Wystąpienie -

WICEPREZES
NAJWYŻSZEJ IZBY KONTROLI
Wojciech Kutyła
Tekst jednolity1
KSI–4100-001-02/2014
P/14/001
WYSTĄPIENIE
POKONTROLNE
1
Uwzględniono zmiany wprowadzone Uchwałą Kolegium NIK z dnia 14 maja 2014 r. oraz sprostowano, w trybie art. 35c ust. 1 ustawy
o Najwyższej Izbie Kontroli, oczywiste omyłki pisarskie w wystąpieniu pokontrolnym.
2
I. Dane identyfikacyjne kontroli
Numer i tytuł kontroli
Jednostka
przeprowadzająca
kontrolę
Kontrolerzy
P/14/001 – Wykonanie budżetu państwa w 2013 r., część 41 – Środowisko
Najwyższa Izba Kontroli
Departament Środowiska
1. Agnieszka Kołakowska, doradca ekonomiczny, upoważnienie do kontroli nr 89619 z dnia
12 marca 2014 r.
(dowód: akta kontroli str. 518-519)
2. Izabella Krawczyk, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli
nr 86848 z dnia 23 grudnia 2013 r.
(dowód: akta kontroli str. 1-2)
3. Monika Skrzypiec, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli
nr 86847 z dnia 23 grudnia 2013 r.
(dowód: akta kontroli str. 5-6)
4. Kinga Poprzycka-Harczuk, specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli
nr 86849 z dnia 23 grudnia 2013 r.
(dowód: akta kontroli str. 3-4)
Jednostka
kontrolowana
Kierownik jednostki
kontrolowanej
Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, zwany dalej „GIOŚ”.
ul. Wawelska 52/54, 00-922 Warszawa
Andrzej Jagusiewicz, Główny Inspektor Ochrony Środowiska od dnia 27 grudnia 2007 r.
(dowód: akta kontroli str. 7-8)
II. Ocena kontrolowanej działalności
Ocena
Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidłowości2
wykonanie budżetu państwa w 2013 roku w części 41 – Środowisko w zakresie dochodów
i wydatków zrealizowanych przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska.
Powyższa ocena wynika z:
− pozytywnej oceny planowania i realizacji dochodów budżetowych;
− pozytywnej oceny planowania i realizacji wydatków budżetu państwa i wydatków
budżetu środków europejskich;
− pozytywnej opinii o rocznych sprawozdaniach budżetowych i kwartalnych
sprawozdaniach w zakresie operacji finansowych;
2
Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych
nieprawidłowości, negatywna.
3
− pozytywnej oceny zgodności kwot wydatków ujętych w sprawozdaniu z wykonania
wydatków budżetu państwa oraz budżetu środków europejskich w układzie zadaniowym
z ewidencja księgową;
− pozytywnej, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, oceny wiarygodności ksiąg
rachunkowych w odniesieniu do rocznych sprawozdań budżetowych i kwartalnych
sprawozdań w zakresie operacji finansowych oraz ich zgodność z zasadami
rachunkowości, a także skuteczność funkcjonowania systemu rachunkowości oraz
mechanizmów kontroli zarządczej dotyczących operacji finansowych i gospodarczych.
Uzasadnienie oceny
Pozytywną ocenę uzasadnia w szczególności fakt rzetelnej realizacji dochodów budżetu
państwa. Nie stwierdzono także wydatków nielegalnych, a skala wydatków ocenionych jako
niegospodarne nie przekroczyła progu ustalonego dla zastosowanej oceny.
Stwierdzone nieprawidłowości polegały m.in. na:
− prowadzeniu ksiąg rachunkowych z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 września
1994 r. o rachunkowości 3 (uor);
− niezrealizowaniu wniosku pokontrolnego dotyczącego wdrożenia zakupionego w 2008 r.
informatycznego zintegrowanego systemu zarządzania urzędem – ERP, obejmującego
m.in. sferę finansowo-księgową, tj. programu spełniającego wymogi ustawy
o rachunkowości.
III. Opis ustalonego stanu faktycznego
1. Dochody budżetowe
1.1.
Opis stanu
faktycznego
Planowanie i realizacja dochodów budżetowych przez GIOŚ – dysponenta
III stopnia
W Głównym Inspektoriacie Ochrony Środowiska opracowano dokumenty planistyczne
dotyczące dochodów, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Finansów
z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania
materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 20134, tj. w załączniku Nr 18, rozdział 3
„Planowanie dochodów budżetowych”. Dochody budżetowe określone w planie finansowym
GIOŚ na 2013 r. w kwocie 4.610,0 tys. zł, zostały zrealizowane w łącznej wysokości
5.436,5 tys. zł, co stanowiło 117,9% kwoty ujętej w planie finansowym jednostki.
W porównaniu do 2012 r. uzyskane dochody były wyższe o 195,0 tys. zł, tj. o 3,7%. Nie
stwierdzono nierzetelnego prognozowania dochodów. Przyczyną uzyskania wyższej od
planowanej kwoty dochodów był wpływ środków z tytułu kar umownych za opóźnienia
w realizacji kontraktów, których nie można było przewidzieć na etapie planowania. Wyższe
były także wpływy z opłat rejestrowych i opłat rocznych, wnoszonych przez przedsiębiorców
wprowadzających do obrotu sprzęt elektryczny, elektroniczny oraz baterie i akumulatory.
Wpływy z tego tytułu stanowiły dominujący udział w strukturze zrealizowanych dochodów
i wyniosły 5.309,0 tys. zł (97,6%).
Uzyskane w 2013 r. dochody budżetowe przekazywane były na centralny rachunek bieżący
budżetu państwa w terminach określonych w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów
z dnia 20 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania budżetu
państwa5.
W 2013 r. w GIOŚ nie wystąpiły należności, które uległy przedawnieniu. Nie dokonano
także umorzenia należności.
(dowód: akta kontroli str. 353-359, 360-361a, 362-364,393-425, 504-506)
3
4
5
Dz.U. z 2013 r., poz. 330 z późn. zm.
Dz U. z 2012 r., poz. 628.
Dz.U. Nr 245, poz. 1637 z późn. zm. – uchylony 31.01.2014 r.
4
Na podstawie badania sześciu dowodów księgowych i odpowiadających im zapisów
księgowych na łączną kwotę 121,9 tys. zł, stwierdzono, że wszystkie objęte badaniem
należności zostały przypisane terminowo, w kwotach zgodnych z dokumentami
stanowiącymi podstawę tych zapisów, a należności z nich wynikające zostały uregulowane
przez zobowiązane podmioty.
(dowód: akta kontroli str. 365-392, 426-481, 508)
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono
nieprawidłowości.
1.2. Należności pozostałe do zapłaty
Opis stanu
faktycznego
W sprawozdaniu Rb-27 wykazano na koniec 2013 r. należności pozostałe do zapłaty
w kwocie 3,5 tys. zł. Należność ta dotyczyła kary umownej za nieterminowe wykonanie
przedmiotu umowy.
