docPobierz artykuł PDF
download 
Reklamacja Transkrypt
Pobierz artykuł PDF
PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE JAKO NARZDZIE REDUKCJI FINANSOWEGO ZAANGAOWANIA PARTNERA PUBLICZNEGO EL BIETA WEISS Wysza Szkoła Finansów i Zarzdzania w Warszawie Streszczenie Celem artykułu jest zaprezentowanie idei partnerstwa publiczno-prywatnego i rozwiązaĔ organizacyjnych mających zastosowanie w tej formule współpracy. Partnerstwo w kontekĞcie formuły PPP jest zagadnieniem bardzo istotnym. Ta formuła wyznacza okreĞlony sposób postĊpowania a jej kwintesencją jest wzajemna współpraca partnerów, wspólna odpowiedzialnoĞü i wzajemne zaufanie. Normy prawne mogą co najwyĪej ułatwiaü i stwarzaü mechanizmy zachĊcające do działania w partnerstwie. Dlatego konieczne jest uĞwiadomienie, Īe prowadzenie działalnoĞci gospodarczej i jej rozwój wiąĪe siĊ z ciągłym ponoszeniem kosztów, a pokrywanie kosztów jest najbardziej racjonalne, jeĞli respektuje prawo popytu i podaĪy w bezpoĞredniej relacji pomiĊdzy dostawcą a odbiorcą usług. Słowa kluczowe: partnerstwo publiczno-prywatne, kontrakt, zamówienie publiczne, dzierawa, projekt, zbuduj-eksploatuj-przeka, zbuduj-przeka-eksploatuj, projektuj-budujfinansuj-eksploatuj. 1. Wprowadzenie Z uwagi na rosnce oczekiwania społeczne i zaostrzajce si wymogi ekologiczne, istnieje potrzeba wprowadzania wielu nowych technologii i pozyskiwania nowych rodków finansowych na utrzymanie, modernizacj i budow nowoczesnej infrastruktury. To wszystko znajduje swoje odzwierciedlenie w rodkach finansowych, których w budetach jednostek samorzdu terytorialnego nie przybywa. Wobec rosncych potrzeb inwestycyjnych samorzdy terytorialne pozyskuj rodki finansowe z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Niestety, przy bliszym zapoznaniu si z zasadami na jakich moliwe jest ich pozyskanie, do czsto zdaj sobie spraw z licznych trudnoci natury zarówno formalnej, jak i finansowej. Pewn szans dla władz samorzdowych jest współpraca z sektorem prywatnym w formule Partnerstwa Publiczno-Prywatnego (PPP). Ta współpraca pomidzy jednostkami administracji rzdowej czy te samorzdowej a podmiotami prywatnymi znajduje swoje odzwierciedlenie w sferach kontrolowanych przez administracj. Celem artykułu jest zaprezentowanie idei partnerstwa publiczno-prywatnego i rozwiza organizacyjnych majcych zastosowanie w tej formule współpracy, wskazanie barier w jej wdraaniu oraz zwrócenie uwagi na wynikajce korzyci. Partnerstwo w kontekcie formuły PPP jest zagadnieniem bardzo istotnym. Ta formuła wyznacza okrelony sposób postpowania a jej kwintesencj jest wzajemna współpraca partnerów, wspólna odpowiedzialno i wzajemne zaufanie. Normy prawne mog co najwyej ułatwia i stwarza mechanizmy zachcajce do działania w partnerstwie. Dlatego konieczne jest uwiadomienie, e prowadzenie działalnoci gospodarczej i jej rozwój wie si z cigłym ponoszeniem 330 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZĄDZANIA WIEDZĄ Seria: Studia i Materiały, nr 30, 2010 kosztów, a pokrywanie kosztów jest najbardziej racjonalne, jeli respektuje prawo popytu i poday w bezporedniej relacji pomidzy dostawc a odbiorc usług. 2. Idea partnerstwa publiczno-prywatnego Słuszny wydaje si pogld, e partnerstwa publiczno-prywatnego nie mona opisa jedn definicj i wskaza na konkretne rozwizania, gdy kadorazowo wynikaj one z warunków lokalnych i specyfiki rozwizywanego problemu1. Podstawowym celem PPP jest podniesienie efektywnoci procesu wytwarzania dóbr publicznych. Stronami współpracy w partnerstwie publicznoprywatnym s dwa rodzaje podmiotów. Z jednej strony to partner publiczny, w pewnym uproszczeniu podmiot, na którym spoczywa prawny obowizek realizacji okrelonego zadania np. wiadczenia usług uytecznoci publicznej. Z drugiej strony w roli partnera prywatnego wystpuj podmioty nie wyposaone w aden zakres władzy publicznej, które korzystajc ze swobody podejmowania działa mog na mocy umowy podj si realizacji zada powierzonych im przez partnera publicznego. Partnerstwo jest osignite przez zapewnienie wiarygodnoci wobec prywatnego partnera ryzykujcego pienidze oraz przez zapewnienie uzasadnienia dla rzdowego sponsorowania projektu. Analizujc ide takiego partnerstwa zauwaa si, e w rzeczywistoci w projekty oparte o umowy PPP zaangaowana jest wiksza liczba podmiotów. Dlatego sprawne wdroenie PPP oznacza zaangaowanie konsultantów i pracowników zakładów uczestniczcych w planowanej operacji. Termin PPP oznacza długotrwał opart na umowie współprac pomidzy jednostkami administracji rzdowej (samorzdowej) a podmiotami prywatnymi w sferach kontrolowanych przez administracj tj. gospodarce komunalnej i społeczno-socjalnej obsłudze okrelonej wspólnoty. PPP to inaczej partnerstwo sektora publicznego i prywatnego, majce na celu zarówno pozyskanie finansowania, jak i unikalnego know-how z sektora prywatnego w celu wykonania zadania publicznego w taki sposób, który pozwala na redukcj finansowego zaangaowania partnera publicznego. Dziki niemu realizowane mog by przedsiwzicia tradycyjnie zarezerwowane dla sektora publicznego. Trzeba w tym miejscu podkreli, e w ramach tej współpracy