zm. w Ordynacji Podatkowej 9

Transkrypt

Krajowa Rada Przedsiębiorczości, Ministerstwo Gospodarki
Rekomendacje zmian ustawy Ordynacja podatkowa
12 marca 2014
Rekomendacje zmian ustawy Ordynacja podatkowa - projekt
Celem Ministerstwa Gospodarki jest stworzenie w Polsce optymalnych warunków
podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, zarówno w skali kraju, jak
i transgranicznie. Służą temu podjęte programy działania, dotyczące zarówno stricte
przepisów dotyczących przedsiębiorczości, jak i podniesienia jakości procesu tworzenia
prawa. Jednocześnie identyfikowanie barier odbywa się na poziomie zarówno samych
przepisów, jak i stosowania prawa. Podejmowane działania opierają się na gruntownej
analizie i ocenie sytuacji polskich przedsiębiorców, która jest badana i oceniana przez
Ministerstwo Gospodarki. Oceny przedsiębiorców prezentowane są m.in. w corocznych
raportach Ministerstwa Gospodarki „Przedsiębiorczość w Polsce”. Przeprowadzane są
również oceny funkcjonowania obowiązujących ustaw (OSR ex post) pozwalające
identyfikować obszary wymagające ingerencji rządu. Oceny te prowadzone są również
w konsultacji zarówno z organizacjami reprezentującymi przedsiębiorców, z samymi
przedsiębiorcami, jak i z przedstawicielami świata nauki.
Z powyższych opracowań wynikają również obszary, zmiana których przynieść może istotną
poprawę warunków wykonywania działalności gospodarczej oraz spowodować jeszcze
większy rozwój przedsiębiorczości w Polsce. Wśród tych obszarów istotne miejsce zajmuje
system podatkowy, w tym procedura ich kontroli i poboru, a także wynikające z tego tytułu
relacje z aparatem podatkowym i kontroli skarbowej. Zmiana przepisów Ordynacji
podatkowej powinna uwzględniać zarówno interes publiczny, jak i obciążonych daninami
publicznymi. Pierwszy z nich wymaga zapewnienia, aby system ustalania, wymiaru, poboru i
egzekucji należności podatkowych był sprawny i możliwie szczelny. Powinny to być zatem
rozwiązania, które ułatwiają Ministrowi Finansów szacunkowe planowanie dochodów
publicznych, a organom podatkowym gromadzenie ich w sposób terminowy, pełny i tani lecz
również z pełnym poszanowaniem prawa i interesów podatników. Natomiast w interesie
wszystkich obciążonych daninami publicznymi leży to, aby ciężar opodatkowania nie był
potęgowany wskutek konieczności utrzymywania i egzekwowania zbędnych obowiązków
dokumentacyjnych i sprawozdawczych oraz dowodowych w toku wykonywania czynności
objętych przepisami Ordynacji podatkowej. W szczególny sposób odnosi się to do
przedsiębiorców, których traktowanie w sferze podatkowej powinno być adekwatne do roli
pełnionej przez nich w gospodarce. Konieczna jest zatem zmiana relacji w stosunkach między
obciążonymi, a aparatem skarbowym i kontrolnym.
Materiał roboczy dla Krajowej Rady Przedsiębiorczości
1
I.
12 marca 2014
Systematyka Ordynacji podatkowej
Ordynacja podatkowa z założenia jest aktem ogólnym całego prawa podatkowego, łączącym
różne funkcje przypisane poszczególnym ustawom prawa podatkowego, chociaż w praktyce
przepisy właściwe dla pomieszczenia ich w Ordynacji podatkowej są, w wyniku wieloletnich
naleciałości, rozproszone i pojęciowo zróżnicowane w różnych szczegółowych ustawach
podatkowych (np. w zakresie definicji terminów podatkowych, właściwości organów
podatkowych,
kontroli
wykonania
zobowiązań
podatkowych,
szacunku
podstawy
opodatkowania itd.). Z tego chociażby powodu prawo podatkowe jest nadmiernie
skomplikowane i wywołuje ryzyka podatkowe, zarówno po stronie podatnika, jak i organów
skarbowych.
Skala obowiązującej Ordynacji podatkowej uzasadnia pogląd o potrzebie opracowania
nowego aktu prawnego porządkującego problematykę powstawania, wymiaru, wykonywania
i kontroli zobowiązań podatkowych, uwzględniającego dorobek doktryny, judykatury
i praktyki. W celach porządkowych, wydaje się uzasadnione przeniesienie do Ordynacji
podatkowej przepisów prawa podatkowego zawartego w innych ustawach podatkowych, a
mieszczących się logicznie z zakresie regulowanym przez Ordynację podatkową (w zasadzie
z każdej ze szczegółowych ustaw podatkowych, z ustawy o kontroli skarbowej, czy z prawa
celnego). Tak rozumiany zakres przedmiotowy nowej Ordynacji podatkowej powinien
wyznaczyć jej szczegółową strukturę, kolejność przepisów prawa i wzajemne wewnętrzne
oraz zewnętrzne zależności norm prawnych.
Z natury stosunku prawnopodatkowego wynika obiektywnie struktura Ordynacji podatkowej,
która powinna obejmować co najmniej 6 zintegrowanych obszarów regulacji:
1.
Zasady ogólne (odnoszące się w całości lub części do wszystkich pozostałych
obszarów regulacji), zawierające przepisy określające ogólne zasady stosowania materialnego
i procesowego prawa podatkowego, zasady interpretacji prawa, definiujące elementy
konstrukcji podatków i najważniejsze instytucje tego prawa, właściwość organów
podatkowych, itp.);
2.
Powstawanie zobowiązań podatkowych (w tym obszarze zamieszczone byłyby
przepisy definiujące zasady powstawania i sukcesji obowiązku podatkowego);
2
3.
12 marca 2014
Wymiar zobowiązania podatkowego (tu zawarte byłyby wszystkie przepisy
dotyczące wymiaru podatku, począwszy od samoobliczenia podatku przez podatnika do
obliczenia jego wysokości w drodze decyzji organu podatkowego w następstwie zastosowania
różnych trybów tego obliczenia);
4.
Wykonywanie zobowiązania podatkowego (terminy, zaległości, ulgi w spłacie,
odsetki za zwłokę, wygasanie zobowiązania podatkowego, nadpłata);
5.
Kontrola
wykonywania
zobowiązania
podatkowego
(zasady
postępowania
podatkowego i kontroli podatkowej);
6.
Zagadnienia pozostałe (pozaprocesowe relacje z podatnikami i innymi organami).
Niezależnie od prac nad nową Ordynacją podatkową, pożądane są zmiany Ordynacji
obowiązującej, realizujące cele cząstkowe, np. w obszarze ogólnych zasad postępowania
podatkowego opartych o standardy uczciwego państwa, czy podniesienia efektywności
i skuteczności administracji podatkowej w wykonywaniu i kontroli zobowiązań podatkowych.
3
II.
12 marca 2014
Zasady ogólne postępowania podatkowego i kontrolnego
Zasady ogólne postępowania podatkowego odnoszą się do wszystkich procedur związanych z
powstawaniem, wymiarem, wykonywaniem i kontrolą zobowiązań podatkowych. Do
kluczowych zasad ogólnych, można zaliczyć:
1. Zasada zaufania do podatnika
W celu przebudowania relacji pomiędzy podatnikiem a fiskusem w kierunku zwiększenia
praw podatnika, model relacji między obciążonymi a organami podatkowymi powinien ulec
poprawie, poprzez wprowadzenie do katalogu zasad ogólnych uregulowanych w art. 120-129
Ordynacji podatkowej „zasady zaufania do podatnika”, tj. zasady w świetle której
postępowanie przed organami podatkowymi opiera się na zaufaniu do uczestnika
postępowania oraz jego uczciwości i rzetelności w sprawach danin publicznych. Nie jest to
zasada tożsama z zasadą zaufania do organów podatkowych wyrażoną w art. 121 § 1
Ordynacji podatkowej. Materializacją tej zasady byłaby „Karta Rzetelnego Podatnika”.
2.
Zasada legalizmu (praworządności) – zasada działania organów podatkowych na
podstawie i w granicach prawa
Zgodnie z obecnie wyrażoną w art. 120 Ordynacji podatkowej zasadą, organy podatkowe
działają na podstawie przepisów prawa. Omawiana zasada jest konsekwencją normy
konstytucyjnej zawartej w art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej
działają na podstawie i w granicach prawa.
3.
Zasada zaufania podatników do organów państwa – organy skarbowe działają
