Udział lokalnej społeczności w rozwoju lokalnym, czyli nowa ustawa

Kilka tygodni temu rząd przyjął projekt ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej
społeczności. Ustawa w założeniu ma dać podstawy prawne do tworzenia lokalnych strategii
rozwoju i wydatkowania środków publicznych w bardziej partycypacyjny i oddolny sposób.
Czy rzeczywiście tak się stanie i czy zyskać na tym może ekonomia społeczna – zastanawia
się Piotr Frączak dla Ekonomiaspoleczna.pl.
Skąd się wziął rozwój lokalny kierowany przez społeczność?
Czym jest rozwój lokalny kierowany przez społeczność (RLKS), po angielsku nazywany
community led local developement (CLLD)? To zastosowany w funduszach europejskich
instrument interwencji terytorialnej, który zakłada, że rozwój lokalny powinien być oparty o
potrzeby i zaangażowanie samej społeczności lokalnej. Służyć mają temu Lokalne Grupy
Działania (LGD), w których powinni mieć głos wszyscy lokalni interesariusze, a
administracja publiczna nie powinna dominować. Działania LGD mają opierać się na
wypracowanych oddolnie, zintegrowanych i wielosektorowych Strategiach Rozwoju
Lokalnego (SRL). Działania zaś skoncentrowane mają być na bardzo określonym obszarze
subregionu, uwzględniać lokalne potrzeby i potencjał, z elementami lokalnych innowacji i
sieciowego współdziałania. Oznacza to prawdziwą partycypację, bardziej rozwój
społeczności lokalnej niż rozwój lokalny i cele rozwojowe nie narzucone przez dysponenta
środków, ale dostosowane do potrzeb zdefiniowanych oddolnie.
Nadzieje i wątpliwości związane z tym instrumentem, a tym samym z tą ustawą, biorą się z
wcześniejszych doświadczeń. Źródeł RLKS należy szukać w Inicjatywie Wspólnotowej
Leader, która służyła wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Polska dołączyła do tej
inicjatywy niestety dopiero pod koniec jej realizacji , czyli w latach 2004–2006. Idea zawarta
w IW Leader była kontynuowana w programach krajowych kolejnej perspektywy finansowej.
W latach 2007–2013 były to czwarte osie priorytetowe w ramach Programu Rozwoju
Obszarów Wiejskich i Programu Operacyjnego Zrównoważony Rozwój Sektora
Rybołówstwa i Nadbrzeżnych Obszarów Rybackich. W ramach tych osi finansowano
działalność Lokalnych Grup Działania i Lokalnych Grup Rybackich.
Ocena tych doświadczeń nie jest prosta. Wiele racji mają zwolennicy tezy, że Lokalne Grupy
Działania w poprzedniej perspektywie w wielu wypadkach zostały zdominowane przez
administrację samorządową a zbiurokratyzowane formalności czasem wypaczyły idee
oddolnej aktywności. Trudno jednak nie przyznać racji i tym społecznikom, którzy wskazują,
że wiele działań miało dla rozwoju kapitału społecznego na wsiach znaczący efekt, i że za
wypaczenia nie odpowiadają same LGD, ale właśnie wprowadzone odgórnie, wbrew
lokalnym głosom i rozsądkowi, procedury.
Sprawa nabrała nowego wymiaru w trakcie prac nad nową perspektywą finansową 2014–
2020. Z jednej strony nie było wątpliwości, że mechanizmy wypracowane w ramach
LEADERa będą kontynuowane na terenach wiejskich. Pozostawało jednak pytanie, czy da się
odbudować idee programu, przełamując zbytnią formalizację. W związku z tym duże nadzieje
i oczekiwania wzbudziła Komisja Europejska, która zaproponowała nowy instrument
finansowy, Comunity-Led Local Development. RLKS, oparty o doświadczenia LEADERa
ma być jednak dostępny nie tylko na wsi, ale także przy wykorzystaniu wielofunduszowości
w ośrodkach miejskich.
Dużo pułapek na drodze do pełnej partycypacji w planowaniu
Dla działaczy społecznych wizja lokalnych społeczności, które same planują swój rozwój,
angażują się w jego realizację, biorą własne sprawy we własne ręce, była pociągająca. Ze
strony organizacji zarówno wiejskich, jak i miejskich słychać było głosy poparcia. Stała
Konferencja Konsultacji Funduszy pisała pisma popierające. Jednak administracja publiczna
nie była już tak entuzjastyczna. Różne doświadczenia z LGD z poprzedniego okresu
programowania, ostrożne podchodzenie do nowości, ciągły dystans do obywatelskiej
partycypacji w procesy zarzadzania we wspólnotach lokalnych oraz nieobligatoryjność RLKS
spowodowały, że przeważyły wątpliwości. Władza centralna, silnie naciskana przez
organizacje, decyzję pozostawiła regionom. Te zaś w większości robiły uniki, wprowadzając
zamiast RLKS różnego rodzaju konkursowe protezy. Na eksperyment z nowym narzędziem w
pełnym wymiarze zdecydowały się jedynie władze województw kujawsko-pomorskiego i
podlaskiego.