Kontrola wykazała, że notą księgową nr 1/WF/2012 z dnia 1 czerwca 2012 r. obciążono
wykonawcę umowy zlecenia kwotą 2,3 tys. zł, stanowiącą składki ZUS od wynagrodzenia
z tytułu umowy, zawartej w 2009 r. Kwota ta, w dacie wystawienia noty księgowej, stanowiła
zwrot poniesionych w 2012 r. przez GIOŚ wydatków na opłacenie ww. składek. Powyższą
należność zaksięgowano w 2012 r. na koncie 240 − pozostałe rozrachunki według
kontrahentów lub tytułów. W 2012 r. należność nie została uregulowana. W ciągu 2013 r.
nie przeksięgowano jej na konto 221 – Należności z tytułu dochodów budżetowych, jako
zwrot wydatków poniesionych w latach ubiegłych stanowiących dochód budżetu państwa. W
toku kontroli w dniu 13 marca 2014 r. dokonano korekty księgowania. Tym samym wielkość
należności pozostałych do zapłaty, według stanu na 31 grudnia 2013 r., ustalono w łącznej
kwocie 5,8 tys. zł.
(dowód: akta kontroli str. 461, 482-492, 493-496, 507, 509-510, 516-517, 520-522)
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono
następującą nieprawidłowość.
W wyniku nieprawidłowego ujęcia w księgach rachunkowych 2013 r. należności w kwocie
2,3 tys. zł, nieprawidłowo ustalono stan należności pozostałych do zapłaty, wykazanych
w sprawozdaniu Rb-27 z wykonania planu dochodów budżetowych. Pomimo nieskierowania
pozwu do sądu, kwota ta w księgach rachunkowych figurowała jako roszczenie sporne
w ramach konta 240. Powyższa nieprawidłowość została skorygowana dopiero w trakcie
kontroli NIK poprzez korektę księgowania i korektę sprawozdania Rb-27.
(dowód: akta kontroli str. 461, 482-492, 493-496, 507, 509-510, 516-517, 520-522)
2. Wydatki budżetowe
2.1. Planowanie wydatków budżetowych przez GIOŚ
Opis stanu
faktycznego
Wydatki budżetowe określone pierwotnie w planie finansowym GIOŚ (dysponent III stopnia)
w kwocie 17.011,0 tys. zł zostały w trakcie roku zwiększone per saldo o 28.285,0 tys. zł
(tj. o 166,3%) i według planu po zmianach wyniosły 45.296,0 tys. zł. Zmiany planowanej
pierwotnie kwoty wydatków wynikały głównie ze zwiększenia planu wydatków GIOŚ
z rezerw celowych budżetu państwa o kwotę 28.725,0 tys. zł, z której wykorzystano
28.642,3 tys. zł, tj. 99,7%. Przyczyną niepełnego wykorzystania ww. środków z rezerw
celowych było uzyskanie, w wyniku przeprowadzonych postępowań o udzielenie zamówień
publicznych, korzystniejszych niż planowano cen oraz przeniesienie wykonania części
zadań na rok 2014.
(dowód: akta kontroli str. 1787-1795, 1808 – 1811, 2133-2158]
Środki uruchomione z rezerw celowych budżetu państwa były przeznaczone na:
– dofinansowanie zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej (poz. 59 –
26.007,9 tys. zł);
5
– finansowanie zadań realizowanych w 2010 roku z rachunku dochodów własnych
(poz. 57 – 1.608,0 tys. zł);
– współfinansowanie przedsięwzięć realizowanych w ramach Mechanizmu Finansowego
Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2009−2014 oraz Programu Operacyjnego
Infrastruktura i Środowisko (poz. 8 − 776,4 tys. zł);
– sfinansowanie kosztów postępowania sądowego wynikającego z wyroków Naczelnego
Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
(poz. 16 – 285,9 tys. zł);
– sfinansowanie wynagrodzeń (nagrody jubileuszowej) w grupie osób zajmujących
kierownicze stanowiska państwowe w GIOŚ (poz. 21 – 45,8 tys. zł);
– sfinansowanie dodatków służby cywilnej wraz z pochodnymi dla mianowanego z dniem
1 grudnia 2013 r. jednego urzędnika służby cywilnej (poz. 20 − 1,0 tys. zł).
(dowód: akta kontroli str. 1815-1825, 1909-1910)
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono
nieprawidłowości.
2.2. Realizacja wydatków budżetowych przez GIOŚ
Opis stanu
faktycznego
Zrealizowane w 2013 r. przez GIOŚ wydatki wyniosły 45.060,2 tys. zł, tj. 99,5% planu po
zmianach. W porównaniu z 2012 r. wydatki były niższe o 4.029,0 tys. zł.
(dowód akta kontroli str. 1787-1790,1795)
Środki pochodzące z poszczególnych pozycji rezerw celowych zostały wykorzystane
następująco:
– poz. 8 – w kwocie 776,4 tys. zł, tj. w 100,0% dla projektów realizowanych ze środków
Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego (MF EOG) na lata
2009−2014: „Wzmocnienie potencjału technicznego Inspekcji Ochrony Środowiska
poprzez zakup urządzeń pomiarowych, wyposażenia laboratoryjnego i narzędzi
informatycznych” oraz „Monitoring efektów realizacji projektu PL0100 „Wzrost
efektywności działalności Inspekcji Ochrony Środowiska, na podstawie doświadczeń
norweskich”” realizowanych w ramach Programu Operacyjnego „Wzmocnienie
monitoringu środowiska oraz działań kontrolnych”, a także przedsięwzięcia
wykonywanego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (PO IiŚ),
tj. „Zakupy sprzętu do szybkiej oceny ryzyka w przypadku wystąpienia poważnej awarii,
organizacja systemu monitoringu dynamicznego przeciwdziałania poważnym awariom,
w tym organizacja systemu i sieci teleinformatycznych”;
– poz. 16 − w kwocie 285,9 tys. zł, tj. w 100,0%, przeznaczono na sfinansowanie
zobowiązań wymagalnych Skarbu Państwa, tj. koszty postępowania sądowego
wynikającego z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Warszawie;
− poz. 20 – w kwocie 1,0 tys. zł, tj. w 100,0%, przeznaczono na sfinansowanie dodatków
służby cywilnej wraz z pochodnymi dla jednego urzędnika służby cywilnej mianowanego
z dniem 1 grudnia 2013 r.;
− poz. 21 – w kwocie 45,8 tys. zł, tj. w 100,0%, przeznaczono na sfinansowanie
wynagrodzeń (nagrody jubileuszowej) w grupie osób zajmujących kierownicze
stanowiska państwowe;
− poz. 57 – w kwocie 1.568,9 tys. zł, tj. w 97,6%, przeznaczono na współfinansowanie
m.in. wydatków majątkowych (§ 6060) w ramach zadań realizowanych z MF EOG na
lata 2009−2014;
− poz. 59 – w kwocie 25.964,2 tys. zł, tj. w 99,8%, przeznaczono na finansowanie zadań
w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska.