partnerzy wzajemnie si uzupełniaj i zajmuj si t czci wspólnego zadania, któr mog wykona najlepiej, przy czym partner prywatny w całoci albo w czci ponosi nakłady na wykonanie przedsiwzicia lub zapewnia ich poniesienie przez osoby trzecie. Partner prywatny otrzymuje wynagrodzenie przewanie z eksploatacji wytwarzanego dobra. W ramach tej współpracy wiadczone s usługi publiczne, jednak mamy tu do czynienia z zastpowaniem finansowania ze rodków publicznych finansowaniem ze rodków prywatnych. Rozrónia si dwie wane cechy tego partnerstwa. Po pierwsze, jego realizacja odbywa si na podstawie wieloletniej umowy, zawieranej pomidzy jednostk samorzdow a podmiotem prywatnym, w której strony w sposób dowolny kształtuj swoje uprawnienia i obowizki w ramach obowizujcego prawa. Drug niezbywaln cech PPP jest podział ryzyk. Jest on moliwy tylko na drodze swobodnego kształtowania umowy pomidzy dwoma partnerami. Opiera si na zasadzie – ten bierze okrelone ryzyko, komu łatwiej bdzie si z nim upora. Na ich podstawie mona stwierdzi, e ta współpraca z partnerem publicznym i prywatnym ma charakter komercyjny a partnerzy partycypuj w zyskach, i wspólnie ponosz odpowiedzial1 B. Nowak, Partnerstwo publiczno-prywatne za granicą – w ujĊciu sektorowym. Finanse Komunalne nr 2 /2003 s.2. ElĪbieta Weiss Partnerstwo publiczno-prywatne jako narzĊdzie redukcji finansowego zaangaĪowania partnera publicznego 331 no za realizacj projektu. Dlatego zdolnoci i moliwoci kadego z sektorów wykorzystywane s w dostarczaniu usług odbiorcom i w udostpnianiu obiektów klientom2. Co warto podkreli to, e w znacznej liczbie przypadków wypracowanie idei partnerstwa trwało do długi okres czasu. O jej ostatecznym kształcie zadecydowały trzy czynniki a mianowicie: czynniki rodowiskowe, czyli dostosowanie do warunków i moliwoci lokalnych, zewntrzne, czyli obecno podmiotów otoczenia partnerstwa i nade wszystko wewntrzne: charakter i zasoby partnerów – zasoby wzajemnie si uzupełniajce. Analizujc aktualne i proponowane rozwizania prawne reglamentujce partnerstwa, zauwaa si, e obecne zasady dotyczce przedmiotowej tematyki odnale mona w ustawie z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (zwłaszcza nowy, obowizujcy od 20.12.2008 roku art.28 a ustawy); wytycznych z 23.04.2009 roku. W rozumieniu ustawy, procedura wyboru partnera odbywa si według nastpujcego szablonu: • ogłoszenie otwartego naboru partnerów w dzienniku ogólnopolskim lub lokalnym oraz Biuletynie informacji Publicznej; w ogłoszeniu powinien by wskazany termin co najmniej 21 dni na zgłoszenie partnerów, • wybór partnera uwzgldniajcy kryteria zgodnoci działania potencjalnego partnera z celami partnerstwa, oferowanego wkładu potencjalnego partnera w realizacj celu partnerstwa, dowiadczenie w realizacji projektów o podobnym charakterze, współprac z beneficjentem w trakcie przygotowania projektu; • ogłoszenie o wyborze: podanie do publicznej wiadomoci informacji o stronach umowy o partnerstwie oraz zakresu zada partnerów, • majc na uwadze zasad przejrzystoci i równego traktowania podmiotów naley takie rozwizanie oceni pozytywnie. Analizujc aktualne i proponowane rozwizania prawne reglamentujce partnerstwa, zauwaa si, e obecne zasady dotyczce przedmiotowej tematyki odnale mona w ustawie z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (zwłaszcza nowy, obowizujcy od 20.12.2008 roku art.28 a ustawy); wytycznych z 23.04.2009 roku. Tu naleałoby podkreli, e zasada partnerstwa jest jedn z podstawowych zasad polityki strukturalnej Unii Europejskiej. Jest ona uwaana za pryncypialn zasad zarzdzania przede wszystkim rodkami unijnymi w postaci funduszy strukturalnych. Polega ona na szerokiej współpracy i dialogu pomidzy podmiotami polityki strukturalnej, zarówno na szczeblu lokalnym, regionalnym i pastwowym. Zasada partnerstwa dotyczy równie wspólnej odpowiedzialnoci za przeprowadzenie programu lub inicjatywy. W ujciu wertykalnym oznacza współprac Komisji Europejskiej z odpowiednimi władzami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi, za horyzontalnym prowadzenie konsultacji władz samorzdowych i rzdowych z partnerami społecznymi w celu zapewnienia efektywnoci i celowoci działa. W myl tej zasady wyrónia si dwa typy partnerstwa a mianowicie partnerstwo pionowe i poziome. W partnerstwie pionowym zakłada si współprac instytucji poszczególnych szczebli administracji krajowej i unijnej. Z kolei partnerstwo poziome opiera si na współpracy, funkcjonujcych na tym samym poziomie poszczególnych grup podmiotów: jednostek samorzdu terytorialnego, przedsibiorstw, organizacji pozarzdowych i grup interesu. Idea partnerstwa opiera si na załoeniu, e podejmowanie skutecznych działa na rzecz roz2 A. JeĪowski, PPP jako szansa dla oĞwiaty(przykłady realizacji). Finanse Komunalne nr 2/2003 s.59. 332 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZĄDZANIA WIEDZĄ Seria: Studia i Materiały, nr 30, 2010 wizywania problemów lokalnych wymaga nawizania współpracy midzy przedstawicielami trzech sektorów (administracji publicznej, organizacji pozarzdowej i biznesu) oraz wyposaenia tych instytucji w narzdzia do oddziaływania na rodowisko lokalne. Jednym z takich narzdzi mog by wspólnie realizowane projekty, najlepiej w formule partnerskie. 