Ustawa, której projekt przyjął rząd, próbuje opisać wspieranie działań, które planowane są
oddolnie, inaczej niż w przypadku reszty Funduszy Europejskich, w których działania ustala
dysponent środków. Wyjątkowy przedmiot ustawy jest dodatkowo wzmocniony zawartymi w
niej wyjątkami. I tak na przykład do Lokalnych Strategii Rozwoju nie mają zastosowania
przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, czyli
będzie wdrażany trochę inaczej niż reszta funduszy.
Do realizatorem tych działań będą Lokalne Grupy Działania, z tym że za „nowe”
(funkcjonujące w obecnej perspektywie) LGD uznaje się również stare LGD (w rozumieniu
ustawy PROW 2007–2013) i LGR (Lokalne Grupy Rybackie), o ile spełnią odpowiednie
wymagania. LGD mają działać jako stowarzyszenia posiadające osobowość prawną, ale z
wyjątkami (np. członkami mogą być osoby fizyczne i prawne, a nadzór stanowi marszałek
województwa), zaś decyzje o odrzuceniu w konkursie SRL podlegają zaskarżeniu w sądzie
administracyjnym. Jeżeli dodamy więc do tych wszystkich wyjątków i dodatkowych
przepisów problemy z wielofunduszowością, że będzie testowana w pełnym wymiarze tylko
w dwóch województwach, to możemy sobie wyobrazić, że nie będzie łatwa we wdrożeniu.
Mam nadzieję, że nowym wiejskim i rybackim LGD uda się uniknąć pułapek
biurokratycznych i umożliwią lokalnym społecznościom, jeśli nawet nie pełne kierowanie, to
przynajmniej znaczny udział w planowaniu i wdrażaniu lokalnych strategii rozwoju .
Pamiętajmy, że rozporządzenie 1303/2013 wyraźnie określa, że w skład LGD wchodzą
przedstawiciele władz publicznych, lokalnych partnerów społecznych i gospodarczych oraz
mieszkańców, z tym, że na poziomie decyzji ani władze publiczne, ani żadna z grup interesów
nie może posiadać więcej niż 49% głosów. To powinno wzmocnić głos partnerów spoza
administracji.
To co budzi największe nadzieje to próba zastosowania nowej metody do terenów miejskich.
Popularność partycypacji w miastach (od modelu współpracy z organizacjami
pozarządowymi po budżety partycypacyjne) wskazuje na potencjał takiego podejścia.
Niestety RLKS w miastach, jak już wspomniałem, przetestują tylko dwa województwa. W
innych stworzono pewne rozwiązania (na zasadzie swoistych protez), ale uzasadnienie do
ustawy jasno mówi, że nowe prawo będzie mieć zastosowanie tylko do programów w których
RLKS będzie realizowany w formule bezpośredniej.
Lokalna Strategia Rozwoju w przypadku LGD działających na obszarach miejskich musi
dotyczyć terenu z minimalną ludności 20 000 mieszkańców niezależnie, czy dotyczy całego
miasta, dzielnicy, czy grupy dzielnic. Gminy, których obszar będzie objęty SRL, maja być
członkami LGD realizujących tę strategię na ich terenie i nie mogą być członkami innych
LGD.
Obok obszaru działania ważny jest też proces zarządzania. O strukturze podejmowania
decyzji, gdzie administracja nie może mieć więcej niż 49% głosów już było, pozostaje
wspomnieć jeszcze o budzącej nadzieje kwestii regrantingu czy też formuły grantu
globalnego. Bo choć słowa te nie padają w ustawie, to taka jest przecież istota działania LGD:
„Projekt grantowy jest operacją, której beneficjent będący LGD udziela innym podmiotom
wybranym przez LGD, zwanym dalej grantobiorcami, grantów będących środkami
finansowymi programu powierzonymi przez LGD grantobiorcom na realizację zadań
służących osiągnięciu celu tej operacji”, zaś wsparcie na operacje własne LGD może być
udzielone, pod warunkiem że nikt inny uprawniony do wsparcia nie zgłosił zamiaru realizacji
takiej operacji”. Demokratyczne zarządzanie, wewnętrzna dystrybucja środków i realizowanie
przez siebie określonych celów. Czego chcieć więcej.
Czy więc dzięki RLKS będziemy mieli możliwość realizowania – przynajmniej w niektórych
społecznościach lokalnych – prawdziwie partycypacyjnych strategii lokalnego rozwoju, które
nie tylko zostaną sformułowane przez mieszkańców, ale także realizowane i oceniane?
