S. Biernat, Pytania prejudycalne polskich sądów administracyjnych

STANISŁAW BIERNAT
Uniwersytet Jagielloński
Pytania prejudycjalne
polskich sądów administracyjnych
do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości
(doświadczenia i perspektywy)
1. Od 1 maja 2004 r. polskie sądy mogą na podstawie art. 234 TWE, a w pewnych
sytuacjach są zobowiązane występować do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot
Europejskich (Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości – ETS) z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi wykładni prawa wspólnotowego lub ważności aktów
instytucji wspólnotowych, jeżeli w trakcie rozpoznawania spraw pojawią się wątpliwości w tej materii.
Dotyczy to także, a nawet w znacznej mierze, sądów administracyjnych1.
Akurat w działalności tych sądów prawo wspólnotowe ma coraz większe znaczenie przy sprawowaniu kontroli zgodności z prawem działalności administracji
publicznej. Całe dziedziny materialnego prawa administracyjnego są normowane
prawem wspólnotowym, np. prawo celne. W innych dziedzinach prawo wspólnotowe jest nader istotnym składnikiem regulacji prawnej, np. w prawie rolnym albo
w prawie dotyczącym planowania rozwoju gospodarczego i społecznego. Są wreszcie działy prawa stosowanego przez organy administracji publicznej, gdzie prawo
polskie jest w dużym stopniu zeuropeizowane, tzn. jego treść jest zdeterminowana prawem wspólnotowym, a zwłaszcza dyrektywami. Jako przykład mogą służyć
1
Por. A. Wróbel, Podstawowe problemy przedstawiania przez Naczelny Sąd Administracyjny
pytań prawnych Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2005, nr 1, s. 33 i n.; M. Kulikowska, Procedura kierowania pytań prejudycjalnych
do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne, Przegląd Prawa
Europejskiego 2006, nr 1/2, s. 29 i n.; M. Strzelbicki, Orzeczenia wstępne Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w postępowaniu przed sądem administracyjnym, [w:] P. Wiliński (red.), Prawo
wobec wyzwań współczesności, t. 2, Poznań 2005, s. 393 i n.; M. Szpunar, Procedura prejudycjalna
z perspektywy unormowań kodeksu postępowania cywilnego oraz prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, [w:] C. Mik (red.), Pytanie prejudycjalne w orzecznictwie ETS. Funkcjonowanie
procedury prejudycjalnej w Polsce, Toruń 2006, s. 185 i n.
BOC.indb 28
2009-09-11 11:52:22
Pytania prejudycjalne polskich sądów administracyjnych
29
prawo podatkowe, ochrony środowiska, czy telekomunikacyjne. Jak wynika z informacji NSA z działalności sądów administracyjnych w 2008 r., w orzecznictwie
wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA) problemy prawa wspólnotowego
pojawiały się przede wszystkim przy rozpoznawaniu spraw z zakresu prawa celnego, podatków pośrednich, zwłaszcza podatku od towarów i usług, prawa rolnego
(w tym renty strukturalne i dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych z budżetu
Unii Europejskiej), prawa własności przemysłowej, w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego, transportu drogowego oraz w sprawach weterynaryjnych2.
2. Prawo wspólnotowe jest obszernym i skomplikowanym porządkiem prawnym, którego znajomość i zrozumienie, a także prawidłowe zastosowanie mogą
nastręczać znaczne trudności. W tej sytuacji może pojawić się potrzeba wystąpienia do ETS, by wyjaśnć wątpliwości. Z żądaniami zwrócenia się do Trybunału
Sprawiedliwości występują często strony postępowania sądowoadministracyjnego,
jakkolwiek decyzja w tej materii należy do sądu3.
Od początku polskiego członkostwa w UE do końca czerwca 2009 r. polskie
sądy wniosły siedemnaście wniosków o orzeczenia prejudycjalne do ETS. Interesująca jest struktura sądów, które z tej kompetencji skorzystały. Z jednym wnioskiem wystąpił, jak dotąd, Sąd Najwyższy. Cztery wnioski złożyły sądy powszechne. Dwanaście wniosków pochodziło od sądów administracyjnych, w tym pięć
od Naczelnego Sądu Administracyjnego, a siedem od WSA.
