Dr Stanisław Bułajewski

DR STANISŁAW BUŁAJEWSKI
KATEDRA PRAWA KONSTYTUCYJNEGO
WYDZIAŁ PRAWA I ADMINISTRACJI
UNIWERSYTET WARMIŃSKO-MAZURSKI
W OLSZTYNIE
Demokracja bezpośrednia w jednostkach
samorządu terytorialnego w Polsce –
stan obecny i perspektywy zmian
Podstawowe formy wykonywania władzy przez naród określa
art. 4 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej1: „Naród sprawuje
władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”. Artykuł
ten nawiązuje do tradycyjnego rozróżnienia demokracji bezpośredniej i demokracji pośredniej jako dwóch podstawowych form
sprawowania władzy2. Powyższa konstytucyjna zasada została
w pełni przeniesiona na grunt samorządu terytorialnego. W tym
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r.,
nr 78, poz. 483 z późn. zm.
2 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2009, s. 53. Analogiczne
rozwiązanie powyższych kwestii w stosunku do samorządu terytorialnego
w art. 3 przyjęła także Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona
w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607).
Art. 3 Karty stanowi: „1. Samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność
i w interesie ich mieszkańców. 2. Prawo to jest realizowane przez rady lub
zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach
wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza
możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej
innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza
takie rozwiązanie”.
1
92
Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce…
wypadku odpowiednikiem art. 4 ust. 2 Konstytucji RP są art. 169
oraz art. 170 Konstytucji RP.
Demokracja bezpośrednia to forma wyrażania woli przez suwerenne społeczeństwo, która polega – ogólnie rzecz ujmując – na
jego bezpośrednim uczestnictwie3. Jeżeli chodzi o społeczność
lokalną funkcjonującą w ramach jednostek samorządu terytorialnego, to w sposób bezpośredni decyduje ona, gdy chodzi o:
a) wybór radnych rady gminy, powiatu, województwa samorządowego w drodze wyborów: proporcjonalnych lub
większościowych, powszechnych, równych, bezpośrednich
w głosowaniu tajnym;
b) ewentualne odwołanie całej rady (sejmiku) przed upływem kadencji w drodze referendum;
c) wyrażenie w drodze głosowania przez mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego, jako członków wspólnoty
samorządowej, swojej woli (wykorzystując instytucję referendum) co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej
tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki oraz w innych istotnych
sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub
kulturowych więzi łączących tę wspólnotę, z inicjatywy rady bądź 10% mieszkańców gminy4, powiatu lub 5%
uprawnionych do głosowania mieszkańców województwa;
d) konsultacje z mieszkańcami przeprowadzane na terytorium
jednostki samorządu terytorialnego, które mogą mieć zarówno charakter obligatoryjny, jak i fakultatywny. Konsultacje społeczne nie wywołują skutków wiążących, a są jedynie formą zasięgania niewiążącej opinii mieszkańców;
e) inicjatywę uchwałodawczą.
3 Zob. szerzej: M. Sidor, Referendum lokalne jako forma demokracji bezpośredniej [w:] Samorząd lokalny w Polsce, red. S. Michałowski, A. Pawłowska,
Lublin 2004, s. 186–188.
4 Oczywiście mieszkańcy gminy w drodze referendum decydują również
w sprawie samoopodatkowania się na cele publiczne.
93
Stanisław Bułajewski
We wszystkich pozostałych przypadkach wola wspólnoty samorządowej wyrażana jest przez organ przedstawicielski, który
jest jednocześnie organem stanowiącym i kontrolnym.
Kwestie problemowe związane z tematyką demokracji bezpośredniej w jednostkach samorządu terytorialnego stanowią niezwykle ważny teoretycznie i praktycznie materiał badawczy.
Oczywiście w ramach krótkiego artykułu nie jest możliwe przeprowadzenie pełnej analizy zagadnień, które zawarłem w jego
tytule, dlatego też zajmę się jedynie wybranymi problemami.
Swoje rozważania ograniczę do dwóch zagadnień, jednakże
niezwykle istotnych w odniesieniu do podejmowanego tematu.
Po pierwsze, analizując prawo społeczności lokalnych do inicjatywy uchwałodawczej, będę starał się udowodnić, iż w obecnym stanie prawnym przepisy wszystkich samorządowych ustaw
ustrojowych nie dają nam jednoznacznej odpowiedzi, czy mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego posiadają, czy też
nie, prawo do inicjatywy uchwałodawczej. Na bazie ostatnich
orzeczeń sądów administracyjnych, jak i rozstrzygnięć nadzorczych polskich wojewodów udowodnię, iż niezbędna w tym zakresie jest konkretna regulacja ustawowa.
