WYROK Z DNIA 10 LISTOPADA 2010 R

WYROK Z DNIA 10 LISTOPADA 2010 R.,
I ACa 296/10
Koszty pracy stanowią składnik kształtowania ceny udzielanych świadczeń opieki
zdrowotnej i co za tym idzie wzrost wynagrodzeń pracowników służby zdrowia musi
w sposób istotny rzutować na cenę poszczególnych świadczeń zdrowotnych. Za takim
stanowiskiem przemawia wykładnia literalna (językowa) przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2
ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom
na wzrost wynagrodzeń (Dz. U. nr 149, poz. 1076 ze zm.), gdzie mowa jest o wzroście
z mocy prawa kwoty zobowiązania Funduszu o określony procent kosztów pracy
w poszczególnych rodzajach świadczeń opieki zdrowotnej. Ten kierunek wykładni
wspiera również wykładnia systemowa i funkcjonalna (celowościowa).
art. 3 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków finansowych
świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń (Dz. U. nr 149, poz. 1076 ze zm.)
Sędzia SA Andrzej Palacz (przewodniczący)
Sędzia SA Grażyna Demko
Sędzia SA Marek Klimczak (sprawozdawca)
Sąd Apelacyjny w Rzeszowie w sprawie z powództwa Wojewódzkiego
Podkarpackiego Szpitala Psychiatrycznego w Ż. przeciwko Narodowemu Funduszowi
Zdrowia w Warszawie przy udziale interwenienta ubocznego po stronie pozwanej Skarbu
Państwa – Ministra Zdrowia zastępowanego przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa
o zapłatę, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. apelacji pozwanego
i interwenienta ubocznego od wyroku Sądu Okręgowego w Rzeszowie z dnia 24 marca
2010 r.
o d d a l i ł apelację i zasądził od pozwanego na rzecz powoda koszty postępowania
apelacyjnego.
U za sa dnienie
Powód Wojewódzki Podkarpacki Szpital Psychiatryczny w Ż., w pozwie
skierowanym przeciwko pozwanemu Narodowemu Funduszowi Zdrowia w Warszawie,
domagał się zasądzenia na swoją rzecz od pozwanego kwoty 153.804,45 zł wraz z odsetkami
ustawowymi od dnia wymagalności do dnia zapłaty i kosztami postępowania, w tym kosztami
zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.
Pozwany Narodowy Fundusz Zdrowia w Warszawie wnosił o oddalenie powództwa
i zasądzenie od powoda kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego
według norm przepisanych.
Interwenient uboczny po stronie pozwanej Skarb Państwa – Minister Zdrowia,
zastępowany przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa, wnosił o oddalenie powództwa
i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego
1
według norm przepisanych na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej Skarbu
Państwa.
Sąd Okręgowy w Rz. wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r. zasądził od pozwanego na
rzecz powoda kwotę 153.804,45 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 7 maja 2009 r. do dnia
zapłaty. Wyrokiem tym Sąd Okręgowy orzekł nadto o kosztach procesu, w tym o kosztach
sądowych należnych Skarbowi Państwa.
Wyrok ten, jak wynika z jego pisemnego uzasadnienia oparty został na następujących
ustaleniach faktycznych i wnioskach prawnych.
Powód Wojewódzki Podkarpacki Szpital Psychiatryczny w Ż. w dniu 26 listopada
2006 r. zawarł z pozwanym umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – opieka
psychiatryczna i leczenie uzależnień – nr (…), której przedmiotem było udzielanie w okresie
od 1 stycznia do 31 grudnia 2007 r. świadczeń opieki zdrowotnej określonych w załączniku
nr 1 do tej umowy. Kwota zobowiązania oddziału Funduszu została ustalona na 9.362.232,42
zł. Liczbę i cenę jednostek rozliczeniowych określono w planie rzeczowo-finansowym,
stanowiącym załącznik do umowy. W § 4 ust. 4 umowy postanowiono, że kwota
zobowiązania z ust. 1 zawiera w sobie kwotę stanowiąca realizację art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy
z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost
wynagrodzeń, w wysokości 1.605.581,42 zł.
Strony związane były podobną umową także w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia
2008 r. W § 5 ust. 1 tej umowy strony ustaliły maksymalną kwotę zobowiązania Funduszu na
9.532.389,42 zł, ustalając jednocześnie w ust. 8, że kwota ta zawiera w sobie kwotę
przeznaczoną na wzrost wynagrodzeń w roku 2008 zgodnie z postanowieniami rozdziału
3 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na
wzrost wynagrodzeń, w wysokości 1.605.581,42 zł. Analogicznie jak w poprzedniej umowie,
strony uzgodniły, że środki na podwyżki będą przekazywane w równych miesięcznych ratach
do 5-tego dnia każdego miesiąca. Do umowy zawierane były aneksy, m. in. aneks nr 2 z dnia
29 lutego 2008 r. na mocy którego zwiększono kwotę zobowiązania Funduszu, ustaloną
w § 5 ust. 1 umowy, do kwoty 9.789.634,42 zł oraz aneks nr 3 z tego samego dnia
zwiększający kwotę zobowiązania pozwanego do sumy 11.899.634,42 zł. Kolejnym aneksem
z dnia 31 lipca 2008 r. strony zmieniły warunki finansowania świadczeń w ten sposób,
że zwiększyły kwotę zobowiązania Funduszu do sumy 11.930.166,92 zł. W dniu 2 stycznia
2009 r. strony zawarły kolejny aneks do umowy celem dostosowania ilości świadczeń
określonych w umowie do rzeczywistego wykonania w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia
2008 r. ustalając ostatecznie kwotę zobowiązania pozwanego na 11.874.103,92 zł.