Warto odnotować losy wniosków polskich sądów administracyjnych. Do
końca czerwca 2009 r. Trybunał Sprawiedliwości wydał wyroki w sześciu sprawach, a w jednej sprawie zostało wydane postanowienie o odmowie udzielenia
odpowiedzi. Pięć spraw jest natomiast w toku4. Nie byłoby możliwe omawianie
w tym miejscu problemów prawnych, jakie zostały przedstawione przez polskie sądy administracyjne do ETS. Zagadnienia te zostały już zresztą poddane
analizie w literaturze5 i w corocznych informacjach o funkcjonowaniu sądów
administracyjnych. Wystarczy tylko zauważyć, że niemal wszystkie wnioski
dotyczyły wątpliwości związanych z prawem podatkowym. W sześciu sprawach odnosiły się one do podatku od towarów i usług (VAT), w dwóch sprawach – podatku akcyzowego, w jednej sprawie – podatku kapitałowego, w dwóch
sprawach – podatku dochodowego od osób fizycznych, ale w swoistym kon2
Por. http://www.nsa.gov.pl/index.php/pol/NSA/Sprawozdania-roczne2
Por. wyrok ETS w sprawie C-2/06 Kempter przeciwko Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Zb.
Orz. 2008, s. I–411.
4 Por. dokładne informacje i dokumentację sporządzone przez Wydział Prawa Europejskiego
Biura Orzecznictwa NSA, http://www.nsa.gov.pl/index.php/pol/NSA/Prawo-Europejskie/Pytaniaprejudycjalne-WSA-i-NSA
5 Por. S. Biernat, P. Wróbel, Stosowanie prawa Wspólnoty Europejskiej w polskim sądownictwie
administracyjnym, „Studia prawno-europejskie” 2007, t. IX, s. 25 i n.; E. Michna, Orzecznictwo sądów
administracyjnych w zakresie pytań prejudycjalnych, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2008, nr 6, s. 50 i n.
3
BOC.indb 29
2009-09-11 11:52:22
30
STANISŁAW BIERNAT
tekście: kwestii zakazu dyskryminacji w związku z korzystaniem ze swobody
przemieszczania się osób. W jednej sprawie wątpliwości dotyczyły prawa telekomunikacyjnego.
Pytania sądów administracyjnych odnosiły się do interpretacji przepisów prawa wspólnotowego, a nie ich ważności. Jak dotąd, wątpliwości zrodziły się na tle
przepisów TWE oraz różnych dyrektyw. Zagadnienia wykładni prawa wspólnotowego były przy tym formułowane w związku z przepisami prawa polskiego. Chodziło o to, czy w świetle prawa wspólnotowego, tak jak je rozumie ETS, przepisy
prawa polskiego są zgodne z prawem wspólnotowym i mogą być stosowane przez
organy administracji publicznej oraz sądy.
3. Wnioski sądów administracyjnych do ETS przybierają formę postanowień
(art. 160 p.p.s.a.). Polskie ustawy nie przewidują wydawania takich postanowień;
ich podstawą prawną jest bezpośrednio stosowany art. 234 TWE. Jednocześnie
sądy postanawiają o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego, przy
czym WSA jako podstawę prawną zwykły przytaczać art. 125 pkt 1 p.p.s.a., natomiast NSA – odpowiednio stosowany art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a.
