raport o stanie gospodarki finansowej gminy brzozie

REGIONALNA IZBA OBRACHUNKOWA
W BYDGOSZCZY
RAPORT
O STANIE GOSPODARKI FINANSOWEJ
GMINY BRZOZIE
(04 02 04 2)
BYDGOSZCZ, maj 2004
REGIONALNA IZBA OBRACHUNKOWA
W BYDGOSZCZY
RAPORT
O STANIE GOSPODARKI FINANSOWEJ
GMINY BRZOZIE
(04 02 04 2)
www.bydgoszcz.rio.gov.pl
Bydgoszcz maj 2004
Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 10a
ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U.
z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.), przedkłada Raport o stanie gospodarki
finansowej Gminy Brzozie w województwie kujawsko-pomorskim na dzień 31 grudnia
2003 roku, przyjęty przez Kolegium Izby uchwałą Nr XI/11/04 z dnia 11 maja 2004 r.
Gmina Brzozie ze względu na obszar, liczbę mieszkańców i wielkość budżetu
(4,5 - 5,5 mln zł) należy do grupy najmniejszych jednostek samorządu terytorialnego
w regionie. W latach 2000 i 2001, w Gminie nastąpił znaczny wzrost wydatków
inwestycyjnych związanych głównie z budową kompleksu budynków gimnazjum,
zakończeniem budowy sali sportowej przy Szkole Podstawowej i budową drogi
gminnej. Na wydatki inwestycyjne zaplanowano w 2000 r. 2,5 mln zł, a w 2001 r.
2 mln zł. W związku z tym w budżetach tychże lat wystąpił deficyt, odpowiednio
w kwotach 1.592 tys. zł i 1.700 tys. zł. Źródłem finansowania wydatków nie
znajdujących pokrycia w planowanych dochodach były kredyty bankowe. W Gminie
miał miejsce stały wzrost wynagrodzeń. W latach 2000-2003 wydatki te stanowiły od
65 do 70,4% wydatków bieżących. Przeciętnie w gminach wiejskich wydatki na
wynagrodzenia wynosiły 45 - 46,7%.
Nadmierne, ponad możliwości finansowe gminy wydatki inwestycyjne, a także
wysoki poziom wynagrodzeń, spowodowały zatory płatnicze i wzrost zadłużenia,
a w konsekwencji zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne,
zdrowotne i fundusz pracy. Nie opłacanie składek w okresie od czerwca 2001 r. do
marca 2003 r. spowodowało na dzień 31 grudnia 2003 r. powstanie zadłużenia (bez
odsetek) wobec ZUS na kwotę 2.128 tys. zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie
sygnalizował braku wpływu należności z Gminy do organów kontroli i nadzoru do
marca 2003 r. Kontrola doraźna przeprowadzona w drugiej połowie 2003 roku przez
Regionalną Izbę Obrachunkową w Bydgoszczy ujawniła nierzetelność
i niekompletność ewidencji księgowej oraz sprawozdań finansowych i budżetowych,
a także nie regulowanie, bądź nieterminowe regulowanie zobowiązań wobec
pozostałych kontrahentów, w tym banków.
Zadłużenie ogółem Gminy na dzień 31 grudnia 2003 r. bez odsetek (które
wynoszą około 650 tys. zł) stanowiło kwotę 5.051 tys. zł (w tym zobowiązania
wymagalne 3.333 tys. zł) przy planowanych dochodach 5.794 tys. zł w 2003 r.
i 5.297 tys. zł według budżetu na 2004 r. Powyższe relacje wskazują, że zarówno
w 2003 jak i 2004 r. znacząco została przekroczona dopuszczalna granica łącznej
kwoty długu w stosunku do dochodów określona w art. 114 ustawy z dnia 26 listopada
1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.) na
poziomie 60 %.
O naruszeniu prawa przez Gminę Brzozie w ww. zakresie Regionalna Izba
Obrachunkowa w Bydgoszczy w 2003 r. informowała Ministra Jerzego Mazurka.
O wynikach kontroli powiadomiony został również Wojewoda Kujawsko – Pomorski,
który w oparciu o otrzymaną od Izby informację wystąpił z wnioskiem do Premiera
o odwołanie Wójta Gminy Brzozie. Prezes Rady Ministrów, w dniu 2 kwietnia 2004 r.
wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie odwołania Wójta Gminy Brzozie
i wyznaczenia do pełnienia funkcji Wójta innej osoby.
Niniejszy Raport przedstawia ocenę gospodarki finansowej Gminy Brzozie
w latach 2000 – 2003, przyczyny utraty płynności finansowej i powstania zadłużenia.
Załącznikiem do Raportu jest chronologiczny wykaz omówionych w nim zdarzeń
związanych z sytuacją finansową Gminy Brzozie.
SPIS TREŚCI
I.
Ogólna charakterystyka Gminy Brzozie …………….....................................….7
II.
Kontrole przeprowadzone w latach 2000-2003
1. Rodzaje kontroli………………………………………….……..........................10
2. Wyniki kontroli…………………………………………….....…................…...10
3. Działania pokontrolne………………………………….…....…...............….....14
III. Charakterystyka uchwał budżetowych stanowionych
w latach 2000-2004
1. Dochody i wydatki budżetu ………….........….................................…………..16
2. Dochody budżetu ……………...................................………………………......18
3. Wydatki budżetu………....................................………………………………..20
4. Przychody i rozchody ………………………..............…………………………21
IV. Realizacja budżetu w latach 2000-2003
1. Realizacja dochodów ………………….......………......…........................…....24
2. Realizacja wydatków ………….....................................………………….…...25
3. Realizacja przychodów i rozchodów ..........………......…........................…....27
V. Zadłużenie gminy w latach 2000-2003
1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych…………………......…........……………....30
2. Bank PKO BP S.A. I Oddział w Toruniu……………......…........…………...31
3. Bank PKO S.A. Oddział Centrum w Brodnicy……..........…........……….....32
4. Zakładowa Kasa Zapomogowo-Pożyczkowa
oraz Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych..……....................………...34
5. Zadłużenie wobec dostawców towarów, usług i robót budowlanych ……....34
VI.
Kontrola wewnętrzna …..…………...........………………………..........…..…..36
VII.
Podsumowanie i wnioski ....……………..………………………..........…..…..37
Załącznik ............................................................................................................................39
I. Ogólna charakterystyka Gminy Brzozie
Gmina Brzozie położona jest na północno-wschodnim krańcu Województwa
Kujawsko - Pomorskiego, w powiecie brodnickim. Od północy graniczy z gminami
Kurzętnik, Grodziczno, od wschodu Lidzbark, od południa - Grążawy, Brodnica, od
zachodu z gminą Zbiczno. Północno-wschodnia granica Gminy jest równocześnie
granicą między województwami Kujawsko-Pomorskim i Warmińsko-Mazurskim.
Gmina zajmuje powierzchnię 9.380 ha, a liczba ludności według stanu na dzień
31.12.2003r. wynosiła 3.800 mieszkańców, przy czym bez pracy pozostawało
518 osób, w tym 120 osób z prawem do zasiłku. Na terenie Gminy znajduje się
14 miejscowości, w tym 11 sołectw.
Funkcję ośrodka administracyjno - usługowego Gminy pełni wieś Brzozie.
Obsługę ludności Gminy zapewniają:
− Urząd Gminy w Brzoziu,
− Komisariat Policji w Brzoziu,
− Bank Spółdzielczy w Brzoziu.
Obszar Gminy jest w przeważającej części użytkowany rolniczo. Powierzchnia
użytków rolnych wynosi 6.898 ha. Gmina posiada około 513 gospodarstw rolnych
oraz 526 działek rolnych. Najwięcej gospodarstw jest 10 - 15 ha. Na terenie Gminy
zdecydowanie przeważają gleby IV klasy bonitacyjnej (ponad 60%), a udział V i VI
klasy łącznie przekracza 30% powierzchni gruntów ornych.
Lasy zajmują powierzchnię 1192 ha, co stanowi 12,7% ogólnej powierzchni Gminy.
Gmina nie posiada szkodliwego i uciążliwego przemysłu wpływającego na
zanieczyszczenie powietrza atmosferycznego.
Na terenie Gminy znajdują się dwa udokumentowane złoża kopalin,
eksploatowane na skalę przemysłową. Kruszywo naturalne jest pozyskiwane ze złoża
w Wielkim Głęboczku, drugie udokumentowane złoże znajduje się na południowy
wschód od jeziora Sopień. Na zachód od Jeziora Trepkowskiego pozyskiwana jest
kreda jeziorna, której drugie złoże znajduje się na południowy wschód od jeziora.
Obszar Gminy jest zasobny w wody powierzchniowe. Na terenie Gminy występuje
10 jezior powyżej 10 ha. Wszystkie miejscowości na terenie Gminy posiadają
wodociągi, w których 86,5 % posesji zabudowanych ma łącza wodociągowe.
Na terenie Gminy znajdują się trzy mechaniczno-biologiczne oczyszczalnie
ścieków. Oczyszczalnia w Jajkowie utylizująca ścieki bytowo-gospodarcze
i technologiczne z byłego Zakładu Rolnego, osiedla mieszkaniowego i części
zabudowy wsi. Oczyszczalnia w Ośrodku Wypoczynkowym UMK nad jeziorem
Bachotek, utylizuje ścieki socjalno-bytowe i gospodarcze z ośrodka. Oczyszczalnia we
wsi Brzozie, utylizuje ścieki bytowo-gospodarcze i technologiczne z masarni i ubojni.
Obiekty te mają znaczenie lokalne, są oczyszczalniami zakładowymi i (poza
oczyszczalnią w Jajkowie) nie oczyszczają ścieków komunalnych. Wieś Brzozie oraz
pozostałe jednostki osadnicze o zwartej zabudowie nie posiadają oczyszczalni
ścieków. Brak uporządkowania gospodarki ściekowej stanowi najpoważniejszy
problem ekologiczny Gminy.
W Gminie występują zarówno wielkoprzestrzenne formy ochrony krajobrazu,
jak i indywidualne formy ochrony przyrody. Gmina wchodzi w skład dużego
krajowego kompleksu turystycznego. Cały rejon znajduje się w granicach
utworzonego w 1990 r. obszaru funkcjonalnego “Zielone Płuca Polski”. Wschodnia
część obszaru Gminy, w otoczeniu jezior Wielkie i Małe Leźno, znajduje się
w granicach Górznieńsko-Lidzbarskiego Parku Krajobrazowego. Powierzchnia Parku
wynosi 1710 ha, co stanowi 18,2% ogólnej powierzchni Gminy.
Południową, środkową i zachodnią część obszaru Gminy obejmuje obszar
chronionego krajobrazu “Obszar doliny Drwęcy”, który zajmuje powierzchnię
6220 ha, (66,4% ogólnej powierzchni). Na terenie Gminy Brzozie znajdują się objęte
ochroną na podstawie przepisów szczególnych, pomniki przyrody. Powierzchnia
rezerwatu wynosi 38,67 ha.
W oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), Gmina realizuje zadania własne oraz
z zakresu administracji rządowej.
Realizacja tych zadań odbywa się przy pomocy środków ustalonych w uchwale
budżetowej. Pochodzą one w przeważającej części z budżetu państwa oraz
w mniejszym zakresie ze źródeł własnych.
Poniżej przedstawione zostały ważniejsze zadania, realizowane na podstawie
uchwały budżetowej na 2003 r., wraz z przyporządkowanymi im środkami. Dla
porównania podano także środki przeznaczone na ten cel w budżecie na 2004 r.
(w tys. zł.).
2003 r. 2004 r.
1. Transport
422
184
Remont i modernizacja dróg gminnych i ich utrzymanie.
W 2004 r. nie zaplanowano wydatków inwestycyjnych.
Koszty utrzymania dróg (wynagrodzenia, materiały, usługi)
w latach 2003 i 2004 są porównywalne.
2. Administracja publiczna, w tym:
− Urząd Wojewódzki,
− Rada Gminy,
− Urząd Gminy,
− pobór podatków.
1.120
42
31
1.022
25
934
43
22
869
-
3.Ochrona przeciwpożarowa
Utrzymanie ochotniczych straży pożarnych
60
57
4. Obsługa długu publicznego
Ustalony plan na lata 2003 i 2004 dotyczy wyłącznie odsetek
od kredytów bankowych i nie uwzględnia odsetek od innych
zobowiązań wymagalnych.
107
130
3.024
2.088
784
133
3.250
2.086
1.012
164
5. Oświata i wychowanie, w tym:
−
szkoły podstawowe,
−
gimnazja,
−
dowożenie uczniów.
Wzrost wydatków w oświacie w 2004 r. dotyczy
wynagrodzeń i zakupu usług.
6. Ochrona zdrowia
Środki na realizację programu dotyczącego przeciwdziałania
alkoholizmowi występujące w budżetach lat 2003 i 2004 są takie
same. W 2004 r. zaplanowano natomiast mniej środków na
zakup usług w zakresie lecznictwa ambulatoryjnego.
91
60
7. Pomoc społeczna, w tym:
− świadczenia społeczne,
− ośrodki pomocy społecznej
692
297
240
497
222
178
8. Gospodarka komunalna (oświetlenie uliczne)
26
17
9. Kultura (biblioteki)
98
70
W 2003 r. na wyżej wymienione zadania przeznaczono w budżecie kwotę 5.640 tys. zł,
a w budżecie na 2004 r. przewidziano 5.122 tys. zł. Kwoty te stanowią ponad 98 %
ogółem zaplanowanych wydatków.
Wymienione wyżej zadania ustawowe Gmina realizuje przy pomocy Urzędu Gminy
oraz za pośrednictwem siedmiu jednostek organizacyjnych:
a) jednostki budżetowe:
− Szkoła Podstawowa w Brzoziu,
− Szkoła Podstawowa w Jajkowie,
− Szkoła Podstawowa w Wielkim Leźnie,
− Gimnazjum w Brzoziu,
− Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej,
− Gminna Biblioteka Publiczna,
b) zakład budżetowy pn. „Wodociągi Gminne”.