tak aby nie podważać szacunku podatników dla państwa i prawa
Postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów
podatkowych. Na podstawie art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej można sformułować zasadę
zaufania. Jest ona adresowana do organów podatkowych prowadzących postępowanie.
Powyższa zasada nakłada na organy podatkowe obowiązek takiego zachowania się w ramach
prowadzonego postępowania, aby podmioty uczestniczące jako strona miały, z jednej strony
poczucie „powagi władzy podatkowej”, z drugiej - złagodzenia konieczności opodatkowania.
Sens tej zasady sprowadza się do zrównoważenia w toku prowadzonego postępowania
interesu Skarbu Państwa i interesu każdego podatnika, czy też innego podmiotu. Dlatego też
4
12 marca 2014
działanie organu podatkowego, uwzględniającego na każdym etapie wykonywanych
czynności interes prywatny podatników, będzie niewątpliwie wpływało na właściwe poczucie
obowiązków podatkowych i tym samym poczucie zaufania do działania organów
podatkowych.
4.
Zasada ciężaru dowodu w postępowaniu podatkowym i kontrolnym – ciężar
dowodu winien obarczać organy podatkowe
Brak zapisu wprost w Ordynacji podatkowej, że ciężar dowodu spoczywa na organie
podatkowym, prowadzi do sytuacji, w których organy kontrolne nie zawsze przyjmują tę
zasadę jako rządzącą prowadzonym postępowaniem. Należy wprowadzić zatem przepis
dotyczący ciężaru w prowadzonym postępowaniu dowodowym. Na organie prowadzącym
postępowanie podatkowe powinien spoczywać ciężar dowodu.
5.
Zasada prawdy obiektywnej – organy skarbowe podejmują wszelkie działania w
celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy zgodnie
z interesem publicznym i słusznym interesem strony
Zasadę prawdy obiektywnej wyraża art. 122 Ordynacji podatkowej stanowiąc, że w toku
postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego
wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym.
Powyższą zasadę realizują przede wszystkim przepisy normujące postępowanie dowodowe
(art. 180–200 Ordynacji podatkowej).
Przepis wprowadzający zasadę prawdy obiektywnej nakłada na organ podatkowy obowiązek
ustalenia i przeprowadzenia z urzędu dowodów koniecznych dla ustalenia stanu faktycznego
sprawy (tylko wyraźny przepis może nakładać taki obowiązek na podatnika). Zgodnie
bowiem z art. 187 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy jest obowiązany zebrać
argumenty i dowody oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
6.
Zasada pomocniczości organów podatkowych w postępowaniu podatkowym
polegająca na wyczerpującym informowanua podatnika o okolicznościach
faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej
przedmiotem postępowania
Organy podatkowe w postępowaniu podatkowym obowiązane są udzielać niezbędnych
informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z
5
12 marca 2014
przedmiotem tego postępowania. Art. 121 § 2 Ordynacji podatkowej ujmuje zasadę
informacji, dotyczącą niezbędnego informowania strony o każdym stadium postępowania
podatkowego. Przejawia się ona na zasadzie nałożonego obowiązku na organ administracji
podatkowej udzielania podatnikom pełnej informacji aby uczestnicy postępowania nie
ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Organy podatkowe zobowiązane są
zapewniać pełną informację o prawach i obowiązkach podatnika.
7.
Zasada obowiązku uwzględniania przez organ podatkowy interesu strony
Kodeks postępowania administracyjnego w analogicznej zasadzie ogólnej przewidzianej w
art. 7 tej ustawy, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek uwzględnienia
interesu strony. Wymienione w tym przepisie interesy (interes społeczny i słuszny interes
obywateli) są równorzędne, co oznacza, że w toku postępowania administracyjnego organ,
który je prowadzi, nie może kierować się jakąś hierarchią tych interesów, co więcej powinien
dążyć do ich harmonizacji. Powyższa zasada, odnosi się zarówno do postępowania
wyjaśniającego jak i dowodowego. Przenosząc powyższe na płaszczyznę prawa
podatkowego, organ prowadzący postępowanie podatkowe analogicznie powinien załatwić
sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeśli nie jest sprzeczny z interesem
publicznym.
8.
Zasada wyczerpującej oceny prawnej przed rozstrzygnięciem sprawy (przed
zapoznaniem się strony z materiałem dowodowym)
Zasadne jest wprowadzenie zmiany w art. 200 Ordynacji podatkowej, z której wnikałoby
jednoznacznie, iż przed wydaniem decyzji organ podatkowy nie tylko wyznacza stronie
termin do wypowiedzenia się w sprawie, ale także przedstawia ocenę prawną. Pozwoli to
stronie postępowania przygotować się do dalszych etapów procesu kontrolnego. Leży to w
interesie wszystkich stron postępowania.
9.
Zasada wnikliwości i szybkości postępowania i nieprzenoszenia na podatnika
skutków spóźnionych działań lub opieszałości w działaniu organów skarbowych
Organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie
najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ujęta w art. 125 ustawy Ordynacja
podatkowa zasada szybkości i prostoty polega na tym, iż ujmuje ona w swojej treści przekaz
6
12 marca 2014
dla organów skarbowych wnikliwego działania. Sprawy zaś, które nie wymagają zbierania
dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie.
Realizacji tej zasady służą przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy, wezwań,
doręczeń, postępowania dowodowego czy też środków obrony przed bezczynnością organu
podatkowego. Wnikliwe i szybkie doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy ma znaczenie
zarówno dla samego podatnika, jak i dla realizacji celu fiskalnego Skarbu Państwa.
10.
Zasada proporcjonalności
Zasada proporcjonalności, wynikająca z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, nakazuje stosowanie
przez organy podatkowe środków proporcjonalnych do zamierzonych celów. Nie mogą być
zatem nakładane na stronę postępowania obowiązki niewspółmierne do celu, który ma być
osiągnięty.
11.
Zasada przekonywania - wyjaśnienie podatnikowi przesłanek, jakimi kierował
się organ podatkowy przy załatwieniu sprawy
Istotą zasady wyrażonej w art. 124 Ordynacji podatkowej jest nałożenie na organ podatkowy
obowiązku podjęcia czynności mających przekonać stronę o zasadności swej decyzji, a zatem
wyjaśnienia stronie, że decyzja poparta jest racjonalnymi i zasadnymi przesłankami.
Działanie organu ma doprowadzić do dobrowolnego wykonania decyzji przez stronę, bez
stosowania środków przymusu. Organ podatkowy obowiązany jest sformułować w sposób
wyczerpujący a zarazem jasny, przesłanki faktyczne i prawne, którymi kierował się przy
wydawaniu decyzji w konkretnej sprawie podatkowej.
Przekonywanie, o którym mówi zasada z art. 124 Ordynacji podatkowej ma sprowadzać się
do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Nie może
natomiast polegać na nakłanianiu podatnika do rezygnacji z jego uprawnień procesowych, np.
skorzystania z możliwości wniesienia środka zaskarżenia przysługującego podatnikowi na
danym etapie postępowania.
12.
Zasada czynnego udziału podatnika w postępowaniu w każdym jego stadium i
domniemania jego dobrej wiary
Z art. 123 Ordynacji podatkowej wynika zasada czynnego udziału strony w każdym stadium
postępowania, nakładająca na organ podatkowy obowiązek dopuszczenia strony do udziału w
7
12 marca 2014
każdym stadium postępowania, a także obowiązek zagwarantowania stronie przed wydaniem
decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów
oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony w postępowaniu podatkowym jest jej
uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem, a zatem nie musi z tego prawa skorzystać.
Konkretyzację normy ujętej w art. 123 Ordynacji podatkowej stanowi przepis art. 200 § 1
będący procesową gwarancją realizacji uprawnień strony postępowania podatkowego w
zakresie jej pełnego udziału w tym postępowaniu. Nawet wówczas, gdy w postępowaniu
odwoławczym nie doszło do zgromadzenia jakichkolwiek nowych dowodów lub materiałów
w sprawie, organ odwoławczy przed wydaniem decyzji musi dokonać własnych ustaleń stanu
faktycznego i prawnego sprawy. Strona musi mieć zatem prawną możliwość ustosunkowania
się do tych ustaleń w tej fazie postępowania. Z uwagi na brak kontradyktoryjności
postępowania podatkowego, każda wypowiedź strony w sprawie może przyczynić się do
realizacji zasady zupełności postępowania, o której mowa w art. 122 i art. 187 § 1 Ordynacji
podatkowej, w wyniku czego ulec może zmianie dotychczasowa prawna kwalifikacja
ustalonego stanu faktycznego. Należy mieć na uwadze, iż czym innym jest zapewnienie
stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyrażające się w umożliwieniu jej składania
wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzaniu, a czym innym
stworzenie jej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, będące dla strony
niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Prawidłowo
przeprowadzone postępowanie to takie, w którym uwzględniono oba te elementy. Należy
podkreślić, iż udział strony w każdym stadium postępowania dotyczy zarówno postępowania
podatkowego w pierwszej, jak i w drugiej instancji.
13.
Zasada ugodowego załatwiania spraw podatkowych – ugoda administracyjna
jako instytucja procesowa pozawala na zawarcie ugody, nawet gdy w przepisach
prawa materialnego brak jest wyraźnych podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w
tej formie, ale gdy na zawarcie ugody pozwala charakter sprawy
Obecnie istnieją sytuacje, w których instytucja mediacji znana procedurze sądowoadministracyjnej sprawdziłaby się również w prawie podatkowym. Mediacja może być
pożądana i przydatna w przypadku decyzji podejmowanych w ramach swobodnego uznania.
Należy więc rozważyć wprowadzenie instytucji mediacji w postępowaniu podatkowym.
W Europie ma ona zastosowanie w zakresie alternatywnych sposobów rozwiązywania
8
12 marca 2014
sporów. Nie należy jednak na mediatorów powoływać pracowników danego organu
podatkowego. Osobę mediatora strony powinny ustalić wzajemnie w wyniku porozumienia.
W sytuacji gdy mediacja zakończy się pomyślnie, to skutki jej mogłyby być następujące:
1) uchylenie przez organ zaskarżonego aktu,
2) zmiana przez organ zaskarżonego aktu,
3) wykonanie lub podjęcie przez organ innej czynności, stosownie do okoliczności
sprawy w zakresie swojej kompetencji i właściwości,
4) cofnięcie przez stronę środka odwoławczego lub skargi.
14.
Zasada
rozstrzygania
na
korzyść
podatnika
w
razie
wątpliwości
interpretacyjnych (in dubio pro tributario) i niepogarszania sytuacji podatnika w
postępowaniu odwoławczym
W celu wyeliminowania jakichkolwiek niejasności lub wątpliwości pojawiających się w
postępowaniu podatkowym oraz w procesie wykładni przepisów prawa podatkowego,
niezbędne jest wprowadzenie do Ordynacji podatkowej zasady in dubio pro tributario, czyli
nakazu rozstrzygania wątpliwości faktycznych i prawnych na korzyść podatnika. Zasadę tę
należy odnosić również do kwestii ciężaru dowodu, który powinien spoczywać tylko na
organie podatkowym. Zasada ta obejmuje zatem dwa aspekty: postępowania dowodowego
oraz wykładni prawa podatkowego.
W postępowaniu podatkowym jakiekolwiek niejasności lub wątpliwości powinny być
rozstrzygane na korzyść podatnika. W odniesieniu do stosowanej wykładni literalnej
przepisów prawa niniejsza zasada mogłaby przyjąć następującą formę: jeśli wykładnia jest
jednoznaczna i korzystna dla podatnika, to nie można jej zmieniać. Należy ją zmienić jedynie
w sytuacji, w której mogłaby prowadzić do absurdu. Jeżeli jednak istnieje jakakolwiek
wątpliwość, to nie można jej tłumaczyć na niekorzyść podatnika. Zawsze należy ją
interpretować z korzyścią dla podatników.
W tej kwestii wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r.
sygn. akt SK 18/09 (Dz.U. 2013 poz. 985) dotyczącym nieujawnionych źródeł przychodów.
Trybunał wskazał, iż w wielu sytuacjach organy stosujące prawo, także sądy administracyjne,
9
w razie wątpliwości powinny zgodnie z zasadą
12 marca 2014
in dubio pro tributario czyli nakazem
rozstrzygania wątpliwości faktycznych i prawnych na korzyść podatnika, opowiedzieć się za
wykładnią korzystniejszą dla podatnika. Trybunał Konstytucyjny przypomniał również, iż
zgodnie z wymogami konstytucyjnymi niejasnych regulacji podatkowych nie wolno
interpretować na niekorzyść podatników, a w konsekwencji jeśli takie regulacje okazują się
ostatecznie wieloznaczne, to zgodnie z zasadą in dubio pro tributario należy opowiedzieć się
za rozwiązaniem uwzględniającym interes podmiotu obowiązanego do świadczeń
podatkowych. Tym bardziej za niedopuszczalne uznać należy analogiczne stosowanie
nieprecyzyjnych przepisów podatkowych czy też rozszerzające stosowanie jednoznacznych
przepisów podatkowych, gdyby miało to na celu zwiększenie obowiązków podatkowych.
15.
Zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego i sądowej kontroli
nieostatecznej decyzji podatkowej
Z art. 127 Ordynacji podatkowej wynika, iż postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne.
Stronie przysługuje uprawnienie do żądania, aby sprawa podatkowa rozstrzygnięta decyzją
organu I instancji, podlegała ponownemu rozpatrzeniu przez organ II instancji (odwoławczy)
na skutek wniesienia środka zaskarżenia.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie
rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Nie może więc
ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie
rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym
rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów postawionych w
stosunku do orzeczenia organu I instancji. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, iż
złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa
rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie
odwołanie.
16.
Zasada pisemności
Zgodnie z art. 126 Ordynacji podatkowej, sprawy podatkowe załatwiane są w formie
pisemnej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Przepis ten formułuje zarówno
obowiązek zachowania pisemnej formy aktów kończących postępowanie, czyli decyzji, jak i
obowiązek utrwalania na piśmie wszystkich podejmowanych przez organ i stronę czynności,
które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, znaczenie w toku postępowania. Chodzi o
10
12 marca 2014
ochronę pewności ustaleń poczynionych w toku postępowania. Odstępstwem od zasady
pisemności jest ustne załatwienie sprawy, przy czym czynność dokonywana ustnie powinna
zostać utrwalona na piśmie w formie protokołu, ewentualnie w formie adnotacji.
17.
Zasada trwałości ostatecznej decyzji podatkowej
Decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostateczne.
Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie
postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Ordynacji podatkowej.
W sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną nie jest dopuszczalne ponowne wydanie innej
decyzji.
Trwałość decyzji ostatecznych sprowadza się do ograniczenia możliwości ich wzruszania, a