Warto podkreślić, że prawo wspólnotowe nie zawiera żadnych wymagań dotyczących formy wniosku sądu krajowego o wydanie pytania prejudycjalnego. Potrzebne jest jedynie wykazanie, że wniosek jest składany przez upoważniony organ państwa członkowskiego, w trakcie postępowania sądowego, a jego przedmiot
mieści się w granicach art. 234 TWE. Można natomiast zalecić polskim sądom, aby
korzystały z Noty informacyjnej ETS z 2005 r.6 Zawiera ona rady co do sposobu
formułowania pytań i ich uzasadnienia oraz informacji, jakie powinny być zawarte
we wniosku, aby stwarzał on dogodny punkt wyjścia do wydania orzeczenia przez
ETS. Wystarczy tu przytoczyć jedno z zaleceń:
22. Do przedstawienia we właściwy sposób ram wniosku o wydanie orzeczenia
w trybie prejudycjalnym wystarcza często dokument nieprzekraczający dziesięciu
stron. Przy równoczesnym zachowaniu wymogu lapidarności, orzeczenie odsyłające
musi jednakże być wystarczająco kompletne i zawierać wszelkie istotne informacje
pozwalające Trybunałowi oraz podmiotom uprawnionym do przedkładania uwag
właściwie zrozumieć ramy faktyczne i prawne postępowania przed sądem krajowym.
W szczególności orzeczenie odsyłające musi:
– zawierać zwięzłe przedstawienie przedmiotu sporu oraz ustaleń co do istotnych
okoliczności faktycznych lub co najmniej wyjaśniać założenia faktyczne, na których
oparte zostało pytanie prejudycjalne;
– przytaczać brzmienie mających zastosowanie krajowych przepisów oraz wskazywać, w razie potrzeby, istotne dla sprawy orzecznictwo krajowe, podając w każdym
przypadku dokładne odniesienia (np.: stronę konkretnego dziennika urzędowego lub
zbioru orzeczeń; ewentualnie odniesienia do zasobów internetowych);
– wskazywać możliwie najdokładniej istotne dla sprawy przepisy wspólnotowe;
6
BOC.indb 30
Dz.Urz. UE z 11.06.2005, C 143/3.
2009-09-11 11:52:23
Pytania prejudycjalne polskich sądów administracyjnych
31
– podawać powody, dla których sąd krajowy zwraca się z pytaniem o wykładnię
lub ważność pewnych przepisów wspólnotowych oraz związek między tymi przepisami a ustawodawstwem krajowym mającym zastosowanie do sporu przed sądem
krajowym;
– zawierać, w razie potrzeby, streszczenie głównych argumentów stron postępowania przed sądem krajowym.
W celu ułatwienia lektury wniosku i możliwości powoływania się na niego
wskazane jest, aby poszczególne punkty lub ustępy orzeczenia odsyłającego były ponumerowane.
Można założyć, że prawidłowo sporządzony wniosek wpłynie na szybsze załatwienie sprawy przez Trybunał, a także przyczyni się do tego, że intencje sądu
kierującego pytania zostaną prawidłowo zrozumiane, wobec czego odpowiedź
ETS będzie przydatna do wydania orzeczenia kończącego sprawę w danej instancji
przez sąd administracyjny. Zdarza się bowiem (jakkolwiek nie wystąpiło to, jak się
zdaje, dotąd w praktyce polskich sądów administracyjnych), że wskutek nieprecyzyjnie określonego problemu albo nieprawidłowo przedstawionego stanu faktycznego lub stanu prawa krajowego orzeczenie ETS nie odpowiada w pełni na wątpliwości, które zgłaszał sąd krajowy. Uzasadnienie postanowienia zawierającego
wniosek do Trybunału nie powinno się wzorować na standardowych „częściach
historycznych” orzeczeń sądów administracyjnych. Wiele szczegółów dotyczących
np. postępowania przed organami administracyjnymi, zawartości skargi czy skargi
kasacyjnej itd. nie jest istotne dla wyniku postępowania prejudycjalnego. Lektura
wniosków Naczelnego Sądu Administracyjnego i niektórych wniosków WSA dowodzi, że wspomniana nota informacyjna ETS jest znana i wykorzystywana.