II. Kontrole przeprowadzone w latach 2000-2003
1. Rodzaje kontroli
Na przestrzeni lat 2000-2003 w Gminie Brzozie przeprowadzono dwie kontrole
gospodarki finansowej :
§ kontrola kompleksowa, w okresie od 9 lipca 2001 r. do 10 sierpnia 2001 r.,
udokumentowana protokołem Nr KF/67/63/2001 z dnia 10.08.2001 r. Okres objęty
kontrolą: rok 2000,
§ kontrola doraźna, w okresie od 10 czerwca 2003 r. do 25 września 2003 r.,
udokumentowana protokołem Nr RIO/KF/4101/33/2003 z dnia 25 września 2003 r.
zakresem swym obejmowała lata 2000-2002 oraz I kwartał 2003 roku. Podstawą
do jej podjęcia były sygnały o występujących w jednostce nieprawidłowościach,
zawarte w skierowanych do Prezesa Izby pismach :
a) Wójta Gminy Brzozie z dnia 7 kwietnia 2003 r., z prośbą o przeprowadzenie
kontroli kompleksowej finansów gminy w celu określenia wielkości zadłużenia
gminy, w związku z nie odprowadzaniem przez Skarbnika Gminy przez
ostatnie dwa lata składek na ubezpieczenie społeczne pracowników,
b) Komendanta Powiatowej Policji w Brodnicy z dnia 14 kwietnia 2003 r.,
Nr K/2692/03 informujące o prowadzeniu przez Komendę Policji dochodzenia
(sygnatura akt RSD-418/03, Ds-600/03) w sprawie naruszenia obowiązków
pracowniczych w Urzędzie Gminy w Brzoziu przez Skarbnika Gminy poprzez
nie odprowadzanie składek na ubezpieczenia do Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych.
Przedmiotem kontroli doraźnej były następujące zagadnienia:
− prawidłowość realizacji budżetu gminy ze szczególnym uwzględnieniem
wydatków na ubezpieczenia społeczne i wydatków inwestycyjnych,
− realizacja obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne,
− ewidencjonowanie obrotu pieniężnego w formie gotówkowej i bezgotówkowej na
rachunku bankowym i w kasie gminy,
− kompletność i rzetelność ewidencji księgowej i sprawozdawczości budżetowej,
− funkcjonowanie kontroli wewnętrznej.
2. Wyniki kontroli
Przeprowadzone w latach 2000-2003 kontrole ujawniły występowanie
w gospodarce
finansowej
gminy
wielu
nieprawidłowości
wynikających
z nieprzestrzegania obowiązujących przepisów prawa. Stwierdzone naruszenia prawa
miały różną wagę gatunkową.
Najistotniejsze nieprawidłowości w czasie kontroli kompleksowej,
przeprowadzonej w 2001 r. stwierdzono w przedmiocie realizacji podatków i opłat
lokalnych. Polegały one między innymi na nieprawidłowym funkcjonowaniu konta
221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, poprzez nie ewidencjonowanie na
nim wpłat podatków, przypisów i odpisów. Księgowania z tego zakresu ograniczone
były do ewidencji wpłat w organie finansowym, tj. na koncie 133 „Rachunek budżetu”
oraz do ujęcia raz w roku salda zaległości i nadpłat na koncie 221 w ewidencji
rachunkowej jednostki. Ponadto, w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości,
stwierdzono również nie prowadzenie w ewidencji rachunkowej jednostki
następujących kont rozrachunkowych:
§ konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe” dla należności przyszłych
okresów,
§ konta 201 „ Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”.
Należy zaznaczyć, że ujawnione w wyniku kontroli kompleksowej
nieprawidłowości nie stwarzały zagrożenia nie wykonania przez Gminę ustawowych
zadań, wskazywały natomiast na nieprawidłowe prowadzenie w Gminie ewidencji
rachunkowej, z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa
(kontrolą objęto rok 2000).
Kontrola doraźna przeprowadzona w 2003 roku, wykazała naruszenie prawa
w 27 przypadkach. Do najistotniejszych nieprawidłowości, które miały wpływ na
realizację
ustawowych
zadań
należą
niżej
wymienione,
zagadnienia
scharakteryzowane w poszczególnych grupach:
§ w zakresie przestrzegania obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenie
społeczne,
stwierdzono wypłacanie wynagrodzeń pracownikom w okresie od czerwca
2001 roku do marca 2003 roku bez jednoczesnego odprowadzenia do Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i fundusz
pracy lub nieterminowe ich odprowadzanie. Ustalenia te wykazały powstanie na
dzień 30 czerwca 2003 roku zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
z tytułu składek na kwotę 2.120.187,78 zł. Natomiast na podstawie pisma ZUS
zaległości z tytułu nieodprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne zostały
ustalone w wysokości 2.127.751,13 zł i obejmowały okres od kwietnia 2000 do
grudnia 2003 r. Powyższa kwota nie obejmuje należnych wierzycielowi odsetek.
Stan zadłużenia wobec ZUS ulega zmianie wskutek prowadzonego od 16 czerwca
2003 r. postępowania egzekucyjnego w formie zajęcia środków pieniężnych na
rachunku bankowym Gminy.
§ w zakresie rozliczenia inwestycji gminnych,
ustalono wypłacenie w 2002 r. wykonawcy inwestycji pn. „Roboty budowlane
budynku gimnazjum, stan wykończeniowy (bez materiałów)” wynagrodzenia
wyższego niż określone w umowie o kwotę 63.663,21 zł, w związku
z rozszerzeniem rzeczowego zakresu robót. Dodatkowe roboty budowlane zostały
zlecone z pominięciem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych.
Ustalono także nieterminowe regulowanie zobowiązań, wynikających z zawartych
umów, wobec wykonawców zadań inwestycyjnych. Wskutek tego Gmina zapłaciła
w 2002 r. karne odsetki w kwocie 4.500 zł.
§ w zakresie kompletności i rzetelności ewidencji księgowej,
kontrolowano głównie poprawność ewidencjonowania zobowiązań Gminy wobec
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kontrolą objęto następujące księgi
rachunkowe :
− księgi główne jednostki budżetowej ( Urząd Gminy),
− księgi główne budżetu gminy (organ),
− księgi pomocnicze ( ewidencja analityczna).
W wyniku kontroli w powyższym zakresie stwierdzono następujące
nieprawidłowości:
a) brak w kontrolowanej jednostce podstawowych urządzeń księgowych tj.:
− księgi głównej budżetu gminy za rok 2000,
− księgi głównej zakładu budżetowego za rok 2000 i 2001,
b) nie zamknięcie księgi głównej budżetu gminy na koniec roku 2001 oraz księgi
głównej jednostki budżetowej na koniec roku 2001 i 2002, a także rozpoczęcie
księgowania w księdze głównej jednostki budżetowej w latach 2001 i 2002 bez
ustalenia bilansu otwarcia,
c) księgowanie na koncie 101 „Kasa” operacji gospodarczych polegających na
pobraniu z rachunku bankowego do kasy gotówki bez wprowadzenia ich do
raportów kasowych, np. kwota 30.000 zł pobrana w dniu 28.09.2001 r.,
d) nie zaewidencjonowanie w księdze główna, prowadzonej dla zakładu budżetowego
„Wodociągi gminne”, na koncie 229 ”Rozrachunki publicznoprawne” wielkości
zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za II półrocze 2002 roku,
e) brak w zbiorze dowodów księgowych następujących dokumentów źródłowych :
- przelewów bankowych potwierdzających przelanie w okresie od 03.09.2002 r.
do 27.12. 2002 r. środków pieniężnych w wysokości 125.000 zł z rachunku
bankowego budżetu gminy na rachunek inwestycyjny jednostki oraz wyciągów
bankowych potwierdzających przeprowadzenie tych operacji bankowych,
- raportów kasowych dokumentujących zaprzychodowanie i wydatkowanie
pobranej z banku gotówki w wysokości 125.000 zł,
- raportów kasowych potwierdzających zaprzychodowanie i wydatkowanie
pobranej z rachunku inwestycyjnego kwoty 205.000 zł,
- dowodów źródłowych odzwierciedlających rzeczywisty przebieg operacji
gospodarczych,
- oryginału raportu kasowego potwierdzającego dokonanie operacji gotówkowej
polegającej na wypłacie z kasy i wpłacie na rachunek inwestycyjny gotówki
w kwocie 53.703,64 zł,
f) brak bieżącej ewidencji zdarzeń gospodarczych w urządzeniach księgowych
(raportach kasowych),
g) niewłaściwe prowadzenie kont syntetycznych:
133 - „Rachunek budżetu”
nie zachowanie zgodności zapisów na koncie (salda konta) z zapisami
wynikającymi z wyciągów bankowych przesyłanych na koniec 2002 r. i na
koniec I kwartału 2003 roku,
101 - „Kasa”oraz 229 – „Rozrachunki publiczno-prawne”
brak bilansu zamknięcia kont w latach 2001 i 2002 oraz nierzetelne prowadzenie
ewidencji analitycznej do tych kont,
080 - „Inwestycje (Środki trwałe w budowie)”
Nie prowadzenie konta 080 oraz ewidencji analitycznej do tego konta, pomimo
prowadzenia przez jednostkę zadań inwestycyjnych w latach 2001, 2002
i w I kwartale 2003 roku oraz nie księgowanie operacji gospodarczych na
funkcjonującym w Urzędzie Gminy rachunku inwestycyjnym,
§
w zakresie kompletności i rzetelności sporządzanych sprawozdań finansowych
i budżetowych dokonano szeregu istotnych ustaleń dotyczących wiarygodności
sprawozdań, a mianowicie stwierdzono:
a) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-28S z wykonania planu wydatków
sporządzonych za lata 2000-2002 oraz za I kwartał 2003 roku danych niezgodnych
z danymi wynikającymi z ewidencji analitycznej do rachunku bieżącego, na
przykład w roku 2002 zawyżono wielkość wykonanych wydatków na
ubezpieczenie społeczne o kwotę 529.779 zł,
b) nie wykazywanie zadłużenia wobec ZUS w latach 2001 i 2002 oraz w I kwartale
2003 r. w sprawozdaniach budżetowych Rb-28S i Rb-Z o stanie zobowiązań
według tytułów dłużnych,
c) wykazanie w sprawozdaniu o dochodach Rb-27 S za rok 2002 dochodów wyższych
o kwotę 1.199.126 zł od wpływów zaewidencjonowanych w urządzeniach
księgowych,
d) nie sporządzenie bilansu jednostki budżetowej - Urzędu Gminy - oraz
skonsolidowanego bilansu jednostki samorządu terytorialnego za rok 2002.
Przedstawione wyżej nieprawidłowości obciążają Wójta Gminy, jako kierownika
jednostki odpowiedzialnego za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości,
w tym z tytułu sprawnego nadzoru.
Powyższe nieprawidłowości w zakresie rachunkowości wskazują, że urządzenia
księgowe w Gminie Brzozie prowadzone były w sposób niezgodny z obowiązującymi
w tym zakresie przepisami, były niekompletne i niesprawdzalne, a sporządzane na ich
podstawie sprawozdania budżetowe nierzetelne. O nierzetelnym prowadzeniu ksiąg
rachunkowych świadczą ustalenia kontroli w zakresie nie ewidencjonowania zdarzeń
gospodarczych w urządzeniach księgowych, nie prowadzenia ksiąg pomocniczych
(analityki) do konta „Kasa”, nie przechowywanie w siedzibie jednostki wszystkich
dowodów źródłowych potwierdzających dokonanie operacji gospodarczych.
Wymienione nieprawidłowości stanowią naruszenie przepisów art. 13 ust. 1
pkt 3, ust. 4 pkt 3, art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 2 i 4 oraz art. 71 ust. 1, art. 74 ust. 2
ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. nr 76, poz. 694
z późn. zm. Należy zaznaczyć, że zgodnie z przepisami art. 71 ust. 1 ustawy
o rachunkowości dowody księgowe jako dokumentujące zapisy w księgach
rachunkowych, a więc uwierzytelniające je, podlegają ochronie oraz na mocy art. 74
ust. 2 starannemu przechowywaniu przez ustawowo określony okres.
Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o rachunkowości każda jednostka
samorządu terytorialnego zobowiązana jest do stosowania określonych ustawą zasad
rachunkowości w sposób prawidłowy, zapewniając rzetelne i jasne przedstawienie
sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego. Odpowiedzialność za
powyższe nieprawidłowości ponosi Wójt Gminy, który zgodnie z przepisami art. 33
ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wykonuje zadania
przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem.
W związku z powyższym, jako kierownik jednostki, w myśl art. 4 ust. 5 ustawy
o rachunkowości ponosi on odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków
w zakresie rachunkowości, określonych tą ustawą, w tym z tytułu nadzoru, również
w przypadku, gdy określone obowiązki w zakresie rachunkowości zostaną powierzone
na piśmie innej osobie za jej zgodą. Obowiązki określone ustawą o rachunkowości, za
które ponosi odpowiedzialność Wójt reguluje art. 4 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4 i 6 tej ustawy.
W okresie objętym kontrolą obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości
Wójt Gminy powierzył na piśmie Pani Jolancie Zawiercie, pełniącej funkcje Skarbnika
Gminy, która potwierdziła ich przyjęcie od dnia 1 stycznia 2000 r. Jednocześnie Wójt
Gminy rozwiązując ze Skarbnikiem Gminy umowę o pracę w trybie art. 52 Kodeksu
Pracy, nie dopełnił obowiązku protokolarnego przekazania obowiązków Skarbnika
Gminy. Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości w zakresie rachunkowości,
polegające na prowadzeniu ksiąg rachunkowych z naruszeniem przepisów ustawy
o rachunkowości, podawanie w księgach rachunkowych nierzetelnych danych oraz nie
sporządzenie za rok 2002 bilansu jednostki, podlegają na mocy art. 77 ust. 1 ustawy
o rachunkowości odpowiedzialności karnej. W związku z tym w dniu 25 września br.
protokół z przeprowadzonej kontroli wraz z załącznikami został przekazany
Prokuraturze Rejonowej w Brodnicy.
Stwierdzone nieprawidłowości w zakresie ewidencji rachunkowej były - z uwagi na
rolę rachunkowości w systemie zarządzania - jedną z ważniejszych przyczyn
stwarzających ogromne zagrożenie utraty zdolności wykonywania ustawowych zadań
przez Gminę oraz dezinformacji organu stanowiącego o faktycznym stanie finansów.
3. Działania pokontrolne
Na podstawie wyników kontroli Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy
przekazała Wójtowi Gminy Brzozie wystąpienia pokontrolne, wskazując w nich
stwierdzone nieprawidłowości, ich źródła, przyczyny, wielkości oraz osoby
odpowiedzialne, a także, zamieszczając w nich wnioski pokontrolne mające na celu
usunięcie ujawnionych naruszeń oraz zapobieżenie powstawania ich w przyszłości.
