Salomonowe wyroki Europejskiego Trybunał Sprawiedliwości – cz. I

Henryk Skowron
RozwaŜania sceptyczniejącego optymisty
Salomonowe wyroki Europejskiego Trybunał Sprawiedliwości – cz. I
W ostatnich „RozwaŜaniach” podzieliłem się swoimi uwagami na temat jednego z rozporządzeń naszego
MŚ w kwestii termicznego przekształcania odpadów. Tym razem, pozostając przy tym samym segmencie
zintegrowanej gospodarki odpadami, chciałbym zajrzeć na europejskie podwórko, na którym przecieŜ
niebawem takŜe będziemy się bawić. Chciałbym tu przyjrzeć się konsekwencjom jednego z wydarzeń,
które miało tam miejsce.
Wydarzeniem tym było wydanie w lutym 2003 r. przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu
(ETS) wyroków w dwóch sprawach związanych z termicznym przekształcaniem odpadów. Chodzi o tzw.
sprawę belgijskiego przemysłu cementowego, sygnowaną kodem C-228/00, oraz tzw. sprawę luksemburską,
sygnowaną kodem C-458/00. O wyrokach w tych sprawach wspominałem juŜ w „RozwaŜaniach” w lipcowym
numerze PK. Teraz, bogatszy o pełne zapisy uzasadnień do tych wyroków i róŜne analizy – prawne i techniczne
- chciałbym wrócić jeszcze raz do tematu i przedstawić go obszerniej.
Obydwie sprawy dotyczyły róŜnego pojmowania (przez władze administracyjne w Niemczech i Luksemburgu)
zapisów Dyrektywy ramowej nr 75/442/EWG o odpadach z 15.07.1975 r. (w wersji nowelizowanej z 24.05.
1996 r. – Decyzja Rady 96/350), widzianych na tle zapisów rozporządzenia nr 259/93 Rady EWG z 01.02. 1993
r. w sprawie nadzorowania i kontroli rozprzestrzeniania odpadów w krajach, do krajów i z krajów Wspólnoty
Europejskiej. Merytorycznym podłoŜem tego sporu było rozgraniczenie pomiędzy – uŜywając naszych pojęć –
„termicznym utylizowaniem (wykorzystaniem) odpadów”, a „termicznym unieszkodliwianiem (usuwaniem)
odpadów”, a więc pomiędzy działaniami zapisanymi w załącznikach II A i II B do dyrektywy ramowej jako
działania oznaczone kodami – odpowiednio – R1 i D10. Zapisy takie w przybliŜonej postaci zostały potem
przeniesione do załączników nr 5 i 6 „naszej” Ustawy o odpadach z dnia 27.04. 2001 r., przy czym określenie
„spalanie (w instalacjach) na lądzie” zostało w naszej ustawie zastąpione określeniem „termiczne
przekształcanie (...),” a w określeniu działania R1, zapisanego u nas jako „wykorzystanie jako paliwa lub
innego źródła wytwarzania energii”, pominięto, Ŝe jest to „główny cel zastosowania” odpadów w tym
postępowaniu. Z przedstawionego uzasadnienia do wyroków moŜna się jednak przekonać, jak pominięcie
określenia „główny cel zastosowania” moŜe być brzemienne w skutki prawne. Mamy więc tu coś jakby
powtórzenie sytuacji z komentowanego poprzednio Rozporządzenia o standardach emisyjnych.
Wbrew pozorom nie jest to jakiś akademicki spór „o słowa”. Za tymi pojęciami – „termiczne wykorzystanie”
lub „termiczne unieszkodliwianie” odpadów – kryją się róŜne, dość potęŜne grupy interesów, o czym mogą
świadczyć niektóre z opublikowanych komentarzy i interpretacji uzasadnień do omawianych wyroków. W tych
interpretacjach, niekiedy rozszerzających i uogólniających uzasadnienia do obydwu wyroków, zapomina się
jakby, Ŝe zostały one wydane w konkretnych sprawach, przy konkretnie sformułowanych skargach Komisji
Europejskiej do ETS. W rezultacie więc w tym rozgraniczeniu chodzi o interesy gospodarcze wynikające z
ustalenia warunków do eksportu i importu odpadów oraz z potrzeby stworzenia prawnych podstaw do
bezpiecznego inwestowania w sferze gospodarki odpadami – zarówno przez prywatnych, jak i publicznych
inwestorów. W mniejszym lub wręcz w niewielkim stopniu chodzi w tym rozgraniczeniu o ekologię i ochronę
środowiska, przy czym nie oznacza to jednak, Ŝe się o tym w ogóle zapomina. Ostatecznie bowiem, niezaleŜnie
od tego, czy przy pomocy jakiejś technologii odpady się „wykorzystuje”, czy „unieszkodliwia” (termicznie),
powinno to (musi to) być robione tak, by nie wywoływać negatywnego oddziaływania na środowisko i nie
powodować zagroŜenia dla zdrowia ludzi. Bowiem o tym „decyduje” juŜ (zarówno dla przypadków
wykorzystania, jak i unieszkodliwiania odpadów) zapis w art. 4. Dyrektywy ramowej 75/442/EWG o odpadach.