3. Warunki rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego Uwana analiza idei PPP wskazuje dosy wyranie, e popyt na t form realizacji usług publicznych generuje sektor publiczny. Aby PPP mogło si swobodnie rozwija, niezbdne jest spełnienie co najmniej kilku warunków, do których zaliczy mona: • stabilny system samorzdowy; • równo ochrony prawnej sektora prywatnego; • zaufanie ze strony rynków finansowych; • zdrowa sytuacja finansowa gminy i partnera prywatnego; • uczciwo zobowiza. Partnerstwo zakłada intensywn współprac przy realizacji projektu poprzez taki rozkład zada i ryzyk w przedsiwziciu, który najlepiej wykorzystuje atuty kadego z uczestników. Oznacza to, e współpraca nie ogranicza si wyłcznie do nabycia usługi, dostaw lub robót budowlanych w zamian za ustalon zapłat. W umowie o zamówienie publiczne zamawiajcy zobowizuje si do wiadczenia pieninego, natomiast wykonawca do wiadczenia niepieninego. W tym sensie umowa o zamówienie publiczne jest umow jednostronn. W tabeli 1 zaprezentowano zalety i wady zamówie publicznych, za w tabeli 2 zalety i wady partnerstwa publiczno-prywatnego. Tabela 1. Zalety i wady umowy o zamówienie publiczne. • Zalety podmiot publiczny ma wpływ bezporedni na wszystkie fazy ycia projektu • • • • • • Wady due obcienia zwizane z organizacj i nadzorem projektu konieczno zatrudnienia dodatkowego personelu brak know – how konieczno zapewnienia całoci finansowania podmiot publiczny ponosi współodpowiedzialno za błdy projektowe i budowlane konieczno stosowania reguł przetargu publicznego we wszystkich fazach ycia projektu, co znacznie wydłua czas realizacji zada ródło: A. Cholewa, Modele organizacyjne budowy i eksploatacji linii kolejowych, KZA expres, Kraków, nr 3/2009 s.76. Z kolei w formule dotyczcej umowy PPP nie mona przypisa takiej konstrukcji jednostronnej. Istotne jest, e rozwój partnerstwa zaley od zlikwidowania wielu barier, głównie natury: • psychologicznej (strach przed zawieraniem umów długookresowych), • prawnej (odpolitycznienie i odbiurokratyzowanie systemu organizacji gospodarki komunalnej), • fiskalnej (umoliwienie generowania kapitału i efektywny zwrot z inwestycji). ElĪbieta Weiss Partnerstwo publiczno-prywatne jako narzĊdzie redukcji finansowego zaangaĪowania partnera publicznego 333 Tabela 2. Partnerstwo publiczno-prywatne Zalety Wady mniejsze obcienia dla partnera publicznego zarówno co do wydatków, jak i iloci zaangaowanego personelu podejcie całociowe do projektu wykorzystanie know – how sektora prywatnego dotrzymywanie terminów harmonogramowych • zwizanie kontraktem z jednym dostawc usług • • wysze koszty kapitału prywatnego trudnoci w kontroli • • dotrzymywanie budetu • ewentualne trudnoci z pozyskaniem partnera prywatnego mog by przyczyn opónienia projektu długoterminowy kontrakt (np. 30 lat) jest kontraktem trudnym do dobrego zdefiniowania, a negocjacje mog trwa wiele lat • odpowiedzialno spoczywa na partnerze prywatnym eksploatujcy jest zainteresowany wzrostem przewozów • • • • • długoterminowym ródło: A. Cholewa, Modele organizacyjne budowy i eksploatacji linii kolejowych, KZA expres, Kraków, nr 3/2009 s.76. W ramach partnerstwa, kady partner ma swoje obowizki a zagwarantowanie korzyci zaley w duym stopniu od efektywnego zarzdzania i systemu monitorowania. Z tego wzgldu samorzd winien zmieni swoj rol z podmiotu dostarczajcego usług mieszkacom na monitorujcego wykonawc i dostawc tych usług. Jednoczenie samorzd winien jasno okreli główne zasady i cele partnerstwa. W tym partnerstwie kontrahent z sektora prywatnego staje si długookresowym dostawc usług, łczc obowizki projektanta, wykonawcy obsługi i czasem finansowania inwestycji, słucej do dostarczania usługi mieszkacom. W rezultacie zadania publiczne s wykonywane przez sektor prywatny przez okrelony czas. Istotnym elementem realizacji inwestycji infrastrukturalnych jest ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym3, która daje uprawnienia i zakres odpowiedzialnoci zainteresowanym podmiotom. Umoliwia ona efektywniejsze wykorzystanie rodków unijnych i przypiesza proces realizacji projektu dziki współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego. Ta wzajemna współpraca midzy podmiotami, oparta na zaufaniu to sposób na współtworzenie produktów w postaci usług ze sfery zada publicznych. Włczenie partnerów prywatnych do procesu dostarczania usług publicznych jest postrzegane zarówno jako sposób na finansowanie rozwoju usług, jakie mieszkacom wiadczy powinien samorzd, jak i lepsze oraz skuteczniejsze ich dostarczanie4. Ustawa okrela podmioty w partnerstwie i ich zadania. Partnerem prywatnym moe by: • przedsibiorca, • organizacje pozarzdowe, • kociół lub inny zwizek wyznaniowy, 3 4 Ustawa z 28 lipca 2006 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym. Dz. U. NR 169, poz.1420. J. Frelak, Realizacja zadaĔ publicznych samorządu w formie partnerstwa. www.fob.org.pl z dnia 9 maja 2005. 