W wyniku przeprowadzonej w 2001 roku kontroli kompleksowej, obejmującej swoim
zakresem rok 2000 oraz kontroli doraźnej przeprowadzonej w 2003 roku, obejmującej
okres od roku 2000 do marca 2003 roku do Wójta Gminy skierowano następujące
wystąpienia pokontrolne:
– z dnia 11 października 2001 r., RI0/KF/4104/63/01 zobowiązujące Wójta Gminy
do wykonania 12 wniosków pokontrolnych i poinformowania Izby o sposobie ich
realizacji w terminie 30 dni od daty otrzymania wystąpienia, zgodnie z art. 9
ust. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W odpowiedzi, Wójt Gminy,
pismem z dnia 15 listopada 2001 r. powiadomił Izbę o wykonaniu zaleceń
pokontrolnych.
– z dnia 06 października 2003r., RI0/KF/4101/33/2003 zobowiązujące Wójta Gminy
do wykonania 34 wniosków pokontrolnych.
Przekazane Wójtowi wystąpienie pokontrolne zmierzało do zagwarantowania
prowadzenia przez Gminę ewidencji rachunkowej, w sposób zapewniający rzetelne
i jasne przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej jednostki. Cel ten zamierzano
zrealizować poprzez między innymi zobowiązanie Wójta do prowadzenia wszystkich
wymaganych ksiąg rachunkowych, zgodnie z zasadami określonymi ustawą
o rachunkowości oraz przepisami szczególnymi. Wykonanie omawianych zaleceń
będzie bardzo istotne, z uwagi na to, że tylko rzetelnie prowadzone księgi rachunkowe
mogą stanowić właściwą podstawę do sporządzania sprawozdań budżetowych i służyć
do prawidłowej oceny sytuacji finansowej gminy.
Odpowiedź w sprawie realizacji zaleceń pokontrolnych wpłynęła do Izby dnia
12 listopada 2003 r. Na prośbę Wójta wyrażono jednocześnie zgodę na przesunięcie
terminu realizacji do 30 kwietnia 2004 r., części zaleceń dotyczących między innymi:
obowiązku dokonania weryfikacji zapisów księgowych, obrotów i sald w urządzeniach
księgowych za okres od 1 stycznia 2001 r. do 30 kwietnia 2003 r., dokonania
ostatecznego zamknięcia ksiąg rachunkowych za lata 2001, 2002 i wprowadzenia do
nich bilansu otwarcia.
W dniach 23, 27 lutego 2004 r. i 1 marca 2004 r. przeprowadzając w Urzędzie
Gminy kontrolę doraźną dokonano sprawdzenia stopnia realizacji zaleceń
pokontrolnych oraz podjętych przez Wójta Gminy działań naprawczych. Kontrola ta
objęła swoim zakresem okres od kwietnia 2003 r. do lutego 2004 r. i udokumentowana
została protokołem Nr RIO/KF/4104/14/2004. Stwierdzono między innymi, że sprawa
zaległości wobec ZUS nadal pozostaje nieuregulowana.
Zaprzestanie przez gminę opłacania składek na ubezpieczenie społeczne,
zdrowotne i fundusz pracy w okresie od czerwca 2001 r. do marca 2003 r.
spowodowało powstanie zadłużenia wobec Funduszu, które na dzień 31 stycznia
2004 r. wraz z odsetkami wynosi 2.740.052 zł (kwota według pisma ZUS, Oddział
w Grudziądzu, nr DDR 0371-123/03 z dnia 20 lutego 2004 r.). W wyniku nie
spełnienia przez Gminę warunków niezbędnych do zawarcia układu ratalnego, Zakład
Ubezpieczeń Społecznych z dniem 16 czerwca 2003 r. wszczął czynności w trybie
egzekucji administracyjnej poprzez zastosowanie egzekucji z rachunków bankowych
Gminy. W okresie od kwietnia 2003 r. do dnia kontroli obowiązek bieżącego
odprowadzania składek ubezpieczenia społecznego był realizowany z jednym
wyjątkiem, w miesiącu lipcu 2003 r. w wyniku prowadzonej egzekucji Gmina nie
odprowadziła należnej składki w pełnej wysokości. Zadłużenie za ten miesiąc na dzień
kontroli wyniosło 78.844,08 zł.
Dalsze ustalenia kontroli dotyczyły zadłużenia się Gminy wobec innych
wierzycieli oraz prowadzenia ksiąg rachunkowych po dniu 31 marca 2003 r. Tematyka
związana z długiem Gminy została kompleksowo przedstawiona w rozdziale VI
Raportu. Natomiast w zakresie dotyczącym uporządkowania urządzeń księgowych za
okres od 1 stycznia 2001 r. do końca 2003 r. stwierdzono znikomy stopień
zaawansowania prac. Należy zatem wątpić w możliwość wykonania zaleceń
pokontrolnych do dnia 30 kwietnia 2004 r.
III. Charakterystyka uchwał budżetowych stanowionych w latach
2000-2004
1. Dochody i wydatki budżetu
Gmina ze względu na planowane wielkości dochodów i wydatków budżetowych
należy do grupy najmniejszych jednostek samorządu terytorialnego w regionie. Kwoty
tych wielkości w budżetach Gminy kształtowały się na poziomie 4,5-5,5 mln zł.
Analizując poszczególne budżety uchwalone w latach 2000 - 2004 można stwierdzić
istotne odchylenia od tego poziomu. Kwoty dochodów, wydatków i wynik finansowy
w budżetach za lata 2000-2004 przedstawia Tabela nr 1.
Tabela nr 1 Dochody i wydatki według uchwał budżetowych za lata 2000-2004 (w tys. zł)
2000
2001
2002
2003
2004
Treść
Kwota %
Kwota %
Kwota %
Kwota %
Kwota
%
4.909 100
4.509 100
6.327 100
5.794 100
5.297 100
Dochody
1.Subwencja
2.579 52,5 2.791 61,9 3.227 51,0 3.362 58.0 3.613 68,2
2.Dotacje
1.244 25,3
639 14,2
918 14,5
477
8,2
279
5,3
3.Dochody
własne
1.086 22,2 1.079 23,9 2.182 34,5 1.955 33,7 1.404 26,5
6.501 100
6.209 100
6.327 100
5.734 100
5.297 100
Wydatki
1.Bieżace
4.034 62,1 4.210 67,8 4.968 78,5 5.267 91,9 5.281 99,7
w tym:
wynagrodzenia
i pochodne
2.708 67,1 2.964 70,4 3.231 65,0 3.442 65,3 3.368 63,8
2.Inwestycyjne 2.467 37,9 1.999 32,2 1.359 21,5
467
8,1
16
0,3
Wynik
finansowy
- 1.592
x
- 1.700
x
x
+ 60
x
x
W latach 2000 i 2001 zaobserwowano wydatki, których plan był ukształtowany
odpowiednio w wysokości 6.501 tys. zł i 6.209 tys. zł., przy planowanych dochodach
w wysokości 4.909 tys. zł i 4.509 tys. zł. Natomiast w 2002 r. uchwalono budżet
zrównoważony w wysokości 6.327 tys. zł. Przyczyny takiego stanu rzeczy były różne
i nie zawsze możliwe do wytłumaczenia.
Planowane wyższe wydatki budżetowe w latach 2000 i 2001 miały swoje
uzasadnienie w przeznaczeniu środków budżetowych na cele inwestycyjne związane
głównie z budową kompleksu budynków gimnazjum, zakończeniem budowy sali
sportowej przy Szkole Podstawowej w Wielkim Leźnie i budową drogi Sugajno - Wielkie
Leźno. Na te cele zaplanowano w 2000 r. wydatki inwestycyjne w kwocie 2.467 tys. zł, tj.
50,3 % planowanych dochodów, a w 2001 r. kwotę 1.999 tys. zł, tj. 44,3 % planowanych
dochodów. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że kwoty zaplanowanych dochodów
budżetowych zostały skalkulowane na miarę realnych możliwości gminy w zakresie
gromadzenia dochodów ze źródeł własnych, a w zakresie wpływów z budżetu państwa
(subwencja, dotacje, udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych)
w wysokości wynikającej z informacji Ministerstwa Finansów. Mając na uwadze
wielkość planowanych dochodów i wydatków budżety lat 2000 i 2001 zamknęły się
planowanymi deficytami, odpowiednio w kwotach 1.592 tys. zł i 1.700 tys. zł. Jako źródła
sfinansowania wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach
wskazywano krajowe środki pochodzące z kredytów bankowych i pożyczek.
Uchwalony w 2002 r. budżet zrównoważony na poziomie 6.327 tys. zł nie posiadał
swojego racjonalnego uzasadnienia. Wydatki inwestycyjne w tym budżecie ukształtowały
się na poziomie planu w wysokości 1.359 tys. zł i dotyczyły inwestycji rozpoczętych
w latach poprzednich, tj. budowy gimnazjum i modernizacji drogi Sugajno - Wielkie
Leźno. W tych wydatkach inwestycyjnych ponad połowę planu, tj. 703 tys. zł stanowiły
środki na budowę gimnazjum, które w budżecie zostały ujęte dopiero na podstawie
uchwały z dnia 30 grudnia 2002 r. zmieniającej uchwałę budżetową. Jednocześnie tą samą
uchwałą zwiększono plan dochodów o 802 tys. zł, w tym z tytułu sprzedaży nieruchomości
o 331 tys. zł i z tytułu podatku od nieruchomości o 471 tys. zł. Utrzymany został w ten
sposób budżet zrównoważony. Równoczesne zwiększenie planu dochodów i wydatków
przez Radę Gminy w dniu 30 grudnia 2002 r. zostało w postępowaniu nadzorczym
zauważone jako dostosowanie planu wielkości budżetowych do kwot wykonanych, co
niekiedy w praktyce zdarza się także innym gminom, chociaż nie na taką skalę. Nie
powstało wówczas podejrzenie manipulowania wielkościami budżetowymi, a jedynie
wywołało uwagi dotyczące dostosowania w tak dużej skali planu dochodów i wydatków do
ich faktycznego wykonania. Dopiero przeprowadzona w 2003 r. kontrola źródłowa
w Gminie uwidoczniła, że takie, jak wyżej przedstawiono, planowanie budżetowe niewiele
miało wspólnego ze stanem faktycznym. Ustalenia kontroli ponadto wykazały niezgodność
sporządzanych sprawozdań budżetowych w zakresie planu dochodów i wydatków oraz ich
wykonania z ewidencją rachunkową, a mianowicie:
− wykonanie dochodów zostało w sprawozdaniu Rb-27S za 2002 r zawyżone
o 1,2 mln zł, ale dzięki temu niewiele mający wspólnego z rzeczywistością plan
dochodów własnych został „w sprawozdaniu wykonany” na poziomie nieco
przekraczającym 100%,
− wydatki inwestycyjne, według sprawozdania Rb-28S za 2002 r., wykonano w kwocie
niższej od planu o 509 tys. zł. Powstaje zatem pytanie w jakim celu pod koniec roku
budżetowego zwiększono plan wydatków inwestycyjnych o 703 tys. zł,
− w tym samym sprawozdaniu o wydatkach stwierdzono zawyżenie kwoty
wykonanych wydatków na ubezpieczenia społeczne o 530 tys. zł w stosunku do
danych wynikających z ewidencji rachunkowej. Wskutek zafałszowania danych
o wykonaniu – podobnie jak w przypadku dochodów własnych - wykonanie planu
wydatków na składkę ubezpieczenia społecznego w sprawozdaniu o wydatkach
wykazano na poziomie 99,9 %. Bardziej szczegółowe odniesienie się do planu
dochodów i wydatków oraz jego wykonania nastąpi w dalszej części Raportu.
Mając na uwadze wyżej zasygnalizowane nieprawidłowości trudno zrozumieć
postępowanie zarówno Rady Gminy, która bezkrytycznie pod koniec roku uchwaliła
nierealne zmiany w budżecie jak i Wójta Gminy, który przedłożył nierealny projekt
uchwały. Jeden i drugi organ postąpił tak, jakby nie posiadał żadnego rozeznania
w gospodarce finansowej Gminy.
Dnia 30 grudnia 2002 r. został uchwalony zrównoważony budżet na rok 2003
w wysokości 6.552 tys. zł. Po zmianach dokonanych w ciągu roku budżet ten
ukształtował się na znacznie niższym poziomie i z planowaną nadwyżką w wysokości
60 tys. zł. Budżet pierwotny oraz budżet po ostatniej zmianie uchwały budżetowej,
dokonanej w dniu 30 grudnia 2003 r. przedstawia Tabela nr 2.
Tabela nr 2 Budżet Gminy Brzozie w roku 2003 według uchwały pierwotnej i po uwzględnieniu
uchwał zmieniających budżet (tys. zł)
Źródła dochodów
i przeznaczenie
wydatków
1
Dochody
1. Subwencja
2. Dotacje
3. Dochody własne
Wydatki
1. Bieżące
w tym :
wynagrodzenia
i pochodne
2. Inwestycyjne
Uchwała
pierwotna
2
Uchwała po
zmianach
3
Różnica
(2 – 3)
4
6.552
3.327
435
2.790
6.552
4.769
5.794
3.362
477
1.955
5.734
5.267
- 758
+ 35
+ 42
- 835
- 818
+ 498
3.654
1.783
3.442
467
- 212
- 1.316
Z powyższego zestawienia wynika, że organ stanowiący Gminy dokonał w ciągu roku
zmniejszenia planu dochodów o 758 tys. zł i planu wydatków o 818 tys. zł w stosunku
do pierwotnie uchwalonego budżetu.
Budżet uchwalony 30 grudnia 2002 r. na 2003 r. był nierealny zarówno po stronie
planu dochodów jak i wydatków z uwagi na znaczne zawyżenie planu dochodów
własnych, podobnie jak w 2002 r. Ich wielkość w wyniku dokonanych w ciągu roku
zmian została obniżona o 835 tys. zł, tj. do poziomu 1.955 tys. zł.
Zdaniem Zespołu do Spraw Raportu poziom ten, pomimo dokonanych zmian został
określony przez Radę Gminy na zbyt wysokim poziomie.
2. Dochody budżetu
Analizując poszczególne źródła dochodów własnych, należy stwierdzić, że ich
wysokość powinna ukształtować się w łącznej kwocie około 1.160 tys. zł.