Tak więc, niestety, ocena jakiegoś postępowania z odpadami, dokonywana z punktu widzenia „lepszości” tego
postępowania dla środowiska, nie moŜe być traktowana – w kontekście uzasadnienia do wyroków ETS – jako
kryterium kwalifikowania danej technologii (lub ogólniej mówiąc – danego postępowania) do grupy działań
uznawanych jako „wykorzystanie” lub „unieszkodliwianie odpadów”.
Krótko o sprawach
Dla jasności konieczne jest, przynajmniej skrótowe, przedstawienie obydwu spraw i określenie istoty
trwającego juŜ dość długo wewnątrz-wspólnotowego sporu w tej materii.
Procedurze określonej jako Sprawa prawna nr C-228/00 dały właściwie początek dwa okólne pisma
Ministerstw Środowiska landów Północna Nadrenia-Westfalia i Badenia Wirtembergia, jeszcze z 1995 r., W
pismach tych określono kryteria, kiedy postępowanie z odpadami traktowane moŜe być jako
„unieszkodliwianie”, a kiedy jako „wykorzystywanie odpadów” – np. w postaci paliwa zastępczego. Według
tych zaleceń odpady jako paliwo mogły być wykorzystywane o ile ich wartość opałowa wynosiła minimum
11,0 MJ/kg, a do osiągnięcia takiej wartości nie trzeba było mieszać róŜnych rodzajów odpadów lub ich
kondycjonować. Ponadto sprawność termiczna podczas procesu spalania musiała wynosić co najmniej 75%, a
samo spalanie nie mogło powodować zanieczyszczenia środowiska. Jak widać, w kryteriach tych połoŜono
nacisk przede wszystkim na odpowiednie właściwości przetwarzanych odpadów, a takŜe na skuteczność
procesu spalania i jego efektywność z punktu widzenia ochrony środowiska. ZałoŜenie to było jak najbardziej
logiczne. ToteŜ kiedy jedna z niemieckich firm z branŜy odpadowej zgłosiła wniosek o zezwolenie na eksport
odpadów – szlamów olejowych i lakierniczych, odpadów destylacyjnych, rozpuszczalników, ziem bielących,
węgla aktywnego, odpadów grafitowych i in., które miały być mieszane z trocinami (w innym wariancie tego
postępowania zamierzano z takich odpadów produkować – juŜ bezpośrednio w cementowni – paliwo zastępcze,
tzw. „Resofuel”) – w celu ich termicznego utylizowania w cementowni w Belgii - zezwolenia takiego nie
otrzymała. Stosowne władze administracyjne, powołując się na wspomniane pismo okólne ministerstwa,
zakwalifikowały to postępowanie nie jako „termiczne wykorzystanie odpadów”, lecz jako „termiczne
unieszkodliwianie odpadów”. Konsekwencją tej odmowy była skarga zainteresowanej firmy do Komisji
Europejskiej. Komisja podzieliła zdanie skarŜącej firmy, Ŝe jej postępowanie kwalifikowało się jako
postępowanie określone symbolem R1 w załączniku II B dyrektywy ramowej – „główne zastosowanie jako
paliwo lub inny środek do wytwarzania energii”. W rezultacie, kiedy pomiędzy władzami kraju i Komisją nie
doszło do polubownego rozwiązania sporu, ta ostatnia skierowała w połowie 2000 r. sprawę do Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu, jako skargę przeciwko Republice Federalnej Niemiec o
naruszenie postanowień traktatowych. W wyroku Trybunał uznał racje Komisji Europejskiej (i racje firmy), Ŝe
zakwalifikowanie wnioskowanego postępowania jako „termiczne wykorzystanie odpadów” było prawidłowe.