334 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZĄDZANIA WIEDZĄ Seria: Studia i Materiały, nr 30, 2010 • podmiot zagraniczny. Partner prywatny ponosi w całoci lub czci nakłady na realizacj przedsiwzicia lub zapewni ich poniesienie przez inne podmioty. Do jego podstawowych zada zalicza si: • poniesienie ryzyka realizacji projektu, • realizacj okrelonego przedsiwzicia, Z kolei partnerem publicznym moe by: • organ administracji publicznej, • jednostka samorzdu terytorialnego, • pastwowe szkoły wysze, • pastwowe lub samorzdowe instytucje kultury, • jednostki badawczo-rozwojowe, • Polska Akademia Nauk i tworzone przez ni jednostki organizacyjne, • pastwowe lub samorzdowe osoby prawne utworzone na podstawie odrbnych ustaw w celu wykonywania zada publicznych z wyłczeniem przedsibiorstw, banków i spółek handlowych. Partner publiczny wnosi wkład jeli jest to konieczne. W przypadku przedsiwzi szczególnie skomplikowanych lub wymagajcych zastosowania innowacyjnych rozwiza podmiot ten moe pokry cz kosztów. Mona by do tego równie doda, e decydenci skłonni zaangaowa si w przedsiwzicie typu PPP powinni upora si z nastpujcymi praktycznymi zagadnieniami takimi jak5: wybór struktury PPP najodpowiedniejszej dla realizacji konkretnego przedsiwzicia i odpowiadajcej lokalnym uwarunkowaniom, wypracowanie i rozwijanie mechanizmów postpowania, sprzyjajcych uproszczeniu i standaryzacji postpowania stron, zapewnienie rozwiza organizacyjnych, które zagwarantuj wysoki poziom zarzdzania procesem PPP, zabezpieczajcym jego przebieg zgodnie z przyjtym harmonogramem; koordynacja poszczególnych działa i etapów prac, realizm w ocenie własnego dowiadczenia i umiejtnoci w dziedzinie wdraania PPP, stworzenie odpowiedniego systemu pozyskiwania wiedzy fachowej z zewntrz, zawsze gdy jest to wskazane, stworzenie mechanizmów pozwalajcych na optymalizacj wszelkich korzyci, jakie PPP moe przynie jego uczestnikom, zgodnie z przyjtymi celami, upowszechnienie wród wszystkich uczestników przedsiwzicia wiedzy na temat celów, jakie maja by osignite oraz wyjanienie motywów zaangaowania w przedsiwzicie innych podmiotów, wypracowanie rozwiza instytucjonalnych, które pozwalaj na sprawny monitoring współpracy oraz pełni kontrol wzajemnych zobowiza, zapewnienie wpływu na ocen prawidłowego przebiegu współpracy odbiorcom usług czy produktów, które powstaj dziki realizacji partnerstwa stworzenie atmosfery zaufania midzy wszystkimi uczestnikami przedsiwzicia, co warunkuje ostateczny sukces lub porak PPP. 5 Fundusze Europejskie nr 4(11) lipiec-sierpieĔ 2005 s.14. ElĪbieta Weiss Partnerstwo publiczno-prywatne jako narzĊdzie redukcji finansowego zaangaĪowania partnera publicznego 335 W przypadku realizacji projektu PPP kada ze stron ponosi ryzyko, korzyci a take wnosi do zadania pewne wartoci. Strona publiczna wnosi kapitał w formie pieninej, majtek a w szczególnoci tereny, których włacicielami s gminy, gwarancje i porczenia, dopłaty z budetu, koncesje i pozwolenia na prowadzenie rónego rodzaju działalnoci. Z kolei strona prywatna wnosi kredyty długoterminowe, obligacje wieloletnie, ubezpieczenie inwestycji i tzw.„know-how”, czyli wiedz z zakresu zarzdzania inwestycjami. 4. Modele Partnerstwa Publiczno-Prywatnego Podstawowym kryterium rodzajowym PPP jest stopie odpowiedzialnoci jednostki samorzdu terytorialnego za finansowanie inwestycji. Warto zauway, e jednostka samorzdu nie musi bezporednio wykonywa zada publicznych, lecz moe je powierzy osobom fizycznym, prawnym lub jednostkom organizacyjnym nie posiadajcym osobowoci prawnej w drodze umowy cywilnoprawnej, na podstawie procedur zawartych w ustawie o zamówieniach publicznych. Formy te nie dotycz prawa własnoci, lecz uwzgldniaj zawieranie przez gmin umów w celu obsługi okrelonej inwestycji przez podmioty prywatne. Ich istota wynika std, e dla skutecznego wykreowania rynku, konieczne jest skonstruowanie rynkowych zasad współpracy pomidzy podmiotami prywatnymi a władzami gminy. Formy te szeroko stosowane s w krajach unijnych dla rynkowego modelu zarzdzania w gospodarce komunalnej. Najbardziej popularn form PPP jest: kontraktowanie rozumiane jako zawieranie przez władze gminy umów o wiadczenie usług komunalnych z podmiotami prywatnymi wyselekcjonowanymi w drodze przetargu ofert. Cech charakterystyczn takich umów jest to, e wyselekcjonowany podmiot, do wiadczenia usługi wykorzystuje wydzierawiony od gminy sprzt. Kontraktowania nie da si zastosowa do wszelkiego rodzaju usług komunalnych. Warunkiem stosowania tego typu umów jest mierzalno usługi, czyli moliwo ujcia jej w kategoriach ilociowo-jakociowych6. Na przykład powierzchnia sprztania ulic, liczba oprónionych pojemników na mieci itp. Determinuje to prowadzenie monitoringu wykonania usługi oraz tworzy baz do okrelenia ceny usługi sformułowanej w ofercie. Z tych wzgldów kontraktowanie nadaje si do takich usług jak: utylizacja odpadów, utrzymanie terenów zielonych i rekreacyjnych, sprztanie budynków, naprawa i konserwacja owietlenia ulic, komunikacja autobusowa, konserwacja i biece naprawy budynków komunalnych; kontrakt dotyczcy zarzdzania polegajca na ,,przyjciu przez podmiot prywatny odpowiedzialnoci za takie czynnoci