Niezrozumiałe jest zachowanie w budżecie planu dochodów z tytułu sprzedaży
nieruchomości komunalnych w kwocie 300 tys. zł, skoro w listopadzie 2003 r. odbyły
się bezskuteczne przetargi na zbycie rekreacyjnych działek. Podobnie Rada Gminy
postąpiła z planem dochodów z podatku od nieruchomości i podatku rolnego.
Przyjmując, że plan tych podatków zapisany w uchwale budżetowej na 2004 r.
w wysokości 618 tys. zł jest realny (co w dalszej części rozdziału zostanie wykazane),
to w 2003 r. został zawyżony o kwotę 495 tys. zł.
Powyższa teza znajduje potwierdzenie w założeniach Gminy, przedstawionych
przez jej przedstawicieli (Przewodniczącego Rady Gminy, Wójta Gminy, jego
Zastępcy oraz Skarbnika Gminy) na spotkaniu w dniu 12 listopada 2003 r.
w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Bydgoszczy. Przedłożono wówczas plan
korekty dochodów własnych, który przewidywał zmniejszenie planu dochodów
z podatku od nieruchomości i podatku rolnego o 503 tys. zł.
Nie urealnienie planu dochodów własnych do wysokości zbliżonej do
faktycznych możliwości przypuszczalnie było podyktowane zamiarem utrzymania
planu wydatków na poziomie 5.734 tys. zł. Inaczej w budżecie wystąpiłyby wydatki
nie znajdujące pokrycia w planowanych dochodach na kwotę około 700 tys. zł. W tej
sytuacji Rada Gminy byłaby zobowiązana do wskazania źródeł pokrycia planowanego
deficytu, co byłoby niemożliwe w praktyce. Gmina bowiem nie miała aktualnie
żadnych możliwości pozyskania przychodów ze źródeł wskazanych w art. 112 ust. 2
pkt 1 - 4 ustawy o finansach publicznych, ani też nie posiadała nadwyżki z lat
ubiegłych, czy wolnych środków wynikających z rozliczenia kredytów i pożyczek z lat
ubiegłych.
Należy w tym miejscu zauważyć, że wyżej wymienieni przedstawiciele Gminy, na
kolejnym spotkaniu w Regionalnej Izbie Obrachunkowej, które odbyło się 25 listopada
2003 r. przedłożyli propozycję obniżenia planu wydatków o kwotę 711 tys. zł. Dotyczyła
ona głównie wydatków inwestycyjnych w dziale 600 - Transport i Łączność, w dziale 750
- Administracja Publiczna i w dziale 801 - Oświata i Wychowanie. Założenia te
w uchwale zmieniającej uchwałę budżetową z dnia 30 grudnia 2003 r. tylko w niewielkim
stopniu zostały zrealizowane, gdyż plan wydatków obniżono jedynie o 98 tys. zł. Gdyby
Rada Gminy zrealizowała swoje zamierzenia w zakresie obniżenia planu dochodów
i wydatków, to wówczas w budżecie występowałyby wielkości charakterystyczne dla
Gminy (dochody około 5.000 tys. zł i wydatki około 5.023 tys. zł), o czym była mowa na
początku rozdziału III Raportu.
Powyższa teza wydaje się mieć potwierdzenie w uchwale budżetowej na
2004 r., w której założono zrównoważony budżet w wysokości 5.297 tys. zł. Na
planowane dochody składają się środki z budżetu państwa w postaci subwencji
w kwocie 3.613 tys. zł i dotacji 279 tys. zł. Środki te łącznie stanowią 73,5%
dochodów ogółem.
W latach 2000 i 2001, w których planowane dochody co do ich wysokości nie budzą
zastrzeżeń, środki z budżetu państwa odpowiednio wynosiły 77,8% i 76,1 %. Natomiast
w latach 2002 i 2003, co do których planowane dochody - jak wyżej wykazano - były
zawyżone, odpowiednio wynosiły 65,5 % i 66,2 % dochodów ogółem.
Planowane w budżetach lat 2000 - 2003 i w budżecie na 2004 r. kwoty subwencji
i dotacji są zgodne z informacjami przekazanymi Gminie przez Ministerstwo
Finansów i Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego. Szczegółowo planowane kwoty
dochodów własnych z ważniejszych źródeł według uchwał budżetowych za lata
2000-2004 przedstawia Tabela nr 3.
Tabela nr 3 Dochody własne według ważniejszych źródeł na podstawie uchwał budżetowych za lata
2000-2004 (w tys. zł)
Źródła dochodów
Podatek od nieruchomości
Podatek rolny
Podatek leśny
Podatek od środków
transportowych
5. Opłata skarbowa
6. Wpływy z usług
7. Zezwolenia na sprzedaż alkoholu
8. Sprzedaż mienia
9. Udziały w podatku dochodowym
10. Pozostałe
Razem
1.
2.
3.
4.
2000
226
227
12
2001
245
270
13
2002
795
476
13
2003
698
415
16
2004
376
242
16
23
45
5
40
100
367
41
1.086
20
40
21
36
100
298
36
1.079
40
13
6
36
431
278
94
2.182
49
11
24
36
300
337
69
1.955
49
15
6
36
170
417
69
1.396
Dane zawarte w tabeli potwierdzają wysuniętą wyżej tezę o nierealnym
planowaniu dochodów z podatku od nieruchomości, podatku rolnego i wpływów ze
sprzedaży mienia gminnego w latach 2002 i 2003.
W związku z tym należy, oceniając realność planowanych dochodów własnych
na 2004 r., porównać go do planów wynikających z budżetów uchwalonych na lata
2000 i 2001. Porównanie danych wskazuje wyraźnie, że na rok 2004 przyjęto
właściwe wysokości poszczególnych składników dochodów własnych.
Jedyne rozbieżności występują w podatku od nieruchomości i w udziałach
w podatku dochodowym od osób fizycznych. Planowane w latach 2000-2003 wpływy
z udziału w podatku dochodowym były przyjmowane do poszczególnych budżetów
w wysokości wynikającej z informacji Ministerstwa Finansów. Natomiast w przypadku
podatku od nieruchomości wyższa kwota przyjęta na 2004 r. posiada swoje
uzasadnienie głównie w wysokości jednostkowych stawek podatkowych stosowanych
przy poborze tego podatku w latach 2000 i 2001 i uchwalonych na 2004 r.
3. Wydatki budżetu
Wydatki w uchwale budżetowej na 2004 r. zaplanowano w takiej samej wysokości
jak dochody tj. w kwocie 5.297 tys. zł. W całości stanowią one wydatki bieżące, z których
63,8 % przewidziano na wynagrodzenia i pochodne. Wydatki z tego tytułu mają stanowić
kwotę 3.368 tys. zł. Jest to kwota porównywalna do kwot zaplanowanych w latach 2002
i 2003, które odpowiednio wynosiły 3.231 tys. zł i 3.405 tys. zł. Dotyczą one
wynagrodzeń i pochodnych tj. kosztów jakie będą ponoszone w związku z zatrudnianiem
pracowników w oświacie, kulturze, administracji publicznej, zajmujących się
utrzymaniem dróg gminnych, bezpieczeństwem przeciwpożarowym.
Analizując wydatki planowane na wynagrodzenia i pochodne zauważa się na
przestrzeni omawianego okresu ich wysoki udział w wydatkach bieżących. W 2000 r.
wynosił on 67,1 %, w 2001 r. - 70,4 %, w 2002 r. - 65,0 % i w 2003 r. - 65,3 %, a na 2004
r. ich udział w wydatkach bieżących przewiduje się na poziomie 63,8 %. Znajduje to
potwierdzenie w różnych danych statystycznych obrazujących wykonanie planu
wydatków na wynagrodzenia i pochodne. Na przykład dane za okres 2001 i 2002
w zestawieniu z przeciętnymi wskaźnikami dla gmin wiejskich Województwa KujawskoPomorskiego wskazują wyraźnie na taki stan rzeczy. Gmina Brzozie w 2001 r.
wydatkowała na wynagrodzenia i pochodne kwotę 2.951 zł, tj. 50,1 % wydatków
zrealizowanych ogółem, a w 2002 r. kwotę 3.230 tys. zł, tj. 55,8 % wydatków ogółem
(wzrost o 5,7 % punktów). W 2003 r. wskaźnik ten wynosi 66,9 % i wpływ na jego
wysokość miała sytuacja finansowa jaka powstała w Gminie po ujawnieniu faktu nie
płacenia składek ubezpieczenia społecznego. Brak środków pieniężnych wpłynął na niskie
wykonanie wydatków ogółem (82,0 % planu) przy jednoczesnej realizacji wydatków na
wynagrodzenia i pochodne (wydatki obligatoryjne) w wysokości około 95%.
Tymczasem przeciętne wskaźniki procentowe udziału wydatków na
wynagrodzenia i pochodne w wydatkach ogółem w latach 2001 i 2002 dla gmin wiejskich
Województwa Kujawsko-Pomorskiego odpowiednio wyniosły 46,7 % i 45,0%.
Jeszcze wyraźniej ten stan rzeczy obrazują dane dotyczące wydatków na
wynagrodzenia i pochodne w przeliczeniu na jednego mieszkańca Gminy. W 2000 r.
wydatki te stanowiły 710 zł przy przeciętnej wojewódzkiej 596 zł. W następnych
latach rozbieżność ta jeszcze się bardziej pogłębiła. W 2001 roku w Gminie kwota ta
wynosiła 791 zł, a w województwie 619 zł i 2002 r. relacje te wynosiły 864 zł i 642 zł.
W 2003 r. wydatki na wynagrodzenia i pochodne (3.146 tys. zł) w przeliczeniu na
jednego mieszkańca Gminy wyniosły kwotę 828 zł. Odnotowano brak danych
wojewódzkich na dzień pisania raportu.
4. Przychody i rozchody
Wysokość planowanych w latach 2000-2004 przychodów i rozchodów przedstawia
Tabela nr 4.
Tabela nr 4 Przychody i rozchody według uchwał budżetowych za lata 2000-2004 (w tys. zł)
Wyszczególnienie
Przychody
1.Kredyty bankowe
2.Nadwyżka z lat ubiegłych
3.Inne źródła
Rozchody
1.Spłata kredytów
2000
2001
2002
2003
2004
1.592
1.590
2
-
1.750
1.700
50
50
50
87
87
87
87
671
421
250
671
671
1.247
1.247
Gmina zaplanowała w uchwalonych budżetach na lata 2000-2003 przychody
z tytułu długoterminowych krajowych kredytów bankowych oraz z tytułu nadwyżki
środków pieniężnych na rachunku bieżącym, wynikającej z rozliczenia kredytów
i pożyczek zaciągniętych w latach ubiegłych i nadwyżki budżetowej z lat ubiegłych.
W 2000 r. przychody zaplanowano w wysokości 1.592 tys. zł, z tego 1.590 tys. zł
z tytułu kredytu bankowego, przeznaczone na pokrycie planowanego deficytu
budżetowego. Wielkość tego deficytu została ustalona w budżecie na podstawie uchwały
zmieniającej budżet z dnia 28 kwietnia 2000 r. w związku ze zwiększeniem planowanych
wydatków inwestycyjnych na realizację budowy gimnazjum. Prognozowana na rok 2000
kwota długu publicznego została również ustalona w kwocie 1.590 tys. zł. Do tego
momentu Gmina nie posiadała ani też nie planowała żadnego zadłużenia z tytułu kredytów
i pożyczek, emitowanych papierów wartościowych czy z tytułu udzielonych poręczeń. Dnia
28 kwietnia 2000 r. Rada Gminy podjęła także uchwałę w sprawie zaciągnięcia
długoterminowego kredytu bankowego w wysokości 1.000 tys. zł na budowę gimnazjum.
W roku następnym zaplanowano przychody w wysokości 1.750 tys. zł, z tego
1.700 tys. zł z tytułu kredytu bankowego, przeznaczone na pokrycie planowanego
deficytu budżetowego, ustalonego w budżecie, w kwocie 1.700 tys. zł. Deficytem wyrażał
kwotę planowanych wydatków inwestycyjnych nie znajdujących pokrycia
w planowanych dochodach. Źródłem pokrycia deficytu miał być, długoterminowy kredyt
bankowy w wysokości 1.500 tys. zł na budowę gimnazjum, o zaciągnięciu którego Rada
Gminy postanowiła już w uchwale z dnia 27 listopada 2000 r. Wysokość planowanych
w budżetach lat 2000 i 2001 przychodów była zgodna z kwotami ujętymi
w sprawozdaniach o nadwyżce - deficycie w kolumnie plan po zmianach.
Jak stwierdzono, na dzień pisania Raportu, na podstawie ustaleń kontroli i danych
wynikających z sprawozdawczości budżetowej, długoterminowe kredyty bankowe
zaciągnięte na sfinansowanie deficytu budżetowego, o których postanowiła Rada Gminy
w wyżej wymienionych uchwałach z dnia 28 kwietnia 2000 r. i 27 listopada 2000 r. nie
były jedynym źródłem pokrycia deficytu w latach 2000 i 2001. Dodatkowym źródłem
sfinansowania braku dochodów na pokrycie wydatków były krótkoterminowe kredyty
lub kredyty zaciągane na rachunku bieżącym, na co wskazują wielkości faktycznie
spłaconych zobowiązań bankowych oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach
5 i 6 kwietnia 2004 r., o których bliżej mowa w punkcie 3 rozdziału VI Raportu. Do
zaciągania takich zobowiązań upoważniony był organ wykonawczy na podstawie
uchwał budżetowych. W 2000 r. Zarząd Gminy został upoważniony przez Radę
Gminy do zaciągania kredytów i pożyczek na pokrycie występującego w ciągu roku
niedoboru, w wysokości do 300 tys. zł, a w 2001 r. do kwoty 500 tys. zł. Podobnie
było w latach 2002 i 2003, w których Wójt Gminy otrzymał od Rady upoważnienie do
czynności jak wyżej, do kwoty 800 tys. zł.
W latach 2002 i 2003 w planowanych przychodach nie zakładano już
pozyskiwania środków zwrotnych, chociaż poziom długu wykazany w prognozie
załączonej do budżetu za 2002 r. świadczyć może o czymś wręcz odwrotnym.
Dług publiczny planowany na koniec roku w kolejnych budżetach za lata
2000-2003 przedstawiał się jak niżej i dotyczył wyłącznie zobowiązań z tytułu
długoterminowych kredytów bankowych.
- rok 2000
1.590 tys. zł,
- rok 2001
2.400 tys. zł,
- rok 2002
2.545 tys. zł,
- rok 2003
1.472 tys. zł.