(dowód akta kontroli str. 1815-1825; 1909-1910)
6
Szczegółowym badaniem objęto wydatki w wysokości 3.587,4 tys. zł, tj. 7,9% wydatków
zrealizowanych przez GIOŚ, dotyczących realizacji czterech zadań zaplanowanych do
wykonania w 2013 r. w zakresie przeniesienia danych monitoringowych do bazy danych
Ekoinfonet. W wyniku analizy stwierdzono, że GIOŚ nie wykonał dwóch zadań (których
realizacja została przeniesiona na lata 2014 i 2015), tj. „Przeniesienia danych monitoringu
hałasu do systemu informatycznego Ekoinfonet wraz ze wspomaganiem wdrożenia systemu
w Inspekcji Ochrony Środowiska” i „Przeniesienia danych monitoringu jakości wód do
systemu informatycznego Ekoinfonet wraz ze wspomaganiem wdrożenia systemu
w Inspekcji Ochrony Środowiska”.
Zadania dotyczące „Przeniesienia danych monitoringu pól elektromagnetycznych do
systemu informatycznego Ekoinfonet wraz ze wspomaganiem, wdrożenia systemu
w Inspekcji Ochrony Środowiska w latach 2012−2014” oraz „Przeniesienia danych
monitoringu jakości powietrza do systemu informatycznego Ekoinfonet wraz ze
wspomaganiem wdrożenia systemu w Inspekcji Ochrony Środowiska” zostały wykonane
w części dotyczącej pierwszego etapu. Realizację kolejnych etapów tych zadań
zaplanowano na 2014 rok.
(dowód: akta kontroli str. 1402-1422, 1433-1501, 1502-1632-1685, 1686-1785)
Największy udział w strukturze wydatków według grup ekonomicznych, tj. 94,8%, miały
wydatki bieżące zrealizowane w kwocie 42.744,0 tys. zł. W ramach tej grupy wydatki na
wynagrodzenia wyniosły 9.709,8 tys. zł, tj. 100,0% planu po zmianach.
Przeciętne miesięczne wynagrodzenie w GIOŚ w 2013 r.6 wyniosło 6.083,81 zł
i w porównaniu do 2012 r. było niższe o 5,5%, a przeciętne zatrudnienie7 wyniosło 133
osoby i było o 1,9% wyższe (tj. o trzy osoby) w porównaniu do 2012 r.
Przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto członków Korpusu Służby Cywilnej,
w przeliczeniu na jednego pełnozatrudnionego, wyniosło 6.096,82 zł, natomiast przeciętne
wynagrodzenie brutto osób nieobjętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń wyniosło
3.901,04 zł. Wynagrodzenia te były niższe niż w 2012 r. odpowiednio o 6,5% oraz o 4,3%.
Nie zostały przekroczone wielkości limitu wynagrodzeń osobowych, jak również limitu
dodatkowego wynagrodzenia rocznego w poszczególnych grupach pracowników, według
statusu zatrudnienia.
(dowód akta kontroli str. 216-226)
Wydatki GIOŚ na współfinansowanie programów realizowanych ze środków pochodzących
z UE wyniosły ogółem 1.552,0 tys. zł, tj. 99,0% planu po zmianach, w tym kwota
1.156,0 tys. zł stanowiła wydatki majątkowe.
(dowód akta kontroli str. 1795)
W 2013 r. w ramach środków z budżetu państwa zrealizowano wydatki majątkowe w łącznej
kwocie 1.901,2 tys. zł (tj. 99,4% planu po zmianach). I tak:
– w ramach § 6060 wykorzystano 745,8 tys. zł (98,7% planu po zmianach) na zakup
urządzeń biurowych, sprzętu komputerowego, infrastruktury sieciowej i serwisowej.
Z powyższej kwoty środki w wysokości 648,2 tys. zł pochodziły z rezerwy celowej
poz. 57. Główną przyczyną niepełnego wykorzystania ww. środków było uzyskanie,
w wyniku przeprowadzonych postępowań o udzielenie zamówień publicznych,
korzystniejszych niż planowano cen;
– w ramach § 6066 wykorzystano 1.114,4 tys. zł (100,0% planu po zmianach) na zakupy
m.in. automatycznych mierników pyłu, analizatorów, serwerów oraz urządzeń
sieciowych w ramach realizacji dwóch projektów: „Monitoring efektów realizacji Projektu
PL0100 Wzrost efektywności działalności IOŚ, na podstawie doświadczeń norweskich”
oraz „Wzmocnienie potencjału technicznego IOŚ poprzez zakup urządzeń pomiarowych,
wyposażenia laboratoryjnego i narzędzi informatycznych”. Z powyższej kwoty środki
w wysokości 695,6 tys. zł pochodziły z rezerwy celowej poz. 8.
6
7
Według kwartalnego sprawozdania Rb-70 o zatrudnieniu i wynagrodzeniach.
W przeliczeniu na pełne etaty.
7
– w ramach § 6069 – zakupy inwestycyjne, wydatki w kwocie 41,0 tys. zł (tj. 100,0% planu
po zmianach) zostały przeznaczone na realizację projektu „Zakupy sprzętu do szybkiej
oceny ryzyka w przypadku wystąpienia poważnej awarii, organizacja systemu
monitoringu dynamicznego poważnym awariom, w tym organizacja systemu i sieci
teleinformatycznych”. Powyższe środki zostały przyznane w ramach poz. 8 rezerw
celowych.
(dowód: akta kontroli str. 1815-1816, 1833-1850, 1909-1910)
W 2013 r. GIOŚ udzielił 32 zamówień publicznych na łączną kwotę 31.422,6 tys. zł.
Badaniem objęto sześć postępowań o udzielenie zamówień publicznych o łącznej wartości
zawartych umów netto8 8.581,0 tys. zł (brutto 10 537,0 tys. zł), stanowiącej 27,3% wartości
netto wszystkich zamówień publicznych udzielonych przez GIOŚ w 2013 r., z tego:
− cztery postępowania z wolnej ręki, o łącznej wartości umów netto 8.008,7 tys. zł (brutto
9.850,7 tys. zł), dotyczące realizacji następujących zadań:
− „Monitoring tła zanieczyszczenia atmosfery na stacjach w Łebie, Jarczewie i na
Śnieżce dla potrzeb EMEP, GAW.WMO i HELCOM w latach 2013–2015”;
− „Monitoring skażeń promieniotwórczych wód powierzchniowych i osadów dennych
w latach 2012−2015”;
− „Monitoring tła zanieczyszczenia atmosfery na stacji „Puszcza Borecka” dla potrzeb
EMEP, GAW/WMO i Komisji Europejskiej w latach 2013–2015”;
− „Monitoring chemizmu opadów atmosferycznych i ocena depozycji zanieczyszczeń
do podłoża w latach 2013–2015”;
− jedno postępowanie w trybie zapytania o cenę, o wartości umowy netto 134,9 tys. zł
(brutto 148,3 tys. zł), dotyczące „Sukcesywnej usługi hotelowo-gastronomicznej podczas
organizowania przez GIOŚ szkoleń dla pracowników WIOŚ”;
− jedno postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego, dotyczące zadania
finansowanego z budżetu środków europejskich (PO IiŚ), o wartości umowy netto
437,4 tys. zł (brutto 538,0 tys. zł), pt. „Systemy monitoringu w wybranych zakładach
przemysłowych podłączonych do wojewódzkich stanowisk i koordynacji ratownictwa”.