co za tym idzie – do wzmocnienia ładu systemu prawnego. Decyzja ostateczna funkcjonuje
bowiem w obrocie prawnym dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie
stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ, przy zachowaniu przepisanego trybu
postępowania.
18.
Zasada odpowiedzialności organów podatkowych za rzeczywiste szkody
podatnika powstałe w wyniku wadliwego postępowania
Każdemu podatnikowi przysługuje prawo do domagania się naprawienia szkody, która jest
konsekwencją wydania przez organy podatkowe decyzji dotkniętej wadami prawnymi.
Zasada ta wynika z normy prawnej ustanowionej w art. 77 Konstytucji RP, zgodnie z którą
każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z
prawem działanie organu władzy publicznej. Konieczność rekompensowania uszczerbków
majątkowych spowodowanych przez błędy i pomyłki administracji jest jedną z
niekwestionowanych konsekwencji państwa prawa.
19.
Tajemnica skarbowa
Postępowanie podatkowe jest jawne wyłącznie dla stron. Przepis art. 129 Ordynacji
podatkowej ma na celu ochronę strony przed ujawnianiem osobom trzecim, zarówno
przebiegu postępowania, jak i faktu jego prowadzenia. Postępowanie podatkowe nie jest
postępowaniem jawnym powszechnie. Prawo dostępu do akt i udziału w postępowaniu
dowodowym przysługuje bowiem wyłącznie stronie (pełnomocnikowi strony).
11
12 marca 2014
Niektóre z wymienionych wyżej zasad mogłyby być ograniczone, jednakże wyłącznie w
Ordynacji
podatkowej
i
wyłącznie
w
nadzwyczajnych,
wskazanych
sytuacjach
uzasadniających ich ograniczenie, np. uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa
podatkowego, wyzbywanie się majątku celem uchylenia się od wykonania obowiązków
podatkowych, udowodnione firmanctwo.
12
12 marca 2014
III. Zagadnienia szczegółowe, których regulacje wymagają
zmian
1.
Elementy konstrukcyjne zobowiązań podatkowych
a)
Zmiana słowniczka Ordynacji podatkowej, który powinien zawierać ustalenie
jednolitej terminologii i obowiązku jej stosowania we wszystkich przepisach
prawa podatkowego
np.
Należy
przyjąć,
iż
pojęcia
typu.:
działalność
gospodarcza,
przedsiębiorca,
mikroprzedsiębiorca, mały przedsiębiorca, średni przedsiębiorca, przedsiębiorca zagraniczny
obowiązują w znaczeniu ustalonym przez ustawę o swobodzie działalności gospodarczej,
natomiast pojęcia typu: nieruchomość, rzeczy ruchome, przedsiębiorstwo, sprzedaż, kupno
itp. obowiązują w znaczeniu ustalonym przez Kodeks cywilny, zaś pojęcia, jak: budynek,
budowla, remont, modernizacja, dostawa itd. obowiązują w znaczeniu ustalonym przez
ustawę – Prawo budowlane. Nie chodzi zatem o tworzenie nowych definicji, lecz o ustalenie
znaczenia pewnych pojęć i jednolite ich stosowanie w znaczeniu nadanym im przez wskazane
ustawy.
Przykładem niejednolitej terminologii może być pojęcie działalności gospodarczej, którego w
polskim systemie prawnym występuje kilka definicji legalnych, np. w: ustawie – Ordynacja
podatkowa, ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, ustawie o podatku dochodowym
od osób fizycznych, ustawie o podatku od towarów i usług, czy ustawie o podatkach i
opłatach lokalnych. Dopiero, gdy konkretna ustawa podatkowa nie zawiera własnej definicji
działalności gospodarczej, stosuje się definicję zawartą w Ordynacji podatkowej.
b)
Określenie elementów konstrukcyjnych daniny publicznej, które podlegają
ustaleniu wyłącznie w drodze ustawy i nie mogą być przedmiotem delegacji
upoważniającej do ich określenia w aktach wykonawczych do ustawy
Istotnym jest, aby ustawa podatkowa regulowała również te elementy podatku, które
wpływają na powstanie obowiązku podatkowego lub decydują o wysokości zobowiązania
podatkowego (np. wyłączenia, obniżanie lub podwyższanie podstawy opodatkowania,
zwolnienia, zniżki, ulgi, itp.).
13
12 marca 2014
W interesie obciążonych, w tym przedsiębiorców, leży utrwalenie konstytucyjnych zasad
tworzenia prawa podatkowego (art. 217 i inne Konstytucji RP), a także ustawowe wyrażenie
bogatego dorobku Trybunału Konstytucyjnego w kwestiach danin publicznych. W Ordynacji
podatkowej, należy uwzględnić przepisy wyrażające m.in.:
-
zasadę wyłączności ustawy w nakładaniu wszelkich danin publicznych, niezależnie od
ich formy prawnej i ustawy, która wprowadziła obowiązek daninowy.
-
zasadę wyłączności ustawy w określaniu wszystkich elementów konstrukcyjnych
daniny publicznej, a jedynie z możliwością, usprawiedliwioną potrzebami natury
praktycznej, regulowania pewnych kwestii w drodze aktów wykonawczych opartych
na delegacji ustawowej.
c)
Ustalenie reguły pozwalającej jednoznacznie określić katalog opłat publicznych
oraz niepodatkowych należności publicznych, do których stosuje się przepisy
Ordynacji podatkowej
Ważnym elementem jest wprowadzenie zasady, w oparciu o którą możliwe będzie ustalenie
katalogu opłat publicznych oraz niepodatkowych należności budżetowych, do których
stosowane są przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Wskazany w art. 2 ustawy Ordynacja
podatkowa zakres przedmiotowy jest niejasny, a tym samym uniemożliwiający ustalenie do
których danin publicznych poza podatkami, opłatą skarbową i opłatami lokalnymi należy
stosować przepisy Ordynacji podatkowej. Wprowadzenie tej zasady pozwoli wyeliminować
istniejące obecnie w tym zakresie trudności.
d)
Odstąpienie od dokonywania nieekonomicznego wymiaru
W celu usprawnienia funkcjonowania organów podatkowych i podniesienia ich efektywności,
proponuje się jednoznaczne uregulowanie zagadnienia odstąpienia od dokonywania
nieekonomicznego wymiaru. Odstąpienie od dokonywania wymiaru następowałoby, jeśli
potencjalne koszty, np. z wysłaniem wezwań, będą wyższe od korzyści (wysokości spornego
zobowiązania).
Dotychczasowa
procedura
postępowania
polegająca
na
ustaleniu
zobowiązania podatkowego, następnie doręczeniu i finalnie umorzeniu zaległości
podatkowych po upływie okresu przedawnienia, jest niewątpliwie bezcelowa.
14
2.
12 marca 2014
„Karta Rzetelnego Podatnika”
Poprawieniu relacji pomiędzy podatnikiem a organami podatkowymi mogłoby posłużyć
wprowadzenie definicji rzetelnego podatnika i związanych z nią uprawnień. Należałby zatem
rozważyć potrzebę wprowadzenia instytucji „Karty Rzetelnego Podatnika”. Ponad 2/3 krajów
OECD posiada różnego rodzaju karty (deklaracje) formułujące takie prawa. Idea wyposażania
podatnika w taką kartę mogłaby się opierać na zasadach zbliżonych do instytucji kart
wydawanych przez banki lub zakłady ubezpieczeń tym klientom, których wiarygodność
została potwierdzona w praktyce i którzy zasługują na to, aby być traktowanymi w sposób
uprzywilejowany. W obszarze prawa podatkowego jest ku temu znacznie więcej powodów
niż na gruncie bankowym lub ubezpieczeniowym. Organ podatkowy może bowiem bez trudu
stwierdzić, iż objęty jego właściwością podatnik (płatnik, inkasent) jest solidny i uczciwy.
Potwierdza ten fakt brak jakichkolwiek zastrzeżeń do podatnika ze strony wymienionych
organów, a także wyniki przeprowadzonych czynności sprawdzających lub kontrolnych.
Decydując się na zastosowanie instytucji „Karty Rzetelnego Podatnika” należałoby w
przepisach regulujących postępowanie przed organami podatkowymi określić warunki i
sposób uzyskiwania Karty oraz wskazać szczegółowo na rozwiązania, które w sposób
odmienny odnoszą się do posiadacza Karty.
Uzyskanie statusu rzetelnego podatnika w postaci „Karty Rzetelnego Podatnika”
uprawniałoby jego posiadacza do możliwości korzystania z różnego rodzaju ustalonych