4. Największa wśród polskich sądów, jakkolwiek nieduża, liczba pytań prejudycjalnych ze strony sądów administracyjnych mogłaby świadczyć o tym,
że omawiana forma współpracy polskich sądów z Trybunałem Sprawiedliwości
nie wpływa na razie w znaczący sposób na zasadnicze problemy, z jakimi się mierzy orzecznictwo naszego sądownictwa administracyjnego. Należy jednak zaznaczyć, że same liczby mogą być mylące. Często poszczególne pytania prejudycjalne
dotyczą zagadnień o dużym znaczeniu praktycznym, występujących w wielu sprawach7. Jest oczywiste, że odpowiedź Trybunału na pytanie sądu w jednej sprawie
wpływa na sposób rozstrzygnięcia innych spraw, zarówno znajdujących się w toku,
jak i wszczynanych później, a nawet zakończonych ostateczną decyzją administracyjną lub prawomocnym orzeczeniem sądowym. Orzeczenie prejudycjalne może
być też impulsem do dokonania zmian ustawowych8.
7
Por. wyrok w sprawie C-313/05 Brzeziński przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w Warszawie,
Zb. Orz., 2007, s. I-513; wyrok w sprawie C-414/07 Magoora Sp. z o.o. przeciwko Dyrektorowi Izby
Skarbowej w Krakowie (niepublikowany).
8 Por. ustawę z 9.05.2008 r. o zwrocie nadpłaty w podatku akcyzowym zapłaconym z tytułu nabycia
wewnątrzwspólnotowego albo importu samochodu osobowego, Dz.U. 2008 r., Nr 118, poz. 745.
BOC.indb 31
2009-09-11 11:52:23
32
STANISŁAW BIERNAT
5. Od długiego czasu trwają w różnych gremiach dyskusje nad reformami postępowania prejudycjalnego. Celem tych reform ma być doprowadzenie
do skrócenia czasu, w jakim rozpoznawane są sprawy i wydawane orzeczenia prejudycjalne, dzięki czemu zostaną też w konsekwencji szybciej wydane orzeczenia
kończące sprawę przed sądem krajowym. Jak wynika z informacji ETS9, w 2008 r.
średni czas rozpoznawania spraw dotyczących wniosków o wydanie orzeczenia
w trybie prejudycjalnym był najkrótszy od 20 lat. Wynosił on średnio 16,8 miesiąca, czyli o 3 miesiące mniej niż w 2006 r. Jako przyczyny poprawy skuteczności
rozpoznawania spraw przytacza się przeprowadzone w ostatnich latach reformy
metod pracy Trybunału, a także wykorzystanie w szerszym zakresie rozmaitych
rozwiązań proceduralnych, z których może on skorzystać w celu przyspieszenia
rozpoznawania niektórych spraw, w tym zwłaszcza pilnego trybu prejudycjalnego,
trybu przyspieszonego, postępowania uproszczonego oraz możliwości orzekania
bez opinii rzecznika generalnego. Jak się zdaje, jest jeszcze inna, niewymieniona
tu istotna przyczyna, a mianowicie zwiększenie liczby sędziów w ostatnich pięciu
latach z 15 do 27, w związku z rozszerzeniem Unii Europejskiej. Temu znacznemu zasileniu korpusu sędziowskiego nie towarzyszy (jak dotąd?) proporcjonalnie większy napływ spraw z nowych państw członkowskich, jakkolwiek ogólna
liczba spraw wniesionych do ETS była w 2008 r. największa w historii10. Stąd też,
zdaniem pesymistów, postępujące w ostatnich latach skrócenie przeciętnego czasu
trwania procedury prejudycjalnej może się okazać przejściowe.
Mimo znacznego skrócenia przeciętnego czasu trwania postępowań prejudycjalnych, nadal poszukuje się więc sposobów dalszego przyspieszenia procedury,
które miałyby przy tym charakter trwały. Nie trzeba dodawać, że jest to zagadnienie istotne z punktu widzenia polskich sądów administracyjnych. Perspektywa
szybszego uzyskania odpowiedzi ze strony Trybunału Sprawiedliwości może skłaniać te sądy do kierowania pytań w szerszym zakresie.