Powód wystawił pozwanemu faktury za wykonane w listopadzie i grudniu 2007 r.
świadczenia na kwotę 61.521,78 zł oraz za wykonane w okresie od 1 stycznia 2008 r. do
31 marca 2008 r. świadczenia na kwotę 92.282,67 zł. Kwoty te stanowiły różnicę pomiędzy
faktycznie poniesionymi kosztami przez powoda a kwotą uznaną przez pozwanego i następnie
wypłaconą. W odpowiedzi na wezwanie do zapłaty wymienionych faktur pozwany
oświadczył, iż zawarta w § 4 ust. 4 umowy kwota na podwyżki wynagrodzeń w wysokości
1.605.581,42 zł została naliczona przez pozwanego jako realizacja postanowień art. 3 ustawy
z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost
wynagrodzeń, stąd żądanie zapłaty ponad wskazaną tam kwotę nie znajduje podstaw
prawnych, w związku z czym Fundusz odmówił akceptacji faktur.
2
Szczegółowe zestawienie żądanych kwot powód przedstawił w wyliczeniu, zgodnie
z zasadami ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków finansowych
świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń (Dz. U. Nr 149, po. 1076).
Zaznaczył nadto Sąd Okręgowy, że stan faktyczny sprawy mający oparcie
w niekwestionowanych przez stron dokumentach, nie był sporny, Stąd też, spór sprowadzał
się do odmiennej oceny prawnej łączącego strony stosunku prawnego. Ponadto, wobec nie
wypowiedzenia się przez pozwanego co do prawidłowości wyliczenia przez powoda
dochodzonych w pozwie kwot, Sąd Okręgowy mając na względzie wynik całej rozprawy,
uznał tę okoliczność za przyznaną, stosownie do treści art. 230 k.p.c.
Kierując się przytoczonymi wyżej ustaleniami uznał Sąd Okręgowy, że powództwo
jest zasadne i zasługuje na uwzględnienie w całości. Sąd ten argumentował w sposób
następujący.
Zgodnie z art. 136 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 j.t.)
umowa o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej określa między innymi kwotę
zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy. Kwota ta zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2
ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na
wzrost wynagrodzeń, w umowach na rok :
1. 2006, w okresie od 1 października 2006 r. do 31 grudnia 2006 r., wzrasta, z mocy
prawa, o równowartość 7,5 % kosztów pracy w poszczególnych rodzajach świadczeń
opieki zdrowotnej,
2. 2007, w 2007 r. wzrasta, z mocy prawa, o równowartość 30 % kosztów pracy
w poszczególnych rodzajach świadczeń opieki zdrowotnej
w stosunku do podwojonej kwoty zobowiązania, o której mowa w art. 136 pkt 5
ustawy o świadczeniach, w umowach zawartych na rok 2006 za okres I półrocza
2006 r. według stanu na dzień 30 czerwca 2006 r.
Ust. 2 tego przepisu stanowi, iż koszty pracy w poszczególnych rodzajach świadczeń
opieki zdrowotnej stanowią iloczyn kwoty zobowiązania, o której mowa w art. 136 pkt 5
ustawy o świadczeniach i odpowiedniego wskaźnika określonego w załączniku do ustawy,
zaś ust. 3, iż w umowach na rok 2007 zawartych ze świadczeniodawcami, o których mowa
w art. 159 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach, kawitacyjna stawka roczna określona
w przepisach wydanych na podstawie art. 137 ust. 10 ustawy o świadczeniach, zwana dalej
„stawką kawitacyjną”, wzrasta, z mocy prawa, w stosunku do stawki kawitacyjnej
obowiązującej w umowie zawartej na rok 2005, o równowartość iloczynu średniej stawki
kawitacyjnej w skali kraju obliczonej na podstawie umów zawartych przez Fundusz na rok
2005, o której mowa w ust. 4, oraz 30 % i wskaźnika określonego w pkt 1 załącznika do
ustawy.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że powód w omawianym okresie
wykonywał świadczenia opieki zdrowotnej także na rzecz osób nieubezpieczonych, zgodnie
z zobowiązaniem płynącym z art. 12 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.