prawem, ułatwień i udogodnień w procesie wypełniania obowiązków podatkowych lub
korzystania z uprawnień podatkowych, gwarantując podatnikowi np. takie korzyści jak :
-
prawo
do
korzystania
z
uproszczonych
form
ewidencji,
dokumentacji,
sprawozdawczości, opracowanej wyłącznie dla posiadaczy Karty,
-
prawo do obligatoryjnego stosowania wobec posiadacza Karty przywilejów
podatkowych pozostających do uznania organów podatkowych,
-
prawo do załatwiania spraw podatkowych w urzędzie organu podatkowego w terminie
uzgodnionym uprzednio z urzędnikiem,
-
pewność braku kontroli w ustalonym okresie (organy kontrolne będą miały bowiem
permanentny dostęp do ksiąg podatnika), a w przypadku kontroli doraźnych prawo
15
12 marca 2014
żądania odstąpienia i przeprowadzenia kontroli podatkowej w dogodnym dla
posiadacza Karty czasie,
-
gwarancję terminowego zwrotu różnicy podatku o którym mowa w art. 87 ust. 2
ustawy o podatku od towarów i usług, bez konieczności przedłużania tego terminu na
czas prowadzenia weryfikacji rozliczenia podatnika dokonywanego w ramach
czynności sprawdzających, kontroli podatkowej, postępowania podatkowego lub
kontroli skarbowej (termin zwrotu różnicy podatku jak i zasady jego dokonywania nie
uległby zmianie),
-
brak sankcji karnych – skarbowych oraz ulgi w odsetkach od zaległości podatkowych
(np. obniżone oprocentowanie odsetek), będących wynikiem niecelowego działania
podatnika, ujawnionych w skutek doraźnej kontroli podatkowej.
„Karta Rzetelnego Podatnika” byłaby wydawana na wniosek zainteresowanego przez
właściwy dla miejsca zamieszkania lub siedziby podatnika na czas nieokreślony. Wydanie
następowałoby po sprawdzeniu na podstawie danych zgromadzonych w bazie organu, czy
podatnik odpowiada prawnie określonym cechom rzetelności, a w szczególności czy
dotychczas wywiązywał się z obowiązków podatkowych w sposób pełny i terminowy przez
okres co najmniej 5 lat, zaś organy podatkowe nie miały potrzeby wszczynania postępowania
podatkowego lub postępowania karnego skarbowego, a podatnik nie został prawomocnie
skazany za przestępstwo karne skarbowe. Za rzetelnego uznany byłby również podatnik, na
którego w poprzedzającym pięcioletnim okresie została nałożona kara grzywny w wypadku
mniejszej wagi, w rozumieniu art. 53 § 8 kodeksu karnego skarbowego, a zatem w wypadku
czynu, który w konkretnej sprawie, ze względu na jej szczególne okoliczności - zarówno
przedmiotowe, jak i podmiotowe - zawiera niski stopień społecznej szkodliwości czynu, w
szczególności gdy uszczuplona lub narażona na uszczuplenie należność publicznoprawna nie
przekracza ustawowego progu 8.400 zł., a sposób i okoliczności popełnienia czynu
zabronionego
nie
wskazują
na
rażące
lekceważenie
przez
sprawcę
porządku
finansowoprawnego lub reguł ostrożności wymaganych w danych okolicznościach.
Należałoby również przewidzieć możliwość pozbawienia Karty, jeśli zachowania podatnika
po otrzymaniu Karty przestałyby odpowiadać wymaganiom, ze względu na spełnienie których
Karta została wydana.
16
12 marca 2014
Uzyskanie „Karty Rzetelnego Podatnika” obligowałoby do spełnienia podstawowego
wymogu, mianowicie rozpoczęcia prowadzenia i bieżącego udostępnienia organom
podatkowym ksiąg podatkowych i dowodów księgowych prowadzonych przez podatnika w
formie elektronicznej. W tym celu wykorzystana mogłaby być, zaproponowana w projekcie
założeń do nowelizacji ustawy - Ordynacja podatkowa ujednolicona edytowalna forma
elektroniczna ksiąg podatkowych oraz dowodów księgowych, w której podatnicy będą
zobowiązani przekazywać dane na żądanie organu podatkowego. Projektowane uregulowanie
zakłada możliwość jej zastosowania w postępowaniu podatkowym, w kontroli podatkowej
oraz w zakresie czynności sprawdzających. Bieżące i stałe udostępnianie Jednolitego Pliku
Kontrolnego urzędom skarbowym, urzędom celnym i urzędom kontroli skarbowej
dostarczałoby zunifikowanej informacji, pozwalającej na bieżącą weryfikację rzetelności
rozliczeń podatnika.
Kierunkowskazem do wprowadzenia instytucji rzetelnego podatnika, może być funkcjonująca
w Holandii instytucja „pogłębionej relacji” (ang. enhanced relationship) lub „poziomego
monitorowania”(ang. horizontal monitoring), zakładająca pogłębioną współpracę pomiędzy
podatnikiem a organami podatkowymi. Sprowadza się ona (podobnie jak w przypadku
proponowanej „Karty Rzetelnego Podatnika”) do stałego udostępnienia ksiąg organom
podatkowym oraz sygnalizowania wszelkich zagadnień podatkowych pojawiających wraz z
prowadzeniem biznesu. W zamian organy podatkowe oferują swoiste doradztwo w zakresie
konsekwencji podejmowanych przez podatnika działań w krótkim czasie, pozwalając
decydentom podatnika na uwzględnienie zagadnień podatkowych przy podejmowaniu decyzji
strategicznych.
Przy ocenie wprowadzenia „Karty Rzetelnego Podatnika” należy mieć na względzie
wzajemnie korzyści płynące, zarówno dla organów podatkowych, jak i podatników.
Przedmiotowe rozwiązanie daje z jednej strony organom podatkowym korzyści z punktu
widzenia ekonomiki prowadzonych postępowań kontrolnych, z drugiej zaś stały „wgląd” i
możliwość weryfikacji rozliczeń podatnika. Podatnik natomiast zyskuje w znacznym stopniu
swobodę prowadzenia bieżącej działalności, niezakłóconej czynnościami kontrolnymi.
Wprowadzenie powyższej instytucji mogłoby stanowić samoistny instrument pozytywnego
oddziaływania na rzetelność podatnika, chcącego uzyskać i utrzymać status rzetelnego i
wiarygodnego podatnika.
17
12 marca 2014
Argumentem uzasadniającym wprowadzenie proponowanego rozwiązania są również
przeprowadzane obecnie przez Służbę Celną zmiany mające ułatwić pracę przedsiębiorcom w
zakresie dokonywania odpraw celnych przez Internet lub w siedzibie odbiorcy towaru, a także
zmiany kryteriów kontroli polegających na ocenie wiarygodności firmy, a nie jej towarów.
Powyższe rozwiązania mają za zadanie usprawnienie pracy Służby Celnej i ułatwienie
prowadzenia
działalności
gospodarczej,
bez
ingerencji
kontrolnej.
Umożliwi
to
przedsiębiorcom wywiązywanie się obowiązków drogą elektroniczną i tym samym odejście
od konieczności obecności przedsiębiorcy czy jego towaru w urzędzie celnym. Przedsiębiorcy
wielokrotnie „uskarżali się” na utrudniające działalność czynności kontrolne. Analiza ryzyka
wystąpienia nieprawidłowości prowadzona przez Służbę Celną dotyczyła dotychczas
przedmiotu importu – jego ilości, wartości, kraju pochodzenia. Obecnie analiza ryzyka jest
analizą podmiotową, czyli oceną wiarygodności firmy, jej rzetelności. To właśnie
wiarygodność przedsiębiorcy, zarejestrowana w prowadzonej na potrzeby Służby Celnej
ewidencji, jest decydującym elementem o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Wyjątkiem
od tej zasady jest wyłącznie import towarów specjalnego przeznaczenia lub „towarów
wrażliwych” podlegających obowiązkowemu nadzorowi. Wprowadzenie instytucji rzetelnego
podatnika
ułatwiłoby
przedsiębiorcom
prowadzenie
działalności
gospodarczej,
bez
nadmiernej ingerencji kontrolnej.
3.
Zmiany w zakresie kontroli skarbowej i podatkowej
a)
Reorganizacja zadań administracji podatkowej
Podwyższenie
skuteczności
oraz
sprawności
administracji
skarbowej
wymaga
przemodelowania jej struktury i wykluczenia wewnętrznej konkurencji między różnymi jej
organami.
Organy podatkowe powinny być wyposażone w lepsze niż dotychczas narzędzia techniczne
niezbędne do sprawnej kontroli wymiaru i wykonania zobowiązań podatkowych, aby