6. Zadanie sformułowania propozycji reform procedury prejudycjalnej zostało podjęte niedawno przez grupę roboczą Stowarzyszenia Rad Stanu i Najwyższych Sądów Administracyjnych Unii Europejskiej11. Grupa robocza sporządziła
w 2008 r. raport, który został następnie przedstawiony Zgromadzeniu Ogólnemu
Stowarzyszenia12. Inicjatorem prac i ich organizatorem oraz redaktorem raportu
była Rada Stanu Niderlandów.
9 Por. informację ETS dla prasy z 19.02.2009 r., http://curia.europa.eu/pl/actu/communiques/cp09/info/cp090017pl.pdf.
10 Chodzi o wszystkie sprawy wniesione do ETS, a nie tylko wnioski wszczynające procedurę
prejudycjalną.
11 Por. informacje na temat Stowarzyszenia i jego działalności: http://www.juradmin.eu/
12 Polskie tłumaczenie raportu zostało opublikowane w Zeszytach Naukowych Sądownictwa
Administracyjnego 2009, nr 2, s. 109 i n.
BOC.indb 32
2009-09-11 11:52:23
Pytania prejudycjalne polskich sądów administracyjnych
33
Przedmiotem zainteresowania grupy roboczej były nie tylko sposoby przyspieszenia procedury prejudycjalnej, lecz także poprawy jakości pytań kierowanych do ETS przez sądy krajowe, a tym samym także podniesienia w konsekwencji
poziomu orzecznictwa samego Trybunału. Co prawda, grupa robocza zajmowała
się przedstawianymi zagadnieniami z punktu widzenia najwyższych sądów administracyjnych, jednak zawarte w raporcie spostrzeżenia i propozycje mają charakter bardziej uniwersalny. Sądy należące do wspomnianej kategorii wykazują
co prawda pewną specyfikę, jednak nie jest ona na tyle duża, aby wyniki prac grupy roboczej nie mogły mieć obszerniejszego zasięgu13.
7. Nie byłoby możliwe przedstawienie i skomentowane w tym miejscu całego raportu grupy roboczej. Poruszone zostanie natomiast jedno zagadnienie, które wydaje się nader istotne dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy on
do kategorii sądów, o których mowa w art. 234 akapit 3 TWE, a mianowicie sądów,
których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego. Takie
sądy są zobowiązane zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia
prejudycjalnego, jeśli do wydania wyroku niezbędne jest rozstrzygnięcie kwestii
wykładni prawa wspólnotowego lub ważności aktów instytucji wspólnotowych.
Problemem budzącym liczne dyskusje i kontrowersje jest zakres tego obowiązku. Czy w każdym wypadku, gdy przed sądem ostatniej instancji14 pojawi się
przepis prawa wspólnotowego jako podstawa prawna orzeczenia lub jej element,
należy wystąpić z pytaniem do Trybunału Sprawiedliwości? Grupa robocza zajęła
się szeroko tym zagadnieniem w kontekście dotychczasowego orzecznictwa ETS,
a zwłaszcza dwóch wyroków, w sprawach: CILFIT oraz Köbler.
W orzeczeniu CILFIT15 Trybunał Sprawiedliwości wyłączył obowiązek sądów, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego,
występowania z pytaniem do ETS, jeśli przepis wspólnotowy nie budzi żadnych
wątpliwości, czyli jest jasny (doktryna acte clair). Nadał jednak temu pojęciu określone znaczenie i określił warunki wystąpienia omawianej sytuacji:
16. […] prawidłowe stosowanie prawa wspólnotowego może być tak oczywiste,
że nie pozostawia ono miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości co do sposobu rozstrzygnięcia postawionego pytania. Zanim sąd krajowy stwierdzi zaistnienie
takiej sytuacji, musi być on przekonany, że taka sama oczywistość zachodzi również
w opinii sądów innych państw członkowskich i Trybunału Sprawiedliwości. Jedynie
13
Raport grupy roboczej stanowił punkt wyjścia dla sympozjum nt. Rozważania na temat
postępowania prejudycjalnego, zorganizowanego przez Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu
w dniach 30–31.03.2009 r. z udziałem prezesów Trybunałów Konstytucyjnych, Sądów Najwyższych
i Najwyższych Sądów Administracyjnych państw członkowskich.