(dowód: akta kontroli str. 95-215, 236, 249-261, 323-327, 342-352, 511-515, 1234-1235)
Wydatki poniesione w 2013 r. z tytułu udzielenia ww. zamówień wyniosły 2.960,5 tys. zł
(z tego 2.728,1 tys. zł z budżetu krajowego i 232,4 tys. zł z budżetu środków europejskich)
i stanowiły 5,5% wszystkich wydatków GIOŚ w 2013 r.
Zamówienia publiczne zostały udzielone z zachowaniem przepisów ustawy z dnia
29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych9. Wydatki na ich realizację zostały
poniesione w sposób celowy, zgodnie z zawartymi umowami.
(dowód: akta kontroli str. 95-215, 236, 249-261, 323-327, 342-352, 511-515, 1234-1235)
Zobowiązania GIOŚ na koniec 2013 r. wyniosły 703,6 tys. zł i dotyczyły dodatkowego
wynagrodzenia rocznego wraz z pochodnymi. W porównaniu do 2012 r. stan zobowiązań
był wyższy o 14,8 tys. zł, tj. o 2,1%.
W 2013 r. w GIOŚ nie występowały przypadki zobowiązań wymagalnych oraz zobowiązania
z tytułu odsetek za nieterminowe regulowanie zobowiązań.
(dowód: akta kontroli str. 230-231)
W GIOŚ, równolegle do ewidencji wydatków według klasyfikacji budżetowej, prowadzono
ewidencję według układu zadaniowego. W trakcie 2013 r. nie były dokonywane zmiany
wartości mierników. Wydatki poniesione przez GIOŚ zostały ujęte w trzech funkcjach
państwa, tj. w funkcji 11 − „Bezpieczeństwo zewnętrzne i nienaruszalność granic”, w funkcji
8
9
Wartość umów podano w kwotach netto z uwagi na fakt, iż 3 spośród 32 umów, dotyczących zamówień
publicznych o wartości przekraczającej 14.000 euro, zawartych przez GIOŚ w 2013 r. zostały zawarte
z wykonawcami zagranicznymi wyłącznie w kwotach netto.
Dz.U. z 2013 r., poz. 907 z późn. zm.
8
12 − „Środowisko” oraz w funkcji 15 − „Polityka zagraniczna”. W ramach funkcji
12 realizowano 5 działań w ramach czterech podzadań zgrupowanych w dwóch zadaniach,
w funkcji 11 − jedno zadanie, jedno podzadanie i jedno działanie, a w funkcji 15 − jedno
zadanie, jedno podzadanie i dwa działania. Dla wszystkich działań mierniki zostały
określone i wykonane.
(dowód akta kontroli str. 1831-1832)
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono
nieprawidłowości.
3. Wydatki budżetu środków europejskich
3.1. Planowanie wydatków budżetu środków europejskich przez GIOŚ
Plan wydatków budżetu środków europejskich Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska
na 2013 r., według ustawy budżetowej na 2013 r., został określony w kwocie 5.413,0 tys. zł
z przeznaczeniem na wydatki bieżące Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru
Gospodarczego 2009−2014. W trakcie roku plan wydatków GIOŚ w ramach budżetu
środków europejskich został zwiększony o 4.399,5 tys. zł do kwoty 9.812,5 tys. zł. Zmiany
planowanej pierwotnie kwoty wydatków wynikały głównie ze zwiększenia z rezerwy celowej
o kwotę 4.399,5 tys. zł, w tym na finansowanie przedsięwzięć: „Wzmocnienie potencjału
technicznego Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez zakup urządzeń pomiarowych,
wyposażenia laboratoryjnego i narzędzi informatycznych”, „Wzmocnienie monitoringu
środowiska oraz działań kontrolnych”, finansowanych ze środków Mechanizmu
Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego na lata 2009−2014; „Zakupy sprzętu
do szybkiej oceny ryzyka w przypadku wystąpienia poważnej awarii, organizacja systemu
monitoringu dynamicznego przeciwdziałania poważnym awariom, w tym organizacja
systemu i sieci teleinformatycznych” w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i
Środowisko.
(dowód akta kontroli str. 1909-1910, 1911-1912, 1999, 2007)
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki, dotyczącej planowania wydatków budżetu środków
europejskich, nie stwierdzono nieprawidłowości.
3.2. Realizacja wydatków budżetu środków europejskich przez GIOŚ
Wydatki budżetu środków europejskich GIOŚ wyniosły 8.790,0 tys. zł i stanowiły 89,6%
planu po zmianach i 162,3% kwoty przyjętej w ustawie budżetowej. GIOŚ w ramach
Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego na lata 2009−2014
realizował trzy projekty: „Wzmocnienie potencjału technicznego Inspekcji Ochrony
Środowiska poprzez zakup urządzeń pomiarowych, wyposażenia laboratoryjnego i narzędzi
informatycznych”; „Wzmocnienie systemu jakości powietrza w Polsce w oparciu
o doświadczenie norweskie”; „Monitoring efektów realizacji Projektu PL0100 − Wzrost
efektywności działalności IOŚ na podstawie doświadczeń norweskich”” oraz w ramach
POIiŚ projekt „Wzmocnienie potencjału technicznego IOŚ poprzez zakup urządzeń
pomiarowych, wyposażenia laboratoryjnego i narzędzi informatycznych”.
Kwota przekazanych i zrealizowanych do końca 2013 r. zleceń płatności do Banku
Gospodarstwa Krajowego wyniosła 8.790,0 tys. zł i była zgodna z obrotami wykazanymi na
koncie 227 – Rozliczenie wydatków z budżetu środków europejskich oraz dowodami
zaksięgowanymi na tym koncie.
(dowód akta kontroli str. 1896-1900, 1901-1902)
Z ogólnej kwoty wydatków poniesionych w 2013 r. z budżetu środków europejskich 74,5%
stanowiły wydatki majątkowe, które zrealizowano w kwocie 6.548,2 tys. zł, tj. 100,0% planu
po zmianach, na niżej wymienione projekty:
•
„Monitoring efektów realizacji Projektu PL0100 „Wzrost efektywności działalności IOŚ
na podstawie doświadczeń norweskich” zrealizowano wydatki w wysokości 572,0 tys. zł,
9
co stanowiło 100,0% planu po zmianach. Powyższe środki przeznaczone były na zakup
macierzy dyskowych oraz trzech serwerów;
• „Zakupy sprzętu do szybkiej oceny ryzyka w przypadku wystąpienia poważnej awarii,
organizacja systemu monitoringu dynamicznego przeciwdziałania poważnym awariom,
w tym organizacja systemu i sieci teleinformatycznych” w ramach PO IiŚ, Priorytetu III
„Zarządzanie zasobami i przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska” działanie 3.2.