jak eksploatacja i konserwacja w podmiocie publicznym, a konsumenci produkowanych usług pozostaj klientami podmiotu publicznego”7, umowa najmu (dzierawy) polegajca na tym, ,,e prywatny wykonawca uiszcza na rzecz właciciela majtku komunalnego opłat za wyłczne prawo do uytkowania okrelonych obiektów i urzdze bez koniecznoci prowadzenia wikszych inwestycji oraz ponosi pełne ryzyko handlowe wykonywanej działalnoci. Jej odmian jest tzw. franszyza (franchising – prawo do wyłcznego wiadczenia usługi) – technika polegajca na daniu przedsibiorstwu przywileju wyłcznoci sprzeday danego dobra lub usługi na okrelonym obszarze na cile okrelony czas8. Kada inna forma PPP angauje ju bardziej kapitał prywatny. W tabeli 3 zaprezentowano moliwe przypadki zaangaowania sektora publicznego i prywatnego w budow infrastruktury 6 P. Tamowicz, Usługi komunalne – prywatyzacja przez contracting, GdaĔsk 1991, s. 4. M. Sadowy, Problemy przekształceĔ własnoĞciowych w sektorze komunalnym [w]Zmiany w sektorze publicznym. Aktorzy dylematy, efekty, Warszawa 1999, s.242. 8 TamĪe, s.242. 7 336 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZĄDZANIA WIEDZĄ Seria: Studia i Materiały, nr 30, 2010 poczwszy od całkowitego zaangaowania sektora publicznego po całkowite zaangaowanie sektora prywatnego tzw. BOO: buduj – posiadaj – eksploatuj. Tabela 3. Budowa infrastruktury przez sektor publiczny i prywatny Sektor publiczny Sektor prywatny Partnerstwo publiczno-prawne Rodzaj kontraktu Budowa Eksploatacja Własno Realizacja przez sektor publiczny sektor publiczny zwykle wynajmuje wykonawców okrelonych prac utrzymanie we własnym zakresie lub outsoursing sektor publiczny Dzierawa DBFO BTO BOT BOO sektor publiczny zwykle wynajmuje wykonawców okrelonych prac sektor prywatny sektor prywatny sektor prywatny sektor prywatny sektor prywatny sektor prywatny sektor prywatny sektor prywatny sektor prywatny sektor prywatny sektor publiczny sektor prywatny w trakcie budowy, po jej zakoczeniu sektor publiczny sektor prywatny w okresie umowy, póniej sektor publiczny sektor prywatny sektor publiczny lub uytkownicy sektor publiczny lub uytkownicy odbiorca sektora prywatnego, sektor publiczny lub uytkownicy sektor prywatny sektor prywatny sektor prywatny Kto płaci? sektor publiczny uytkownicy sektor publiczny lub uytkownicy Kto otrzymuje wynagrodzenie? nie dotyczy sektor prywatny sektor prywatny ródło: Opracowanie na podstawie Yescombe, E. R., Partnerstwo publiczno-prawne, Wolters Kluwer Polska Sp. z o. o., Kraków 2008, s. 32. Std te wyrónione s trzy kolejne rodzaje PPP: • BOT (build-operate-transfer); oznacza zbuduj –eksploatuj i przeka polegajcy ,,na podjciu przez koncesjonariusza sfinansowania, zaprojektowania, wybudowania, eksploato- ElĪbieta Weiss Partnerstwo publiczno-prywatne jako narzĊdzie redukcji finansowego zaangaĪowania partnera publicznego 337 wania i utrzymania obiektu w stanie odpowiadajcym uzgodnionym normom przez okres kontraktu (najczciej 25–30 lat) oraz przekazaniu majtku w dobrym stanie włacicielowi tzn. gminie”. Oznacza to, e inwestor prywatny z własnych rodków buduje, eksploatuje pobierajc poytki, a po upływie terminu kontraktu przekazuje na własno jednostce sektora publicznego. Udział inwestora prywatnego jest ograniczony do budowy i eksploatacji inwestycji (drogi) przez okrelony czas, a nastpnie przekazania jej wraz z prawami do eksploatacji władzom publicznym, Ta forma współpracy promuje innowacyjno sektora prywatnego i poprawia efektywno inwestycji i polecana jest w ramach sektora wodno-kanalizacyjnego i gospodarki odpadami. • BTO (build –transfer – operate); oznacza zbuduj – przeka – eksploatuj. Przekazanie na własno nastpuje po zakoczeniu budowy. • DBFO (design-build-finance-operate); kontrakt co do zaprojektowania-zbudowaniasfinansowania-obsługi, polegajcy na tym, e władze publiczne umawiaj si z partnerem prywatnym, i w ramach współpracy zaprojektuje on stosown infrastruktur, zrealizuje (zbuduje) swój projekt, finansujc samodzielnie prace konstrukcyjne i projektowe, a nastpnie przez oznaczony czas bdzie eksploatował wybudowana infrastruktur, wiadczc obywatelom stosowne usługi, po czym infrastruktura przekazywana jest na rzecz podmiotu publicznego. Istot tego typu współpracy jest zaangaowanie na potrzeby publiczne kapitału inwestycyjnego, znajdujcego si w zasobach sektora prywatnego, ponadto przerzucenie na sektor prywatny ryzyka zwizanego z projektowaniem, budow, finansowaniem i eksploatacj infrastruktury. Polecane w przypadku inwestycji drogowych i w ramach sektora wodno-kanalizacyjnego oraz gospodarki odpadami. Analizujc dwie formy kontraktów PPP, a mianowicie BOT i DBFO, zauwaa si, e róni si one midzy sob przede wszystkim sposobem regulowania własnoci w trakcie koncesji. Rónie w zwizku z tym rozkłada si podział odpowiedzialnoci pomidzy partnerów. W systemie DBFO wikszo inwestycji finansowana jest przez partnera prywatnego, podczas gdy w BOT kapitał pochodzi głównie ze rodków publicznych. Ze wzgldu na wiksz decentralizacj odpowiedzialnoci w DBFO ten rodzaj partnerstwa jest rzadziej stosowany. Na rysunku 2 zaprezentowano struktur finansowania projektu w koncesji drogowej. Podstawowym elementem współpracy jest umowa koncesyjna (PPP) z zamawiajcym. Umowa zazwyczaj nie obejmuje adnych płatnoci od i do zamawiajcego. Z kolei spółka celowa jest własnoci inwestora prywatnego a finansowanie nakładów kapitałowych nastpuje ze rodków własnych oraz z długu. 