustawy ustęp ten zawierał przepis nakazujący kierującemu pojazdem, który skręca w
drogę poprzeczną, ustąpić pierwszeństwa rowerowi jadącemu po drodze (ścieżce)
dla rowerów, przebiegającej przez jezdnię drogi, na którą wjeżdża tenże kierujący.
Przepis ten został uchylony wraz z nowelizacją ust. 1 tego artykułu (zob. Dz.U. z
2001 r. nr 129, poz. 1444). W wyniku tej nowelizacji ust. 1 w art. 27 ustawy otrzymał
brzmienie: kierujący pojazdem, zbliżając się do przejazdu dla rowerzystów, jest
obowiązany zachować szczególną ostrożność i ustąpić pierwszeństwa rowerowi
znajdującemu się na przejeździe.
W uzasadnieniu do projektu wskazuje się, że projektowana zmiana ma
wprowadzić do ustawy rozwiązania przewidziane w Konwencji o ruchu drogowym,
sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz.U. z 1988 r. nr 5, poz. 40 ze
zm.), dalej w opinii jako „Konwencja”. Zgodnie z art. 16 ust. 2 tej konwencji podczas
wykonywania manewru zmiany kierunku ruchu kierujący – nie naruszając
postanowień artykułu 21 niniejszej konwencji dotyczących pieszych – jest
obowiązany przepuścić pojazdy jadące z przeciwnego kierunku na jezdni, którą
zamierza opuścić, oraz rowery i motorowery jadące po drogach dla rowerów,
przecinających jezdnię, na którą zamierza wjechać.
Jak wynika z informacji zawartych na stronie internetowej
1
Komitetu
Ekonomicznego Narodów Zjednoczonych (UNECE), w dniu 28 marca 2006 r. weszły
w życie – w stosunku do niektórych państw – zmiany do Konwencji, dotyczące m.in.
art. 16 ust. 2 Konwencji. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu podczas
wykonywania manewru zmiany kierunku ruchu kierujący – nie naruszając
postanowień artykułu 21 niniejszej konwencji dotyczących pieszych – jest
obowiązany przepuścić użytkowników drogi poruszających się po jezdni lub po innej
części drogi, którą zamierza opuścić. Te zmiany do Konwencji nie zostały dotychczas
opublikowane w Dzienniku Ustaw, a zatem nie są źródłem prawa powszechnie
obowiązującego w Polsce (zob. uwagi w opinii A. Grzelak, Opinia prawna w zakresie
porównania przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym z Konwencją wiedeńską
1 Adres strony internetowej: http://www.unece.org/trans/doc/2003/wp1/TRANS-WP1-2003-01r4e.pdf
[dostęp: 7 kwietnia 2010 r.].
o ruchu drogowym z 1968 r. Zagadnienia wybrane, BAS-WAL-906/08, z 10 kwietnia
2008 r.).
Uwaga jest bezprzedmiotowa, gdyż zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji
źródłem prawa w Polsce są nie tylko ratyfikowane umowy międzynarodowe, ale
także ustawy. Problem pojawia się jedynie, jeśli przepis ustawy jest sprzeczny
z postanowieniem umowy międzynarodowej – konsekwencje tego stanu rzeczy
wynikają z art. 91 Konstytucji. Jest to dokładnie wyjaśnione w przywołanej powyżej
opinii Biura Analiz Sejmowych z 10 kwietnia 2008 (sygnatura BAS-WAL 906/08).
Należy jednocześnie zauważyć, że Autor z jakiegoś powodu nie czyni
podobnego zarzutu wobec proponowanych w druku 2771 zmian w art. 2 ustawy.
Tymczasem punkt 5 i 5a mają brzmienie analogiczne do art. 1 g (bis) i g (ter)
Konwencji Wiedeńskiej po zmianach w 2006 roku - czyli właśnie w wersji
nieogłoszonej w Dzienniku Ustaw.
Jedna z różnic pomiędzy wcześniejszym brzmieniem art. 16 ust. 2 Konwencji –
wiążącym dla Polski, a jego brzmieniem w wersji niewiążącej dla Polski, polega na
tym, że w przypadku wcześniejszego przepisu należy ustąpić pierwszeństwa
przejazdu rowerzystom, którzy znajdują się na jezdni, na którą zamierza się wjechać,
natomiast w przypadku nowszego przepisu – rowerzystom znajdującym się na
jezdni, którą zamierza się opuścić.