o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Przepisy tej
ustawy stanowią, że świadczenia opieki zdrowotnej udzielane świadczeniobiorcom, innym niż
ubezpieczeni, są finansowane z budżetu państwa, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej,
a podmiotami zobowiązanymi do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków
3
publicznych są: właściwi ministrowie lub Fundusz. Sposób i wysokość finansowania tych
świadczeń został sprecyzowany w aktach wykonawczych. Z uwagi na fakt, że przedmiot
żądania w rozpoznawanej sprawie dotyczy zapłaty za okres od listopada 2007 r. do marca
2008 r. sposób finansowania udzielonych świadczeń należy oceniać na gruncie
obowiązujących w tym okresie aktów wykonawczych :
okres od listopada 2007 r. do 28 lutego 2008 r. na gruncie Rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu finansowania
z budżetu państwa świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych świadczeniobiorcom
innym niż ubezpieczeni (Dz. U. z dnia 29 grudnia 2004 r. Nr 281, poz. 2789),
okres od 29 lutego 2008 r. do 31 marca 2008 r. na gruncie Rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie sposobu i trybu finansowania z budżetu
państwa świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z dnia 29 lutego 2008 r. Nr 34,
poz. 198).
W świetle treści § 3 ust. 4 pkt 7 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2004 r. i § 6
ust. 4 pkt 11 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2008 r. należy uznać, że cena za świadczenia
udzielone osobom nieubezpieczonym kształtuje się w sposób identyczny jak cena za
świadczenia udzielone w ramach zawartej umowy z NFZ i określa ją stawka ustalona w tej
umowie. W każdym przypadku przepisy rozporządzeń odsyłają w zakresie ustalenia ceny
świadczenia do stawek przyjętych w umowie.
Skoro zatem, na cenę świadczenia, zgodnie z postanowieniami umowy składają się
także środki na podwyżki dla pracowników, przewidziane ustawą z dnia 22 lipca 2006 r.,
należy zasadnie przyjąć, że na cenę świadczeń udzielonych osobom nieubezpieczonym także
składają się środki związane z obligatoryjną podwyżką wynagrodzeń.
Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje fakt, że środki na podwyżki były przez
pozwanego przekazywane jako środki wyodrębnione. Okoliczność ta nie zmienia faktu,
że na ogólny koszt świadczenia składały się koszty wynagrodzeń osób udzielających tych
świadczeń. W szczególności żaden przepis w tym zakresie nie daje podstaw do przyjęcia
odmiennej kalkulacji kosztów świadczeń udzielanych na podstawie art. 12 pkt 2 i 3 ustawy
oświadczeniach. Brak takiej podstawy przede wszystkim w zapisach rozporządzenia Ministra
Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielania świadczeń
opieki zdrowotnej (Dz. U. z dnia 13 maja 2008 r. Nr 81, poz. 484). Przepis § 15 ust. 6 tej
ustawy odsyła do przepisów Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia
22 grudnia 1998 r. w sprawie szczególnych zasad rachunku kosztów w publicznych zakładach
opieki zdrowotnej (Dz. U. z dnia 31 grudnia 1998r. Nr 164, poz. 1194), zgodnie z którymi,
ewidencją kosztów w zakładzie opieki obejmuje się wszystkie koszty ponoszone przez
zakład, z uwzględnieniem rodzajów kosztów oraz ośrodków kosztów w układzie
podmiotowo-przedmiotowym. Ewidencja kosztów według kryterium rodzajowego obejmuje
między innymi zużycie materiałów, zużycie energii, usługi obce, podatki i opłaty,
wynagrodzenia, w tym wynagrodzenia ze stosunku pracy i wynagrodzenia z umów zleceń
i o dzieło a także świadczenia na rzecz pracowników, w tym składki na ubezpieczenie
społeczne i zdrowotne, fundusz pracy, odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych.
W świetle w/w przepisów należy, zdaniem Sądu Okręgowego, uznać za zasadne
powiększenie kwoty zobowiązania pozwanego przyjętej w zawartych na rok 2007 i 2008
umowach o kwoty podwyżek w wysokości i na zasadach przewidzianych ustawą z dnia
4
22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost
wynagrodzeń także w odniesieniu do świadczeń udzielonych na podstawie art. 12 pkt 2-4
ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach. Za przyjęciem takiej koncepcji przemawia
również okoliczność, iż omawiany wzrost wynagrodzeń, wprowadzony wskazaną ustawą,
zwiększał kwoty zobowiązania Funduszu z mocy samego prawa, a zatem niezależnie od
późniejszych porozumień wynikających z anektowania umów. W konsekwencji, skoro
źródłem zobowiązania Funduszu w zakresie środków na wzrost wynagrodzeń była ustawa,
a nie stosunek obligacyjny, należy uznać pierwszeństwo zapisów ustawy nad
postanowieniami umownymi.
Wskazał dalej Sąd Okręgowy na stanowisko Ministerstwa Zdrowia wyrażone
w komunikacie z dnia 24 stycznia 2008 r. zamieszczonym na stronie internetowej
ministerstwa, zgodnie z którym, zobowiązanym do sfinansowania kosztów świadczeń
udzielonych osobom nie ubezpieczonym na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 12 pkt 2-4
ustawy oświadczeniach, w okresie do końca 2007 r. a niesfinansowanych przez Biuro
Rozliczeń Międzynarodowych, jest Narodowy Fundusz Zdrowia. W komunikacie tym
zawarto także instrukcję, stosownie do której, w fakturach świadczeniodawcy powinni
wskazywać jako nabywcę Fundusz i kierować żądanie zapłaty do właściwych oddziałów
wojewódzkich Funduszu.