Po drugie, zajmę się przedstawieniem kwestii związanych
z instytucją referendum lokalnego ze szczególnym uwzględnieniem procedury odwoływania w tym trybie organu wykonawczego gminy.
Celem mojego artykułu (co zawrę w jego podsumowaniu) będzie nie tylko wykazanie, jak ważne i potrzebne są analizowane
w niniejszym tekście instytucje, ale i przedstawienie niedoskonałości rozwiązań prawnych, pojawiających się na tle analizowanych
w niniejszym artykule zagadnień. Odniosę się również do ostatnich propozycji Prezydenta RP, który to zarówno w kwestii inicjatywy uchwałodawczej, jak i instytucji referendum zaproponował
wiele ciekawych (choć niestety nie zawsze trafnych i przemyślanych) rozwiązań prawnych.
94
Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce…
1. Prawo społeczności lokalnych do inicjatywy uchwałodawczej
Inicjatywa uchwałodawcza to prawo, czasami obowiązek,
ustawowo i statutowo określonych podmiotów do wnoszenia projektów uchwał do rady gminy, rady powiatu czy też sejmiku województwa, które skutkuje obowiązkiem rozpatrzenia przez radę
lub sejmik projektów w określonej procedurze. Niestety, trudno
w jakimkolwiek akcie prawnym – zarówno tym rangi powszechnie5 jak i wewnętrznie obowiązującym – odnaleźć pełną regulację,
która odnosiłaby się do analizowanej w niniejszym punkcie instytucji. Należy wyraźnie stwierdzić, że m.in. w kwestii inicjatywy
uchwałodawczej (i to nie tylko tej, która przysługiwać powinna
grupie mieszkańców) żadna z jednostek samorządu terytorialnego
nie doczekała się jak do tej pory poważnego potraktowania6.
Samorządowe ustawy ustrojowe zawierają w swej systematyce rozdziały
o nazwie: akty prawa miejscowego, jednakże ujęte w nich przepisy są na tyle
lakoniczne, że w żaden sposób nie pomagają społeczności lokalnej w inicjowaniu procesu uchwałodawczego. Zob. art. 40–42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.; art.
40–45 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tekst jedn.
Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.; art. 89–91 ustawy z dnia 5 czerwca 2013 r.
o samorządzie województwa, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.
6 Kwestia inicjatywy uchwałodawczej w samorządzie powiatowym, uregulowana została w § 25 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 1998 r. w sprawie wzorcowego statutu powiatu
(Dz. U. z 1998 r., nr 146, poz. 957). Podmiotami prawa inicjatywy uchwałodawczej, zgodnie z powyższym paragrafem, są: co najmniej (...) radnych, przewodniczący rady, klub radnych, komisja rady, zarząd powiatu. Przepis ten sugerować może, iż inicjatywa uchwałodawcza nie może przysługiwać jednemu radnemu powiatowemu. Moim zdaniem jest to teza za daleko idąca, albowiem, dla
przykładu, w wyroku z dnia 29 grudnia 1993 r., III SA 720/93 stwierdzono, iż
„rada gminy (...) zawsze musi działać w granicach obowiązującego prawa”. Po
analizie powyższego możemy jedynie dojść do wniosku, iż przepisy statutu
muszą być jedynie zgodne z regulacją ustawową, ale już niekoniecznie z cytowanym rozporządzeniem. Akt ten wydany został na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 2. ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, który to
przepis został skreślony ustawą z dnia 30 maja 2001 r. (Dz. U. nr 45, poz. 497).
Tym samym w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do stawiania tak
daleko idących tez.
5
95
Stanisław Bułajewski
Gdzie w takim razie społeczność lokalna, która chciałaby brać
czynny udział w tworzeniu prawa, może szukać podstaw prawnych w kwestii inicjatywy uchwałodawczej? Na tak postawione
pytanie łatwo udzielić odpowiedzi, jednakże w tej sprawie teoria
rozmija się z praktyką, a orzeczenia sądów administracyjnych
i rozstrzygnięcia nadzorcze polskich wojewodów są w tej materii
rozbieżne. Oczywiście najwłaściwszym miejscem, w którym powinniśmy odnaleźć regulację dotyczącą inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, powinna być ustawa. W art. 94 Konstytucji RP,
ustrojodawca „obiecał”, iż powstanie taki akt, który określi zasady
i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Niestety do dnia
dzisiejszego taka ustawa, która by kompleksowo i wyczerpująco
określiła zasady techniki prawodawczej wyłącznie obowiązującej
prawodawców lokalnych – nie powstała7.