„Zapobieganie i ograniczanie skutków zagrożeń naturalnych oraz przeciwdziałanie
poważnym awariom” − w § 6067 GIOŚ zrealizował wydatki w wysokości 232,4 tys. zł,
tj. 100,0% planu po zmianach;
• „Wzmocnienie potencjału technicznego IOŚ poprzez zakup urządzeń pomiarowych,
wyposażenia laboratoryjnego i narzędzi informatycznych”, w § 6067, GIOŚ zrealizował
wydatki w wysokości 5.743,8 tys. zł, tj. 100,0% planu po zmianach. Środki te były
przeznaczone na zakup 16 mineralizatorów mikrofalowych do analizy metali ciężkich
w pyle PM10.
(dowód: akta kontroli str. 1902)
Na wydatki bieżące z budżetu środków europejskich GIOŚ wykorzystał w 2013 r.
2.241,8 tys. zł, tj. 68,7% planu po zmianach w kwocie 3.265 tys. zł. W tej grupie wydatków
sfinansowano m.in. koszty podróży służbowych zagranicznych, koszty pracy ekspertów
i obsługi prawnej oraz promocję projektów. W związku z niepełnym wykorzystaniem limitu
wydatków bieżących Minister Środowiska dokonał blokady wydatków w kwocie 936,4 tys. zł,
planowanych dla projektów realizowanych w ramach MF EOG na lata 2009−2014,
tj. „Wzmocnienie potencjału technicznego IOŚ poprzez zakupy urządzeń pomiarowych,
wyposażenia laboratoryjnego i narzędzi informatycznych” na kwotę 252,4 tys. zł;
„Wzmocnienie systemu jakości powietrza w Polsce w oparciu o doświadczenia norweskie”
na kwotę w wysokości 668,6 tys. zł oraz „Monitoring efektów realizacji Projektu PL0100
„Wzrost efektywności działalności Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie doświadczeń
norweskich” na kwotę 15,4 tys. zł. Przyczyną blokady było m.in. niższe wykonanie
wydatków związanych z kosztami pracy partnera norweskiego oraz mniejsza od planowanej
liczba delegacji zagranicznych i rezygnacja z delegacji krajowych.
(dowód akta kontroli str. 1930-1931, 2015-2019, 2032-2040)
W 2013 r. GIOŚ posiadał wyodrębniony dla środków europejskich rachunek pomocniczy
w Narodowym Banku Polskim, z którego korzystał.
(dowód akta kontroli str. 1903, 1965-1997)
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki, dotyczącej realizacji wydatków budżetu środków
europejskich, nie stwierdzono nieprawidłowości.
4. Roczne sprawozdania budżetowe oraz kwartalne sprawozdania
w zakresie operacji finansowych
4.1. Prawidłowość i rzetelność rocznych sprawozdań budżetowych oraz kwartalnych
sprawozdań w zakresie operacji finansowych
Opis stanu
faktycznego
Badaniem objęto prawidłowość sporządzenia jednostkowych, rocznych sprawozdań
budżetowych GIOŚ za rok 2013:
- o stanie środków na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych
(Rb−23),
- z wykonania planu dochodów budżetowych (Rb−27),
- z wykonania planu wydatków budżetu państwa (Rb−28),
- z wykonania planu wydatków budżetu państwa w zakresie programów realizowanych
ze środków pochodzących z budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi środków
10
z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA, z wyłączeniem wydatków
na Wspólną Politykę Rolną (Rb−28 Programy),
- z wykonania wydatków budżetu państwa oraz budżetu środków europejskich w układzie
zadaniowym (RB−BZ1),
- z wykonania planu wydatków budżetu środków europejskich za okres od początku roku
do dnia 31 grudnia 2013 r. (Rb−28UE), z wyłączeniem wydatków na Wspólną Politykę
Rolną (Rb-28 Programy),
a także:
- kwartalnego sprawozdania o zatrudnieniu i wynagrodzeniach od początku roku do końca
czwartego kwartału 2013 r. (Rb−70),
- sprawozdania finansowego za IV kwartał 2013 r. o stanie:
a) należności oraz wybranych aktywów finansowych (Rb−N),
b) zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji (Rb−Z).
Sprawozdania zostały sporządzone w terminach określonych w rozporządzeniach Ministra
Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej10 i z dnia 4 marca
2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji
finansowych11 oraz z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej
w układzie zadaniowym12.
(dowód: akta kontroli str. 227-248, 262-322, 328-341)
Sprawozdania te przekazują prawdziwy obraz dochodów, wydatków, a także należności
i zobowiązań w 2013 r. Zostały sporządzone rzetelnie i prawidłowo pod względem
merytorycznym i formalno-rachunkowym, a wykazane w sprawozdaniach kwoty były zgodne
z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej.
(dowód: akta kontroli str. 227-248, 262-322, 328-341)
Wykazane w sprawozdaniu rocznym Rb−23 dochody, wykonane i przekazane na rachunek
bieżący budżetu państwa, wyniosły 5.436,5 tys. zł i były zgodne z kwotą wykazaną
w sprawozdaniu Rb−27. Wydatki wykazane zostały w kwocie 45.060,2 tys. zł i były równe
kwocie ujętej w sprawozdaniu Rb-28. Wykazany w sprawozdaniu Rb-23 zerowy stan
środków na rachunku bieżącym został potwierdzony przez Oddział Okręgowy NBP
w Warszawie w dniu 15 stycznia 2014 r.
(dowód: akta kontroli str. 227-248, 262-322, 328-341)
Przedstawiona w rocznym sprawozdaniu Rb−27 kwota dochodów wykonanych była zgodna
z ewidencją księgową, tj. z zapisami na koncie 130 Rachunek bieżący jednostki (subkonto
dochodów) i wyniosła 5.436,5 tys. zł. Analityczna ewidencja zrealizowanych dochodów
budżetowych, prowadzona w systemie finansowo-księgowym do konta 130, uwzględniała
podziałki klasyfikacji budżetowej (dział, rozdział, paragraf). Po dokonanej korekcie sprawozdania
stan należności pozostałych do zapłaty był zgodny z ewidencją księgową.
(dowód: akta kontroli str. 227-248, 262-322, 328-341)
Kwota wydatków ogółem za 2013 r., wykazana w rocznym sprawozdaniu Rb-28, wyniosła
45.060,2 tys. zł i była zgodna z zapisami na koncie 130 po stronie Ma i kwotą środków
otrzymanych w 2013 r. od dysponenta wyższego stopnia. Analityczna ewidencja
zrealizowanych wydatków budżetowych, prowadzona do konta 130, uwzględniała podziałki
klasyfikacji budżetowej (dział, rozdział, paragraf).