14 Używam tego określenia dla uproszczenia, jakkolwiek chodzi tu również o sądy upoważnione do rozpoznawania nadzwyczajnych środków zaskarżenia, także od orzeczeń prawomocnych.
15 Por. wyrok w sprawie 283/81 CILFIT przeciwko Ministry of Health, Zb. Orz. 1982, s. 3415.
BOC.indb 33
2009-09-11 11:52:23
34
STANISŁAW BIERNAT
wtedy, gdy spełnione są te przesłanki, sąd krajowy może zaniechać przedłożenia tego
pytania Trybunałowi i rozstrzygnąć je na własną odpowiedzialność.
17. Jednakże istnienie takiej możliwości należy oceniać z uwzględnieniem cech
charakterystycznych prawa wspólnotowego i szczególnych trudności, jakie sprawia
jego wykładnia.
18. Przede wszystkim należy wziąć pod uwagę, że akty prawa wspólnotowego
są redagowane w wielu językach i że różne wersje językowe są na równi autentyczne;
wykładnia przepisu prawa wspólnotowego wymaga zatem porównania poszczególnych wersji językowych.
19. Następnie należy zauważyć, że nawet w przypadku dokładnej zgodności
wersji językowych prawo wspólnotowe stosuje właściwą sobie terminologię. Ponadto
należy podkreślić, że pojęcia prawne nie mają koniecznie tej samej treści w prawie
wspólnotowym i w poszczególnych systemach prawa krajowego.
20. Wreszcie każdy przepis prawa wspólnotowego powinien być ujmowany
w swoim kontekście i interpretowany w świetle wszystkich przepisów tego prawa,
jego celów i stanu rozwoju w czasie, gdy dany przepis ma zostać zastosowany.
Z przytoczonego fragmentu wyroku wynika jednoznacznie, że warunki uznania danego przepisu prawa wspólnotowego za jasny i niebudzący wątpliwości są,
według Trybunału, nader rygorystyczne. Nie wystarczy, że dla danego sądu treść
normy prawa wspólnotowego będzie oczywista. Sąd ten powinien się upewnić,
czy tak samo rzecz się przedstawia w orzecznictwie ETS, sądów w innych państwach członkowskich, z uwzględnieniem wszystkich oficjalnych języków Wspólnoty, a także z uwzględnieniem specyfiki i dynamiki prawa wspólnotowego.
Spornym zagadnieniem pozostaje, czy orzeczenie to jest nadal aktualne. Należy zważyć, że wyrok w sprawie CILFIT został wydany niemal 30 lat temu, gdy
Wspólnoty Europejskie (Unii Europejskiej jeszcze wtedy nie było) znajdowały się
w innej sytuacji niż obecnie. W skład ich wchodziło 10 państw członkowskich,
a zakres przedmiotowy i rozmiar prawa wspólnotowego były znacznie mniejsze
niż teraz, gdy Unia składa się z 27 państw. Również liczba języków oficjalnych
Unii jest ponad dwa razy większa. Powstaje więc pytanie, czy – realnie rzecz biorąc
– zakres obowiązku sądów ostatniej instancji występowania do ETS przedstawia
się obecnie nadal tak, jak wynika to z wyroku CILFIT. Na to pytanie nie może być
jednoznacznej odpowiedzi, bowiem praktyka sądów w poszczególnych państwach
jest zapewne różna i, co więcej, nie jest ona wprost deklarowana. Można jednak
przypuszczać, że kryteria aktów jasnych z wyroku CILFIT nie są dokładnie przestrzegane i są traktowane bardziej liberalnie. Świadczyć o tym może liczba postępowań toczących się przed ETS: rocznie jest ok. 250 wniosków o wydanie orzeczeń
prejudycjalnych. Gdyby natomiast sądy kierowały się ściśle wymaganiami z wyroku CILFIT, wniosków byłoby zapewne wielokrotnie więcej.