Jeżeli więc chcemy określić zasady techniki uchwałodawczej
(w tym i interesujące nas prawo inicjatywy uchwałodawczej), jakie powinny mieć zastosowanie w jednostkach samorządu terytorialnego, powinniśmy posiłkować się aktami prawnymi rangi podustawowej, a głównie przepisami Rozporządzenia Prezesa Rady
Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej8. Niestety i to
rozporządzenie nie rozwiewa wszystkich wątpliwości, albowiem
nie zawiera odrębnego uregulowania, które dotyczyłoby zasad
techniki prawodawczej stanowienia aktów prawa miejscowego,
a jedynie ogólne sformułowania odsyłające do rozdziałów, które
odnoszą się do takich aktów, jak: akty wewnętrzne, wykonawcze
czy też ustawy. W tej sytuacji nie tylko celowym, ale i koniecznym
rozwiązaniem jest uregulowanie m.in. kwestii inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców w statucie konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Co do tego, że jest to miejsce właściwe nie
7 Zob. obszernie na ten temat w moim artykule: S. Bułajewski, Konstytucyjny
obowiązek ustawowego określenia zasad i trybu stanowienia aktów prawa miejscowego – czy spełniony? [w:] Konstytucja, ustrój polityczny, system organów
państwowych. Prace ofiarowane Profesorowi Marianowi Grzybowskiemu, red.
S. Bożyk, A. Jamróz, Białystok 2010, s. 51–72.
8 Rozporządzenie z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. nr 100, poz. 908).
96
Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce…
mam jakichkolwiek wątpliwości. Niestety (jak już wspomniałem)
zarówno wzajemnie sprzeczne w tej sprawie orzeczenia sądów
administracyjnych, jak i rozstrzygnięcia nadzorcze polskich wojewodów nie napawają optymizmem. W tym miejscu warto zacytować dwa przeciwstawne sobie orzeczenia tego samego sądu, tj.
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Sąd ten
w wyroku z dnia 28 października 2008 r. wskazał, że „w obowiązującym ustawodawstwie brak jest regulacji prawnych przyznających mieszkańcom tworzącym wspólnotę samorządową prawo do
inicjatywy uchwałodawczej. Prawa do takiej inicjatywy nie można
wyprowadzić w drodze domniemania wypływającego z art. 3 ust. 1
ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego „O ustroju gminy
stanowi jej statut” oraz z treści art. 22 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że „organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy
określa statut gminy”. W statucie rada gminy może regulować
wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy, pod warunkiem jednak,
iż nie naruszają one przepisów ustaw. Brak w ustawie o samorządzie gminnym regulacji odnoszących się do przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał
ocenić należy jako wybór ustawodawcy. Jego milczenie należy
interpretować w tym przypadku jako brak zgody na taką formę
sprawowania władzy przez mieszkańców gminy. Pominięcie przez
ustawodawcę tak silnego środka oddziaływania przez mieszkańców na organ gminy nie powinno być traktowane jako pozostawienie wolnego pola regulacjom statutowym, lecz jako świadome
wyłączenie tej instytucji z uprawnień przysługujących mieszkańcom gminy”9.
9 Sygn. akt II SA/OL 737/08. Zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr
584/05. Także niektórzy wojewodowie w swoich rozstrzygnięciach nadzorczych prezentują podobne stanowisko. W tym miejscu nie sposób nie przytoczyć stanowiska wojewody warmińsko-mazurskiego, który wystąpił do samorządów gmin (oczywiście gmin z terenu objętych nadzorem wojewody) i wezwał, aby podjęły one odpowiednie działania w celu usunięcia tych przepisów
z regulacji statutowych, które to regulują prawo inicjatywy uchwałodawczej
97
Stanisław Bułajewski
W mojej ocenie, jako czynnego samorządowca, od 1998 r. stanowisko takie jest obarczone wieloma błędami i nie zasługuje na
aprobatę. Musimy przecież pamiętać, iż obecnie (pomimo obietnicy wyrażonej w Konstytucji RP w art. 94) nie uchwalono ustawy,
która w sposób kompleksowy uregulowałaby tryb i zasady wydawania aktów prawa miejscowego. Dopóki więc tej ustawy nie ma,
jednostki samorządu terytorialnego (a konkretnie ich organy stanowiąco-kontrolne) mają pełne prawo do uregulowania m.in.