Odnosząc się do zarzutów pozwanego poddających w wątpliwość wysokość żądanej
kwoty, stwierdził Sąd Okręgowy, iż pozwany jako wyspecjalizowana instytucja dysponująca
odpowiednimi służbami, miał możliwość zweryfikowania przedstawionego przez powoda
wyliczenia kosztów a w razie odmiennego zdania, przedstawienia własnych wyliczeń w tym
zakresie. Wobec zaniechania polemiki w tym zakresie Sąd ten uznał za uprawnione przyjęcie
tej okoliczności za przyznaną i nie wymagającą dalszego badania.
W związku z opóźnieniem w spełnieniu świadczenia, na podstawie art. 481 k.c.,
zasądzone zostały odsetki ustawowe przyjmując, że pozwany pozostawał w zwłoce po
upływie 7 dni od wezwania do zapłaty z dnia 29 kwietnia 2009 r.
Jako podstawa prawna orzeczenia o kosztach procesu wskazane zostały przepisy art.
98 § 1 i 3 k.p.c. oraz art. 113 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych.
Wyrok ten w całości zaskarżyli pozwany Narodowy Fundusz Zdrowia w Warszawie
oraz interwenient uboczny po stronie pozwanej Skarb Państwa – Minister Zdrowia,
zastępowany przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa.
Pozwany Narodowy Fundusz Zdrowia w Warszawie w swojej apelacji zarzucił
zaskarżonemu wyrokowi :
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 3 ust. 1 pkt 2
i art. 10c ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazywaniu środków finansowych
świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń (t.j. Dz. U. Nr 149 z 2006 r., poz. 1076
ze zm.), zwaną dalej ustawą podwyżkową, w związku z art. 136 pkt 5 ustawy z dnia
27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych (t.j. Dz. U. Nr 164 z 2008 r., poz. 1027 ze zm.) zwaną dalej ustawą
o świadczeniach oraz § 4 umowy z dnia 29.11.2006r. oraz § 5 umowy z dnia
28.12.2007 r. przez przyjęcie, że powiększenie kwoty zobowiązania pozwanego
przewidzianego w umowach na 2006 r. i 2007 r. o kwotę podwyżek w wysokości i na
5
zasadach przewidzianych ustawa podwyżkową ma uzasadnienie także w odniesieniu
do świadczeń udzielonych na podstawie art. 12 pkt 2-4 ustawy o świadczeniach,
2. naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie, a to § 1 pkt 1 i ust. 2
rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 października 2005 r. w sprawie ogólnych
warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 197,
poz. 1643) zwanego dalej rozporządzeniem OWU w związku z § 3 ust. 4 pkt 7
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu
finansowania z budżetu państwa świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych
świadczeniobiorcom innym niż ubezpieczeni (Dz. U. Nr 281, poz. 2789), zwanego
dalej rozporządzeniem nr 1, a następnie § 6 ust. 4 pkt 11 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 19 marca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu finansowania z budżetu
państwa świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych świadczeniobiorcom innym niż
ubezpieczeni (Dz. U. Nr 34, poz. 198), zwanego dalej rozporządzeniem nr 2, przez
przyjęcie, że podwyżka przewidziana ustawą podwyżkową stanowi element ceny
zarówno dla świadczeń wykonywanych dla ubezpieczonych jak i nieubezpieczonych,
3. naruszenie procedury postępowania mającej istotny wpływ na treść orzeczenia a to
art. 328 § 2 k.p.c. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku
przyczyn, dla których niektórym dowodom odmówił wiarygodności i mocy
dowodowej tj. :
a) Zarządzeniu Prezesa NFZ z dnia 24.08.2006 r. w sprawie wykonywania ustawy z dnia
22 lipca 2006 r. o przekazywaniu środków finansowych świadczeniodawcom na
wzrost wynagrodzeń w związku z zawiadomieniem o wszczęciu z urzędu
postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego Zarządzenia
i przedstawieniem zarzutu przez Ministra Zdrowia z dnia 7.09.2006 r., znak MZ-UZOP-741-6389-5/AW/06,
b) Uzasadnieniu do projektu rządowego do ustawy podwyżkowej (druk nr 671).
Wskazując na powyższe zarzuty pozwany wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku
przez oddalenie powództwa i zasądzenie od powoda kosztów procesu, w tym kosztów
zastępstwa procesowego za obydwie instancje, ewentualnie o uchylenie tego wyroku
w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu
w Rz. wraz z rozstrzygnięciem o kosztach instancji odwoławczej.