skutecznie przeciwdziałać oszustwom podatkowym. Istnieje konieczność zmian systematyki
Ordynacji podatkowej, związanych ze zbędnym dualizmem pewnych rozwiązań zawartych w
Ordynacji podatkowej i w przepisach o kontroli skarbowej. Dualizm w zakresie orzekania, w
zakresie kontroli powinien być wyeliminowany. Właściwym rozwiązaniem wydaje się być
przyjęcie modelu, iż czynności kontrolne prowadzi zasadniczo organ kontroli skarbowej,
wydając po zakończeniu czynności akt o mocy decyzji podatkowej. Funkcje kontrolne w
18
12 marca 2014
postaci kontroli podatkowej należy przyznać urzędom skarbowym jedynie w enumeratywnie
określonych przypadkach, ujętych w zamkniętym katalogu, tj. np. w przypadku zasadności
zwrotu podatku VAT oraz wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Należy wyraźnie rozgraniczyć
przypisane tym organom funkcje: poprzez przyznanie urzędom kontroli skarbowej funkcji
kontrolnych, zaś urzędom skarbowym funkcji wymiarowej i egzekucyjnej oraz kontrolno –
sprawdzającej w ściśle określonych przypadkach, podyktowanych specyfiką pracy urzędów
skarbowych. W uzasadnionych przypadkach przeprowadzenie kontroli skarbowej przez urząd
kontroli skarbowej następowałoby na wniosek właściwego naczelnika urzędu skarbowego.
b)
Kontrola ksiąg w biurze rachunkowym
Zgodnie z art. 285a § 1 Ordynacji podatkowej czynności kontrolne prowadzone są w siedzibie
kontrolowanego, w innym miejscu przechowywania dokumentacji oraz w miejscach
związanych z prowadzoną przez niego działalnością i w godzinach jej prowadzenia, a w
przypadku skrócenia w toku kontroli czasu prowadzenia działalności - czynności kontrolne
mogą być prowadzone przez 8 godzin dziennie. W przypadku, gdy księgi podatkowe są
prowadzone lub przechowywane poza siedzibą kontrolowanego, kontrolowany na żądanie
kontrolującego obowiązany jest zapewnić dostęp do ksiąg w swojej siedzibie albo w miejscu
ich prowadzenia lub przechowywania, jeżeli udostępnienie ich w siedzibie może w znacznym
stopniu utrudnić prowadzenie przez kontrolowanego bieżącej działalności.
Natomiast z przepisu art. 80a ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że
kontrolę przeprowadza się w siedzibie kontrolowanego lub w miejscu wykonywania
działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania
działalności gospodarczej przez kontrolowanego.
Obecny kształt przepisów uniemożliwia zatem bezpośrednio przeprowadzanie kontroli
skarbowej w miejscu przechowywania dokumentów podatnika, niebędącym siedzibą
kontrolowanego lub miejscem prowadzenia działalności gospodarczej. Należy dokonać
zmiany przepisu, aby umożliwić wprost przeprowadzenie kontroli, za obopólną zgodą
kontrolowanego i biura rachunkowego, również w miejscu przechowywania dokumentów lub
w miejscu prowadzenia ksiąg przedsiębiorcy, bez konieczności zapewniania dostępu do nich
w swojej siedzibie.
19
c)
12 marca 2014
Ograniczenie czasu kontroli podatkowej prowadzonej w związku z żądanym
przez podatnika zwrotem VAT
Jeżeli zasadność zwrotu różnicy podatku VAT wymaga dodatkowego zweryfikowania,
naczelnik urzędu skarbowego w oparciu o art. 87 ust. 2 ustawy o podatku od towarów i usług,
może przedłużyć ten termin do czasu zakończenia weryfikacji rozliczenia podatnika
dokonywanego w ramach czynności sprawdzających, kontroli podatkowej lub postępowania
podatkowego na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej lub postępowania kontrolnego
na podstawie przepisów o kontroli skarbowej.
Zgodnie zaś z art. 83 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ograniczeń
czasu kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie stosuje
się, w przypadkach, gdy kontrola dotyczy zasadności dokonania zwrotu podatku od towarów i
usług przed dokonaniem tego zwrotu.
Niewątpliwie przedłużanie kontroli prowadzonej przez organy kontrolne w związku z
żądanym przez podatnika zwrotem VAT uzależnione jest od konkretnej sytuacji, np.
podejrzenia uczestniczenia firmy w oszustwach łańcuchowych, co uzasadnia wydłużenie
czasu kontroli. Powyższa instytucja daje jednakże możliwość wykorzystywania jej do
ograniczania lub wręcz odmowy zwrotu podatku. Konsekwencją takiego działania, oprócz
utraty stabilności finansowej przedsiębiorstw, są również ujemne skutki budżetowe związane
z wypłatą odsetek należnych przedsiębiorcom, w sytuacji późniejszego otrzymania zwrotu
podatku VAT.
Tym samym, mając na względzie specyfikę rozliczeń podatku VAT oraz zagwarantowanie
organom kontrolnym możliwości skutecznej weryfikacji zwrotu różnicy podatku VAT,
dokonywanej w ramach czynności sprawdzających, kontroli podatkowej lub kontroli
skarbowej, a także realizację zasady zaufania obywateli do organów podatkowych oraz
stworzenia optymalnych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, zasadnym
wydaje się wprowadzenie regulacji, zgodnie z którą czas trwania kontroli organu kontroli u
przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym, dotyczącej zasadności dokonania zwrotu
podatku od towarów i usług przed dokonaniem tego zwrotu, nie może przekraczać
określonego czasu kontroli.
20
4.
12 marca 2014
Zmiany w zakresie egzekucji
Zgodnie z art. 239f § 1 Ordynacji podatkowej organ podatkowy pierwszej instancji
wstrzymuje
wykonanie
decyzji
ostatecznej
w
razie
wniesienia
skargi
do
sądu
administracyjnego do momentu uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego:
1)
na wniosek - po przyjęciu zabezpieczenia wykonania zobowiązania wynikającego z
decyzji wraz z odsetkami za zwłokę, o którym mowa w art. 33d § 2 - do wysokości
zabezpieczenia i na czas jego trwania lub
2)
z urzędu - po prawomocnym wpisie hipoteki przymusowej lub wpisie zastawu
skarbowego korzystających z pierwszeństwa zaspokojenia, które zabezpieczają wykonanie
zobowiązania wynikającego z decyzji wraz z odsetkami za zwłokę - do wysokości
odpowiadającej wartości przedmiotu hipoteki przymusowej lub zastawu skarbowego.
Organy podatkowe mają możliwość prowadzenia egzekucji decyzji ostatecznej niezwłocznie
po jej wydaniu, nawet jeżeli podatnik zamierza wnieść skargę i złożyć wniosek o
wstrzymanie wykonania decyzji. Należy wprowadzić regulację przewidującą, iż złożenie
wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić przed wniesieniem skargi. Wniosek
taki staje się bezprzedmiotowy, jeśli skarga nie zostanie wniesiona wraz z wnioskiem. Do
czasu rozpatrzenia wniosku o przyjęcie zabezpieczenia postępowanie egzekucyjne nie może
być wszczęte.
5.
Zmiany w zakresie interpretacji
a)
Interpretacje ogólne
W odniesieniu do interpretacji podatkowych niezbędne jest istnienie regulacji i przepisów,
które w sposób konsekwentny określają, jak interpretacje powinny być stosowane i w jaki
sposób podatnicy powinni postępować w związku z tymi interpretacjami. Należy rozważyć,
czy przepis art. 14a § 3 Ordynacji podatkowej mówiący, iż interpretację ogólną wydaje się,
jeśli w chwili złożenia wniosku nie toczy się postępowanie podatkowe, kontrolne lub
odwoławcze ma uzasadnienie. Ta regulacja może prowadzić bowiem do sytuacji, w której
interpretacje
ogólne
przestaną
być
wydawane.
Natomiast,
zarówno
w
interesie
kontrolowanego podatnika, jak i samych organów podatkowych oraz organów kontroli
skarbowej, leży wydanie interpretacji ogólnej, gdyż zapewniłaby ona i umożliwiłaby jednolite
stosowanie przepisów prawa podatkowego.
21
b)
12 marca 2014
Moc ochronna interpretacji indywidualnych
Interpretacja indywidualna, co do zasady, wystawiona na wniosek podatnika pełni funkcję