338 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZĄDZANIA WIEDZĄ Seria: Studia i Materiały, nr 30, 2010 Rys. 1. Struktura Project finance w koncesji drogowej ródło: Opracowanie na podstawie Yescombe, E. R., Partnerstwo publiczno-prawne, Wolters Kluwer Polska Sp. z o. o., Kraków 2008, s. 27. 5. Etapy realizacji projektu Projekt realizowany w ramach PPP jest przewanie przedsiwziciem o relatywnie duej złoonoci i o długim cyklu ycia. W ramach realizacji przecitnego projektu PPP moemy wyodrbni cztery jego etapy: • rozpoznanie projektu, • przegld i przygotowanie, • przetarg, • realizacja. Etap 1. Przed rozpoczciem przygotowa PPP naley przeprowadzi ogólny etap przygotowawczy do projektu, w ramach którego projekt zostaje zidentyfikowany. Jest to niezmiernie wany etap realizacji projektu, poniewa analizuje si go pod wzgldem wykonania oraz nadaje si mu właciw dla niego struktur organizacyjn. Efektem tego etapu jest zgromadzenie maksymalnie duej liczby ogólnych informacji na temat projektu. Przede wszystkim naley okreli zarówno strony przedsiwzicia jak i jego pozostałych uczestników. Nastpnie naley rozpozna wszystkie ekonomiczno-społeczne oddziaływania projektu i rozpozna jego bezporednie koszty i korzyci. Po dokonaniu takiej analizy naley równie realnie oceni moliwoci sfinansowania projektu przez podmiot publiczny i okreli jego oddziaływanie finansowe na pozostałe jednostki. Ostatecznie naley zbada wszystkie moliwe ródła finansowania. Etap 2. Ten etap jest powicony przede wszystkim sprawdzeniu czy dany projekt posiada cechy i odpowiada charakterystyce projektów realizowanych w formule PPP i moe tym samym by ElĪbieta Weiss Partnerstwo publiczno-prywatne jako narzĊdzie redukcji finansowego zaangaĪowania partnera publicznego 339 zakontraktowany w tym trybie. Przede wszystkim naley okreli czy wykonanie zadania w ten sposób przyniesie korzyci przewaajce w stosunku do innych metod realizacji zada publicznych. Naley równie oceni atrakcyjno danego projektu z punktu widzenia sektora prywatnego i wyliczy stop zwrotu wszystkich strumieni pieninych przedsiwzicia. Kiedy okae si, i metoda partnerstwa znajduje zastosowanie przy okrelonym projekcie naley si skupi na zidentyfikowaniu wszelkich zalet i wad rónych modeli PPP i wybra najbardziej optymalny. Na tym etapie wskazana jest analiza dowiadcze innych podmiotów, które realizowały ju projekty PPP w ramach interesujcej nas dziedziny zada publicznych. Etap 3. Etap ten dotyczy przeprowadzenia przetargu, który jest powicony tworzeniu struktury partnerstwa i wyborowi partnera prywatnego. Rezultatem tego etapu jest konstrukcja siatki rozwiza, przyjmujca posta umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, zawierajcej uregulowania kwestii natury technicznej, prawnej i finansowej. Naley przy tym pamita, i aktywna i dobrze skonstruowana współpraca sektora prywatnego i publicznego, przy zachowaniu hierarchii celów własnych tych sektorów oraz zakresu obowizków opracowanego na podstawie jasno zdefiniowanego podziału ryzyk i zobowiza, prowadzi do maksymalizacji korzyci i efektywnoci w ramach realizowanego w formule PPP przedsiwzicia. Etap 4. Realizacja tego etapu polega na wdroeniu w ycie projektu PPP, zgodnie z przyjtymi załoeniami i harmonogramem. W duej mierze zaley ona od zawarcia postanowie odpowiedniej treci w umowie PPP. Fundamentem udanej realizacji przedsiwzicia PPP jest bowiem zastosowanie win-win rule czyli zasady, według której partnerstwo odnoszce sukces to partnerstwo, w ramach którego nastpuje optymalny podział zada i ryzyk zwizanych z projektem – kady wykonuje i odpowiedzialny jest za to co najlepiej potrafi, w zwizku z czym obie umawiajce si strony czerpi z niego wymierne korzyci i realizuj swoje cele. 6. Przykłady projektów PPP Zastosowanie podejcia typu partnerstwo publiczno-prywatne staje si coraz popularniejsze w drodze do realizacji skomplikowanych i kosztownych przedsiwzi. Projekt realizowany w tej formie pozwala na skupienie si na sprawach najwaniejszych, zamiast uwikłania w drobne spory z wykonawc, który ma tendencj do kwestionowania otrzymanego projektu i poszukiwania moliwoci uzyskania dodatkowego wynagrodzenia za faktyczne lub domniemane błdy w projekcie. Główne sektory realizacji projektów PPP to: • Grecja: obwodnica Aten, • Niemcy: wydział fizyki Uniwersytetu w Gottingen, • Wielka Brytania: program LIFT (40 szpitali); wizienie Fazakerly&Bridgned, • Irlandia: oczyszczalnia cieków w Dublinie, • Szwecja: Arlandabanan – kolejka łczca centrum Sztokholmu z lotniskiem. Arlanda to najwikszy midzynarodowy port lotniczy Szwecji połoony w gminie Sigtuna, 42 km na północ od Sztokholmu. Ze wzgldu na korzystn lokalizacj i skomunikowanie Arlanda jest miejscem lokalizacji 250 firm zatrudniajcych 15 tysicy pracowników. Połczenie