Interwenient uboczny po stronie pozwanej Skarb Państwa – Minister Zdrowia
zastępowany przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa w swojej apelacji zarzucił
zaskarżonemu wyrokowi :
I. naruszenie przepisów postępowania, tj. :
1. art. 230 k.p.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pozwany nie
wypowiedział się, co do twierdzeń powództwa o wysokości roszczenia podczas gdy,
w piśmie procesowym interwenienta ubocznego z dnia 5 marca 2010 r. zaprzeczona
została zasadność dochodzonego w niniejszym postępowaniu roszczenia,
2. art. 217 § 2 k.p.c. przez pominięcie wniosków dowodowych interwenienta ubocznego
mimo, iż okoliczności takie jak ustalenie wysokości środków uzyskanych przez
powoda i przeznaczonych przez niego na wzrost wynagrodzeń nie zostały wyjaśnione
w postępowaniu,
6
3. art. 227 k.p.c. w związku z art. 217 § 2 k.p.c. przez pominięcie wniosków
dowodowych interwenienta mimo, iż okoliczności takie jak ustalenie wysokości
środków uzyskanych przez powoda i przeznaczonych przez niego na wzrost
wynagrodzeń mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a ich pominięcie
zadecydowało o oddaleniu powództwa,
II. naruszenie prawa materialnego, tj. :
1. art. 10 c ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków finansowych
świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń przez błędną wykładnię i przyjęcie,
że przepis ten skutkuje wzrostem cen świadczeń udzielanych na rzecz
świadczeniobiorców innych niż ubezpieczeni,
2. art. 10 d ust. 5 ustawy o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na
wzrost wynagrodzeń przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pozwany
odpowiada za wzrost kosztów funkcjonowania powoda wyższy niż wynikający
z przekazanych na podstawie art. 10 c ust. 1 środków finansowych,
3. § 13, § 22 i § 23 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 października
2005 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki
zdrowotnej przez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że wzrost środków pozyskanych
przez powodowy szpital oznaczał wzrost ceny świadczenia,
4. § 3 ust. 4 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie
sposobu i trybu finansowania z budżetu państwa świadczeń opieki zdrowotnej
udzielanych świadczeniobiorcom innym niż ubezpieczeni (Dz. U. Nr 281, poz. 2789)
przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wzrost globalnej kwoty środków
pozyskanych przez powodowy szpital oznaczał wzrost ceny świadczenia,
5. przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie
zasad rachunku kosztów w publicznych zakładach opieki zdrowotnej w związku
z art. 10 d ust. 1 ustawy o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na
wzrost wynagrodzeń przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do
wzrostu kosztów świadczeń w stopniu przekraczającym środki uzyskane z NFZ.
W oparciu o te zarzuty interwenient uboczny po stronie pozwanej wniósł o zmianę
zaskarżonego orzeczenia przez oddalenie powództwa w całości i zasądzenie od strony
powodowej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za pierwszą
i drugą instancję, według norm przepisanych, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku,
o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu
w Rz. z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania apelacyjnego.
Powód w odpowiedzi na apelację wniósł o oddalenie w całości, zarówno apelacji
wniesionej przez pozwanego, jaki i przez interwenienta ubocznego po stronie pozwanej.
Ponadto wniósł o zasądzenie na swoją rzecz od pozwanego kosztów procesu za instancję
odwoławczą wraz z kosztami zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.
Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:
Poza sporem jest, że pozwany Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązany jest do
finansowania świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych świadczeniobiorcom, o których
mowa w art. 12 pkt 2 – 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki
7
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. nr 210, poz. 2135 ze zm.).
Obowiązek ten wynika wprost z przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie sposobu i trybu finansowania z budżetu państwa
świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 34, poz. 198) i istnieje od dnia 29 lutego 2008 r.
(por. § 13 wymienionego Rozporządzenia).
Z uwagi na treść przepisu § 11 cyt. Rozporządzenia, zgodnie z którym, świadczenia
opieki zdrowotnej, o których mowa w § 2 ust. 1, udzielone i niesfinansowane do dnia wejścia
w życie rozporządzenia, są finansowane przez Fundusz z dotacji na rok 2008 na
dotychczasowych zasadach a także uwzględniając treść Komunikatu Ministerstwa Zdrowia
z dnia 24 stycznia 2008 r. w sprawie zwrotu kosztów świadczeń udzielonych w roku 2007
i niesfinansowanych przez Biuro Rozliczeń Międzynarodowych (k. 121 akt sprawy),
legitymacja bierna pozwanego Narodowego Funduszu Zdrowia w odniesieniu do całego
okresu objętego żądaniem pozwu (miesiące listopad i grudzień 2007 r. oraz styczeń, luty
i marzec 2008 r.), również nie powinna budzić wątpliwości.