ochronną dla tego konkretnego podatnika. W odniesieniu do podatków, które nie mają
charakteru transakcyjnego, to rozwiązanie jest właściwe. Jednak w sytuacji, kiedy
interpretacja odnosi się do kwalifikacji transakcji, do kwalifikacji czynności, co jest typową
sytuacją w przypadku podatku od towarów i usług, interpretacja powinna mieć tę samą moc
ochronną dla obydwu stron transakcji. Nie można odmówić konsekwencji wynikających z
interpretacji wydanej dla dostawcy lub usługodawcy dla drugiej strony tej transakcji
(nabywcy towaru lub usługi). Tym samym zasadne jest wprowadzenie mocy ochronnej
interpretacji dla obydwu stron transakcji.
Należy zauważyć, iż proponowane rozwiązanie nie jest tożsame z zaproponowanym w
projekcie założeń do nowelizacji ustawy - Ordynacja podatkowa, przyznaniem możliwości
wystąpienia ze wspólnym wnioskiem o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego
przez grupę podmiotów uczestniczących w tym zdarzeniu. Nie ma uzasadnionych powodów
odmowy mocy ochronnej interpretacji, tylko wyłącznie z tej przyczyny, iż podmiot (strona)
zaangażowany w zdarzenie będące przedmiotem interpretacji indywidualnej nie był
wnioskodawcą wydania tej interpretacji indywidualnej. Nie można bowiem odmówić stronie
danego zdarzenia wynikających dla niej skutków podatkowych. W sytuacji, gdy podatnik nie
złoży grupowego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, będzie to generowało, jak
dotychczas, zbędnie i sztucznie masową liczbę wniosków o wydanie interpretacji
indywidualnej do tego samego zdarzenia.
Przykładem takich sytuacji, w którym proponowane rozwiązanie może znaleźć zastosowanie,
są zagadnienia dotyczące np. opodatkowania i stawki VAT, obowiązków płatnik – podatnik w
podatku dochodowym, wypłata przez spółkę udziałowcom dochodów z dywidendy oraz
innych przychodów z tytułu udziału w zyskach osób prawnych, opodatkowanie podatkiem od
czynności cywilnoprawnych, zbycia wspólnego składnika majątku przez małżonków, kwestie
dotyczące obdarowanych i spadkobierców czy też nabywców akcji prywatyzowanego
przedsiębiorstwa.
22
12 marca 2014
6.
Zmiany w zakresie przedawnienia zobowiązań podatkowych
a)
Postanowienie o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia
Wyrokiem z 17 lipca 2012 r. sygn. akt P 30/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż „art. 70 § 6
pkt 1 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 58 ustawy z 12 września
2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w
zakresie, w jakim wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia
zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania karnego lub
postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym to
postępowaniu podatnik nie został poinformowany najpóźniej z upływem terminu wskazanego
w art. 70 §1 Ordynacji podatkowej, jest niezgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do
państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej.”
TK podkreślił, iż organy podatkowe w pierwszej kolejności powinny dążyć do
wyegzekwowania zobowiązania podatkowego przed upływem terminu przedawnienia
zobowiązania podatkowego. Organy podatkowe powinny podejmować czynności z
odpowiednim wyprzedzeniem, tak by ostateczne wyjaśnienie sprawy wywiązania się
podatnika z ciążącego na nim obowiązku podatkowego nastąpiło przed upływem terminu
przedawnienia zobowiązania podatkowego.
Mając na względzie zasadę ochrony zaufania do państwa i prawa oraz fakt, iż ze zdarzeniem,
o którym podatnik jest wyłącznie informowany, ustawodawca wiąże niekorzystne dla niego
skutki prawne w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia, zasadnym jest
ograniczenie ilości istniejących wyłączeń kiedy przedawnienie może nastąpić, poprzez
usunięcie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, dotyczącego zawieszenia biegu terminu
przedawnienia jako dającego organom podatkowym zbyt wiele uprawnień, które mogą być
stosowane w sposób zbyt generalny.
Alternatywnym rozwiązaniem, będącym wyrazem pogłębienia zasady ochrony zaufania do
państwa i stanowionego przez nie prawa, byłoby powiadamianie podatnika o zmianie jego
sytuacji faktycznej i prawnej w postaci wydawanego postanowienia o zawieszeniu biegu
terminu przedawnienia (w przypadku zaistnienia okoliczności, które wywołują ten skutek).
Na postanowienie w przedmiocie zawieszenia biegu terminu przedawnienia powinno
wówczas przysługiwać podatnikowi zażalenie.
23
b)
12 marca 2014
Przerwanie biegu terminu przedawnienia wskutek zastosowania „niewadliwego”
środka egzekucyjnego – skutki podatkowe czynności nieważnych
Zgodnie z art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany
wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po
przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu,
w którym zastosowano środek egzekucyjny.
Wraz z upływem roku kalendarzowego organy egzekucyjne podejmują zintensyfikowane
działania egzekucyjne, których celem jest zajęcie majątku dłużników, przed upływem
przedawnienia ich zobowiązań podatkowych. Daje to organom podatkowym znacznie więcej
czasu na ściągnięcie niezapłaconych zaległości podatkowych.
Wątpliwości pojawiają się w sytuacji, w której skutek w postaci wydłużenia terminu
przedawnienia poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego utrzymuje się także wtedy, gdy
egzekucja okaże się bezprawna. Niniejsza kwestia jest przedmiotem niejednolitego
orzecznictwa sądów administracyjnych i sporów w doktrynie. Problem bowiem sprowadza się
do wpływu umorzenia postępowania egzekucyjnego na bieg terminu przedawnienia.
Umorzenie postępowania egzekucyjnego może być następstwem różnorodnych przyczyn,
wśród których część polega na nieprawidłowym działaniu organu podatkowego lub
egzekucyjnego, np. prowadzenie egzekucji na podstawie decyzji, która następnie zostanie
uchylona, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wbrew przepisom prawa, wadliwe
wystawienie tytułu wykonawczego itp. Wątpliwości pojawiają w kwestii przerwania biegu
terminu przedawnienia poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy u
podstaw działania organu egzekucyjnego leży naruszenie prawa, a tym samym przyznania
organowi władzy publicznej korzyści płynących z bezpośrednio lub pośrednio wadliwych
działań.
Wydaje się konieczna jest zmiana przepisu art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej, zgodnie z
którym bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany - jednakże wskutek niewadliwego
zastosowania środka egzekucyjnego. Oznacza to, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego np.
postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności wydanego z naruszeniem
przepisów o postępowaniu, powinno prowadzić do upadku powstałych na jego podstawie
konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci przerwania biegu przedawnienia i
to bez względu na to, iż było ono bezpośrednio skutkiem zastosowania środka egzekucyjnego.
24
7.
12 marca 2014
Zmiany w zakresie zabezpieczenia - wygaśnięcia zabezpieczenia z mocy prawa
Ustawa
Ordynacja
podatkowa
przewiduje
zabezpieczenie
wykonania
zobowiązań
podatkowych w postaci hipoteki przymusowej. Wpisu hipoteki przymusowej do księgi
wieczystej dokonuje właściwy sąd rejonowy na wniosek organu podatkowego. Oznacza to, iż
w sprawie wpisu hipoteki przymusowej do księgi wieczystej prowadzone jest postępowanie
sądowe, a nie podatkowe. Do wykreślenia hipoteki niezbędne jest złożenie wniosku o jej
wykreślenie, gdyż samo wykreślenie nie odbywa się z mocy prawa.