W powyższym rozumowaniu jest błąd. Sformułowanie „jezdnia lub inne
części drogi” (Konwencja w wersji nieogłoszonej w Dzienniku Ustaw) obejmuje także
drogę rowerową stanowiącą część jezdni - na przykład pas rowerowy, a to jest
przypadek regulowany postanowieniem Konwencji w wersji ogłoszonej w Dz. U.
z 1988 nr 5 poz. 40 i 44.
Konwencja Wiedeńska (Dz. U. z 1988 r nr 5, poz. 40 i 44) nie definiuje
drogi dla rowerów, domyślnie pozostawiając to ustawodawstwu krajowemu.
W świetle obecnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo o Ruchu Drogowym (art.
2 ust. 47) przez drogę dla rowerów rozumie się „drogę lub jej część przeznaczoną
dla ruchu rowerów jednośladowych, oznaczoną odpowiednimi znakami drogowymi”.
Zarówno z treści ustawy, rozporządzeń wykonawczych do niej obowiązujących od lat
oraz praktyki wynika, że drogą rowerową jest zarówno droga poza jezdnią drogi jak
i pas wyznaczony na jezdni. Ponieważ pas rowerowy („część drogi”) nie jest
oddalony od jezdni której część stanowi, poniższy wywód nie ma najmniejszego
sensu.
Ta różnica może mieć znaczenie, jeśli weźmie się pod uwagę pozycję
skręcającego w prawo samochodu względem linii, po której będzie się poruszać
rowerzysta w tych dwóch przypadkach.
W pierwszym przypadku samochód będzie ustawiony prawie prostopadle do
linii jazdy rowerzysty – wynika to z tego, że drogi rowerowe są oddalone od
równoległych wobec nich jezdni, samochód dojeżdżając do drogi rowerowej wykona
już więc pewną część skrętu w prawo, a co za tym idzie – jego kierowcy łatwiej
będzie dostrzec nadjeżdżającegoz prawej strony rowerzystę. Natomiast w drugim
przypadku samochód będzie ustawiony pod kątem ostrym do linii jazdy rowerzysty
poruszającego się np. po pasie ruchu dla rowerów, usytuowanym obok pasa ruchu
dla samochodów, a zatem kierowcy trudniej będzie dostrzec zbliżającego się z
prawej strony/z tyłu rowerzystę (należy też uwzględnić możliwość relatywnie
szybkiego zbliżania się rowerzysty do skrzyżowania). Różnica ta ma znaczenie
szczególne w przypadku dużych (długich) samochodów (autobusów, ciężarówek).
Odpowiedniki proponowanego brzmienia art. 27 ust. 2 (i zarazem art. 16 ust.
2 Konwencji) obowiązują we wszystkich krajach Europy Zachodniej - stronach
Konwencji Wiedeńskiej o Ruchu Drogowym. Zgodnie z danymi Eurostatu, to Polska
ma najwyższy w Unii Europejskiej wskaźnik śmiertelności rowerzystów na milion
mieszkańców (15,8 zabitych na milion w roku 2005, www.erso.eu), co znacząco
zawyża średnią dla całej UE wynoszącą zaledwie 4 zabitych na milion, przy znacznie
większym niż w Polsce udziału ruchu rowerowego.
Należy także zwrócić uwagę, że omawiany przepis Konwencji Wiedeńskiej
jest podstawą wprowadzenia tzw. dyrektywy lusterkowej - 2007/38/WE (zmieniająca
wcześniejszą dyrektywę 2005/27/WE) w sprawie doposażenia samochodów
ciężarowych zarejestrowanych we Wspólnocie w lusterka samochodowe. Chodzi o
obowiązkowe wyposażenie pojazdów o masie dopuszczalnej powyżej 3,5 tony w
szerokokątne lusterka wsteczne umieszczone po stronie przeciwnej do kierowcyw
celu likwidacji tzw. martwego pola widzeniai zapewnienia widoczności rowerzystów,
motorowerzystów i motocyklistów którzy na podstawie art. 16 ust. 2 Konwencji
Wiedeńskiej mają na skrzyżowaniach pierwszeństwo przed skręcającymi pojazdami.
Polska była zobowiązana dostosować prawo krajowe do wymagań
Dyrektywy do 31 marca 2009 ale do dzisiaj tego nie uczyniła (przewiduje to projekt
ustawy o dopuszczeniu pojazdów, przedłożenie rządowe).