8. Dyskutowane tu zagadnienie zyskuje na znaczeniu, jeśli się weźmie pod
uwagę konsekwencje naruszenia obowiązku wystąpienia z pytaniem prejudycjal-
BOC.indb 34
2009-09-11 11:52:24
Pytania prejudycjalne polskich sądów administracyjnych
35
nym do ETS przez sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego. Zagadnieniem tym zajął się ETS w wyroku w sprawie Köbler16.
Trybunał orzekł w nim, że państwo członkowskie może ponosić odpowiedzialność
za szkody wyrządzone przez orzeczenie sądu krajowego, które jest niezgodne z prawem wspólnotowym. Odpowiedzialność państwa nie jest automatyczna, ale zależy od wystąpienia przesłanek odpowiedzialności, które Trybunał Sprawiedliwości
również sformułował17. Najistotniejszą przesłanką jest dopuszczenie się przez sąd
poważnego i oczywistego naruszenia prawa wspólnotowego. Jako jedna z okoliczności świadczących o tak kwalifikowanym naruszeniu prawa wspólnotowego wymieniono w wyroku Köbler niewykonanie obowiązku wystąpienia do ETS z pytaniem prejudycjalnym. W tym kontekście zostało powołane orzeczenie CILFIT.
Komentatorzy przedstawiają zatem niekiedy położenie sądów krajowych
ostatniej instancji jako żeglowanie między Scyllą a Charybdą, które wyznaczają
orzeczenia CILFIT z jednej strony, Köbler zaś z drugiej.
9. W grupie roboczej były prowadzone dyskusje na temat aktualności doktryny CILFIT i ewentualnych zaleceń, jakie można udzielić sądom krajowym dla
usprawnienia i przyspieszenia postępowania prejudycjalnego, w tym także zmniejszenia liczby trafiających do Trybunału wniosków o orzeczenia prejudycjalne.
Niektórzy członkowie grupy roboczej opowiadali się za potrzebą modyfikacji
doktryny CILFIT, czyli postulowali wydanie przez ETS nowego orzeczenia, które
wyznaczyłoby nowe, łagodniejsze warunki. Przy ich zaistnieniu sądy krajowe byłyby zobowiązane zwrócić się do Trybunału, albo ujmując rzecz z drugiej strony:
upoważnione byłyby do dokonania wykładni prawa wspólnotowego we własnym
zakresie. Zwyciężył jednak w grupie roboczej inny pogląd, zgodnie z którym nie ma
potrzeby formalnej zmiany doktryny Trybunału. Konsekwencji wyroków CILFIT
i Köbler nie należy bowiem dramatyzować, zwłaszcza że dla odpowiedzialności
odszkodowawczej państwa niezbędne jest wystąpienie jeszcze dalszych przesłanek. Chodzi zwłaszcza o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego.
W odniesieniu do sposobu rozumienia przesłanek obowiązku wnoszenia pytań
prejudycjalnych z wyroku CILFIT grupa robocza zajęła następujące stanowisko:
Grupa robocza uważa, że kryteria te należy określić i stosować w sposób racjonalny i rozważny, innymi słowy „zgodnie ze zdrowym rozsądkiem”, biorąc pod uwagę, że jest to w interesie stron, sądu krajowego, a także ETS, aby unikać obciążania
Trybunału pytaniami o mniejszym – z punktu widzenia spójności i rozwoju prawa
UE – znaczeniu. W szczególności, biorąc pod uwagę rosnącą liczbę języków urzędowych w UE od czasu wydania orzeczenia CILFIT, pierwotny wymóg porównania
tekstów we wszystkich wersjach językowych nie jest już realny ani wykonalny.
16
Por. wyrok w sprawie C-224/01 Köbler przeciwko Austrii, Zb. Orz. 2003, s. I-10239.