W przypadku ustanowienia hipoteki przymusowej w oparciu o tytuł wystawiony w oparciu o
decyzję wymiarową, wygaśnięcie hipoteki, nastąpić może w wyniku wygaśnięcia tytułu
prawnego (poprzez późniejsze uchylenie decyzji określającej stronie wysokość zobowiązania
podatkowego), w oparciu o który zabezpieczenie ustanowiono.
Jeśli zatem decyzja określająca zobowiązanie podatkowe traci swój byt prawny (choćby na
pewien czas), a taka sytuacja ma miejsce w postępowaniu odwoławczym w wyniku wydania
przez organ podatkowy decyzji uchylającej dotychczasową decyzje i przekazującej sprawę do
ponownego rozpatrzenia, to brak jest podstaw do trwania zabezpieczenia.
Wobec powyższego wydaje się uzasadnione postulowanie wygaśnięcia zabezpieczenia z
mocy prawa, jeśli uchylona zostaje podstawa zabezpieczenia, gdyż niezbędne jest takie
działanie, które pozwoli na uchylenie wcześniejszych decyzji organu dotyczących
zabezpieczeń. Podatnik jest bowiem pozbawiony aktywnego prawa, na podstawie którego
mógłby spowodować np. wykreślenie hipoteki w sytuacji, gdy zniknie podstawa dla
zabezpieczenia.
8.
Zmiany w zakresie odpowiedzialności podatkowej osób trzecich
Zgodnie z art. 116 § 1 Ordynacji podatkowej za zaległości podatkowe spółki z ograniczoną
odpowiedzialnością, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji, spółki akcyjnej
lub spółki akcyjnej w organizacji odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem członkowie
jej zarządu, jeżeli egzekucja z majątku spółki okazała się w całości lub w części
bezskuteczna. Członek zarządu może uwolnić się od odpowiedzialności za zobowiązania
spółki jeżeli wykaże zaistnienie co najmniej jednej z przesłanek egzoneracyjnych określonych
w ww. przepisie.
25
12 marca 2014
Powyższy przepis uniemożliwia w praktyce skuteczne uwolnienie się od odpowiedzialności,
w sytuacji, gdy materialna kondycja spółki umożliwiająca skuteczną egzekucję, uległa
pogorszeniu po zakończeniu pełnienia funkcji członka zarządu, którego odpowiedzialność w
świetle powyższych przepisów obejmuje zaległości podatkowe, których termin płatności
upływał w czasie pełnienia przez niego obowiązków członka zarządu. Sam fakt
wymagalności płatności w okresie pełnienia funkcji członka zarządu nie przesądza o
konieczności poniesienia jego odpowiedzialności, bowiem brak jest podstaw, aby z samego
jedynie faktu nieuiszczenia zobowiązania podatkowego (lub też w innej wysokości bądź po
terminie płatności), wywodzić wniosek o zaistnieniu przesłanki "niewykonywania
wymagalnych zobowiązań pieniężnych".
Organ podatkowy jest zobowiązany zbadać, czy i kiedy wystąpiły przesłanki do ogłoszenia
upadłości, gdyż tylko niezłożenie wniosku o upadłość w terminie czyni otwartą kwestię
odpowiedzialności członka zarządu na podstawie art. 116 § 1 Ordynacji podatkowej.
Odpowiedzialność członka zarządu może wchodzić w rachubę tylko w sytuacji, gdy w
stosunku do spółki wystąpiły przesłanki ogłoszenia upadłości. Skoro w okresie pełnienia
funkcji przez członka zarządu nie zachodziły przesłanki do ogłoszenia upadłości, to
późniejsze pogorszenie się sytuacji finansowej spółki uwalnia członka zarządu od
odpowiedzialności przewidzianej w art. 116 § 1 Ordynacji podatkowej.
Należy tym samym zdefiniować właściwy czas do złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości
lub wszczęcia postępowania układowego. Zaprzestanie płacenia zobowiązań, jako przesłanka
ogłoszenia upadłości, musi mieć trwały charakter, co oznacza, że dłużnik nie tylko obecnie
nie płaci długów, ale także nie będzie tego czynił w przyszłości z powodu braku niezbędnych
środków. Użyte w art. 11 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze sformułowanie „nie
wykonywania
wymagalnych zobowiązań pieniężnych” należy interpretować jako trwałe
niewywiązywanie się z terminowej spłaty zobowiązań.
9.
Zmiany w zakresie statusu Rzecznika Praw Obywatelskich
Należy rozważyć zmianę statusu obecnie funkcjonującego współuczestnika procedur
podatkowych - Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO). Obecnie pozycja RPO w obszarze
prawa podatkowego jest znikoma, pomimo że z założenia, przedmiotem zainteresowań tej
instytucji jest ochrona prawa. Obecne regulacje prawne o RPO nie dają realnej możliwości
przedsiębiorcom do włączania tej instytucji do każdej toczącej się sprawy. W praktyce RPO
26
12 marca 2014
stosuje działania oparte o zasadę subsydiarności - podejmuje określone prawem działania, gdy
podmiot zainteresowany wykorzystał wszystkie stojące do dyspozycji środki ochrony
prawnej. Nie zastępuje ani odpowiednich organów, ani osoby zainteresowanej w
przestrzeganiu prawa i dochodzeniu jego realizacji. Obecne regulacje prawne nie stwarzają
przedsiębiorcom możliwości skutecznego skorzystania z pomocy RPO. W rzeczywistości
włączenie się RPO do spraw podatkowych pozostawione jest w jego uznaniu.
Ponadto proponuje się rozważenie, aby RPO w obszarze prawa podatkowego miał możliwość
ochrony praw nie tylko osób fizycznych, ale także poszkodowanych podmiotów będących
m.in. osobami prawnymi.
27
12 marca 2014
IV. Zagadnienia organizacyjne
1.
Powołanie Komisji do Spraw Reformy Prawa Podatkowego
Powołanie Komisji do Spraw Reformy Prawa Podatkowego z możliwie szeroką reprezentacją
ekspercką zarówno ze strony administracji państwowej, jak i partnerów społecznych oraz
świata nauki, funkcjonującą niezależnie od samego Ministerstwa Finansów, lecz z jego
istotnym udziałem.
2.
Kampania promująca poprawę relacji na linii podatnik - urzędnik
Zasadnym wydaje się, aby reformę podatkową, która będzie stanowiła gwarancję określonych
w Ordynacji podatkowej praw podatnika, rozpocząć od zmiany nastawienia urzędników
wszystkich organów podatkowych w stosunku do przedsiębiorców. W związku z tym
proponuje się, aby zmianom relacji towarzyszyło przeprowadzenie kampanii promującej
poprawę relacji na linii przedsiębiorca – urzędnik. Polegałaby ona na wskazaniu problemów
przedsiębiorców wynikających, z tzw. urzędniczego podejścia do załatwienia spraw przed
organami
administracji
podatkowej,
które
utrudniają
właściwe
funkcjonowanie
przedsiębiorstw w biznesie. W ramach kampanii warto byłoby przedstawić koncepcję
polegającą na tym, iż urzędnicy organów podatkowych stanowią grupę, która ma być
pomocna, ufna i otwarta w stosunku do przedsiębiorców. Przedsiębiorca powinien być
traktowany przez urzędników organów podatkowych, jako potencjalny klient usług.
Przykładem takich relacji mogą być urzędy skarbowe wyłaniane w ramach rankingów
urzędów skarbowych, zasługujących na uznanie za najlepsze spośród 380 urzędów małych,
średnich i dużych, pod kątem najlepszej obsługi i pomocy obywatelom we właściwym
rozliczeniu podatku. Zdaniem urzędników nieuczciwi podatnicy to ułamek procentu. To
odróżnienie jednych od drugich jest największym problemem organów. Niezbędne jest zatem
wzmacnianie funkcji pomocniczości organów, tak aby mogły pomagać rzetelnemu
podatnikowi w rozliczeniu podatku.
28

zm. w Ordynacji Podatkowej 9

Transkrypt

Podobne dokumenty

pobierz plik - ISP Modzelewski

fiskus opuszcza gardę – słabość czy taktyka?

arcydzieło czy kolejny bubel w polskim systemie podatkowym?

Sylabus - Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego

Wyroki sądów przeciwko działaniom fiskusa

VAT-5UE - VAT.pl

Zapłata podatku przez osobę trzecią – zmiany w

Zaproszenie

Optymalizacja podatkowa – granice swobody podatników a ryzyko

Płatności usztywnione - Domański Zakrzewski Palinka