(dowód: akta kontroli, str. 227-248, 262-322, 328-341)
Wynagrodzenia wykazane w Rb−70 − sprawozdanie o zatrudnieniu i wynagrodzeniach
w GIOŚ od początku roku do końca czwartego kwartału 2013 r. − były zgodne ze
10
11
12
Dz.U. Nr 20, poz. 103.
Dz.U. Nr 43, poz. 247 z późn. zm.
Dz.U. Nr 298, poz. 1766.
11
sprawozdaniami: Rb−28 sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetu państwa za
okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2013 r. oraz Rb−28 UE − sprawozdanie
z wykonania planu wydatków budżetu środków europejskich, z wyłączeniem wydatków na
realizację Wspólnej Polityki Rolnej za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2013 r.
(dowód: akta kontroli, str. 227-248, 262-322, 328-341)
Dane za IV kwartał 2013 r. wykazane w kwartalnym sprawozdaniu o stanie zobowiązań
według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji Rb-Z, a także dane w kwartalnym
sprawozdaniu o stanie należności oraz wybranych aktywów finansowych Rb-N, były zgodne
z ewidencją księgową.
(dowód: akta kontroli str. 227-248, 262-322, 328-341)
Do okresów sprawozdawczych roku 2013 miały zastosowanie przepisy rozporządzenia
Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej
w układzie zadaniowym. Stwierdzono, że kwoty wydatków wykazane w rocznym
sprawozdaniu Rb−BZ1 z wykonania wydatków budżetu państwa oraz budżetu środków
europejskich w układzie zadaniowym były zgodne z zapisami po stronie Ma konta 990 Plan
finansowy wydatków budżetowych w układzie zadaniowym oraz sumą ogólnych kwot
wydatków wykazanych w sprawozdaniach Rb−28 i Rb−28UE.
(dowód: akta kontroli str. 227-248, 262-322, 328-341)
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki, dotyczącej prawidłowości i rzetelności sporządzania
sprawozdań budżetowych oraz sprawozdań w zakresie operacji finansowych, nie
stwierdzono nieprawidłowości.
5. Księgi rachunkowe
Opis stanu
faktycznego
Obowiązująca w GIOŚ dokumentacja opisująca przyjęte zasady (politykę) rachunkowości,
wprowadzona decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska13, spełniała wymogi
określone w ustawie o rachunkowości, z wyjątkami opisanymi w części „Ustalone
nieprawidłowości”.
W badanym okresie funkcjonował w jednostce informatyczny system finansowo-księgowy
KREZUS – 2001, wersja 2013 r. Ustalony w tym systemie format zapisu księgowego nie
umożliwiał wprowadzenia daty operacji gospodarczej.
System księgowości komputerowej spełniał wymagania określone w ustawie
o rachunkowości w zakresie zapewnienia ciągłości numeracji zapisów w dziennikach
częściowych oraz ustalenie osoby odpowiedzialnej za treść zapisu (art. 14 ust. 4 uor).
(dowód: akta kontroli, str. 1258-1368)
W ustalonych dla GIOŚ zasadach rachunkowości określono ogólnie stanowiska i zakresy
obowiązków osób odpowiedzialnych za wykonywanie poszczególnych czynności w ramach
systemu rachunkowości, w tym kontroli funkcjonalnej.
W kontrolowanej jednostce przeprowadzono badanie w zakresie poprawności formalnej
dowodów i zapisów księgowych (testy kontroli) oraz wiarygodności zapisów księgowych pod
kątem prawidłowości wartości transakcji (zgodność z fakturą oraz zgodność faktury
z umową, zamówieniem), okresu księgowania, ujęcia na kontach syntetycznych
i analitycznych (a w konsekwencji ujęcia w sprawozdaniach budżetowych). Próbę do
badania wyznaczono ze zbioru dowodów księgowych, będących fakturami lub dokumentami
równoważnymi fakturom i stanowiących podstawę płatności w 2013 r. oraz
odpowiadających tym dokumentom zapisów księgowych. W celu wyznaczenia tego zbioru
dokonano analizy, przedstawionych do kontroli w formie elektronicznej, wszystkich pozycji
operacji księgowych wykazanych w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. (według
daty księgowania) na koncie 130−subkonto wydatków. Przekazany zbiór zapisów
13
Decyzja Nr 21 z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wprowadzenia Zasad (polityki) rachunkowości, zmieniona
decyzją Nr 48 z dnia 25 listopada 2013 r.
12
księgowych zawierał datę dowodu, datę księgowania oraz datę zapłaty. Spośród ww.
pozycji operacji wyeliminowano zapisy:
− dotyczące wynagrodzeń osobowych i ich pochodnych, ze względu na niskie ryzyko
wystąpienia nieprawidłowości,
− będące poleceniami przelewu i stanowiącymi wyciągi bankowe, jako zapisy wtórne do
zapisów obrazujących faktury i dokumenty im równoważne,
− dotyczące transakcji o niewielkiej wartości (poniżej 50,0 zł).
Z określonego w powyższy sposób zbioru dokonano losowania próby 85 dowodów
i odpowiadających im zapisów księgowych statystyczną metodą monetarną14 na kwotę
33.352,6 tys. zł. W trakcie weryfikacji próby nie zmieniono żadnego z dowodów. Zapisy
księgowe zostały sporządzone poprawnie pod względem rachunkowym.
(dowód: akta kontroli, str. 1314-1367, 1368)
Ustalone
nieprawidłowości
W wyniku kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości:
1. Funkcjonujący w GIOŚ informatyczny system finansowo-księgowy nie spełniał
wymogów art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o rachunkowości, gdyż nie umożliwiał wprowadzenia
daty operacji gospodarczej. W konsekwencji, w toku badania dowodów księgowych i ich
zapisów w księgach rachunkowych, stwierdzono błąd systematyczny polegający na braku
w zapisie księgowym daty operacji gospodarczej.
Główna Księgowa GIOŚ wyjaśniła, że „program finansowo-księgowy KREZUS−2001, jest
stosowany w GIOŚ od ponad 20 lat i można tylko wprowadzić datę zdarzenia
gospodarczego jeżeli dotyczy danego miesiąca księgowania. W związku z tym wpisywana
jest data faktury. Obecnie wdrażany jest nowy program finansowo-księgowy w którym nie
będzie takich przypadków.
(dowód: akta kontroli, str. 1258-1260, 1261-1267, 1268-1313, 1314-1367, 1368)
NIK od kilku lat wnosiła o wdrożenie w GIOŚ systemu finansowo-księgowego, spełniającego
wymogi ustawy o rachunkowości, ostatnio po kontroli wykonania budżetu państwa w 2011 r.
W odpowiedzi na sformułowane wówczas wystąpienie pokontrolne, Główny Inspektor
Ochrony Środowiska poinformował, że nowy zintegrowany system zarządzania urzędem –
ERP, w tym program finansowo-księgowy, zostanie wdrożony do końca 2012 r. Pomimo
tych zapewnień do dnia zakończenia niniejszej kontroli, tj. do dnia 14 marca 2014 r., system
ten nie został wdrożony.