W rezultacie stwierdzono więc, Ŝe odmowa władz niemieckich i nie udzielenie zezwolenia na eksport odpadów
do termicznego wykorzystania w cementowni była nieuzasadniona. W uzasadnieniu do wyroku, które teraz
traktowane będzie w Unii Europejskiej jako ogólna wytyczna w podobnych sprawach, ETS wymienił warunki,
jakie muszą być spełnione, aby dany sposób postępowania z odpadami zakwalifikować jako „termiczne
wykorzystanie odpadów”.
W drugiej z omawianych spraw (C-458/00) chodziło o zezwolenie dla jednej z prywatnych luksemburskich
firm, która planowała wysyłać komunalne odpady z Luksemburga do utylizacji w funkcjonującej jako
elektrociepłownia instalacji spalania odpadów w Strasburgu (Francja), przy czym przewoźnikiem miała być
francuska firma transportowa. Władze Luksemburga nie chciały jednak udzielić zgody na taki eksport
odpadów, uznając, Ŝe w tym przypadku chodzi nie o „wykorzystanie” (działanie oznaczone kodem R1 według
załącznika II B), lecz o „unieszkodliwianie (usuwanie) odpadów” (proces oznaczony kodem D10 według
załącznika II A), polegające na ich mineralizowaniu. Tak jak i w pierwszym z omawianych przypadków, firma
złoŜyła skargę do Komisji Europejskiej, która po rozpoznaniu sprawy stanęła na stanowisku, Ŝe planowane
postępowanie z odpadami komunalnymi moŜna jednak zakwalifikować jako „termiczne wykorzystanie
odpadów”, jako Ŝe odpady byłyby w tym przypadku wykorzystywane jako materiał do wytwarzania energii.
Przy niemoŜności polubownego rozwiązania sporu pomiędzy Komisją a władzami Luksemburga, w grudniu
2000 r. złoŜona została przez Komisję skarga do ETS przeciwko władzom Luksemburga o naruszenie
postanowień traktatowych.
W wyroku ETS odrzucił skargę Komisji Europejskiej na postanowienie władz luksemburskich, argumentując,
iŜ Komisja nie wykazała w swojej skardze, Ŝe wnioskowany (przez luksemburską firmę i francuskiego
przewoźnika) sposób postępowania wypełnia kryteria znamienne dla „termicznego wykorzystania odpadów”.
W uzasadnieniu do tego wyroku powtórzone zostały (niemal dosłownie) kryteria, jakie muszą być spełnione,
aby dany sposób postępowania z odpadami zakwalifikować jako „termiczne wykorzystanie”.
Kryteria doprecyzowujące zapisy dyrektywy
Spróbujmy zatem przyjrzeć się bliŜej tym kryteriom sformułowanym przez ETS, jako prawniczemu
doprecyzowaniu zapisu określającego w dyrektywie ramowej postępowanie oznaczone kodem R1 tzn. –
„główne zastosowanie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii”. Zapis tych kryteriów moŜna
znaleźć w kolejnych akapitach uzasadnień do obydwu wyroków.
1. Wytwarzanie energii jest głównym celem przetwarzania (spalania) odpadów, przetwarzanie odpadów w
celu wytworzenia energii jest istotą tego procesu i jest to działanie celowe (sensowne).
2. Podczas tego procesu spalania odpadów wytwarzane i odzyskiwane jest więcej energii, niŜ wynosi
„zapotrzebowanie własne” procesu, i pewna część tego nadmiaru energii jest rzeczywiście
wykorzystywana - bądź to bezpośrednio w postaci energii cieplnej bądź teŜ po przetworzeniu jako
energia elektryczna.
3. Pojęcie „główne zastosowanie” w określeniu postępowania oznaczonego kodem R1 implikuje
dodatkowe kryterium, a mianowicie takie, Ŝe większa część przetwarzanych (spalanych) odpadów
jest w tym procesie zuŜywana i większa część wytwarzanej energii jest odzyskiwana i
wykorzystywana.
4. Celowe zastosowanie odpadów do wytwarzania energii oznacza równieŜ, Ŝe zastępują one inne
pierwotne źródła energii, które do tego celu musiałyby być uŜyte.