W tym miejscu warto także zwrócić uwagę, że przytoczony powyżej przepis
art. 16 ust.2 Konwencji po noweli z 2006 roku jest znacznie szerszy niż przepis
w brzmieniu Konwencji ogłoszonym w Dz. U. z 1988 nr 5, poz 40 i 44. Obejmuje
bowiem całość drogi, czyli także m.in. pasy autobusowe, torowiska tramwajowe lub
chodnikiz dopuszczonym ruchem rowerzystów. W związku z tym, pomijając
zastrzeżenia zgłoszone powyżej, nie można wnioskować, aby proponowany w druku
2771 przepis opierał się na nieogłoszonej w Dzienniku Ustaw wersji Konwencji
i czynić z tego zarzutu.
Proponowane w druku 2771 brzmienie art. 27 ust. 2 ustawy jest spójne
z innymi obowiązującymi lub proponowanymi przepisami ustawy. W szczególności
chodzi o proponowane w art. 24 warunkowe dopuszczenie wyprzedzania przez
rowerzystów innych pojazdów z ich prawej strony oraz – zgodne z obecną treścią
art.
23
ustawy dozwolone
omijanie
ich
z prawej
strony.
Uzasadnieniem
proponowanego brzmienia art. 27 ust. 2 jest więc niekoniecznie Konwencja
Wiedeńska po noweli z 2006 roku, ale przede wszystkim troska o spójność
proponowanych przepisów.
Natomiast jak najbardziej celowe – choć prawdopodobnie sprzeczne z opinią
Autora - wydaje się rozważenie autopoprawki lub poprawki druku 2771 polegającej
na zastąpieniu proponowanego brzmienia dosłownym przytoczonym powyżej
tłumaczeniem art. 16 ust. 2 Konwencji Wiedeńskiej po noweli z 2006 roku bez
względu na to, że nie jest ona jeszcze ogłoszona w Dzienniku Ustaw.
Nie ma żadnej prawnej przeszkody, aby Sejm skorzystał ze swoich
prerogatyw i przyjął taki przepis. Oszczędzi to po prostu kolejnych nowelizacji ustawy
Prawo o Ruchu Drogowym, która jest od 1997 roku nieustannie poprawiana co kilka
miesięcy.
Wydaje się, że ostateczny kształt projektowanego art. 27 ust. 2 ustawy
należałoby jeszcze poddać analizie, aby finalny przepis gwarantował rowerzystom
efektywne
prawo
pierwszeństwa
w
opisanych
sytuacjach,
a
jednocześnie
uwzględniał występującą w pewnych sytuacjach obiektywną trudność w spełnianiu
obowiązku nakładanego na kierowców samochodów.
Uwaga sprowadza się do propozycji, aby Polska rozważyła wypowiedzenie
Konwencję Wiedeńskiej o Ruchu Drogowym z wszystkimi tego konsekwencjami.
Sugerowane rozwiązanie nie jest stosowane w przepisach żadnego kraju Unii
Europejskiej, strony Konwencji Wiedeńskiej o Ruchu Drogowym.
Wzmiankowana powyżej „obiektywna trudność” nie występuje w innych
krajach.
Polskie
Ministerstwo
Spraw
Zagranicznych
na
swoich
stronach
internetowych ostrzega kierujących pojazdami planujących podróż do innych krajów,
żeby zwracali uwagę na rowerzystów w krajach o nieporównywalnie wyższym niż
Polska poziomie bezpieczeństwa ruchu drogowego:
http://www.msz.gov.pl/Poradnik,Polak,za,granica,20735.html
i dalej na przykład:
http://www.msz.gov.pl/index.php?
page=14398&lang_id=pl&bulletin_id=36&document=25696
−
„Przy skręcie w prawo należy szczególnie uważać na rowerzystów
nadjeżdżających z tyłu, gdyż mają oni bezwzględne pierwszeństwo ruchu.” (Dania,
Holandia)
−
„W miastach kierowca powinien zwracać szczególną uwagę na
pieszych i rowerzystów, którzy na przejściach i ścieżkach rowerowych korzystają
z bezwzględnego pierwszeństwa. W przypadku kolizji z rowerzystą lub pieszym
kierowca
samochodu
musi
liczyć
się
ze
szczegółowym
postępowaniem
wyjaśniającym, nawet jeśli nie było poważnych następstw zdarzenia”. (Niemcy).