Należy zwrócić uwagę, że na zakupiony w 2008 r. ww. zintegrowany system zarządzania,
obejmujący także sferę finansowo-księgową, w latach 2008−2013 GIOŚ wydatkował kwotę
424,7 tys. zł z przeznaczeniem na wykonanie projektu, szkolenia pracowników oraz
uruchomienie testowe. Dodatkowo w 2013 r. zrealizowano wydatki w kwocie 1.319,0 tys. zł
na zakup nowych serwerów i macierzy, które miały być wykorzystane do obsługi wszystkich
systemów informatycznych w GIOŚ, w tym również do modułu finansowo-księgowego.
Jednocześnie z wydatkami związanymi z uruchomieniem nowego systemu informatycznego
GIOŚ ponosił wydatki na modyfikację i obsługę serwisową obecnie stosowanego systemu
finansowo-księgowego KREZUS−2001. Tylko w latach 2010−2013 na obsługę tego
niespełniającego wymogów ustawy o rachunkowości systemu wydatkowano łącznie
61,5 tys. zł, w tym w 2013 r. kwotę 14,0 tys. zł.
W ocenie NIK, ponoszenie wydatków na utrzymanie sytemu finansowo-księgowego
niespełniającego wymogów ustawy o rachunkowości, w sytuacji gdy jednostka jest
w posiadaniu nowego systemu, jest działaniem niegospodarnym.
Dyrektor Generalny GIOŚ wyjaśnił, że: „wdrożenie Zintegrowanego Systemu Zarządzania
Urzędem czyli systemu klasy ERP to proces skomplikowany i długotrwały, który składa się
z następujących etapów: zakup oprogramowania, wykonanie projektu wdrożenia, wdrożenie
z dostosowaniem specyfiki danego urzędu, migracja danych, przeprowadzenie szkoleń dla
14
Metoda statystyczna uwzględniająca prawdopodobieństwo wyboru proporcjonalnie do wartości transakcji
(MUS).
13
pracowników, zakup asysty technicznej, wykonanie bieżącej aktualizacji systemu. Pełne
wdrożenie przedmiotowego oprogramowania wymaga zatem poniesienia określonych
nakładów finansowych na przestrzeni kilku lat.”
(dowód: akta kontroli str.1784-1786)
2. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w ustalonych zasadach (polityce) rachunkowości
określił, że:
− księgi rachunkowe prowadzone są w formie elektronicznej z zastosowaniem
funkcjonującego od 2002 r. programu finansowo-księgowego KREZUS−2001 firmy [...]15
(§ 6 ust. 1 zasad rachunkowości);
− opis systemów przetwarzania danych zawarty jest w dokumentacji eksploatacyjnej do
ww. programu, która jest przechowywana w Wydziale Finansowym (§ 6 ust. 2 pkt 7
zasad rachunkowości).
System KREZUS−2001 był kilkakrotnie modyfikowany, a użytkowana w 2013 r. wersja tego
programu to KREZUS−2001 wersja 2013. Jakkolwiek wykonawca programu poinformował,
że używana w 2013 r. wersja programu jest identyczna z wersją z 2011 r. (KREZUS−2001
wersja 2011), to jednocześnie potwierdził, iż aktualnie używana wersja programu jest
oznaczona KREZUS−2001 wersją 2013. Oznacza to, że Główny Inspektor Ochrony
Środowiska nie dokonał aktualizacji ustalonej dla GIOŚ polityki rachunkowości, co było
niezgodne z art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.
(dowód: akta kontroli, str. 1345 – 1357, 1368)
Dokumentacja eksploatacyjna programu KREZUS−2001 przechowywana była w Wydziale
Finansowym i zawierała m.in. wykaz procedur i funkcji oraz opisy parametrów i algorytmów.
Dokumentacja ta sporządzona była według stanu na 5 kwietnia 2001 r. i pomimo
wprowadzania w okresie eksploatacji tego systemu wielu zmian, nie była aktualizowana.
3. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o rachunkowości, elementem zasad
rachunkowości jest opis programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności
metod zabezpieczania dostępu do danych i systemu ich przetwarzania.
W ustalonych dla GIOŚ zasadach rachunkowości określono jedynie, że odpowiedzialność
za zabezpieczenie danych i ich zbiorów oraz ich archiwizację w systemie ponosi Wydział
Informatyzacji Inspekcji (§ 6 przedmiotowych zasad). „Instrukcja sporządzania, obiegu
i kontroli dokumentów księgowych w GIOŚ”16 określała ogólne zasady przechowywania
i zabezpieczania dowodów księgowych i ksiąg rachunkowych. Jednak w tym dokumencie
nie zawarto szczegółowych danych dotyczących m.in.:
− stosowanych nośników danych;
− stosowanych środków ochrony zewnętrznej;
− zasad tworzenia kopii zbiorów danych, uwzględniających m.in. częstotliwość i liczbę
tworzonych kopii oraz osoby odpowiedzialne.
Dyrektor Generalny GIOŚ wyjaśnił, że „w GIOŚ funkcjonuje system służący ochronie
danych i ich zbiorów, w tym danych księgowych. Dane z systemu rachunkowości są
przechowywane na macierzy GIOŚ, która pracuje w systemie RAID 10 co zapewnia pełne
bezpieczeństwo danych. Ponadto raz w tygodniu wykonywane są kopie bezpieczeństwa
systemów obsługujących rachunkowość, które są zapisywane na nośnikach poza macierzą.
(…) W zasadach (polityki) rachunkowości GIOŚ celowo wskazano, że odpowiedzialność za
zabezpieczenie danych i zbiorów oraz ich archiwizację ponosi Wydział Informatyzacji
Inspekcji. W Szczegółowym Podziale Zadań przedmiotowego Wydziału określono zasady
ochrony danych na nośnikach informatycznych, w tym danych o charakterze księgowym.
Ponadto wskazać należy, iż opracowanie dokumentu pn. „Polityka bezpieczeństwa
15
16
Na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej
(Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – odmowa udostępnienia z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.
Instrukcja wprowadzona decyzją Nr 42 Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 września
2012 r.
14
informacji” będzie miało charakter wyłącznie fakultatywny, gdyż w obowiązującym porządku
prawnym brak podstaw do opracowania takiego dokumentu.”
W „Szczegółowym Podziale Zadań Wydziału Informatyzacji Inspekcji GIOŚ” z dnia
20 stycznia 2011 r. określono ogólnie, że do zadań wieloosobowego stanowiska pracy do
spraw administracji siecią komputerową należało m.in. przydzielanie praw dostępu i haseł
do korzystania z zasobów sieciowych GIOŚ, wykonywanie i ewidencja kopii zapasowych
systemów operacyjnych serwerów oraz danych wskazanych przez użytkownika; wdrożenie
i nadzór nad systemami bezpieczeństwa sieci. W dokumencie tym nie zostały jednak
wskazane szczegółowo programowe zasady ochrony danych.