Ostatnie z wymienionych kryteriów współgra z uzasadnieniem do innego wyroku (w tzw. sprawie ASA,
sygnowanej jako C-6/00, dotyczącej kwalifikowania działań w zakresie materiałowego wykorzystania odpadów
poprzez ich składowanie w nieczynnych wyrobiskach kopalnianych), w którym podano, Ŝe jako wykorzystanie
odpadów mogą być kwalifikowane takie celowe działania, w których odpady zastępują inne materiały, jakie
musiałyby być w danym przypadku uŜyte, czyli działania prowadzące do zachowania (ochrony) naturalnych
źródeł surowców.
W odróŜnieniu do wytycznych niemieckich, kryteria te nie zawierają dodatkowych kryteriów odnośnie
właściwości przetwarzanych odpadów. Ale jest to chyba pokłosie warunków zapisanych w Dyrektywie
76/2000/UE w kwestii standardów ekologicznych instalacji spalania i współspalania odpadów. W uzasadnieniu
do wyroku w Sprawie C-228 Europejski Trybunał Sprawiedliwości zaznaczył wręcz, Ŝe stosowanie innych
kryteriów, takich jak np. wartość opałowa, zawartość zanieczyszczeń w spalanych odpadach lub teŜ
odpowiednie wymieszanie róŜnych odpadów, nie powinno mieć miejsca. W takiej bezpośredniej interpretacji
wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oznacza więc zielone światło dla współspalania odpadów,
nawet tych niebezpiecznych, w instalacjach przemysłowych.
Jak kamyczek uruchamiający lawinę
Czytając zestawione powyŜej kryteria, moŜemy jednak łatwo wykazać, Ŝe są one bezproblemowo spełniane
przez kaŜdą instalację spalania odpadów komunalnych, pracującą jako elektrownia lub elektrociepłownia, a
więc takŜe przez tę w Strasburgu. W tym jednak przypadku ETS stwierdził, Ŝe odzysk i wykorzystanie
wytwarzanej energii jest tylko efektem ubocznym procesu przetwarzania odpadów komunalnych, a głównym
celem jest, tak właśnie, jak to oceniły władze luksemburskie, unieszkodliwianie odpadów poprzez ich
mineralizację. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, Ŝe Komisja Europejska, składając skargę, nie dostarczyła
przekonujących argumentów na to, by wykazać, Ŝe spalanie odpadów w instalacji w Strasburgu jest celowym
działaniem dla wytwarzania energii i Ŝe strumień odpadów z Luksemburga stanowiłby zastąpienie innego
pierwotnego źródła energii w tej instalacji. W jednej z konkluzji uzasadnienia wyroku ETS stwierdził wręcz,
Ŝe zakwalifikowanie ocenianego postępowania jako „termiczne wykorzystanie” (a więc w konsekwencji
zastąpienie innego pierwotnego źródła energii przez odpady) musiałoby oznaczać, Ŝe w spornym przypadku
instalacja w Strasburgu musiałaby funkcjonować równieŜ jako elektrociepłownia bez dostarczanych odpadów
komunalnych lub teŜ Ŝe uŜytkownik instalacji musiałby zapłacić za dostarczane odpady, aby zapewnić
funkcjonowanie instalacji. W kontekście obowiązujących w tej mierze reguł jest to konkluzja bardzo
zaskakująca. Uwaga o płaceniu za dostarczone odpady (do wykorzystania) moŜe być jednak sygnałem
wysłanym przez ETS, który moŜe być tym „drobnym kamyczkiem uruchomić wielką lawinę”. Z drugiej strony
w Unii Europejskiej trwają przecieŜ intensywne prace nad opracowaniem certyfikatów jakości dla paliw
wytwarzanych z odpadów. RównieŜ w naszej rzeczywistości prawnej obowiązują w tym zakresie przepisy,
które implikują tylko jeden kierunek przepływu pieniędzy.
Nie oznacza to jednak, Ŝe spalarnie odpadów komunalnych nie mogą funkcjonować jako instalacje termicznego
wykorzystywania (utylizacji) odpadów. Tak zresztą moŜna wnioskować z analizy wszystkich zapisów
uzasadnienia wyroku ETS w Sprawie C-458/00, mimo Ŝe we wnioskach tzw. adwokata generalnego (patrz
ramka) taka próba generalizowania była zawarta. Byłoby niedobrze, gdyby takie zaklasyfikowanie i podane
kryteria, sformułowane właściwie pod kątem oceny postępowania dla potrzeb eksportu/importu odpadów,
próbowało się rozciągać na całą dziedzinę gospodarki odpadami komunalnymi.