Okolicznością bezsporną było i to, że powodowy Szpital, będąc związany
z pozwanym Funduszem umową o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zarówno
w 2007 r. jak i w 2008 r., udzielał w okresie od listopada 2007 r. do marca 2008 r., świadczeń
opieki zdrowotnej na rzecz świadczeniobiorców o których mowa w art. 12 pkt 2 – 4 ustawy
z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych (Dz. U. nr 210, poz. 2135 ze zm.) i pozwany Fundusz pokrył koszty tych
świadczeń w ilości wynikającej z zestawień i faktur złożonych do akt sprawy (k. 150 – 240
akt sprawy), jednakże bez kosztów podwyżek wynagrodzeń przewidzianych ustawa
z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost
wynagrodzeń (Dz. U. z 2006 r., nr 149, poz. 1076).
Obowiązek pokrycia przez pozwanego owej różnicy stanowi istotę sporu w niniejszej
sprawie.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, nie narusza przepisów prawa materialnego wskazanych
w pkt 1 i 2 apelacji pozwanego Narodowego Funduszu Zdrowia oraz w pkt II ust. 1, 2, 3, 4 i 5
apelacji interwenienta ubocznego Skarbu Państwa – Ministra Zdrowia, zapatrywanie Sądu
Okręgowego według którego, powiększenie kwoty zobowiązania Funduszu, przyjętej
w zawartych na rok 2007 i 2008 umowach z powodem, o kwoty podwyżek w wysokości i na
zasadach przewidzianych ustawą z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków finansowych
świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń (Dz. U. z 2006 r. nr 149, poz. 1076) odnosi się
także do świadczeń udzielonych na podstawie art. 12 pkt 2 – 4 ustawy z dnia 27 sierpnia
2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U.
z 2004 r. nr 210, poz. 2135 ze zm.).
Odwołując się do treści przepisów art. 3 ustawy podwyżkowej z dnia 22 lipca 2006 r.
Sąd ten zasadnie wywodzi, iż wzrost wynagrodzeń wprowadzony wymieniona ustawą
zwiększył kwoty zobowiązania Funduszu z mocy samego prawa, a zatem niezależnie od
późniejszego aneksowania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Innymi słowy,
owe aneksy miały charakter wtórny i deklaratywny w stosunku do zapisu ustawowego,
zaś źródłem zobowiązania Funduszu w zakresie powiększenia kwot określanych w umowach
o kwoty określone w art. 3 w/w ustawy, zawsze pozostawał zapis ustawy. W tym kontekście
interpretować trzeba także przepis art. 10 c ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r., który
8
określa w jaki sposób efekty zastosowania mechanizmu podwyżkowego określonego
w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy znajdą odzwierciedlenie w umowach o udzielanie świadczeń opieki
zdrowotnej. Podobnie rzecz ma się w odniesieniu do przepisu art. 10 d ust. 5 w/w ustawy,
który to przepis dotyczyć może tylko tych sytuacji, kiedy kwota zobowiązania, o której mowa
w art. 136 pkt 5 ustawy o świadczeniach, podwyższona została z naruszeniem zasad
przewidzianych w art. 3 ustawy podwyżkowej.
To samo dotyczy zarzucanego w apelacji pozwanego naruszenia § 1 pkt 1 i w apelacji
interwenienta ubocznego – § 13, § 22 i § 23 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja
2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej
(Dz. U. nr 81, poz. 484).
W związku z powyższym, jako bezzasadne ocenić należy zarzuty strony pozwanej
i interwenienta ubocznego wskazujące, iż kwoty zobowiązania Funduszu określone
w aneksach podpisywanych w związku z realizacją ustawy z dnia 22 lipca 2006 r., stanowią
w każdym wypadku górną granicę zobowiązania Funduszu.
Krytyka zaskarżonego wyroku zawarta w obu apelacjach skupiała się nadto na
podstawowym założeniu, które legło u podstaw tego wyroku a mianowicie, że zwiększona
o kwotę podwyżki kwota zobowiązania NFZ wobec świadczeniodawcy podwyższa wartość
poszczególnych świadczeń zdrowotnych o kwotę owej podwyżki.
W ocenie Sądu Apelacyjnego krytyka ta nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy zaakceptować fakt, iż koszty pracy stanowią składnik
kształtowania ceny udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej i co za tym idzie wzrost
wynagrodzeń pracowników służby zdrowia musi w sposób istotny rzutować na cenę
poszczególnych świadczeń zdrowotnych. Za takim stanowiskiem przemawia wykładnia
literalna (językowa) przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r.
(Dz. U. nr 149, poz. 1076 ze zm.), gdzie mowa jest o wzroście z mocy prawa kwoty
zobowiązania Funduszu o określony procent kosztów pracy w poszczególnych rodzajach
świadczeń opieki zdrowotnej. Ten kierunek wykładni wspiera również wykładnia systemowa
i funkcjonalna (celowościowa). Zważyć trzeba, że podwyżka wynagrodzeń wprowadzona
wymienioną ustawą w latach 2006 – 2007 na stałe stała się częścią wynagrodzenia objętych
nią pracowników służby zdrowia i od tego czasu wycena poszczególnych świadczeń opieki
zdrowotnej nie może tego faktu pomijać. Realnie więc, kwota podwyższona, mimo
że przekazywana była jako kwota wyodrębniona i odrębnie rozliczana, stała się częścią ceny
poszczególnych świadczeń zdrowotnych. Jeżeli zatem, jednym z zasadniczych celów
trwającej od szeregu lat reformy służby zdrowia, w tym sposobu jej finansowania, jest
budowa sprawnie działającego i przejrzystego finansowo rynku świadczeń zdrowotnych,
interpretacja poszczególnych aktów prawnych realizujących tę reformę, nie może
abstrahować również od tego jej celu.