Por. S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a prawo państw członkowskich, [w:] J. Barcz (red.),
Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2006, s. I-297.
17
BOC.indb 35
2009-09-11 11:52:24
36
STANISŁAW BIERNAT
Stosowanie kryteriów z orzeczenia CILFIT zgodnie ze zdrowym rozsądkiem
oznacza, zdaniem grupy roboczej, że sąd krajowy musi rozważyć, czy problem, z jakim ma do czynienia jest wart kierowania pytania prejudycjalnego. Interpretowanie
tego orzeczenia zgodnie ze zdrowym rozsądkiem stwarza tym mniej problemów, im
bardziej sąd jest przekonany o tym, że jest w stanie samodzielnie rozwiązać kwestie
prawa wspólnotowego, bazując na własnej wiedzy i znajomości prawa UE. Trybunał
nie powinien być angażowany w rozwiązywanie problemów, które może rozwiązać
samodzielnie sąd krajowy w satysfakcjonujący i akceptowalny sposób.
Przedstawiona propozycja ma wiele zalet. Gdyby została zaaprobowana, pozwoliłaby na większą swobodę i samodzielność orzeczniczą sądu krajowego bez
obawy narażenia państwa na ryzyko odpowiedzialności odszkodowawczej w razie
braku wniosku do ETS. Przyczyniłaby się zatem do odciążenia zarówno sądów krajowych, jak i Trybunału. Warto zauważyć, że ujęcie to stanowi w istocie odejście
od kryteriów z orzeczenia CILFIT. „Zdrowy rozsądek” to, jak się zdaje, coś więcej niż „brak racjonalnych wątpliwości”. Rozważanie przez sąd, czy dany problem
jest wart przedstawienia Trybunałowi, a także ocena, czy ma on znaczenie dla spójności prawa UE, to względy nie mieszczące się w formule CILFIT. Dokonanie takiej
oceny wymaga tym samym rozważenia przez sąd krajowy potrzeby absorbowania
Trybunału Sprawiedliwości18. Ponadto propozycje grupy roboczej nie przewidują
obowiązku sądu krajowego porównywania sposobów rozumienia spornego przepisu prawa wspólnotowego w innych państwach. Są zatem bardziej realistyczne.
10. Dyskusje i propozycje grupy roboczej mają oczywiste znaczenie dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Można zalecić Sądowi kierowanie się tymi
wskazówkami przy rozstrzyganiu czy wystąpić z pytaniami prejudycjalnymi. Z perspektywy NSA omawiany problem ma – jak dotąd – znaczenie bardziej potencjalne
niż realne. Jak się bowiem zdaje, w praktyce Sądu jest przyjmowane bardziej liberalne podejście, niż wynikałoby to z wyroku CILFIT. Trudno jednak powiedzieć,
czy w pełni świadomie. Świadczy o tym niewielka jeszcze liczba wniosków do ETS.
Mogą nawet pojawić się wątpliwości, czy NSA nie traktuje zbyt szeroko możliwości rozwiązywania problemów wykładni prawa wspólnotowego we własnym zakresie. Dokonywanie ocen w tym względzie wymagałoby jednak dokładnej analizy
poszczególnych spraw, co nie było możliwe w ramach tego opracowania.
18 Do takich refleksji może skłaniać np. lektura pytania sądu belgijskiego w sprawie C-3/09
Erotic Center BVBA przeciwko Belgii: Czy kabinę, którą stanowi zamykane pomieszczenie, w którym
jest miejsce tylko dla jednej osoby, która za opłatą może oglądać na ekranie filmy, przy czym sama uruchamia projekcję filmu przez wrzucenie monety, może wybierać różne filmy i w czasie, który opłaciła,
stale zmieniać wybór wyświetlanych filmów, należy uznać za „kino” w rozumieniu kategorii 7 załącznika H do szóstej dyrektywy Rady nr 77/388/EWG z dnia 17 maja 1977 r. (obecnie pkt 7 załącznika III
do dyrektywy Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r.)?
BOC.indb 36
2009-09-11 11:52:24