5. Art. 1 pkt 12 projektu (dotyczy projektowanego art. 33 ust. 1a ustawy):
Zgodnie z projektowanym art. 33 ust. 1a in fine ustawy kierujący rowerem,
po opuszczeniu śluzy rowerowej, jest obowiązany zająć miejsce na jezdni zgodnie
z art. 33 ust. 1 i 3. Odesłanie to jest nieprecyzyjne, ponieważ w art. 33 ust. 3 ustawy
jedynie pkt 1 dotyczy miejsca rowerzysty na jezdni (w pkt 2 zakazuje się jazdy bez
trzymania co najmniej jednej ręki na kierownicy oraz nóg na pedałach lub
podnóżkach; w pkt 3 zakazuje się czepiania się pojazdów). Ponadto projektowany
art. 33 ust. 1 ustawy, do którego kieruje odesłanie, dotyczy poruszania się po drodze
dla rowerów lub pasie ruchu dla rowerów; jeśli ich jednak brak (np. nie ma już pasa
ruchu dla rowerów za skrzyżowaniem, na którym była śluza rowerowa), to miejsce
rowerzysty na drodze określa art. 16 ust. 5 ustawy. Precyzyjniej byłoby więc
uzupełnić odesłanie o art. 16 ust. 5 ustawy. Należałoby wtedy słowa »na jezdni«
zastąpić słowami »na drodze« – zgodnie bowiem z art. 16 ust. 5 ustawy w pewnych
sytuacjach rowerzysta jest zobowiązany poruszać się po poboczu; skoro zaś
pobocze i jezdnia to dwa odrębne fragmenty drogi, to w przepisie nie można byłoby
użyć zwrotu o »zajmowaniu miejsca na jezdni«, skoro tym miejscem w niektórych
wypadkach miałoby być niewchodzące w skład jezdni pobocze. Końcówka przepisu
przyjęłaby np. takie brzmienie: »i zająć miejsce na drodze zgodnie z art. 33 ust. 1
albo art. 16 ust. 5 oraz art. 33 ust. 3 pkt 1«.
Słuszna uwaga, jest to ewidentna pomyłka redakcyjna po negocjacjach
z Ministerstwem Infrastruktury.
Wydaje się jednak, że najlepszym rozwiązaniem byłoby zrezygnowanie
z całego odesłania w końcowym fragmencie przepisu, a nie pozostawianie
nieprecyzyjnego odesłania albo odesłania rozbudowanego i obniżającego czytelność
przepisu. Obowiązek zajęcia właściwej pozycji na drodze będzie wszak wynikać
z obowiązujących przepisów także bez konieczności odsyłania do nich.
Jest to sugestia jak najbardziej do przyjęcia.
6. Art. 1 pkt 13 projektu (dotyczy projektowanego art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy):
W myśl obecnie obowiązującego art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy kierującemu
rowerem lub motorowerem zabrania się jazdy po jezdni obok innego uczestnika
ruchu. Zgodnie z projektem zabroniona będzie jazda obok innego roweru lub
motoroweru, jeśli utrudnia to poruszanie się innym uczestnikom ruchu, co oznacza,
że dopuszczalna będzie jazda rowerem obok np. samochodu, ciągnika rolniczego,
czy pieszego.
Jak wynika z uzasadnienia do projektu celem tej zmiany było umożliwienie
rowerzystom poruszania się obok siebie (np. podczas treningu kolarzy – w
peletonie). Wydaje się, że zakaz jechania równolegle z innymi uczestnikami ruchu
należałoby zachować, biorąc pod uwagę, że taki sposób poruszania się zwiększa
niebezpieczeństwo kolizji.
Nie ma przesłanek, aby zachować zakaz jazdy obok innego pojazdu. Jego
zniesienie jest wręcz konieczne, aby wyeliminować absurdalne sytuacje do których
dochodzi na podstawie obowiązującego dzisiaj prawa.
Obecnie przepisy dopuszczają bowiem omijanie pojazdów z ich prawej
strony (art. 23 ustawy). Jest to logiczne, uzasadnione i dotyczy wszystkich
uczestników ruchu (nie tylko rowerzystów). W praktyce omijanie przez rowerzystów
innych pojazdów zdarza się w sytuacji zatłoczenia ulic, szczególnie na dojazdach do
skrzyżowań, gdzie ruch jest zamknięty sygnalizacją lub koniecznością ustąpienia
pierwszeństwa i samochody oczekują w kolejce. Rowerzysta omija stojące pojazdy,
ale w sytuacji kiedy one ruszają i jadą z minimalną nawet prędkością, jest
obowiązany się zatrzymać. Nie może bowiem ani ich wyprzedzać (obecny stan
prawny, który proponuje się zmienić) ani jechać obok nich (co również proponuje
się zmienić). Obecnie rowerzysta może jechać tylko kiedy samochody stoją lub
kiedy jadą szybko. Kiedy jadą powoli – musi się zatrzymać!