Istnieje taka szansa, choć na pewno nie obędzie się bez trudności.
Szansa dla ekonomii społecznej? Tylko jeśli o to zadbamy!
Warto też zadać pytanie, co da ustawa (kiedy już zostanie uchwalona przez Sejm i podpisana
przez prezydenta) organizacjom pozarządowym i podmiotom ekonomii społecznej? Na
wsiach całej Polski a także w miastach w województwach kujawsko-pomorskim i podlaskim
testowane będzie nowe narzędzie. To od zaangażowania społeczności lokalnej, lokalnych
inicjatyw zależy, na ile pomysły na rozwój będą czymś innowacyjnym, opartym o lokalną
aktywność i własne zasoby. Ile będzie w tym PR-u, łatania dziur budżetowych, powielania
działań pozornych? RLKS, jeśli zadziała dobrze (a pewności nie ma) wesprze tylko to co
zostanie przez społeczności zaplanowane. Nawet duże pieniądze przeznaczone na głupie
pomysły nie przyniosą raczej dobrych rezultatów. Dlatego tak ważne jest to, co teraz będzie
się działo w miejscowościach, w których możliwe jest realizowanie RLKS. Już są ogłaszane
przetargi, kto poprowadzi planowanie, kto będzie odpowiedzialny za tworzenie strategii. Ani
najmędrsza głowa ściągnięta ze świata, ani najfajniejsza organizacja specjalizująca się w
procesach partycypacyjnych nie zastąpi wewnętrznej społecznej chęci, lokalnej wizji rozwoju.
Tam gdzie nie ma silnego lokalnego społeczeństwa, rozwój społeczny kierowany przez
społeczność okaże się mitem. Bez lokalnych liderów, lokalnych organizacji, lokalnych
wolontariuszy to się po prostu nie uda.
Są jeszcze miasta i dzielnice w czternastu pozostałych województwach, które na razie muszą
obejść się smakiem. Czy to jednak znaczy, że należy w tych społecznościach miejskich
czekać z założonymi rękami? Nie, o ile są to społeczności, które rzeczywiście chcą kierować
swoim rozwojem. Powinny choćby przyglądać się doświadczeniom miejscowości, w których
będą testowane nowe rozwiązania. Sukcesy i porażki tych, którzy już teraz korzystać będą z
RLKS, będą sukcesami i porażkami całego ruchu na rzecz społecznej partycypacji. To od
pierwszych doświadczeń zależeć będzie, czy sama idea stanie się nośna, czy tak jak budżet
partycypacyjny wyznaczy kierunki rozwoju lokalnych społeczności w przyszłości. Mało tego!
Być może dobre doświadczenia przekonają samorządowców w innych regionach, że diabeł
nie taki straszny, że partycypacja nie utrudnia, lecz ułatwia zarządzanie lokalna wspólnotą.
Jeżeli uda się gdzie indziej, może i Wy będziecie mogli spróbować. Warto więc kibicować
pionierom, pamiętając, że nauka na cudzych błędach jest zazwyczaj mniej bolesna.
A przecież to, że jedni mają lepiej (to się zresztą jeszcze okaże) nie oznacza, że inni nie mogą
już nic zrobić. Co prawda rozwój lokalny kierowany przez społeczność to instrument
ograniczony do funduszy europejskich, ale sama idea może być realizowana niezależnie od
tego wsparcia. Nie w oparciu o te ustawę, ale w oparciu o tę ideę i ogólne normy prawne
można wiele zrobić by rozwój w naszej gminie, dzielnicy był kierowany przez społeczność.
Wymagana jest oczywiście chęć współpracy i społeczników, i urzędników, i przedsiębiorców,
potrzebna jest masa krytyczna zaangażowania. Ale tez bez tych warunków wstępnych nie uda
się również RLKS finansowany ze środków unijnych. Już dziś wszędzie może postać lokalna
grupa na rzecz rozwoju lokalnego. To co, że z reguły bez szans na szybkie finansowanie? Czy
nie można powołać spółdzielni socjalnej, jeśli nie liczymy na dofinansowania? Wręcz
przeciwnie – doświadczenie pokazuje, że sukces spółdzielni nie zawsze zależy od wsparcia na
starcie. Tak też miejmy nadzieje będzie z rozwojem lokalnym, który może być kierowany
przez społeczność, choć nie koniecznie pod rygorami prawnymi nowej ustawy. A samą
ustawę, jeśli okaże się zbyt formalistyczną, trzeba będzie, po pierwszych doświadczeniach,
poprawiać.
Piotr Frączak dla Ekonomiaspoleczna.pl
Źródło: ekonomiaspoleczna.pl