prawa do inicjatywy uchwałodawczej w podstawowym akcie, tj.
w statucie. Takie działanie nie doprowadzi nigdy do wyjścia organu uchwałodawczo-kontrolnego gminy, powiatu czy też województwa samorządowego poza zakres upoważnienia ustawowego. Potwierdzeniem tego stanowiska są odpowiednie unormowania samorządowych ustaw ustrojowych, które pozwalają na regulację kwestii ustrojowych w statutach10. Zdecydowana większość
doktryny prawa (w tym i ja) przychyla się do tego stanowiska
i podnosi, że nie ma jakichkolwiek podstaw, aby wyłączyć uprawnienia innych podmiotów w zakresie inicjatywy uchwałodawczej,
które mogą być przyznane nie tylko przepisami ustawy, ale
i przepisami aktów niższego rzędu11.
Potwierdzeniem mojego toku myślenia jest ostatni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (oczywiście
wydany w innym składzie niż wyrok poprzednio zaprezentowany) z dnia 14 maja 2013 r. Z uzasadnienia tego orzeczenia dowiadujemy się m.in., iż „(…) ustawodawca w ustawie o samorządzie
gminnym wyraźnie prawo inicjatywny uchwałodawczej przyznał
jedynie organowi wykonawczemu – art. 20 ust. 5 u.s.g., co jednakże nie oznacza wyłączności tego prawa dla tego jedynie podmiotu.
W wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Kr
329/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administramieszkańców (pismo wojewody warmińsko-mazurskiego z dnia 25 lutego 2013 r.,
PN 021/18/2013).
10 Zob. art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; art. 2 ust. 4 ustawy
o samorządzie powiatowym; art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.
11 D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 211.
98
Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce…
cyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) również podniesiono, że inicjatywa uchwałodawcza może być powierzona także innym podmiotom (np. grupie mieszkańców czy grupie radnych). Pogląd taki
wywiedziono z faktu, że wobec braku ustawowego zakazu w postaci zasady wyłączności inicjatywy uchwałodawczej organu wykonawczego, dopuszczalne jest powierzenie tego prawa także innym podmiotom, np. przewodniczącemu rady gminy. Wyjaśnić
pozostaje także, na co wskazano w odpowiedzi na skargę, że samo
przyznanie inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców
w niczym nie ogranicza uprawnień samych radnych czy rady, bowiem przedłożenie takiego projektu uchwały skutkować będzie
nie obowiązkiem jej przyjęcia, lecz rozpoznania, jak każdej inicjatywy. Zatem w tym zakresie nie dochodzi do żadnego pozbawienia
czy ograniczenia kompetencji samego organu stanowiącego – rady
gminy”12.
Jeżeli zaś chodzi o sposób regulacji instytucji inicjatywy
uchwałodawczej mieszkańców, to na szczególną uwagę i aprobatę
zasługują rozważania, jakie podczas 55. Zjazdu Katedr i Zakładów
Prawa Konstytucyjnego 18 maja 2013 r. w Toruniu w swoim wystąpieniu przedstawili A. Rytel-Warzocha i P. Uziębło13.
W ostatnim okresie do dyskusji na temat inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców przystąpił także Prezydent RP Bronisław
Komorowski, który w ramach Forum Debaty Publicznej zgłosił
projekt ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw
oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Po wielu modyfikacjach
prezydenckiego projektu ustawy ostatecznie zrezygnowano ze
szczegółowej regulacji tej instytucji i ograniczono się jedynie do
12 Sygn. akt II SA/Ol 196/13. Zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 listopada 1995 r., sygn. SA/Wr 2515/95, „OSS” 1996, nr 1,
poz. 13.
13 Zob. A. Rytel-Warzocha, P. Uziębło, Aktualne tendencje związane ze
wzmocnieniem partycypacji mieszkańców w sprawowaniu władzy na poziomie
lokalnym [w:] Samorząd w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku, red.
Z. Witkowski, A. Bień-Kacała, Toruń 2013, s. 148–164.
99
Stanisław Bułajewski
wyraźnego umocowania inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców w ustawie o samorządzie gminnym. Uznano także, że należy
upoważnić organ stanowiący gminy do unormowania szczegółów
w statucie tej jednostki samorządu terytorialnego.