systemem transportu szynowego portu lotniczego Arlanda z centrum Sztokholmu było przedmiotem dyskusji publicznej w latach 80. ub. wieku. W 1989 roku ustalono, e takie połczenie powinno cechowa si: 340 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZĄDZANIA WIEDZĄ Seria: Studia i Materiały, nr 30, 2010 • krótkim czasem pobytu, • wysokim poziomem bezpieczestwa, • minimalizacj negatywnego oddziaływania na rodowisko naturalne9. W lipcu 1995 roku Alstom Transport podpisał kontrakt na wybudowanie szybkiego połczenia dworca centralnego w Sztokholmie z odległym o około 40 km lotniskiem Arlanda. Ówczesne lotnisko było połczone liniami autobusowymi. Autobusy kursowały regularnie, lecz czas przejazdu wynosił około 40 min. Realizacja projektu połczenia kolejowego miała przynie korzy społeczn w postaci skrócenia czasu przejazdu midzy lotniskiem a centrum miasta o połow. Kontrakt podpisano w modelu BOT, a koszt budowy linii wyniósł 700 mln dolarów. Na 40 km linii kursuje 7 czterowagonowych pocigów zespolonych o prdkoci maksymalnej 200 km/h. Przetarg na realizacj inwestycji i prowadzenie działalnoci przewozowej wygrało konsorcjum firm NCC, Vattenfall, GEC Alstom oraz Mowlem. W tym celu powołano spółk A-Train AB. Finansowanie inwestycji zapewniono poprzez wkład własny akcjonariuszy spółki, rzdu szwedzkiego, Nordc Investment Bank oraz midzynarodowego konsorcjum bankowego. Tabor o wartoci 726 mln koron szwedzkich jest leasingowany na podstawie umowy zawartej z Nordea Finans AB. Funkcjonowanie całego przedsiwzicia opiera si wyłcznie na zasadach komercyjnych. Po zakoczeniu inwestycji w 1999 roku infrastruktura została przekazana rzdowi szwedzkiemu. Obecnie A-Train leasinguje infrastruktur na zasadzie wyłcznej koncesji do 2040, kiedy to rzd szwedzki przejmie infrastruktur i tabor. Spółka zarzdzajca A-Train AB naley od 2004 roku do Macguarie European Infrastructure Fund10. Liczba pasaerów Arlanda Express wyniosła w 2006 roku około 2,7 mln. Przychody z działalnoci spółki – operatora w 2006 roku wynosiły 469 mln koron szwedzkich i wzrosły w stosunku do roku 2005 o około 6%, natomiast w relacji do 2003 roku a o 31%. 7. Korzyci dla sektora publicznego i prywatnego Realizujc współprac w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, moemy wyodrbni nastpujce korzyci zarówno dla sektora publicznego jaki i sektora prywatnego11. I tak korzyciami dla sektora prywatnego s: Szybsze wdroenie. Przypieszenie rozwoju infrastruktury i polepszenie jej stanu: sektor publiczny dysponuje ograniczonymi rodkami a wynikajca z tego ograniczono wydatków budetowych przyczynia si do spadku wartoci infrastruktury. Współpraca z sektorem prywatnym umoliwia utrzymanie odpowiedniej jakoci oraz wydajnoci infrastruktury. Zaoszczdzone w ten sposób rodki z budetu sektora publicznego mog by przeznaczone na zadania nie mogce by sfinansowane ze ródeł pozabudetowych. Wysza jako usług; dziki współpracy z partnerem prywatnym sektor publiczny moe uzyska dostp do wiedzy i zasobów technicznych nieosigalnych dla niego samodzielnie. Czsto w roli partnera prywatnego wystpuj podmioty powizane z koncernami zajmujcymi si gospo- 9 Wołek M., Kolejowe połączenie dolotniskowe na przykładzie Sztokholm Arlanda Express, Transport i Komunikacja, 2007, nr 5, s.36. 10 MEIF jest funduszem inwestującym w przedsiĊwziĊcia infrastrukturalne w krajach OECD. Fundusz naleĪy do koncernu Macquarie group, który zarządza przedsiĊwziĊciami infrastrukturalnymi o wartoĞci 22 mld euro w sektorach transportowym, zaopatrzenia w wodĊ, energiĊ oraz telekomunikacyjnym wEeuropie,Japonii, USA, Kanadzie, Korei i RPA. 11 WytyczneUnii Europejskiej dla udanego PPP, EU –Gguidelines for Successful PPP. ElĪbieta Weiss Partnerstwo publiczno-prywatne jako narzĊdzie redukcji finansowego zaangaĪowania partnera publicznego 341 dark komunaln. Dziki tym powizaniom moe on wykorzysta zasoby finansowe i technologiczne przekraczajce zasoby samorzdu. Wzrost innowacyjnoci w dostarczaniu usług Wiksza efektywno operacyjna. Współpraca pozwala na obcienie obu partnerów elementami ryzyka realizowanego przedsiwzicia. Ryzyko to zwizane jest przede wszystkim czynnikami zagraajcymi powodzeniu operacji, a wic niebezpieczestwo przekroczenia zaplanowanych kosztów inwestycji, niemono dostarczenia usług w sposób do jakiego zobowizali si partnerzy, strony wspólnie musz sprosta niebezpieczestwu zwizanemu z wymogami prawnymi (np. pozwolenie wymagane przez prawo budowlane, przepisy ochrony rodowiska, bezpieczestwa poarowego czy sanitarnego). Istotny problem stanowi ryzyko ekonomiczne sprowadzajce si do ewentualnoci, e przychody z planowanego przedsiwzicia nie zapewni zwrotu poniesionych nakładów bd dostatecznego zarobku. Uwzgldnienie całego okresu ycia aktywów Zredukowanie całkowitych kosztów projektu i efektywniejsze wykorzystanie pienidzy publicznych. Dziki bliskiej współpracy połczonego zespołu projektantów i jego wykonawców moliwe jest wypracowanie innowacyjnych rozwiza problemów pojawiajcych si w trakcie realizacji projektów, co moe zaowocowa obnieniem kosztów prac projektowych i konstrukcyjnych. cisła współpraca projektantów