Z powyższego wynika, że w 2002 r. nastąpił wzrost planowanego długu
o 145 tys. zł w stosunku do 2001 r. mimo, że w budżecie 2002 r. nie planowano
przychodów z tytułu kredytu bankowego. Podobnie niezrozumiałe jest zmniejszenie
planowanego długu w 2003 r. w stosunku do roku 2002 o 1.073 tys. zł przy
planowanych spłatach kredytu znacznie niższych od tej kwoty.
Więcej informacji o planowanych i wykonanych przychodach i rozchodach
zawartych jest w dalszej części Raportu, które wykażą, że planowanie odbywało się
w oderwaniu od faktycznej sytuacji Gminy.
W latach 2002 i 2003 zaplanowano przychody z tytułu nadwyżki budżetowej
z lat ubiegłych oraz nadwyżkę środków pieniężnych wynikającą z rozliczenia
kredytów z lat ubiegłych. Tego rodzaju przychodów Gmina nie powinna planować,
zwłaszcza w roku 2003, gdyż nie miała do tego żadnych podstaw. Na fakt ten
Regionalna Izba Obrachunkowa zwróciła uwagę w negatywnej opinii Składu
Orzekającego dotyczącej oceny przedłożonej przez Wójta Gminy informacji
z wykonania budżetu za pierwsze półrocze 2003.
Przedstawione w budżetach za lata 2000 - 2003 wielkości planowanych spłat
zobowiązań, o których mowa w art. 113 ustawy o finansach publicznych, nie
przekroczyły granicy 15 % planowanych na dany rok dochodów budżetowych.
Podobnie łączna kwota długu planowanego na koniec roku budżetowego nie
przekroczyła 60 % planowanych dochodów.
Aktualnie jednak poziom tych wskaźników, w odniesieniu do wielkości
faktycznie posiadanych zobowiązań i to nie tylko wobec banków, jest wyższy od
wskazanego w przepisach art. 113 i art. 114 ustawy o finansach publicznych.
O powyższym świadczy przedłożona Regionalnej Izbie Obrachunkowej
uchwała budżetowa na 2004 r., która w wyniku podjętych przez Izbę działań w ramach
sprawowanego nadzoru przedstawia planowane rozchody w wysokości zbliżonej do
stanu faktycznego. Mniej korzystnie przedstawiają się prognozowane kwoty długu
publicznego. Izba nie miała jednak pełnego wpływu na ostateczny kształt projektu
uchwały, z uwagi na brak w obecnym stanie prawnym uregulowań umożliwiających
bezpośrednie oddziaływanie na samorząd.
W załączniku do uchwały budżetowej na 2004 r. „Przychody i Rozchody”
Gmina nie planowała żadnych przychodów, a w rozchodach przedstawia kwotę
1.247 tys. zł jako zobowiązanie wobec banków z tytułu rat kredytów
długoterminowych nie zapłaconych w 2003 r. i przypadających do spłaty w 2004 r.
Taką samą kwotę zobowiązań Gmina ujęła w załączniku „Planowane spłaty
zobowiązań na 2004 rok i lata następne”. Według ustaleń Izby, dokonanych w czasie
kontroli przeprowadzonej na przełomie lutego i marca bieżącego roku, suma
zobowiązań powinna być zaplanowana w kwocie wyższej o 167 tys. zł,
tj. o zobowiązanie wobec banku z tytułu nie zapłaconego na koniec 2003 r. kredytu
zaciągniętego w rachunku bieżącym. Zatem łączna planowana kwota zobowiązań
z tytułu zaciągniętych kredytów przypadających do spłaty w 2004 r. bez odsetek
powinna wynosić 1.414 tys. zł. Stanowi to 26,7 % prognozowanych na rok 2004
dochodów, co znacznie przekracza granicę obciążenia budżetu wskazaną w art. 113
ustawy o finansach publicznych. Wskaźnik ten jednak zwiększa się do około 30,0 %
po doliczeniu do tego zadłużenia odsetek w kwocie około 150 tys. zł.
Gmina, w objaśnieniach do uchwały budżetowej, jako powód nie zaplanowania
żadnych przychodów wskazała właśnie przekroczenie dozwolonego progu zadłużenia
oraz brak możliwości pozyskania w bankach dalszych kredytów. W prognozie długu
załączonej do uchwały wykazano na koniec 2003 r. kwotę 4.724 tys. zł, na którą
składają się zadłużenie z tytułu zaciągniętych w latach ubiegłych długoterminowych
kredytów - 2.134 tys. zł i zobowiązania wymagalne jednostek budżetowych 2.590 tys. zł. Stanowi to 81,5 % w stosunku do planowanych na rok 2003 dochodów
budżetowych (5.794 tys. zł).
Ustalone przez Gminę w uchwale budżetowej kwoty zadłużenia na koniec
2003 r. dość znacznie odbiegają od stanu faktycznego. Według ustaleń wyżej
wspomnianej kontroli stan zadłużenia wynosi 5.540 tys. zł i stanowi w stosunku do
planowanych dochodów 104 %.
Gmina przyjmując na koniec 2004 r. prognozę długu w wysokości 2.877 tys. zł
założyła, że w ciągu tego roku dokona spłaty całego zadłużenia wobec banków oraz
600 tys. zł zaległych składek ubezpieczenia społecznego i zobowiązań należnych
różnym kontrahentom z tytułu dostawy towarów i usług. Przy takim założeniu dług
Gminy kształtowałby się poniżej progu 60 % prognozowanych na rok 2004 dochodów.
Założenia Gminy w powyższym zakresie są jednak niewłaściwe i obarczone
błędem. Nie można bowiem zakładać spłaty kredytów nie planując jednocześnie
żadnych środków (przychodów) na ten cel. Należy także wątpić w realność planów
przewidujących spłatę z dochodów własnych zobowiązań w wysokości 600 tys. zł
obciążonych dodatkowo odsetkami.
Reasumując, właściwym ze strony Gminy założeniem byłoby planowanie długu
na koniec 2004 r. w wysokości znacznie przekraczającej próg 60 %, o którym mowa
w art. 114 ustawy o finansach publicznych, ponieważ przyjęcie takiego założenia
odpowiadałoby stanowi faktycznemu.
IV. Realizacja budżetu w latach 2000 – 2003
1. Realizacja dochodów
Na dochody budżetowe składały się środki pochodzące ze źródeł zewnętrznych
i własnych Gminy. Podstawowym źródłem dochodów Gminy w latach 2000 - 2003 była
subwencja ogólna, udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych oraz
dotacje celowe na realizację zadań z zakresu administracji rządowej i zadań własnych
Gminy. Stanowiły one w tych latach od 75 % do 85 % dochodów ogółem. Do budżetu
wpływały ponadto dotacje celowe z innych jednostek samorządu terytorialnego
i z funduszy celowych, co miało miejsce przede wszystkim w 2000 r. Dotacje te
kształtowały się na poziomie 2,5% ogółu dochodów. Pozostałe wpływy do budżetu
stanowiły dochody własne, których podstawowym źródłem były podatki i opłaty lokalne
oraz w mniejszym stopniu środki pozyskiwane z majątku komunalnego.
Już w roku 2001 ustalenia kontroli kompleksowej, obejmującej badaniem
gospodarkę finansową za 2000 rok, wykazały nieprawidłowe ujmowanie dochodów
budżetowych w ewidencji rachunkowej syntetycznej oraz ujmowanie dochodów
własnych z podatków i opłat lokalnych w ewidencji szczegółowej prowadzonej
niezgodnie z zasadami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów
z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia
ewidencji podatków i opłat dla organów podatkowych jednostek samorządu
terytorialnego (Dz. U. nr 50, poz. 511 z późn. zm.). Natomiast kontrola doraźna
przeprowadzona w 2003 r. udowodniła fałszowanie sprawozdań budżetowych i nie
prowadzenie kompletnej i wiarygodnej ewidencji rachunkowej, która jest podstawą dla
sporządzenia sprawozdawczości budżetowej.
W rozdziale III Raportu wykazano, że zakładane w budżetach wielkości,
zwłaszcza w latach 2002 i 2003, nie zawsze miały związek z rzeczywistością, czyli
z zasadami realnego planowania. Należy wskazać na świadome zawyżanie w tym
okresie kwot planu dochodów budżetowych. Następnie w celu ukrycia tego faktu
powtarzano je, wykazując w takich samych wielkościach w sprawozdawczości
budżetowej i sprawozdaniach opisowych z wykonania budżetu, które były
przedkładane Radzie Gminy i Regionalnej Izbie Obrachunkowej. Podobne
postępowanie stosowane było w odniesieniu do danych dotyczących wykonania planu.
W roku 2002 praktyki te przybrały na sile i wyraziły się zawyżeniem planu
i wykonania dochodów we wszystkich wyżej wspomnianych dokumentach o kwotę
około 1.200 tys. zł w podatku od nieruchomości, w podatku rolnym i w dochodach ze
sprzedaży majątku. Są to źródła dochodów, w których najlepiej powinien się
orientować Wójt Gminy jako organ wykonawczy i zarazem podatkowy oraz Rada
Gminy jako organ stanowiący o dochodach własnych i zarazem decydujący
o sprzedaży mienia gminnego. W roku 2003 wielkości planowanych dochodów z tych
samych źródeł, co w 2002 roku, zostały zawyżone o około 755 tys. zł. Przesłanki tego
postępowania przedstawione zostały szczegółowo w punkcie 2 rozdziału III Raportu.
W tym stanie rzeczy analizowanie niewiarygodnych danych w zakresie planu
i wykonania dochodów budżetowych mija się z celem gdyż doprowadziłoby do
niesłusznych wniosków.
Realizację powyższych dochodów w stosunku do planu w latach 2000 - 2003
przedstawia Tabela nr 5. Zamieszczone zostały w niej dane ze sprawozdań o dochodach
budżetowych sporządzanych corocznie przez Gminę. Zestawienie tych danych nie może
być jednak podstawą analizy dochodów w poszczególnych latach pod względem ich
wielkości, struktury i wykonania w stosunku do planu z uwagi na brak rzetelności
sporządzonych sprawozdań oraz brak ich powiązania z ewidencją rachunkową. Uwagi te
dotyczą przede wszystkim wpływów ze źródeł własnych Gminy.
Tabela nr 5 Wykonanie dochodów w latach 2000-2003 (w tys. zł)
Źródła
dochodów
plan
2000
wyk.
%
plan
2001
wyk.
%
plan
2002
wyk.
%
plan
2003
wyk.
%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
4.909
4.776
97,3
4.509
4.519
100,2
6.327
6.457
102,0
5.794
5.029
86,8
2.579
2.579
100,0
2.791
2.791
100,0
3.227
3.227
100,0
3.362
3.405
101,3
1.244
370
754
1.241
367
754
99,7
99,1
100,0
639
349
269
624
349
255
97,6
100,0
94,7
918
457
455
903
457
440
98,3
100,0
96,7
477
406
70
474
404
70
99,5
99,5
100,0
17
17
100,0
20
19
95,0
6
6
100,0
-
-
-
103
103
100,0
1
1
100,0
-
-
-
-
-
-
1.086
956
88,0
1.079
1.104
102,3
2.182
2.327
106,6
1.955
1.150
58,8
226
213
94,2
245
300
122,5
795
799
100,5
698
362
51,9
239
202
84,5
238
238
84,0
489
662
135,4
431
254
58,9
23
23
100,0
20
39
195,0
40
40
100,0
49
50
102,0
45
36
79,2
45
27
60,0
53
33
62,3
41
41
100,0
127
96
75,6
106
136
128,3
447
457
102,2
320
57
17,8
367
59
326
60
88,8
101,7
298
82
267
97
89,6
118,3
278
80
257
79
92,5
98,8
337
79
314
72
93,2
91,1
Dochody
ogółem
1.Subwencja
ogólna
2. Dotacje
celowe na
zadania:
- adm. rząd.
- własne
- real. z
innymi jst.
- z funduszy
celowych
3.Dochody
własne
- podatek od
nieruch.
- podatek
rolny i leśny
- podatek od
śr. transport.
- cz.cyw.pr.
i opł. skarb.
- dochody z
majątku
- podatek
dochodowy
- pozostałe
2. Realizacja wydatków
Na wydatki budżetowe składały się środki przeznaczone na potrzeby bieżące
i inwestycyjne.
W strukturze wydatków ogółem Gminy w latach 2000-2003 dominowały
wydatki bieżące. W poszczególnych latach ich udział systematycznie wzrastał
i kształtował się w stosunku do wydatków ogółem odpowiednio w wysokości
w 2000 r. - 65,8 %, w 2001 r. - 70,7 %, w 2002 r. - 85,3 % i w 2003 r. - 93,7 %.
Wskaźniki te wykazują znaczne różnice w porównaniu z danymi przeciętnymi dla
gmin wiejskich Województwa Kujawsko-Pomorskiego. W regionie kształtowały się
w omawianym okresie od 82,9 % do 84,4 %.
Udział w wydatkach bieżących środków przeznaczonych na wynagrodzenia
i pochodne również kształtuje się w sposób odbiegający znacznie od danych
przeciętnych. W Gminie wydatki te stanowiły w 2000 r. - 67,5 %, w 2001 r. - 70,8 %,
w 2002 r. - 65,4 % i w 2003 r. - 71,4 % wydatków bieżących. Natomiast w regionie
kujawsko-pomorskim dla gmin wiejskich kształtowały się od 43,9 % do 44,7 %.
W podobny sposób jak powyższe dane dotyczące wykonania wydatków
bieżących kształtowały się kwoty planowane w budżetach lat 2000-2003, co
przedstawiono w punkcie 3 rozdziału III Raportu.
Wzrostowi udziału wydatków bieżących w wydatkach ogółem towarzyszył
sukcesywny spadek wartości bezwzględnej środków na cele inwestycyjne (2000 r. 2.058 tys. zł, 2001 - 1.723 tys. zł, 2002 r. - 849 tys. zł i 2003 r. - 295 tys. zł). Stanowiły
one niewspółmiernie wysokie udziały w wydatkach ogólnych w latach 2000-2002,
a zwłaszcza w pierwszych dwóch latach tego okresu (2000 r. - 34,2 %, 2001 r. - 29,3%).
Tymczasem takie same wskaźniki dla gmin wiejskich w regionie wynosiły
odpowiednio 17,1 % i 17,3 %.