Niestety, jak słusznie zauważyli A. Rytel-Warzocha i P. Uziębło,
projekt ustawy wprowadza pewne wytyczne dla gmin, które to
mogą powodować problemy interpretacyjne. M.in. w statucie mają
być bezwzględnie określone trzy kwestie: minimalna liczebność
grupy mieszkańców uprawnionych do głosowania w wyborach do
rady gminy mogących wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą – nie większa niż 15% uprawnionych, tryb postępowania z takim projektem uchwały – mając na względzie jego rozpatrzenie przez radę gminy bez zbędnej zwłoki, a także uprawnienia
wnioskodawców na etapie prac rady gminy nad projektem uchwały14. Nieumiejętna lub zamierzona realizacja tych warunków przez
posiadającą duże kompetencje radę gminy, może w konsekwencji
doprowadzić do fasadowości tej instytucji.
2. Referendum lokalne
Referendum lokalne pełni rolę uzupełniającą w stosunku do
kompetencji decyzyjnych organu uchwałodawczego i wykonawczego, gminy, powiatu czy też województwa samorządowego.
Ta forma demokracji bezpośredniej nie ma w polskich warunkach
dużych tradycji, i to zarówno na szczeblu ogólnopolskim, jak i lokalnym. W praktyce samorządowej referenda (oczywiście poza
tymi, które dotyczą odwołania wójta, burmistrza czy też prezydenta miasta) przeprowadzane są rzadko. Jednakże nawet te referenda, które służyć mają przedterminowemu odwołaniu organu
wykonawczego gminy, rzadko mają charakter ważny, a przez to
wiążący, a tym samym istotnie nie wpływają na politykę prowadzoną w danym samorządzie. Z tego powodu ten rodzaj demokracji przybiera często postać badania opinii publicznej, czy też
przedterminowego sondażu wyborczego.
14
100
Ibidem, s. 161–162.
Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce…
Powróćmy jednak do regulacji prawnych, do których należą
nie tylko ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym15, ale i samorządowe ustawy ustrojowe, które także normują
kwestie związane z instytucją demokracji bezpośredniej. Powyższe akty przewidują dwa rodzaje referendum – obligatoryjne
i fakultatywne16.
Referendum obligatoryjne przeprowadzane jest w kwestii odwołania przed upływem kadencji organu stanowiąco-kontrolnego
gminy, powiatu oraz województwa samorządowego. Natomiast
w ramach samorządu gminnego referendum musi się odbyć także
w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz
w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne, mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy. Ustawa o referendum lokalnym w art. 5 ust. 1 stanowi, że
„w sprawach odwołania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przed upływem kadencji rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum przeprowadzonego na wniosek mieszkańców (…)”. Nie jest więc możliwe odwołanie w powyższy sposób starosty, zarządu powiatu, marszałka województwa czy też
zarządu województwa. Z powyższej ustawy wynikają także pewne
ograniczenia, jeżeli chodzi o odwołanie organu stanowiącego
przed upływem kadencji w drodze referendum. A mianowicie,
wniosek w sprawie odwołania organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego, mieszkańcy mogą złożyć dopiero po
upływie 10 miesięcy od dnia wyboru organu lub 10 miesięcy od
dnia ostatniego referendum w sprawie jego odwołania, nie póź-
Tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 706 z późn. zm. (dalej jako u.r.l.).
Zob. podobnie: L. Garlicki, op. cit., s. 179–180. W przypadku referendum
ogólnokrajowego możemy mówić wyłącznie o referendum fakultatywnym,
gdyż ani ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz. U.
z 2003 r., nr 57, poz. 507 z późn. zm.), ani tym bardziej Konstytucja nie przewidują żadnego przypadku, w którym konstytucyjne organy państwa byłyby zmuszone przeprowadzić referendum.
15
16
101
Stanisław Bułajewski
niej jednak niż na 8 miesięcy przed zakończeniem jego kadencji
(art. 5 ust. 2 u.r.l.)17.
Poprzez referendum fakultatywne – mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej, wyrażają w drodze głosowania swoją wolę: co do sposobu
rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się
w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, oraz
w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę (art. 2 ust. 1
pkt 2–3 u.r.l.).
W tym miejscu należy w pełni podzielić pogląd, jaki w jednym
ze swoich orzeczeń wyraził Naczelny Sąd Administracyjny18,
w którym stwierdził m.in., iż „(…) członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o takich sprawach, dotyczących tej wspólnoty, które mieszczą się w zakresie
zadań i kompetencji jednostki samorządu terytorialnego, której
mieszkańcy są członkami”19. Istotne jest także to, żeby referendum nie wykraczało poza zakres działania danej jednostki samorządu terytorialnego, a wyłącznie mieściło się w jej granicach20.