Jazda obok innego pojazdu to codzienność w normalnym ruchu miejskim –
wykroczenie popełniane masowo, nie powodujące zagrożeń i praktycznie nigdy nie
karane mimo istniejącej podstawy prawnej. Należy zwrócić uwagę, że jest to przepis
dyskryminujący: kierującemu żadnym innym pojazdem (z wyjątkiem pojazdu
zaprzęgowego)
przepisy
nie
zabraniają
jazdy
obok
rowerzysty.
Kierujący
samochodem może więc celowo jechać obok rowerzysty, zmuszając go do
zatrzymania lub łamania przepisów.
W sytuacji, kiedy rowerzysta porusza się po jezdni na pasie rowerowym
przepis w obecnym brzmieniu również nakaże rowerzyście zatrzymanie się lub
zmniejszenie prędkości, co jest oczywistym absurdem i podważa sens wyznaczania
pasów rowerowych w jezdni. Uzasadniona jest również interpretacja, że zakaz jazdy
obok innego pojazdu dotyczy także sytuacji, kiedy rower i inny pojazd jadą po
zupełnie innych pasach ruchu.
7. Art. 1 pkt 15 projektu (dotyczy projektowanego art. 33 ust. 5 ustawy):
Obowiązujący art. 33 ust. 5 ustawy pozwala rowerzystom, w ramach wyjątku,
na jeżdżenie po chodniku lub drodze dla pieszych. Obwarowane jest to jednak
szczególnymi warunkami. W projekcie przewidziano wprowadzenie kilku zmian do
tego rozwiązania.
Obecny przepis pozwala jedynie kierującemu rowerem jednośladowym na
korzystanie z chodnika lub drogi dla pieszych, podczas gdy w projektowanym
przepisie taką możliwość przewidziano dla wszystkich rowerzystów, a więc także dla
poruszających się rowerami wielośladowymi. Można mieć wątpliwości, czy
rozwiązanie to nie rozszerza w zbytnim stopniu dotychczasowego wyjątku od zakazu
jeżdżenia rowerem po chodniku lub drodze dla pieszych.
W projekcie przewiduje się także, że korzystanie przez rowerzystę
z chodnika lub drogi dla pieszych będzie dopuszczalne, gdy warunki pogodowe
zagrażają bezpieczeństwu rowerzysty na jezdni (śnieg, silny wiatr, ulewa, gołoledź)
z zastrzeżeniem ust. 6 (projektowany pkt 3 w art. 33 ust. 5 ustawy). Wydaje się, że
rozwiązanie to jest nietrafne, trudno bowiem założyć, że niekorzystne warunki
pogodowe nie będą oddziaływały na rowerzystów poruszających się po chodniku.
Wydaje się także, że rozwiązanie to mogłoby być nadmiernie uciążliwe dla pieszych.
Podobne zastrzeżenia zgłoszono także w stanowisku Ministra Infrastruktury wobec
projektu (pismo z dnia 29 stycznia 2009 r., Nr TD-7km-0702-1/10).
W sytuacji ekstremalnych warunków atmosferycznych występuje szereg
przesłanek, uzasadniających wyjątkowe dopuszczenie jazdy rowerem po chodniku:
•
Niska prędkość rowerzysty. Silny wiatr czy śliska nawierzchnia
powoduje, że rowerzysta ma problemy z utrzymaniem równowagi
przez co jedzie wolniej. Z kolei ulewny deszcz utrudnia obserwację
drogi i przeszkód na niej, wymuszając jazdę z niewielką prędkością.
Powolna jazda rowerzysty to utrudnienie dla innych uczestników ruchu
znajdujących się na jezdni, a zarazem zapewnia bezpieczeństwo
pieszym na chodniku, na którym poruszałby się w takiej sytuacji
rowerzysta.
•
Ryzyko
upadku.
Układ
rower-rowerzysta
jest
konstrukcyjnie
niestabilny (w ogromnej większości przypadków ma tylko dwa punkty
podparcia). Zarówno silny wiatr, śliska nawierzchnia jak i –
potencjalnie – ulewny deszcz, utrudniający obserwację nawierzchni –
zwiększają ryzyko upadku, lub choćby nieprzewidywalnego dla innych
kierujących
manewru.