Zdaniem Zespołu ds. Raportu wielkość przeznaczonych środków na cele
inwestycyjne w latach 2000 i 2001 była bezpośrednią przyczyną powstania trudności
finansowych Gminy. Już w 2002 r. zaznaczyła się niska realizacja wydatków
inwestycyjnych (62,5 % planu), które wyniosły 849 tys. zł. Natomiast w 2003 r. bardzo
wyraźnie uwidoczniło się załamanie finansów Gminy w rezygnacji z kontynuacji
realizowanych inwestycji drogowych, rozpoczętych w latach poprzednich. W budżecie na
2003 r. pierwotnie przewidziano na cele inwestycyjne kwotę 1.782 tys. zł. Do końca roku
Rada Gminy zmniejszyła plan wydatków inwestycyjnych do kwoty 467 tys. zł.
Zrealizowano je natomiast zaledwie w wysokości 295 tys. zł.
Wyżej przedstawiona w dużym skrócie struktura wydatków i ich realizacja
w stosunku do planu z pewnością pokazuje kierunki wydatków w budżetach lat
2000-2003, a zwłaszcza fakt, że w pierwszych dwóch latach tego okresu nastąpiło
przeinwestowanie, co w efekcie doprowadziło do załamania finansów Gminy. Nie ma
natomiast żadnej pewności co do prawdziwości wielkości planowanych i wykonanych
wydatków, które zostały przedstawione w Tabeli nr 6.
Tabela nr 6 Wykonanie wydatków w latach 2000-2003 ( tys. zł)
Rodzaje
wydatków
plan
2000
wyk.
%
plan
2001
wyk.
%
plan
2002
wyk.
%
plan
2003
wyk.
%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
6.501
6.022
92,6
6.209
5.888
94,8
6.327
5.790
91,5
5.734
4.701
82,0
2.467
2.058
83,4
1.999
1.723
86,2
1.359
849
62,5
467
295
63,2
4.034
3.964
98,3
4.210
4.165
98,9
4.968
4.941
99,5
5.267
4.406
83,6
2.245
2.230
99,3
2.517
2.508
99,6
2.695
2.694
99,9
2.835
2.675
94,4
2.110
2.098
99,4
2.307
2.307
100,0
2.478
2.478
100,0
2.611
2.498
95,7
463
135
445
135
96,1
100,0
446
30
443
30
99,3
100,0
536
92
536
92
100,0
100,0
607
30
471
7
77,6
23,3
1.191
1.154
96,9
3
1.214
3
1.181
100,0
97,3
135
1.510
135
1.484
100,0
98,3
107
1.688
63
1.190
58,9
70,5
Wydatki
ogółem
1.Wydatki
inwestyc.
2.Wydatki
bieżące na
-wynagrodzenia
w tym:
osobowe
-pochodne
od wynagr.
-dotacje
-obsługę
długu
- pozostałe
Zamieszczono w niej dane ze sprawozdań o wydatkach budżetowych sporządzanych
corocznie przez Gminę. Dane te jednak nie mogą być podstawą rzetelnej analizy
wydatków. Kontrola doraźna przeprowadzona w 2003 r. wykazała bowiem istotne
różnice pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji rachunkowej a danymi
wykazanymi w sprawozdaniach budżetowych. W rozdziale IV protokołu z kontroli
wykazano między innymi rozbieżności w wydatkach bieżących i inwestycyjnych
według podziałek klasyfikacji budżetowej.
W zestawieniu poniżej przedstawione zostały różnice wynikające
z niezgodności pomiędzy danymi ujętymi w sprawozdaniach o wydatkach i danymi
zaewidencjonowanymi w kartach wydatków ewidencji analitycznej, prowadzonej za
lata 2000-2002, z pominięciem szczegółowych podziałek klasyfikacji budżetowej.
Znak „plus” w kolumnie „różnica” oznacza kwotę o jaką zawyżono w sprawozdaniu
wykonanie wydatków w stosunku do kwot ujętych w urządzeniach księgowych i nie
mających oparcia w dowodach księgowych.
Dane ze
sprawozdań
Kwoty
wydatków
Różnica
209.241
734.321
3.196.372
192.988
750.481
2.121.009
+ 16.252
- 16.160
1.075.363
1.160.102
479.827
47.030
1.127.623
447.137
-
+ 32.479
+ 32.690
+ 47.030
1. Wydatki bieżace
− 2000 r. (dział 801)
− 2001 r. (działy 600, 750, 801, 754)
− 2002 r. (działy 010, 600, 750, 754,
853, 921)
2. Wydatki inwestycyjne
− 2000 r. (dział 801)
− 2001 r. (działy 600, 900)
− 2002 r. (dział 010)
Z powyższego zestawienia wynika, że największe rozbieżności w wydatkach
bieżących wystąpiły w 2002 r., a więc w roku, w którym finanse Gminy załamały się.
W takich dziedzinach działalności jak rolnictwo, drogi, administracja publiczna,
ochrona przeciwpożarowa, oświata, opieka społeczna i kultura część zaksięgowanych
wydatków bieżących nie ma odpowiedniego odzwierciedlenia w sprawozdawczości.
Łącznie w sprawozdaniach wykazano więcej wydatków wykonanych od
zaksięgowanych w ewidencji rachunkowej o kwotę 1.075.363 zł. Natomiast
w wydatkach inwestycyjnych rozbieżności są mniejsze i w podobnych kwotach
wystąpiły w całym okresie.
Przedstawione fakty dowodzą, że analiza wydatków pod względem struktury
i wykonania doprowadziłaby do niewłaściwych wniosków.
3. Realizacja przychodów i rozchodów
Wysokość planowanych i wykonanych w latach 2000-2003 przychodów
i rozchodów przedstawia Tabela nr 7, która została sporządzona na podstawie
sprawozdań o symbolu Rb-NDS o nadwyżce nadwyżce i deficycie. Planowane
przychody i rozchody za ten okres szczegółowo scharakteryzowano w punkcie 4
rozdziału III Raportu. W niniejszej części Raportu omówione zostanie wykonanie
przychodów i rozchodów w odniesieniu do zaciąganych i spłacanych kredytów
bankowych. Natomiast pominięto wykonanie pozostałych przychodów, ujętych
w pozycjach 2 i 3 tabeli nr 7, z uwagi na ich niewielkie kwoty i sporadyczne
występowanie.
Tabela nr 7 Plan i wykonanie przychodów i rozchodów w latach 2000-2003 (w tys. zł)
Treść
Deficyt/Nadwyżka
Przychody:
1. Kredyty bankowe
2. Nadwyżka z lat ubiegłych
3. Wolne środki *
Rozchody:
1.Spłata kredytów
2000
plan
wyk.
-1.592 -1.246
1.592
1.302
1.590
1.300
2
2
-
2001
plan
wyk.
-1.700 -1.369
.750
1.756
1.700
1.700
50
56
50
300
50
300
2002
plan
wyk.
+666
87
387
300
87
87
87
753
87
753
2003
plan
wyk.
+ 60
+ 427
250
250
310
427
310
427
*) Wolne środki- nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym, wynikająca z rozliczenia kredytów i pożyczek
zaciągniętych w latach ubiegłych (art. 112 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych).
W 2000 r. planowane przychody w kwocie 1.590 tys. zł zostały wykonane
w wysokości 1.300 tys. zł. Kwota ta składa się z zaciągniętego w dniu 30 sierpnia
2000 r. długoterminowego kredytu bankowego w walucie niemieckiej (DEM)
o równowartości 1.000 tys. zł (pkt 2 rozdz. V Raportu) i zaciągniętego w dniu
29 grudnia 2000 r. krótkoterminowego kredytu w wysokości 300 tys. zł z terminem
spłaty wyznaczonym umową na dzień 31 marca 2001 r. (pkt 3 rozdz. V Raportu).
O spłacie krótkoterminowego kredytu z uwagi na brak dokumentacji w Urzędzie
Gminy, można jedynie domniemywać z faktu, że bank, który udzielił kredytu nie
wystąpił z żadnym roszczeniem o spłatę. O jego spłacie może także świadczyć
sprawozdanie Rb-NDS za 2001 r., w którym ujęte zostały rozchody w identycznej
kwocie.
Wykonanie przychodów w 2001 r. w kwocie 1.700 tys. zł nie znajduje w pełni
uzasadnienia w dokumentacji Urzędu Gminy. Można było jedynie ustalić w czasie
przeprowadzonych kontroli, że w dniu 23 stycznia został zaciągnięty kredyt
długoterminowy w walucie szwajcarskiej (CHF) o równowartości 1.500 tys. zł (pkt 2
rozdz. V Raportu).
Z ustaleń ostatniej kontroli przeprowadzonej w dniach 5 i 6 kwietnia 2004 r.,
o której mowa w punkcie 3 rozdziału VI Raportu, nie wynika aby Gmina w 2001 r.
zaciągała kredyty lub pożyczki. Zatem wykazanie w sprawozdaniu Rb-NDS za 2001 r.
po stronie wykonania przychodów o wartości 1.700 tys. zł nie można wytłumaczyć
i udokumentować.
Wykazaną po stronie przychodów w sprawozdaniu za 2002 r. kwotę 300 tys. zł
również trudno jednoznacznie określić.
Wprawdzie dnia 10 kwietnia 2002 r. został zaciągnięty w rachunku bieżącym kredyt
w wysokości 300 tys. zł z terminem wykorzystania i spłaty do dnia 31 grudnia 2002 r.,
kredyt ten prawdopodobnie został spłacony w tym terminie. Z wyciągu bankowego z dnia
31 grudnia 2002 r. nie wynikało bowiem, aby Gmina posiadała zadłużenie (pkt 3
rozdz. V Raportu). W tej sytuacji kredyt ten nie powinien figurować w sprawozdaniu.
W rozchodach ujęta została kwota 753 tys. zł, którą podobnie jak przychody trudno
jednoznacznie określić. Wiadomo jest tylko, że Gmina w 2002 r. spłacała zaciągnięte
w latach 2000 i 2001 kredyty długoterminowe, a ich kwota wyniosła 447 tys. zł
(protokół z kontroli przeprowadzonej w dniach 5 i 6 kwietnia 2004 r.).
Według sprawozdania Rb-NDS za 2003 r. Gmina nie zaciągnęła żadnych
kredytów. Tymczasem ustalono, że w dniu 3 stycznia 2003 r. została zawarta umowa
o kredyt odnawialny z limitem nieprzekraczalnym 300 tys. zł. Na koniec 2003 r. na
rachunku bieżącym Gminy figuruje zadłużenie z tego tytułu w wysokości 167 tys. zł.
Natomiast w rozchodach wykazano kwotę 427 tys. zł, która nie posiada uzasadnienia
w dokumentacji Urzędu Gminy.
Na zakończenie niniejszego rozdziału należy stwierdzić, że dane o przychodach
i rozchodach w sprawozdaniach Rb-NDS za lata 2001-2003 nie mają pełnego
uzasadnienia w dokumentacji. Bez odpowiedzi pozostaje też pytanie w jakim stopniu
przychody i rozchody ze sprawozdań odpowiadają stanowi faktycznemu.
V. Zadłużenie Gminy w latach 2000-2003
Na koniec 2003 roku Gmina posiada zadłużenie z różnych tytułów wobec
szeregu podmiotów w łącznej wysokości 3.332.781,16 zł.
Kwota tego zadłużenia nie obejmuje należnych wierzycielom odsetek, które są
zmienną wielkością ogólnego długu oraz nie obejmuje tej części zaciągniętych
kredytów, których terminy spłaty przypadają po 1 stycznia 2004 r.
Wierzycielami Gminy są:
1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Grudziądzu,
2. Bank Polska Kasa Opieki Spółka Akcyjna Oddział w Toruniu,
3. Bank Powszechna Kasa Oszczędności Bank Polski Spółka Akcyjna Oddział
w Brodnicy,
4. Zakładowa Kasa Zapomogowo-Pożyczkowa przy Urzędzie Gminy w Brzoziu,
5. Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych przy Urzędzie Gminy w Brzoziu,
6. różni dostawcy towarów, usług i robót budowlanych.
ad. 1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Grudziądzu (zwany dalej ZUS).
Gmina posiada zobowiązanie wobec ZUS z tytułu nieuregulowania składek
ubezpieczenia społecznego za okres od kwietnia 2000 r. do grudnia 2003 r. w łącznej
kwocie 2.127.757,13 zł. Są to składki należne Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych,
Funduszowi Ubezpieczenia Zdrowotnego i Funduszowi Pracy, oraz odsetki, które od
tych zobowiązań na koniec 2003 r. wynosiły kwotę około 580 tys. zł. Z dniem 11 lipca
2003 r. ZUS z uwagi na to, że Gmina nie spełniła warunków zawarcia układu
ratalnego oraz nie przedstawiła sposobu pozyskania środków finansowych na spłatę
zadłużenia, ZUS podjął czynności w trybie egzekucji administracyjnej. Wielkość
zadłużenia oraz okresy jego powstawania obrazuje Tabela nr 8.
Tabela nr 8 Zaległości wobec ZUS w latach 2000-2003 (w zł).
Fundusz
1. FUS
2. FUZ
3. FP
Ogółem
2000
130,80
94,40
225,20
2001
444.726,75
86.912,88
32.727,36
564.366,99
2002
920.123,99
198.727,83
71.892,10
1.190.743,92
2003
287.913,45
61,886,11
22.621,46
372.421,02
Razem
1.652.894,99
347.621,22
127.240,92
2.127.757,13
Źródłem ustalenia danych w zakresie wielkości zadłużenia, należnych odsetek
oraz przyczyn wdrożenia postępowania w trybie egzekucji administracyjnej jest pismo
ZUS z dnia 20 lutego 2004 r. nr DDR 0371-123/03.
Niezapłacone składki ubezpieczenia społecznego są pochodną wynagrodzeń
wypłaconych pracownikom zatrudnionym w jednostkach organizacyjnych Gminy:
− Urząd Gminy w Brzoziu,
− Biblioteka Publiczna w Brzoziu,
− Szkoła Podstawowa w Brzoziu,
− Szkoła Podstawowa w Jajkowie,
− Szkoła Podstawowa w Wielkim Leźnie,
− Gimnazjum w Brzoziu,
− Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Brzoziu,
− Ochotnicza Straż Pożarna,
− Zakład Budżetowy „Wodociągi Gminne”.
Zaległe składki obejmują także składki ubezpieczenia społecznego z tytułu świadczeń
socjalnych wypłacanych osobom objętym opieką socjalną. Ogólną kwotę zaległości
powstałych wobec ZUS stanowią składki finansowane przez płatnika oraz
finansowane przez ubezpieczonych. Zaległości obejmujące składki potrącane
z wynagrodzeń pracowników stanowią około 56 % ogólnej kwoty zaległości.