Oczywiście z instytucji referendum nie jest możliwe wykreowanie
narzędzia, które służyłoby do blokowania funkcjonujących lub
wchodzących w życie aktów uchwalonych przez radnych21.
Zdaniem A. Rytel-Warzochy oraz P. Uziębły regulacja zawarta
w art. 2 ust. 1 pkt 3 nie jest jednoznaczna, gdyż wiążący skutek
Zarysy procedury przeprowadzenia referendum lokalnego zostały przedstawione w publikacji: S. Bułajewski, op. cit., s. 78–79.
18 Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy
w Katowicach z dnia 18 września 1998 r., II SA/Ka 1240/98, ONSA, nr 2, poz.
70; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 24 marca 1998 r., II SA/Wr 288/98, niepubl.
19 Podaję za: Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 3, s. 25.
20 Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1998 r.,
II SA 1023/98, ONSA, nr 2, poz. 69.
21 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 19 sierpnia 2011 r.,
sygn. akt PNK-I.4131.779.2011. „Wspólnota” 2011, nr 38, s. 31.
17
102
Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce…
referendum nie będzie mógł być zawsze zrealizowany. Autorzy
w tym miejscu przytaczają niezwykle istotne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., w którym ten konstytucyjny organ stwierdził m.in.: „Sumując, prawo wypowiadania się
w drodze referendum lokalnego w materii zastrzeżonej do kompetencji innych władz i organów, aczkolwiek dopuszczalne i w pewnych przypadkach wskazane dla realizacji demokracji w państwie,
nie może być traktowane jako zasadnicza, systemowa forma
współuczestniczenia w podejmowaniu rozstrzygnięć znaczących
dla danej wspólnoty. (...) Stąd też uznać należało, iż art. 170 Konstytucji statuuje prawa członków wspólnoty samorządowej do
wyrażania w drodze referendum, zarówno wiążącego, jak i opiniodawczego lub wreszcie konsultacyjnego – woli, pod warunkiem, że jego wynik wpływa na rozstrzygnięcie lub wpływać może
kształtująco na rozstrzygnięcie spraw dotyczących danej wspólnoty”22. Autorzy23 zauważają (i słusznie), iż ta argumentacja stoi
w sprzeczności z treścią art. 65 u.r.l., który wyraźnie stanowi, że
„jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym
w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki
samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności
w celu jej realizacji”. Z tych też powodów niezbędna wydaje się
zmiana terminologii i wyróżnienie w ustawie o referendum lokalnym zarówno instytucji referendum wiążącego, jak i referendum
opiniodawczego, czy też konsultacyjnego, które nigdy nie miałoby
charakteru wiążącego, a jedynie dawałoby organowi uchwałodawczo-kontrolnemu jednostki samorządu terytorialnego prawo,
a nie obowiązek, podjęcia konkretnych działań.
Samorządowe ustawy ustrojowe – jak już wyżej wspomniałem
– przewidują również inne sytuacje, które umożliwiają skorzystanie z dobrodziejstwa demokracji bezpośredniej. A mianowicie,
zgodnie z art. 4c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sprawie
utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia
22
23
Sygn. akt K 30/02.
A. Rytel-Warzocha, P. Uziębło, op. cit., s. 166–169.
103
Stanisław Bułajewski
granic gminy może być przeprowadzone referendum lokalne
z inicjatywy mieszkańców.
Na koniec tej części artykułu, chciałbym krótko odnieść się do
propozycji Prezydenta RP24, który także w dziedzinie zmiany
ustawy o referendum lokalnym wystąpił z inicjatywą ustawodawczą. Inicjatywa w tej sprawie została sprowokowana ostatnim
„wysypem” referendów lokalnych, które mają na celu odwołanie
jednoosobowego organu wykonawczego gminy przed upływem
kadencji. Warto tylko przypomnieć, iż w obecnej kadencji do końca maja 2013 r. odbyły się już w Polsce 83 referenda lokalne,
z których jedynie 11 było ważnych, odwołano także 5 rad. Prezydent proponuje, aby referendum w sprawie odwołania organu
jednostki samorządu terytorialnego pochodzącego z wyborów
bezpośrednich było ważne, jednakże tylko w przypadku, gdy
wzięło w nim udział nie mniej osób, niż wzięło udział w wyborach
tego organu. Wyjątkowo, jeżeli referendum dotyczyć będzie innej
sprawy niż odwołanie organu gminy, powiatu, czy też województwa samorządowego, to wtedy będzie ono ważne niezależnie od
liczby uczestniczących w nim osób – tym samym zlikwidowany
zostanie 30% próg frekwencji referendalnej25. Ponadto organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego będzie
mógł w drodze uchwały ustalić progi procentowe niższe niż określone ustawowo, które są niezbędne do złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego.