Leżenie
na
jezdni
między
jadącymi
pojazdami jest zdecydowanie bardziej ryzykowne, niż leżenie na
chodniku, tym bardziej że w niektórych warunkach (oblodzenie lub
gorsza widoczność wynikająca z ulewnego deszczu) pojazdy mogą
mieć problem z zatrzymaniem się w odpowiednim momencie.
•
Gorsza widoczność. Ulewny deszcz (a także intensywnie padający
śnieg)
pogarsza
widoczność
rowerzystów
przez
kierującymi
pojazdami. W sytuacji zalewania przedniej szyby przez ulewny deszcz
rowerzysta może nie zostać dostrzeżony przez kierowcę i potrącony,
zwłaszcza w ruchu miejskim. Problem w jeszcze większym stopniu
dotycy obserwacji rowerzystów w lusterkach wstecznych.
•
Zalegający na drodze śnieg, szczególnie oblodzone koleiny śnieżne,
uniemożliwiają w praktyce jazdę rowerem. Doświadczenie życiowe
wskazuje, że drogi publiczne są oczyszczane w różnym stopniu –
obok nawierzchni czarnych, doskonale nadających się do jazdy
rowerem, rowerzysta może trafić na odcinki praktycznie nieprzejezdne
lub grożące zablokowaniem w koleinie lodowej przedniego koła, co
grozi upadkiem.
•
Celowe wydaje się wręcz rozszerzenie katalogu ekstremalnych
warunków pogodowych w których dopuszcza się ruch rowerzystó po
chodnikach o silną mgłę. Wymagane przepisami oświetlenie
rowerzysty jest bowiem znacznie słabsze niż oświetlenie pojazdów
silnikowych i może powodować ryzyko zderzeń tylnych wynikających
ze słabej widoczności rowerzysty we mgle.
Abstrahując od powyższych uwag – w samym zapisie projektowanego
punktu niejasny jest cel użycia zwrotu z zastrzeżeniem ust. 6. Artykuł 33 ust. 6
ustawy stanowi, że kierujący rowerem, korzystając z chodnika lub drogi dla pieszych,
jest obowiązany jechać powoli, zachować szczególną ostrożność i ustępować
miejsca pieszym. Przepis ten odnosi się do całego art. 33 ust. 5 ustawy, nie ma więc
potrzeby odsyłania do niego w pkt 3 w art. 33 ust. 5 ustawy.
Jest to spostrzeżenie trafne i należy wprowadzić stosowną poprawkę lub
autopoprawkę do projektu ustawy.
Ponadto, końcowy fragment art. 33 ust. 5 pkt 2 ustawy: »i brakuje
wydzielonej drogi dla rowerów« należałoby uzupełnić: »i brakuje wydzielonej drogi
dla rowerów lub pasa ruchu dla rowerów«.
Pas ruchu dla rowerów został w tym miejscu pominięty celowo, gdyż stanowi
część jezdni. W ekstremalnych warunkach pogodowych nie ma znaczenia, czy
rowerzysta znajduje się na ogólnodostępnej części jezdni, czy też na pasie dla
rowerów. W niektórych warunkach (oblodzenie, zalegający na jezdni śnieg) pas
rowerowy w ogóle może nie być widoczny, a w zimie być nieprzejezdny ze względu
na zalegający na nim śnieg odgarnięty z pozostałej części jezdni.
8. Art. 1 pkt 17 projektu (dotyczy projektowanego art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy):
W projekcie przewiduje się dopuszczenie stosowania w rowerach opon
z umieszczonymi w nich na trwałe elementami przeciwślizgowymi. Z uzasadnienia do
projektu wynika, że chodzi o możliwość stosowania takich opon w okresie zimowym.
Zastrzeżenie to nie znalazło się jednak w treści przepisu. Należałoby więc uzupełnić
przepis i doprecyzować, w jakich warunkach stosowanie takich opon będzie
dopuszczalne.
Nie jest to celowe. Opony z trwale umieszczonymi w nich elementami
przeciwślizgowymi dla rowerów są drogie i stawiają znacząco wyższe opory toczenia
niż opony konwencjonalne. Te przesłanki całkowicie eliminują ryzyko, że będą
stosowane poza sezonem.
Co więcej, konstrukcja tych opon połączona z niewielką masą układu rower –
rowerzysta i minimalnym momentem obrotowym koła napędowego roweru powodują,
że ich wpływ na nawierzchnię drogi oraz innych użytkowników dróg jest pomijalny.