W wyniku przeprowadzonej w 2003 r. kontroli doraźnej, ustalono, że służby
finansowe Gminy ukrywały fakt występowania zaległości w opłacaniu składek
ubezpieczenia społecznego poprzez nierzetelne sporządzanie dokumentacji finansowoksięgowej, czy też tuszowanie tego w sprawozdaniach z wykonania budżetu,
składanych Radzie Gminy i Regionalnej Izbie Obrachunkowej. W sprawozdaniach
Rb-28S o wykonaniu planu wydatków wykazały dane niezgodne z danymi
wynikającymi z ewidencji analitycznej do rachunku bieżącego w zakresie wydatków
na ubezpieczenia społeczne od wypłaconych wynagrodzeń. W ww. sprawozdaniach
oraz w sprawozdaniach Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych nie
wykazywano „konsekwentnie” zadłużenia wobec ZUS. Podobną konsekwencję służby
finansowe Gminy wykazały przy sporządzaniu sprawozdań z wykonania budżetu za
poszczególne lata.
ad.2. Bank Polska Kasa Opieki Spółka Akcyjna I Oddział w Toruniu (zwany dalej
Bankiem w Toruniu).
W wymienionym Banku Gmina zaciągnęła na cele inwestycyjne kredyty
długoterminowe i z tego tytułu na koniec 2003 r. posiada zadłużenie wymagalne
w wysokości 415.778 zł.
W okresie lat 2000 i 2001 zostały zawarte z Bankiem w Toruniu dwie umowy
o kredyty długoterminowe na sfinansowanie w tych latach wydatków inwestycyjnych
nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach. Zadania inwestycyjne, na
realizację których zaciągnięto kredyty oraz decyzje Rady Gminy w tym zakresie,
zostały bliżej przedstawione w punkcie 4 rozdziału III Raportu.
Na podstawie umowy nr 229/2000 z dnia 30 sierpnia 2000 r. zaciągnięto kredyt
w wysokości 500.000 DEM, przeliczony w 2002 r. na walutę EUR. Kredyt ten
stanowił równowartość 1.000.000 zł i podlega spłacie do roku 2005 włącznie. Drugi
kredyt zaciągnięty został na podstawie umowy nr 15/2001 z dnia 23 stycznia 2001 r.
w wysokości 599.520,38 CHF, co stanowiło równowartość 1.500.000 zł. Kredyt ten
podlega spłacie do 2006 r. włącznie. Z uwagi na to, że postanowienia wyżej
wymienionych umów zobowiązują Gminę do spłacania zaciągniętych kredytów
w równowartości waluty, w której zostały udzielone, według kursu sprzedaży dewiz
(tabela kredytodawcy) obowiązującego w dniu spłaty, w dalszej części dane o spłacie
zostaną przedstawione w walutach obcych. Kredyt zaciągnięty w 2000 r. w walucie
DEM po przeliczeniu na walutę EUR wynosił w momencie udzielenia
255.645,94 EUR.
Spłatę zaciągniętych kredytów oraz stan zobowiązań wymagalnych na koniec
2003 r. i należności niewymagalne przedstawia poniższe zestawienie.
WALUTA
EUR
CHF
1. Kredyty zaciągnięte
2. Spłata kredytów w 2001 r.
3. Spłata kredytów w 2002 r.
4. Spłata kredytów w 2003 r.
5. Razem spłaty (2+3+4)
6. Należne bankowi raty
w latach 2001-2003
7. Niezapłacone raty
na dzień 31.12.2003 r. (6-5)
8. Raty przypadające do spłaty
po 1.01.2004 r. (1-6)
9. Razem dług wobec banku (7+8)
255.645,94
15.977,87
63.911,48
31.955,74
111.845,09
143.800,83
599.520,38
6.368,31
79.277,45
42.822,88
128.468,64
214.114,40
31.955,74
85.645,76
111.845,11
385.405,98
143.800,85
471.051,74
Powyższe dane w porównaniu z harmonogramami spłat, wynikającymi z umów
kredytowych, pozwalają stwierdzić, że Gmina w pierwszych dwóch latach spłacała kredyty
zgodnie z umownymi ustaleniami. Dopiero w 2003 r. zaniechała spłaty 50% należności
przypadającej do spłaty rat w walucie EUR oraz 66 % w walucie CHF. Nie oznacza to
jednak, że Gmina w latach 2001 i 2002 posiadała środki na spłaty zaciągniętych
długoterminowych kredytów. W czasie kontroli przeprowadzonej w dniach 5 i 6 kwietnia
2004 r. na podstawie znajdujących się w Urzędzie Gminy dowodów źródłowych ustalono,
że organ wykonawczy Gminy zaciągał w latach 2000-2003 szereg krótkoterminowych
kredytów, korzystając z udzielonego mu przez Radę Gminy upoważnienia w tym zakresie.
Bliżej o tych kredytach mowa w punkcie 3 niniejszego rozdziału.
Zaległości w spłacie kredytu (wykazane w pozycji 7 powyższego zestawienia)
stanowią na koniec 2003 r. zobowiązania wymagalne wobec Banku w Toruniu, które
według kursu EUR wynoszą 153.017 zł oraz według kursu CHF wynoszą 262.761 zł
(łącznie 415.778 zł). Od zaległości tych należą się wierzycielowi odsetki w łącznej
wysokości 47.901 zł.
Łączna kwota należna Bankowi w Toruniu z tytułu rat kredytów
niewymagalnych wynosi 1.717.985 zł, z tego :
− 535.559 zł (111.845,11 EUR) z kredytu zaciągniętego w 2000 r. i podlegającego
spłacie do 2005 r. włącznie,
− 1.182.426 zł (385.405,98 CHF) z kredytu zaciągniętego w 2001 r. i podlegającego
spłacie do 2006 r. włącznie.
Według informacji uzyskanych od Skarbnika Gminy, Bank w Toruniu nie
wdrożył postępowania egzekucyjnego w stosunku do swoich wierzytelności.
ad.3. Bank Powszechna Kasa Oszczędności Bank Polski Spółka Akcyjna Oddział
Centrum w Brodnicy (zwany dalej Bankiem w Brodnicy).
W wymienionym Banku Gmina posiada zadłużenie na koniec 2003 r. w wysokości
166.932,74 zł z tytułu zaciągniętego w rachunku bieżącym kredytu odnawianego. Gmina
w latach 2000-2003 zaciągnęła szereg krótkoterminowych kredytów w różnych
bankach. Ustalenia kontroli przeprowadzone w dniach 5 i 6 kwietnia na 2004 r.
dowodzą, że były to kredyty zaciągane dla ratowania trudnej sytuacji finansowej,
spowodowanej - zdaniem Zespołu ds. Raportu - zaciąganiem zobowiązań
przekraczających możliwości płatnicze Gminy. Jednocześnie nie można mieć pewności,
iż udało się w czasie kontroli ustalić wszystkie fakty dotyczące zaciągania kredytów.
Brak kompletnej i rzetelnej ewidencji rachunkowej oraz dowodów źródłowych nie
pozwala na dokonanie ustaleń nie budzących wątpliwości. Świadczyć o tym może
chociażby rozbieżność między dokonanymi ustaleniami w zakresie przychodów z tytułu
kredytów bankowych, a danymi o tych przychodach ujętymi w sprawozdaniach
Rb-NDS za lata 2001 - 2003. Nie wykazują także zgodności ustalenia dotyczące długu
publicznego i dane w tym zakresie zawarte w sprawozdaniach Rb-Z za lata 2001 i 2002.
Z ustaleń kontroli wynika, że w tych latach wielkość długu z tytułu zaciągniętych
kredytów bankowych (kredyty były jedynym składnikiem długu) była niższa od
wykazanej w sprawozdaniach Rb-Z na koniec roku.
Szczegółowe prezentowanie i porównywanie tych danych nie ma większego
znaczenia dla przedstawienia ostatecznych kwot zadłużenia na koniec 2003 roku. Nie
mniej warto w Raporcie pokazać dla zobrazowania trudności finansowych Gminy, jak
często podejmowane były decyzje o zaciąganiu kredytów krótkoterminowych.
Zauważa się przy tym, że żadne takie decyzje nie były przedkładane Regionalnej Izbie
Obrachunkowej w ramach sprawowanego nadzoru.
W 2000 r. Gmina dwukrotnie zaciągnęła kredyty krótkoterminowe. W dniu
14 czerwca 2000 r. w Banku Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych (BISE) w kwocie
300 tys. zł. Kredyt ten według umowy został pobrany na budowę Gimnazjum i podlegał
spłacie do dnia 29 grudnia 2000 r. Został on spłacony w terminie, ale przy pomocy
kolejnego kredytu zaciągniętego w Banku w Toruniu na podstawie umowy z dnia
29 grudnia 2000 r. W umowie wskazano, że zostanie on przeznaczony na wydatki
bieżące i na spłatę pożyczonych środków w BISE. Termin jego spłaty został
wyznaczony na dzień 31 marca 2001 r. O spłacie tego kredytu można jedynie
przypuszczać z faktu, że Bank w Toruniu do dzisiaj nie wystąpił z żadnym roszczeniem.
W tym miejscu należy przypomnieć, że Gmina w sierpniu 2000 r. i w styczniu 2001 r.
zaciągnęła dwa długoterminowe kredyty na łączną kwotę 2.500 tys. zł. Środki
pożyczone w bankach były przeznaczone na realizację szeregu inwestycji, do których
należały m.in. budowa Gimnazjum w Brzoziu, budowa sali sportowej przy Szkole
Podstawowej w Wielkim Leźnie, modernizacja dróg, budowa stacji uzdatniania wody
oraz budowa i rozbudowa sieci wodociągowej. Inwestycje te w przeciągu lat
2000 i 2001 pochłonęły 3.780 tys. zł.
Spłata kredytów długoterminowych rozpoczęła się w 2001 r., a nasilenie spłat
wystąpiło w 2002 r. W tym też roku Gmina zaciągnęła w Banku w Brodnicy kolejny kredyt
w kwocie 300 tys. zł na podstawie umowy z dnia 10 kwietnia 2002 r. Ustalono w czasie
kontroli, że saldo rachunku bieżącego Gminy nie wykazywało na koniec 2002 r. żadnego
zadłużenia, co może potwierdzać spłatę zaciągniętego w rachunku bieżącym kredytu.
W roku następnym w tym samym Banku Gmina zawarła umowę kredytu
w rachunku bieżącym z dnia 3 stycznia 2003 r. Był to kredyt odnawialny z limitem
nieprzekraczalnym 300 tys. zł i z okresem spłaty do końca 2003 r. Na podstawie
potwierdzenia stanu rachunku z dnia 31 grudnia 2003 r. wystawionego przez Bank
w Brodnicy ustalono, że stan zadłużenia Gminy na bieżącym rachunku bankowym
wynosił 166.932,74 zł.
ad.4. i 5. Zakładowa Kasa Zapomogowo – Pożyczkowa oraz Zakładowy Fundusz
Świadczeń Socjalnych
Ustalenia kontroli przeprowadzonej 5 i 6 kwietnia b.r. wykazały, że Gmina
posiada zobowiązania w wysokości 175.539,29 zł wobec :
− Zakładowej Kasy Zapomogowo Pożyczkowej
80.864,98 zł,
− Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych
94.674,31 zł.
Powyższe zobowiązania są ujęte w ewidencji rachunkowej roku 2004.
ad.6. Zadłużenie wobec dostawców towarów, usług i robót budowlanych.
Na dzień 31 grudnia 2003 r. Gmina posiada zobowiązania wymagalne w łącznej
kwocie 446,774 zł. Są to należności przysługujące różnym dostawcom towarów, usług
i robót budowlanych oraz osobom fizycznym.
Zobowiązania z tytułu robót budowlanych wynoszą 162.355 zł i dotyczą
modernizacji drogi gminnej Sugajno-Wielkie Leźno przeprowadzonej w 2003 r.
Pozostałe zobowiązania stanowią niezapłacone rachunki za zakupione towary i usługi
w 2003 r. (energia elektryczna, paliwo, opał, materiały biurowe, usługi
telekomunikacyjne, pocztowe, nauczanie języka obcego w szkołach itp.) na rzecz
Urzędu Gminy, Ochotniczej Straży Pożarnej, Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej
i szkół.
Należą do nich także zobowiązania na rzecz osób fizycznych z tytułu diet,
delegacji służbowych, ryczałty za jazdy lokalne, wynagrodzenia za inkaso podatków
i opłat lokalnych itp. Zestawienie wielkości i rodzajów zobowiązań wymagalnych
według podziałek klasyfikacji budżetowej przedstawia Tabela nr 9.
Tabela nr 9 Zestawienie zobowiązań wymagalnych z tytułu dostawy towarów, usług i robót
budowlanych według stanu na 31.12.2003 r.
L.p.
1
Rozdział
01030
§
2850
1
2
3
85314
85334
85395
3110
3110
3110
1
2
3
4
5
6
75022
75023
75047
80101
80110
85319
3030
4410
4100
4410
4410
4410
1
2
3
4
5
6
7
8
60016
75023
75412
80101
80110
80113
85319
92605
4210
4210
4210
4210
4210
4210
4210
4210
Kwota
17.474,17.474,120,2.212,4.400,6.732,8.700,58,5.823,308,615,120,15.624,2.672,1.973,725,15.479,5.659,2.076,61,162,28.807,-
Rodzaj zobowiązania
Składka na rzecz Izby Rolniczej
Razem
Pomoc dla repatrianta oraz na
dożywianie dzieci w szkołach
Razem
Zobowiązania na rzecz osób fizycznych
z tytułu diet, delegacji służbowych,
ryczałty za jazdy lokalne, prowizje za
inkaso sołeckie
Razem
Zakupy materiałów (paliwo, opał,
środki czystości, materiały biurowe)
na działalność Urzędu Gminy, OSP,
GOPS, Szkoły
Razem
1
2
3
4
75023
80101
80110
90015
4260
4260
4260
4260
1
2
3
4
5
6
7
8
9
60016
75023
75412
80101
80110
80113
85154
85319
92605
4300
4300, 4430
4280, 4300
4300, 4430
4300
4300
4300
4300
4300
707,5.591,1.922,4.309,12.529,128,101.749,4.328,32.438,28.462,123,350,50,976,168.604,-
1
75023
4580
5.272,-
1
2
60016
75023
6050
6050
5.272,162.355,8.753,171.108,-
1
75702
8070
20.594,20.594,446.744,00
Zakup energii elektrycznej dla
urzędu gminy, szkół, oświetlenie uliczne
Razem
Zakup usług (telekomunikacyjne,
nauczanie języka obcego w szkołach,
pocztowe, konserwacji sprzętu itp.)
dla urzędu gminy, OSP, szkół, GOPS
Razem
Odsetki od zobowiązań za
dostawy towarów i usług
Razem
Zobowiązanie inwest. (droga SugajnoW.Leźno oraz parking przy U.G.)