Zdaniem Prezydenta RP zmiany te mają ograniczyć zbyt swobodne „hasanie partii politycznych i różnego rodzaju politycznych
ambicjonerów, którzy urządzają sobie prawybory na krótko przed
terminem normalnych wyborów, likwidując naturalną możliwość
wywiązania się albo niewywiązania się i bycia rozliczonym za to,
w trybie pełnej kadencji władz samorządowych”.
24 Zob. projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na
rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (prace
nad projektem trwały blisko 3 lata).
25 Próg ten został zachowany w sprawie dotyczącej samoopodatkowania się
mieszkańców gminy.
104
Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce…
Moim zdaniem zmiany zaproponowane przez Prezydenta RP
są konieczne, jednakże w przypadku noweli dotyczącej instytucji
referendum idą w złym kierunku. Ustalenie (w sytuacji organizacji
referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu
terytorialnego) wymogu frekwencji na co najmniej tym samym
poziome, jaki był osiągnięty w wyborach samorządowych, które
wyłoniły konkretny organ, jest wielkim nieporozumieniem. Taka
regulacja doprowadzi do sytuacji, w której referendum praktycznie nigdy nie będzie ważne, gdyż nie będzie możliwe przekroczenie tak wysokiego progu frekwencji. Trzeba pamiętać, iż zarówno
wybory przedterminowe, jak i referenda lokalne zawsze cieszą się
mniejszym zainteresowaniem wyborców od wyborów samorządowych czy też wyborów parlamentarnych organizowanych po
zakończeniu normalnej kadencji. Gdyby zmiany zaproponowane
przez Prezydenta RP weszły w życie, praktycznie niemożliwe
(choć czasami zasadne) stałoby się odwołanie konkretnego wójta
(burmistrza, prezydenta miasta). Uważam, iż wymóg frekwencji
w sytuacji, w której odwoływany jest organ jednostki samorządu
terytorialnego nie powinien być podwyższony, a wręcz przeciwnie – powinien zostać zniesiony. Dopiero taka regulacja doprowadziłaby do zwiększenia aktywności dwóch obozów – zwolenników
i przeciwników odwoływanego organu, co w konsekwencji przełożyłoby się na większą frekwencję referendalną, o którą od wielu
lat tak wszyscy walczymy. Nie byłoby wtedy problemu z hasłami:
„Popierasz mnie – zostań w domu i nie bierz udziału w referendum”.
Podczas prac nad m.in. nowelizacją ustawy o referendum lokalnym pojawiły się ciekawe propozycje, które miałyby zobowiązywać inicjatorów referendów do wskazania we wniosku o odwołanie – kandydata na wójta (burmistrza, prezydenta miasta), tzw.
wniosek konstruktywny. Myślę, że jest to ciekawa propozycja,
która jest godna rozważenia w toku dalszych prac legislacyjnych.
W wielu bowiem wypadkach taka regulacja ostudziłaby zapał inicjatorów, którzy tak naprawdę nie myślą o odwołaniu organu jed-
105
Stanisław Bułajewski
nostki samorządu terytorialnego, a jedynie o bezpłatnej kampanii
referendalnej, przy okazji której mogą się wypromować.
3. Próba podsumowania
Celem niniejszego artykułu nie było dokonanie wyczerpującej
analizy odnoszącej się do wszystkich kwestii związanych z problematyką demokracji bezpośredniej w jednostkach samorządu
terytorialnego. Dlatego też poza obszarem mojego zainteresowania pozostały takie m.in. kwestie, jak: zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami, czy też szczególna forma konsultacji, jaką jest budżet partycypacyjny.