„Elementy przeciwślizgowe” opon dostępnych na rynku są wykonywane z prętów ze
spieków węglowych otoczonych aluminium, które zabezpiecza je przed stępieniem
lub złamaniem. Potoczne rozumiane „kolce” uniemożliwiłyby w ogóle jazdę rowerem
(także na lodzie) lub po kilkuset metrach jazdy na asfalcie albo zniszczyłyby oponę,
albo stępiły się.
Szczegółowe zapisy warunków, w których dopuszcza się stosowanie opon
są trudne do sformułowania bo albo powodowałyby konieczność nieustannej zmiany
opon (w zimie często część dróg jest pokryta śniegiem lub lodem, a część nie) albo
powodowała nieprzewidziane przez ustawodawcę sytuacje (nie można całkowicie
wykluczyć opadów śniegu i „zimowych” warunków na drogach w niektórych
częściach Polski np. w maju albo w październiku, a nawet w czerwcu lub wrześniu).
Nowelizację art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy przewiduje także komisyjny projekt
ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (druk sejmowy nr 2749),
korzystnym byłoby więc skoordynowanie prace nad oboma projektami.
Propozycja została skonsumowana na posiedzeniu podkomisji stałej do
spraw drogownictwa Sejmu RP w dniu 7 kwietnia 2010 roku.
9. Art. 1 pkt 18 projektu (dotyczy projektowanego art. 63 ust. 3 pkt 4 ustawy):
Projektowany przepis, zgodnie z którym dopuszczalne będzie przewożenie
dzieci w przyczepie przystosowanej konstrukcyjnie do przewozu osób, ciągniętej
przez rower, można doprecyzować, zastępując zwrot »do przewozu osób« zwrotem
»do przewozu dzieci«.
Sens propozycji jest zrozumiały, wydaje się jednak że jeszcze lepsze jest
zastąpienie zwrotem „przystosowanej konstrukcyjnie do ich przewozu”. Można
również rozszerzyć ten przepis o przyczepy konstrukcyjnie dostosowane do
przewozu osób niepełnosprawnych, lub w ogóle dopuścić przewóz osób (także
dorosłych) w przyczepach konstrukcyjnie przystosowanych do tego.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że Konwencja Wiedeńska (Dz. U. z
1988 nr 5 poz. 40 i 44) definiuje przyczepy inaczej, niż ustawa Prawo o Ruchu
Drogowym. W świetle Konwencji przyczepą jest każdy pojazd przystosowany do
łączenia z pojazdem silnikowym („motorowym”). Przyczepa rowerowa nie spełnia
tego warunku. Można więc rozważyć autopoprawkę lub poprawkę druku 2771
polegającą na zmianie art. 2 ust. 50 dostosowującej brzmienie do Konwencji
Wiedeńskiej lub zmianie art. 33 ust. 3 rozszerzającego możliwość przewożenia osób
w ten sposób że dzieci do lat 7 mogą być przewożone tylko na dodatkowym siodełku
zapewniającym bezpieczną jazdę, a osoby w dowolnym wieku – w specjalnie
przystosowanej do tego przyczepie ciągniętej przez rower.
10. Art. 2 projektu (dotyczy vacatio legis):
Projekt wprowadza istotne zmiany w organizacji ruchu drogowego,
w szczególności w przepisach dotyczących ustępowania pierwszeństwa przejazdu
w relacji samochód-rower. Być może korzystnym byłoby wydłużenie okresu vacatio
legis (w projekcie przewidziano 14 dni), aby zwiększyć okres, w którym informacja
o tak istotnych zmianach będzie miała szanse dotrzeć do uczestników ruchu
drogowego. Projekt nie zakłada „istotnych zmian”, jedynie dostosowanie art. 27 i 33
Ustawy do obowiązującego (Dz. U. z 1988, nr 5, poz. 40 i 44) brzmienia Konwencji
Wiedeńskiej o Ruchu Drogowym oraz depenalizację zachowań, które spotyka się
codziennie a stanowią w świetle obecnych przepisów wykroczenie (np. wyprzedzanie
z
prawej
strony).
Pozostałe
zmiany mają
charakter
porządkowy,
dotyczą
zarządzających ruchem lub likwidują „dziury prawne” (korzystanie z rowerów
z silnikiem elektrycznym).