i realizatorów moe te wpłyn na szybsz realizacj zaplanowanej inwestycji, zmniejszajc ogólne koszty projektu. Maleje zatem ryzyko przekroczenia terminów, strat czy ewentualnych kar umownych. W modelu PPP strona prywatna finansuje przedsiwzicie zwykle za pomoc kredytów bankowych. Warunki uzyskania kredytów przez partnera prywatnego s gorsze od tych, które moe uzyska strona publiczna. Jednak mimo wyszych kosztów finansowania całkowite koszty właciwie przeprowadzonego projektu PPP s nisze ni przy metodzie tradycyjnej, inwestycja taka bowiem „zwraca si” w szybkim tempie. Przykładowo przeprowadzone w Wielkiej Brytanii badania wskazały na oszczdnoci rednio na poziomie 17%, za w Holandii cena kontraktu PPP na autostrad Leeuwarden – Drachten była o 13% nisza od kwoty budetu zaakceptowanej przez rzd. Lepsze zrozumienie całkowitych kosztów: fazy inwestycji i fazy eksploatacji. Realizujc współprac w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, moemy wyodrbni nastpujce korzyci zarówno dla sektora publicznego jaki i sektora prywatnego. I tak korzyciami dla sektora prywatnego s: • Stabilny, długoterminowy kontrakt. • Niezaleno od rocznego budetu sektora publicznego. • Elastyczno w ustalaniu specyfiki produktu kocowego lub usługi. • Bodce do osigania dobrych wyników i dostarczania usług wysokiej jakoci. • Moliwo generowania dodatkowych przychodów od stron trzecich np. wynajcie powierzchni uytkowej. • Okazja do wykorzystania komercyjnego innowacji. 342 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZĄDZANIA WIEDZĄ Seria: Studia i Materiały, nr 30, 2010 8. Zakoczenie Miejskie systemy wodno-ciekowe składaj si zwykle z czterech podsystemów: ujcia wody, sieci wodocigowej, sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni cieków, przy czym sie wodocigowa wydaje si w tym systemie elementem kluczowym. Zmieniajce si obcienie sieci wodocigowej wpływa na prac pompowni w stacjach ujcia wody, decyduje o obcieniu hydraulicznym sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni cieków, a poprawne zarzdzanie sieci wodocigow decyduje o właciwej jakoci i iloci wody dostarczanej do odbiorców. Dlatego jednym z podstawowych zada w przedsibiorstwie wodocigowym jest efektywne zarzdzanie t sieci. W ramach tego zadania naley realizowa szereg podzada, takich jak: pełne pokrycie potrzeb odbiorów na wod pitn; dostarczanie do odbiorców wody o odpowiedniej jakoci; dostarczanie wody pod odpowiednim cinieniem; zapobieganie awariom sieci wodocigowej; w przypadku wystpienia awarii, szybka jej lokalizacja i usunicie; planowanie i wykonywanie remontów sieci; modernizacja i rozbudowa sieci; zapobieganie stratom wody; planowanie ceny wody na kolejny rok kalendarzowy itp. Wszystkie te zadania realizuje si w kadym przedsibiorstwie wodocigowym, jednak traktuje si je zwykle w sposób niezaleny i s wykonywane przez róne działy przedsibiorstwa. Natomiast w rzeczywistoci zadania te s ze sob zwizane i powinny by realizowane z uwzgldnieniem tej współzalenoci. Ponadto ich właciwa realizacja zaley od pewnego wspólnego zbioru informacji, które mona pozyska instalujc na sieci wodocigowej odpowiedni system monitoringu. %LEOLRJUDILD [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] Cholewa A., Modele organizacyjne budowy i eksploatacji linii kolejowych, KZA EXPRES, Kraków, nr 3/2009 s.76. Frelak J., Realizacja zadaĔ publicznych samorządu w formie partnerstwa. www.fob.org.pl z dnia 9 maja 2005. Fundusze Europejskie nr 4(11) lipiec–sierpie 2005. Jeowski A., PPP jako szansa dla owiaty(przykłady realizacji). Finanse Komunalne nr 2/2003. Nowak B., Partnerstwo publiczno-prywatne za granic – w ujciu sektorowym. Finanse komunalne nr 2 /2003 Tamowicz P., Usługi komunalne –prywatyzacja przez contracting, Gdask 1991. Sadowy M., PrzekształceĔ własnoĞciowych w sektorze komunalnym [w]Zmiany w sektorze publicznym. Aktorzy, dylematy, efekty, Warszawa 1999. ElĪbieta Weiss Partnerstwo publiczno-prywatne jako narzĊdzie redukcji finansowego zaangaĪowania partnera publicznego 343 PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS AS A TOOL TO REDUCE THE FINANCIAL INVOLVEMENT OF THE PUBLIC PARTNER Summary Aim of this paper is to present the idea of public-private partnerships and organizational solutions applicable to this formula of cooperation. Partnership in the context of the PPP formula is a very important issue. This formula assigns a specific course of action and its quintessence is the mutual co-operation partners, shared responsibility and mutual trust. Legal standards can at best facilitate and to create incentives for action in partnership. It is therefore necessary to make clear the business and its development is associated with continuous incurring costs and costs of the most rational, if respect the right of supply and demand in the direct relationship between the supplier and customer services. Keywords: public-private partnerships, project, project leasing, public procurement, build-operate and transfer, build-transfer-operate, design-build-finance. Elbieta Weiss Wysza Szkoła Finansów i Zarzdzania w Warszawie e-mail: [email protected]