Skoro pozwany Narodowy Fundusz Zdrowia odwołuje się do wykładni autentycznej
warto przypomnieć, że ustawa z dnia 22 lipca 2006 r. została uchwalona w wyniku łącznego
procedowania nad projektem poselskim (druk nr 673) oraz rządowym (druk nr 671).
Nie wystarczy więc, odwołanie się do Zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 24 sierpnia 2006 r.
w sprawie wykonania wymienionej ustawy, pisma Ministra Zdrowia z dnia 5.09.2006 r.,
decyzji Ministra Zdrowia z dnia 7.09.2006 r. oraz do uzasadnienia projektu rządowego
ustawy (druk nr 671), gdzie istotnie daje się zauważyć intencja, aby uwzględnienie przez
9
Narodowy Fundusz Zdrowia środków finansowych na pokrycie wzrostu wynagrodzeń osób
zatrudnionych w publicznych zakładach opieki zdrowotnej nie wpłynęło na cenę świadczeń
opieki zdrowotnej i ich liczbę ustalone w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy
o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Chodziło bowiem o to, aby proponowane
w projekcie ustawy rozwiązania nie wpłynęły na zachwianie konkurencji między podmiotami
ubiegającymi się o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej
(por. str. 5 uzasadnienia projektu rządowego). Długofalowo jednak (a więc bez ograniczenia
perspektywy tylko do lat, w których wprowadzano przedmiotową podwyżkę), nie oznaczało
to jednak, aby ustalony w projekcie udział kosztów pracy nie znalazł odzwierciedlenia
w cenie poszczególnego świadczenia zdrowotnego. W uzasadnieniu projektu sejmowego
znajdujemy informację jak kalkulowano wskaźniki wzrostu kosztów pracy przyjęte następnie
w ustawie. Czytamy tam, że „na podstawie analizy zebranych danych, obliczono udział
kosztów pracy w cenie świadczenia dla poszczególnych rodzajów świadczeń opieki
zdrowotnej, przy czym odrzucono przypadki skrajne (…). Przyjęto założenie, że obliczone
wskaźniki są reprezentatywne dla innych świadczeniobiorców mających zawarte umowy
z Funduszem w poszczególnych rodzajach świadczeń opieki zdrowotnej. Dzięki projektowym
rozwiązaniom świadczeniodawcy uzyskają możliwość pozyskania większych środków
finansowych – warunkiem ich pozyskania będzie posiadanie co najmniej jednej umowy
o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej” (por. str. 5 i 5 uzasadnienia projektu poselskiego,
druk nr 673).
Uwzględnienie wyników wszystkich zastosowanych powyżej rodzajów wykładni
prowadzi do zaakceptowania wyłuszczonej na wstępie tego fragmentu rozważań tezy,
iż zwiększona o kwotę podwyżki kwota zobowiązania NFZ wobec świadczeniodawców
podwyższa wartość poszczególnych świadczeń zdrowotnych o kwotę owej podwyżki.
Poczynione wyżej uwagi pozwalają również na przyjęcie poglądu, że nie ma żadnych
uzasadnionych podstaw do odmiennego potraktowania ustawowej podwyżki wynagrodzeń
pracowników służby zdrowia przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r.
w odniesieniu do wysokości zobowiązania pozwanego Funduszu z tytułu kosztów świadczeń
udzielanych osobom innym niż ubezpieczone.
Podstawowy warunek, który zdaje się wynikać z treści przepisu art. 3 ust. 1 i art. 10 c
ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r., powód spełnił – w okresie objętym pozwem
związany był z Funduszem umową o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto trafnie
argumentuje Sąd Okręgowy, iż z treści § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia
2004 r. w sprawie sposobu i trybu finansowania z budżetu państwa świadczeń opieki
zdrowotnej udzielanych świadczeniobiorcom innym niż ubezpieczeni (Dz. U. nr 281,
poz. 2789) wynika, iż finansowanie ze środków budżetowych udzielonych świadczeń odbywa
się na podstawie faktury i miesięcznego zestawienia udzielanych świadczeń, zawierającego
między innymi cenę każdego rodzaju świadczenia, przewidzianą w umowie z Narodowym
Funduszem Zdrowia, a w przypadkach innych niż wymienione, cenę ustaloną na poziomie
najniższej ceny przewidzianej w umowach o świadczeniach zdrowotnych zawieranych z NFZ.