Razem
Zobowiązanie z tytułu odsetek
od kredytów
Razem
Zobowiązania ogółem
Powyższe zobowiązania są ujęte w ewidencji analitycznej prowadzonej
w 2004 r. do konta 201 – Rozrachunki wobec dostawców i odbiorców, według
poszczególnych kontrahentów.
Zobowiązania Gminy zarówno wymagalne jak i niewymagalne występujące na koniec
2003 r. można podzielić na te, które składają się na dług publiczny i pozostałe. Zgodnie
z postanowieniami art.10 ustawy o finansach publicznych dług Gminy tworzą:
− kredyty bankowe w tym :
2.300.695,74 zł
1. wymagalne wobec Banku w Toruniu
415.778,00 zł
2. wymagalne wobec Banku w Brodnicy
166.932,74 zł
3. niewymagalne wobec Banku w Toruniu
1.717.985,00 zł
− wymagalne zobowiązania
jednostek budżetowych w tym :
2.574.531,13 zł
1. składki ZUS
2.127.757,13 zł
2. różni kontrahenci
446.774,00 zł
− razem dług publiczny
4.875.226,87 zł.
Powyższa kwota długu publicznego została wykazana w sprawozdaniu Rb-Z
o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych za 2003 r. Kwota tego długu stanowi
96,9% dochodów wykonanych ogółem w 2003 r. Poza długiem publicznym Urząd
Gminy ma zobowiązania wobec pracowników w łącznej kwocie 175.539,29 zł,
o których mowa w punkcie 4 niniejszego rozdziału.
VI. Kontrola wewnętrzna
Przeprowadzona w Gminie kontrola doraźna wykazała brak funkcjonowania
kontroli wewnętrznej w jednostce oraz ujawniła niedostosowanie obowiązującego
w Gminie regulaminu kontroli wewnętrznej do aktualnego stanu prawnoorganizacyjnego wynikającego z przepisów ustawy o finansach publicznych. Zarzuty
dotyczyły między innymi nie przeprowadzania kontroli wstępnej obejmującej ocenę
celowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków, oraz brak kontroli
w zakresie badania i porównania stanu faktycznego ze stanem wymaganym o czym
stanowi art. 35a ustawy o finansach publicznych. Ponadto, w regulaminie kontroli
wewnętrznej nie uwzględniono obowiązku zapewnienia przestrzegania procedur
kontroli w odniesieniu do kontroli co najmniej 5% wydatków podległej jednostki.
Nie stosowanie procedur kontroli wewnętrznej przez Wójta Gminy Brzozie
stanowiło naruszenie wyżej wymienionych przepisów ustawy o finansach
publicznych. Niezastosowanie mechanizmów wewnętrznej kontroli finansowej
w Gminie, stanowiło pominięcie jednego z istotnych elementów kontrolnych
wpisanego w ustrój samorządu terytorialnego i nie było bez wpływu na podejmowanie
nieracjonalnych i niegospodarnych decyzji, co w efekcie przyczyniło się również do
sytuacji przedstawionej w Raporcie.
VII. Podsumowanie i wnioski
1. Na stan gospodarki finansowej Gminy Brzozie złożyły się:
1.1. Nierealne planowanie wydatków inwestycyjnych. W latach 2000 – 2003 ustalono je
na poziomie znacznie przekraczającym możliwości finansowe Gminy (rozdział III,
punkt 1 Raportu). W budżetach lat 2000 i 2001 stanowiły one odpowiednio 50,3%
i 44,3% planowanych wydatków. Realizacja nadmiernych wydatków, sfinansowanych
w znacznej części kredytami bankowymi, spowodowała utratę płynności finansowej
Gminy i brak możliwości wywiązywania się z zaciągniętych zobowiązań.
1.2. Zaprzestanie od roku 2001 opłacania składek na ubezpieczenie społeczne oraz
dalsze zaciąganie kredytów krótkoterminowych w celu zdobycia środków na
realizację zaciągniętych dotychczas zobowiązań (rozdział VI, punkt 2 i 3 Raportu).
1.3. Załamanie się finansów Gminy w 2003 r. po ujawnieniu przez Zakład
Ubezpieczeń Społecznych nie zapłacenia składek ubezpieczenia społecznego na
łączną kwotę 2.128 tys. zł (punkt 1 rozdz. VI Raportu) oraz wdrożenie w czerwcu
2003 r. postępowania egzekucyjnego w trybie zajęcia rachunku bieżącego Gminy.
1.4. Powstanie kolejnych zobowiązań w konsekwencji utraty płynności finansowej
przez Gminę wobec banków z tytułu zaciągniętych kredytów, wobec dostawców
towarów, usług i robót budowlanych oraz na rzecz osób fizycznych z tytułu diet,
delegacji, ryczałtów za jazdy lokalne, wynagrodzeń za inkaso itp. Powstanie
zadłużenia wobec Kasy Zapomogowo-Pożyczkowej i Zakładowego Funduszu
Świadczeń Socjalnych. (rozdział VI Raportu).
1.5. Nierzetelne planowanie budżetów na lata 2002 i 2003, przede wszystkim
poprzez zawyżanie dochodów (rozdział III, punkt 1-3 Raportu), w efekcie
spowodowało również pozorne obniżenie poziomu zadłużenia.
1.6. Niekompletne i nierzetelne prowadzenie ewidencji księgowej oraz
niewłaściwe sporządzanie sprawozdawczości finansowej i budżetowej.
Sprawozdawczość budżetowa była niezgodna z ewidencją rachunkową i ze
stanem faktycznym, co wykazała kontrola Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Bydgoszczy. Ponadto, nieprawdziwe dane, wyższe od faktycznie
zrealizowanych dochodów zostały przedłożone Radzie Gminy i Regionalnej Izbie
Obrachunkowej w Bydgoszczy w sprawozdaniu z wykonania budżetu za
2002 rok. Złożenie przez organ wykonawczy takich sprawozdań uniemożliwiało
ujawnienie nieprawidłowości przez zewnętrzny organ nadzoru i kontroli.
1.7. Nie funkcjonowanie, a w wielu przypadkach brak instrumentów kontrolnych
i to tych bezpośrednio wmontowanych w ustrój samorządu terytorialnego,
które miały być gwarantem jego samodzielności. Zawiodła kontrola organu
stanowiącego jakim jest Rada Gminy, a oceny wykonania budżetu dokonywane
we wnioskach Komisji Rewizyjnej były zbyt optymistyczne. Wójt Gminy nie
realizował obowiązków kierownika jednostki w zakresie kontroli finansowej.
Zabrakło też bardzo ważnego elementu kontroli, jakim jest kontrasygnata
skarbnika, stwierdzająca zgodność operacji gospodarczych i finansowych
z planem finansowym. W sytuacji braku środków na realizację zobowiązań ani
razu nie miała miejsca odmowa kontrasygnaty ze strony skarbnika, która skutkuje
w takim przypadku powiadomieniem na piśmie regionalnej izby obrachunkowej.
2. Wnioski
Władze Gminy Brzozie stoją przed bardzo trudnym zadaniem. Poprawa stanu
sytuacji finansowej, odzyskanie zdolności terminowego regulowania zobowiązań,
restrukturyzacja zadłużenia to niezbędne cele, których realizację należy pilnie
i konsekwentnie podjąć. Narzędziem do ich podjęcia winien być program naprawczy
przygotowany przez Wójta Gminy Brzozie.
Gmina Brzozie ma bardzo ograniczone własne zasoby finansowe, jakie
pozostają po sfinansowaniu wydatków bieżących na zadania podstawowe. Brak
własnych środków spowodował, że pomimo podjęcia w IV kwartale 2003 r.
i w I kwartale 2004 r. spłaty zobowiązań wymagalnych, faktyczna kwota zobowiązań
nie malała a rosła (własnych środków nie starczało na spłatę odsetek!).
Warunkiem wyjścia z sytuacji jest uzyskanie pomocy z zewnątrz na kwotę
około 4 mln zł. Tylko taka pomoc umożliwi Wójtowi Gminy podjęcie skutecznych
działań naprawczych.
W celu poprawy sytuacji i wyjścia Gminy Brzozie z zapaści finansowej zdaniem
organu nadzoru należy:
2.1. Zrestrukturyzować zadłużenie w celu uniknięcia restrykcyjnych odsetek od
zobowiązań wymagalnych.
2.2. Poszukiwać możliwości pozyskania środków z dodatkowych bądź
nadzwyczajnych źródeł (np. uzyskanie pożyczki z budżetu państwa w trybie
przepisów art. 65 ustawy o finansach publicznych).
2.3. Zaniechać zaciągania nowych zobowiązań nie związanych z bieżącą
działalnością w zakresie obowiązkowych zadań własnych.
2.4. W pełni zrealizować zalecenia z przeprowadzonych kontroli o których mowa
w Raporcie.
2.5. Wzmocnić i wykorzystać w maksymalnym stopniu w zarządzaniu Gminą
kontrolę wewnętrzną, której prawidłowe funkcjonowanie pozwoli zapobiegać
nieprawidłowościom w gospodarce finansowej.
2.6. Zweryfikować organizację funkcjonowania Urzędu Gminy, w szczególności
jego służb finansowych, w tym przypisać poszczególnym stanowiskom zakresy
uprawnień, obowiązków i odpowiedzialności.
Załącznik
do Raportu o stanie
gospodarki finansowej
Gminy Brzozie
Kalendarium
I
2000 rok
1. Uchwała nr IX/65/2000 Rady Gminy Brzozie z 31 marca 2000 r. w sprawie
budżetu Gminy Brzozie na 2000 rok – planowane wydatki budżetowe na cele
inwestycyjne związane z budową kompleksu budynków gimnazjum,
zakończeniem budowy sali sportowej przy Szkole Podstawowej i modernizację
dróg.
2. Zadłużenie na 31.12.2000 r. - 1.308 tys. zł tj. 27,4 %.
II 2001 rok
1. Uchwała nr XIV/100/2001 Rady Gminy Brzozie z 30 marca 2001 r. w sprawie
budżetu Gminy Brzozie na 2001 r. – planowane wydatki budżetowe na budowę
gimnazjum i modernizację dróg.
2. Kompleksowa kontrola gospodarki finansowej przeprowadzona przez
Regionalną Izbę Obrachunkową w Bydgoszczy w okresie od 9.07 do
10.08.2001 r. Okres objęty kontrolą: 2000 r.
3. Zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenia społeczne zdrowotne
i fundusz pracy od 1 czerwca 2001 r.
4. Zadłużenie na 31.12.2001 r. – 2.700 tys. zł tj. 59,7 %
III 2002 rok
1. Zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne
i fundusz pracy
2. Dane w sprawozdaniach niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej:
− zawyżenie wykonania dochodów o kwotę 1.199 tys. zł,
− zawyżenie wydatków na ubezpieczenie społeczne o kwotę 530 tys. zł.
3. Zadłużenie na 31.12.2002 r. – 2.241 tys. zł tj. 34,7%
IV 2003 rok
1. Kontrola Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Grudziądzu przeprowadzona
w dniach 9.04 - 23.06.2003.
2. Kontrola doraźna gospodarki finansowej zrealizowana przez Regionalną Izbę
Obrachunkową w Bydgoszczy w okresie 10.06 – 25.09.2003 r.
3. Pismo do Podsekretarza Stanu w MSWiA (RIO/PN/1733/2003 z dnia
31.07.2003 r.) - o sytuacji finansowej w Gminie.
4. Pismo do Prokuratury Rejonowej w Brodnicy (RIO/KF/4000/13/2003 z dnia
25.09.2003 r.).
5. Pismo do Podsekretarza Stanu w MSWiA (RIO/KF/4314/7/2003 z dnia
6.10.2003) w sprawie wyników kontroli.
6. Pismo do Wojewody Kujawsko - Pomorskiego informujące o wynikach
kontroli (RIO/KF/4316/1/2003 z dnia 6.10.2003).
7. Zadłużenie na 31.12.2003 - 4.875 tys. zł tj. 96,9%.
V 2004 rok
1. Uchwała Kolegium RIO w Bydgoszczy nr II/3/04 z dnia 26.01.2004 w sprawie
sporządzenia raportu o stanie gospodarki finansowej Gminy Brzozie w związku
z zagrożeniem niewykonania ustawowych zadań. Przyjęcie raportu do
15.05.2004 r.
2. Kontrola doraźna w zakresie oceny działań podjętych przez Wójta Gminy
w celu naprawy sytuacji finansowej Gminy - od 23.02 - 01.03.2004 r.
3. Zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w Brodnicy (RIO/KF/4000/1/2004
z 24.03.2004) o popełnieniu przestępstwa polegającego na nie prowadzeniu od
dnia 1 stycznia 2004 r. ksiąg rachunkowych.
4. Pismo do Podsekretarza Stanu w MSWiA nr RIO/PN/668/3/2004 przekazujące
stanowisko Izby w sprawie pełnienia przez Pana Kazimierza Skowrońskiego
funkcji Wójta.
5. Kontrola doraźna przeprowadzona w dniach 5 - 6 kwietnia 2004 r.
Przedmiotem kontroli było: zadłużenie gminy wobec banków od 2000 – 2003 r.,
zobowiązania wymagalne wobec dostawców towarów usług na koniec 2003 r.
i ewidencja rachunkowa w 2004 r.
6. Rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 2 kwietnia 2004r. w sprawie odwołania Pana Kazimierza Skowrońskiego
z funkcji Wójta Gminy Brzozie i wyznaczenie na jego miejsce Pana
Mieczysława Jętczaka.
7. Pismo z dnia 14.04.2004 r. Wójta Mieczysława Jętczaka - wniosek
o przesunięcie terminu wykonania zaleceń pokontrolnych.
8. Zadłużenie na 31.03.2004 r. - 5.152.986 tys. zł tj. 97,3% w stosunku do
planowanych dochodów na rok 2004.