Sens vacatio legis można rozważać w kontekście proponowanej likwidacji
art. 33 ust. 4 – niektóre wadliwie zaprojektowane drogi rowerowe mogą wymagać
dodatkowego oznakowania pionowego przed przejazdami rowerowymi (znaki
pionowe A-7 lub B-20) i poziomego (linie zatrzymań). Nie wydaje się, aby
uzasadnione tym vacatio legis wymagało czasu dłuższego niż 14 dni, można
ewentualnie dopuścić 28 dni. Wskazane jest, aby Ministerstwo Infrastruktury
w najbliższym czasie wysłało do wszystkich zarządców dróg zalecenie przeglądu
infrastruktury rowerowej znajdującej się w ich pieczy pod kątem poprawności
oznakowania
dróg
rowerowych
na
skrzyżowaniach
i
jego
zgodności
z proponowanymi przepisami.
Natomiast niewątpliwe należy szybko zastanowić się nad systemem edukacji
kierujących pojazdami, zarówno formalnej (kursy i egzaminy na prawo jazdy) jak
i nieformalnej (kampanie edukacyjne). Tym bardziej, że curriculum polskich kursów
i wymagania egzaminacyjne na prawo jazdy zdecydowanie różnią się od swoich
odpowiedników w innych krajach Unii Europejskiej, co wynika m.in. z całkowicie
innego podejścia do Konwencji Wiedeńskiej o ruchu drogowym i jej postanowień.
IV. Podsumowanie
Projektowana nowelizacja ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu
drogowym ma na celu poprawę bezpieczeństwa rowerzystów poruszających się po
drogach oraz stworzenie dla nich bardziej przyjaznych warunków uczestniczenia
w ruchu drogowym. Z tego punktu widzenia projekt należy ocenić pozytywnie.
Niektóre
z
projektowanych
przepisów
wymagają
doprecyzowania,
uzupełnienia lub modyfikacji:
- art. 16 ust. 7 – wyłączenie kierującego motocyklem z zastosowania przepisu, BRAK
ZGODY
- art. 24 ust. 12 – uzupełnienie warunków dopuszczalności wyprzedzania rowerem
z prawej strony innych pojazdów, BRAK ZGODY
- art. 33 ust. 1a – modyfikacja kwestii zajmowania przez rowerzystę miejsca na
jezdni, ZGODA
- art. 33 ust. 3 pkt 1 – modyfikacja dopuszczalności jazdy rowerem po jezdni obok
innego uczestnika ruchu, BRAK ZGODY
- art. 33 ust. 5 – modyfikacja wyjątków pozwalających rowerzyście na jeżdżenie
po chodniku lub drodze dla pieszych, BRAK ZGODY
- art. 60 ust. 2 pkt 5 – doprecyzowanie dopuszczalności stosowania w rowerach
opon z umieszczonymi w nich na trwałe elementami przeciwślizgowymi. BRAK
ZGODY
Artykuł 60 ust. 2 pkt 5 jest objęty komisyjnym projektem ustawy o zmianie ustawy –
Prawo o ruchu drogowym (druk sejmowy nr 2749); korzystnie byłoby skoordynować
prace nad projektami. POSTULAT SKONSUMOWANY
Wydaje
się,
że
powtórnej
analizie
należałoby
poddać
brzmienie
projektowanego art. 27 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, dotyczącego
pierwszeństwa przejazdu dla rowerzystów. Przy jego konstruowaniu oparto się
na nieobowiązującej Polskę wersji Konwencji o ruchu drogowym. BRAK ZGODY
Projekt przewiduje istotne zmiany w organizacji ruchu drogowego, z ich
wprowadzeniem powinna być związana odpowiednia kampania informacyjna.
Być może pomocne z tego punktu widzenia byłoby wydłużenie okresu vacatio legis.
DO DYSKUSJI TECHNICZNEJ, VACATIO LEGIS POTRZEBNE TYLKO Z PUNKTU
WIDZENIA ZARZĄDCÓW DRÓG, NIE UŻYTKOWNIKÓW.
Autor:
Paweł Kościelny
ekspert ds. legislacji
w Biurze Analiz Sejmowych
Akceptował:
Dyrektor Biura Analiz Sejmowych
Michał Królikowski
Uwagi zaznaczone na w tekście sporządził Marcin Hyła, [email protected] –
inicjatywa Miasta dla rowerów, Polski Klub Ekologiczny w dniu 22.04.2010.
Deskryptory bazy REX: ruch drogowy, rower, projekt ustawy