Analogiczne rozwiązanie przyjmuje § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego
2008 r. w sprawie sposobu i trybu finansowania z budżetu państwa świadczeń opieki
zdrowotnej (Dz. U. nr 34, poz. 198). Wykładnia tych przepisów prawnych prowadzi do
uprawnionego wniosku , iż wysokość zobowiązania pozwanego Funduszu do sfinansowania
10
kosztów udzielanych świadczeń zdrowotnych osobom innym niż ubezpieczone odpowiada
wysokości zobowiązania NFZ za tego samego typu świadczenia wykonywane na podstawie
umowy wobec osób ubezpieczonych. Skoro zatem, jak już była o tym mowa, NFZ z mocy
prawa został zobowiązany do zwiększenia środków finansowych przekazywanych
świadczeniodawcom za udzielone świadczenia zdrowotne o określoną w ustawie stawkę
wynikającą ze zwiększenia kosztów pracy, to w pełni uzasadniony jest wniosek, iż o taką
samą kwotę, z mocy prawa, zwiększyła się cena poszczególnych świadczeń udzielonych
przez powoda jako świadczeniodawcę. W rezultacie więc, pozwany zobowiązany jest do
pokrycia kosztów związanych z poniesionymi przez powoda kosztami związanymi
z udzielonymi świadczeniami zdrowotnymi na rzecz osób nieubezpieczonych, łącznie
z kosztami podwyżki wynagrodzeń jako części składanej ceny każdego z udzielonych
świadczeń. Oznacza to, iż bezzasadne są zarzuty skarżących wskazujące na naruszenie
przepisów obu wymienionych wyżej rozporządzeń.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa procesowego podkreślić należy, że ich
skuteczność zależy od wykazania nie tylko uchybienia konkretnemu przepisowi tego prawa
ale również, że uchybienie to wywarło wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu Apelacyjnego obaj skarżący nie sprostali temu zadaniu.
I tak, jeśli idzie o podniesiony w apelacji pozwanego Narodowego Funduszu Zdrowia
zarzut naruszenia art. 328 § 2 k.p.c., w niniejszym uzasadnieniu rozważana była już kwestia
interpretacji Zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 24.08.2006 r., pisma Ministra Zdrowia z dnia
7.09.2006 r. oraz uzasadnienia do projektu rządowego do ustawy podwyżkowej (druk nr 671),
co do których Sąd Okręgowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktycznie nie odniósł się
bezpośrednio. Z rozważań tych wynika jednak, że kwestia ta okazała się nie mieć wpływu na
wynik sprawy.
Bezzasadne są również, podniesione w apelacji interwenienta ubocznego, zarzuty
naruszenia art. 217 § 2 k.p.c. oraz art. 227 k.p.c. w związku z art. 217 § 2 k.p.c. Wnioski
dowodowe interwenienta ubocznego, których nie uwzględnił Sąd Okręgowy, dotyczyły
dopuszczenia dowodu z aneksu do umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej
w zakresie – opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień za rok 2006 oraz umowy
o udzielanie świadczeń w tym zakresie na rok 2007 na okoliczność braku wzrostu ceny
jednostki rozliczeniowej (punktu) w związku z wykonaniem ustawy z dnia 22 lipca 2006 r.
o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń. W świetle
tego co powiedziano już wyżej o charakterze prawnym aneksów podpisanych w związku
z realizacją wymienionej ustawy, ich treść, jak również treść umowy na rok 2007 w zakresie
odnoszącym się do braku uwzględnienia w nich wzrostu ceny jednostki rozliczeniowej,
nie mogła przesądzić o bezzasadności powództwa.
Sąd Okręgowy nie naruszył także przepisu art. 230 k.p.c. Faktem jest, że interwenient
uboczny, podobnie jak i sam pozwany kwestionowali powództwo co do zasady. Z drugiej
strony jednak, powód oprócz argumentacji faktycznej i prawnej usprawiedliwiającej
powództwo co do zasady, przedstawił własne wyliczenie wysokości dochodzonej kwoty oraz
dowody na poparcie tego wyliczenia w postaci właściwych faktur i zestawień, o których
mowa w aktach prawnych regulujących omawiana materię. Pozwany zaś, podobnie jak
i interwenient uboczny, nie dokonali jakiejkolwiek weryfikacji wyliczenia powoda,
jak również, nie przedstawili własnych wyliczeń w tym zakresie. Warto podkreślić, o czym
11
była już mowa, że pozwany nie kwestionował, iż pokrył za okres objęty pozwem koszty
udzielonych przez powoda świadczeń zdrowotnych na rzecz osób innych niż ubezpieczone,
wobec czego, przedmiot sporu stanowiła tylko różnica w stosunku do tych kosztów plus
koszty wynikające z ustawy podwyżkowej.
W tym stanie rzeczy nie popełnił błędu Sąd Okręgowy, przyjmując, w oparciu
o wyniki całej rozprawy, że fakty obejmujące wyliczenie dochodzonej w pozwie kwoty,
można było uznać za przyznane (art. 230 k.p.c.).
Z tych wszystkich względów obie apelacje podlegały oddaleniu, jako bezzasadne
(art. 385 k.p.c.).
O kosztach postępowania apelacyjnego rozstrzygnięto w myśl przepisu
art. 98 § 1 k.p.c. w związku z art. 108 § 1 k.p.c.
12