W ramach niniejszego artykułu starałem się krótko omówić
dwie (moim zdaniem bardzo istotne) instytucje, dzięki którym
mieszkaniec, może – poprzez własną inicjatywę – mieć wpływ nie
tylko na lokalne prawodawstwo, ale i miejscową elitę, która powinna być pod ciągłą kontrolą społeczności lokalnej. Niestety, zarówno pierwsza, jak i druga charakteryzowana w niniejszym artykule instytucja nie ma większego zastosowania w praktyce. Jeżeli chodzi o inicjatywę uchwałodawczą obywateli, to powodem takiego stanu rzeczy jest m.in. brak ustawowego określenia zasad
i trybu wydawania aktów prawa miejscowego, co z kolei pozwala
organom nadzoru, jak i sądom administracyjnym (co moim zdaniem jest niedopuszczalne) na dowolność w kwestii oceny i odpowiedzi na pytanie, czy mieszkańcy mogą posiadać prawo do
inicjatywy uchwałodawczej, czy też nie.
Jak już wcześniej wspomniałem, z instytucji prawa do inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców nie korzysta zbyt wielu
uprawnionych, choć stopniowo (pomimo istotnych różnic interpretacyjnych pomiędzy organami nadzoru i ośrodkami zamiejscowymi wojewódzkich sądów administracyjnych) poszerza się
krąg jednostek samorządu terytorialnego, w których ta instytucja
formalnie występuje. Jak wskazują badania, średnio w co dziesią-
106
Demokracja bezpośrednia w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce…
tej gminie, w której taka instytucja funkcjonuje, była ona zrealizowana26.
W obecnej chwili Polska mapa samorządowa, jeżeli chodzi
o omawiane prawo inicjatywy, została podzielona na cztery części: w jednej prawo inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców jest
działaniem nielegalnym, w innej jest co prawda działaniem legalnym, jednakże obwarowanym warunkami trudnymi do spełnienia, w trzeciej części – prawem, które ze względu na bezczynność
prawodawcy lokalnego nie istnieje, i ostatnia część, w której prawo inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców funkcjonuje, ale tylko w teorii.
Także instytucja referendum lokalnego wymaga modyfikacji.
W tej chwili jest ona wykorzystywana głównie przez partie polityczne do promowania swoich formacji. Niestety statutowa struktura terenowa partii politycznej działająca w danej jednostce samorządu terytorialnego, która może być inicjatorem referendum
lokalnego, rzadko z tej możliwości korzysta, tylko posiłkuje się
osobami, które biorą na siebie trud przeprowadzenia procedury
referendalnej. Trudne do zaakceptowania są również propozycje
Prezydenta RP, który pod wpływem emocji zaproponował zmiany
w ustawie o referendum lokalnym, które w konsekwencji mogą
wypaczyć główny cel tej instytucji. Oczywiście głowa państwa
słusznie zauważyła, że instrument ten jest często wykorzystywany nie do tych celów, do jakich został powołany, jednakże zaproponowane regulacje tego stanu rzeczy nie uzdrowią.
Dlatego też niezbędne jest wprowadzenie takich zmian, które
wskażą rzeczywistego, a nie jedynie wirtualnego inicjatora referendum. Aby tak się stało, należy poważnie pochylić się nad pomysłem tzw. konstruktywnego wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania organu wykonawczego gminy. Natomiast zwiększenie aktywności społeczności lokalnej uzyskamy
poprzez zaangażowanie jej w kampanię referendalną. Jest to możG. Makowski, Lokalna, obywatelska inicjatywa uchwałodawcza – standard
czy luksus partycypacji, Warszawa 2012, s. 6.
26
107
Stanisław Bułajewski
liwe, ale tylko w przypadku likwidacji wymogu frekwencji podczas referendum27.
Niezrozumiały jest dla mnie pomysł Prezydenta RP w przedmiocie zlikwidowania frekwencji w przypadkach, w których w drodze
referendum podejmowane są przez społeczność lokalną ważne
dla niej decyzje. Nie może być przecież tak, że przykładowo 1%
wyborców będzie mógł zadecydować o najważniejszych inwestycjach w danej miejscowości, których konsekwencje dla społeczności lokalnej będą odczuwane przez kilka lub kilkanaście lat. Niezależnie jednak od powyższych ustaleń, w dalszym ciągu partycypacja społeczności lokalnej w sprawowaniu władzy samorządowej
nie jest duża. Dopóki więc nie nastąpi usunięcie pewnych barier
prawnych odnoszących się do opisywanych w niniejszym artykule
instytucji, dopóty aktywność społeczności lokalnych będzie niewielka.
27 Oczywiście zachowałbym wymóg frekwencji we wszystkich innych sprawach nie odnoszących się do odwołania w drodze referendum lokalnego organu uchwałodawczego i wykonawczego gminy, oraz organu uchwałodawczego
powiatu i województwa samorządowego.
108