Jako pewne ostrzeŜenie
Salomonowe wyroki ETS w obu tych sprawach tylko pozornie rozstrzygają kwestię rozgraniczenia pomiędzy
„termicznym wykorzystaniem” odpadów i „termicznym unieszkodliwianiem (usuwaniem)” odpadów. MoŜna
odnieść wraŜenie, Ŝe sędziowie ETS, będąc zmuszonymi pozostać na gruncie zapisów obowiązującej
dyrektywy ramowej o odpadach, a w szczególności jej ogólnych (lub wręcz ogólnikowych) i przestarzałych juŜ
właściwie klasyfikacji zapisanych w załącznikach II A i II B, świadomie uniknęli sformułowania
jednoznacznych wytycznych do rozgraniczania, kiedy termiczne przetwarzanie odpadów ma być traktowane
jako „wykorzystanie”, a kiedy jako „unieszkodliwianie (usuwanie)” odpadów. W uzasadnieniach do tych
wyroków zainteresowani znajdą więc fragmenty, które mogą być odpowiednio zinterpretowane i z których
mogą być wyciągnięte wnioski przemawiające w konkretnych sytuacjach na korzyść kaŜdego z tych sposobów
postępowania. Ośmielę się przypuszczać, Ŝe zabrakło tu komuś odwagi, Ŝeby wskazać na słabości zapisów w
załącznikach Dyrektywy 75/442/EWG i na niedopasowaną do aktualnej sytuacji klasyfikację postępowania z
odpadami – postępowania według kategorii z grupy działań polegających na wykorzystaniu odpadów (R) lub
procesów z grupy unieszkodliwiania odpadów (D).
Zakwalifikowanie jakiegoś postępowania z odpadami do jednej z tych kategorii implikuje jednak określone
moŜliwości działania i dla nas w Polsce. W aktualnym stanie prawnym rozgraniczanie takie moŜe mieć
znaczenie z punktu widzenia eksportu/importu odpadów. Natomiast, np. w Niemczech, to rozgraniczanie
według kryterium „odpady do wykorzystania termicznego” lub „odpady do termicznego unieszkodliwiania” ma
jeszcze dodatkowe znaczenie ze względu na zróŜnicowane „przesterowywanie” strumieni tak
zaklasyfikowanych odpadów w stronę publicznych lub prywatnych podmiotów gospodarczych. Właśnie w tej
sferze występuje często pokusa rozszerzającego interpretowania zapisów uzasadnień do wyroków w obydwu
omawianych tu sprawach.
Wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości mogą być (powinny być) przez nas w Polsce potraktowane
równieŜ jako pewne ostrzeŜenie w sprawie moŜliwych konsekwencji nieprecyzyjnego formułowania naszego
prawa i formułowania nie w pełni zgodnego z prawem Unii. W tym kontekście naleŜy równieŜ rozumieć mój
poprzedni komentarz w PK. Sam znam równieŜ co najmniej jeden głośny przypadek z naszej praktyki orzekania
w dziedzinie gospodarki odpadami, który, wypisz, wymaluj, nadaje się na skargę do ETS przeciwko Polsce jako
nowemu członkowi Unii Europejskiej.
Komentarz w niektórych szczegółowych kwestiach technicznych, wynikających z interpretacji uzasadnień
obydwu wyroków ETS, spróbuję przedstawić w następnym numerze.
Adwokat generalny (Rzecznik generalnego) jest członkiem składu rozpatrującego kaŜda sprawę i jego
zadaniem jest wspieranie pracy Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W obydwu omawianych
sprawach rzecznikiem generalnym był F. Jakobs, który w swoich wnioskach z wstępnego rozpoznania
spraw sugerował sędziowskiemu składowi orzekającemu generalną ocenę, by instalacje spalania odpadów
komunalnych kwalifikować zawsze jako instalacje usuwania (unieszkodliwiania) odpadów. Sędziowie
składu orzekającego – w obydwu tych sprawach – nie podzielili jednak w swoich orzeczeniach stanowiska
rzecznika generalnego F. Jakobsa.
Przegląd Komunalny – styczeń 2004 r.