(dowód: akta kontroli, str. 1210-1214)
6. Kontrola zarządcza
Opis stanu
faktycznego
Dokumentację systemu kontroli zarządczej w GIOŚ, poza polityką rachunkowości, stanowiło
m.in.:
- dokument pn. Podział zadań i kompetencji w kierownictwie Głównego Inspektoratu
Ochrony Środowiska, zatwierdzony przez Głównego Inspektora w dniu 7 lutego 2011 r.;
- instrukcja sporządzania obiegu i kontroli dokumentów księgowych w GIOŚ – decyzja
nr 42 Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 września 2012 r.;
- regulamin organizacyjny Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska wprowadzony
zarządzeniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 grudnia 2010 r.,
zmieniony zarządzeniem nr 1 GIOŚ z dnia 20 marca 2012 r. i zarządzeniem nr 2 GIOŚ
z dnia 11 maja 2012 r.
(dowód: akta kontroli str. 11-94, 525-600)
W 2013 r. zostały sporządzone dwa plany pracy GIOŚ: na I półrocze 2013 r. i na II półrocze
2013 r. Plany te Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaakceptował odpowiednio
8 stycznia 2013 r. i 27 czerwca 2013 r. W dokumentach tych ujęto planowane działania
związane z tworzeniem systemu informatycznego Inspekcji Ochrony Środowiska
„Ekoinfonet”. Zagadnienia dotyczące zasad tworzenia tego sytemu zostały uregulowane
w rozdziale 4c (art. 28h − art. 28j) ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony
Środowiska17. Przepisy w tym zakresie zostały wprowadzone do przedmiotowej ustawy na
podstawie art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 25 listopada 2010 r. o zmianie ustawy o Inspekcji
Ochrony Środowiska oraz ustawy o działach administracji rządowej18. Zgodnie z art. 9 tej
ustawy przepisy w zakresie rozdziału 4c weszły w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.
W planie pracy GIOŚ na II półrocze 2013 r. zaplanowano m.in.:
− przekazanie do akceptacji Ministra Środowiska oraz rozpatrzenia przez inne organy
zewnętrzne projektu rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie zakresu, sposobu
oraz trybu zbierania i udostępniania danych w systemie informatycznym Inspekcji
Ochrony Środowiska „Ekoinfonet”. Termin przekazania projektu Ministrowi Środowiska
ustalono na 30 lipca 2013 r., a na termin uzgodnień międzyresortowych wskazano
październik 2013 r.;
− przeprowadzenie w IV kwartale 2013 r. szkoleń informatycznych dla użytkowników baz
danych monitoringu środowiska (JPOAT, JELMAG, EHAŁAS) w ramach zamówień
dotyczących przeniesienia danych monitoringowych do systemu informatycznego
„Ekoinfonet” wraz ze wspomaganiem wdrażania systemu w Inspekcji Ochrony
Środowiska.
(dowód: akta kontroli str. 2041-2128)
Projekt ww. rozporządzenia, opracowanego w GIOŚ, przekazano Ministrowi Środowiska
dnia 7 czerwca 2013 r. Do czasu zakończenia kontroli nie zostało ono wydane.
Minister Środowiska, w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli,
poinformował, że „prace nad tym dokumentem zostały wstrzymane do czasu rozstrzygnięcia
17
18
Dz.U. z 2013, poz. 686 z późn. zm.
Dz.U. Nr 239, poz. 1592.
15
kształtu i zakresu opracowywanych właśnie: Bazy Danych o Odpadach (BDO) i nowego
systemu Ewidencyjno-Opłatowego (SEO). Ta decyzja ma zapobiec dublowaniu się prac
wewnątrz Ministerstwa oraz w jego jednostkach podporządkowanych. Termin opracowania
i wdrożenia BDO określony jest ustawą o odpadach na koniec roku 2015.”
W toku kontroli ustalono, że w ramach I etapu realizacji zadań w zakresie przenoszenia
danych monitoringu środowiska przeprowadzono w IV kwartale 2013 r. szkolenia
informatyczne dla użytkowników baz danych JPOAT i JELMAG. Nie przeprowadzono
natomiast, zaplanowanych również na IV kwartał 2013 r., szkoleń dla użytkowników baz
danych EHAŁAS.
(dowód: akta kontroli str. 1236-1238)
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono
następujące nieprawidłowości:
1. GIOŚ nie zrealizował w pełnym zakresie, zaplanowanych na 2013 r., czterech zadań
w części dotyczącej przeniesienia danych monitoringowych do baz danych systemu
„Ekoinfonet”, pomimo uzyskania zapewnienia ich finansowania. Dwa zadania,
tj. „Przeniesienie danych monitoringu pól elektromagnetycznych do systemu
informatycznego Ekoinfonet wraz ze wspomaganiem wdrożenia systemu w Inspekcji
Ochrony Środowiska w latach 2012−2014” (JELMAG) oraz „Przeniesienie danych
monitoringu jakości powietrza do systemu informatycznego Ekoinfonet wraz ze
wspomaganiem wdrożenia systemu w Inspekcji Ochrony Środowiska” (JPOAT) zostały
zrealizowane w zakresie I etapu, odpowiednio w październiku i listopadzie 2013 r. Na
wykonanie tego zakresu prac poniesiono wydatki w łącznej kwocie 879,0 tys. zł. Realizacja
pozostałych etapów tych dwóch zadań została przeniesiona na 2014 r.
Nie zrealizowano dwóch zadań w zakresie „Przeniesienia danych monitoringu hałasu do
systemu informatycznego Ekoinfonet wraz ze wspomaganiem systemu w Inspekcji Ochrony
Środowiska” (EHAŁAS) oraz „Przeniesienia danych monitoringu jakości wód do systemu
informatycznego wraz ze wspomaganiem wdrożenia systemu w Inspekcji Ochrony
Środowiska” (JWODA). Ich realizacja została przeniesiona na lata 2014−2015.
Dyrektor Generalny GIOŚ w odniesieniu do zadań:
− JWODA wskazał, że „postępowanie zostało w dniu 13 listopada 2012 r. unieważnione,
ponieważ nie wpłynęła żadna oferta. W konsekwencji odstąpiono od etapowania
zamówienia i wystąpiono do NFOŚiGW pismem DM/5103-27/04/12/PG z dnia
14 listopada 2012 r. o zmianę harmonogramu rzeczowo-finansowego umowy
z NFOŚiGW jednocześnie załączając wniosek o korektę decyzji Ministra Finansów.
Minister Finansów wydał decyzję korygującą z datą 8 luty 2013 r. na kwoty 560 tys. zł
w 2013 r. oraz 640 tys. zł w roku 2014. Jednocześnie w tym czasie w resorcie
środowiska zostały zintensyfikowane konsultacje z KE w sprawie zarzutów dotyczących
nieprawidłowej transpozycji dyrektywy 2000/60/WE oraz zastrzeżeń KE dotyczących
planów gospodarowania wodami w dorzeczach, co skutkowało koniecznością kolejnych
zmian prawnych m.in. w zakresie regulacji dotyczących monitoringu wód i systemu
klasyfikacji stanu wód. Jednocześnie procedowany był projekt dyrektywy 2013/39/UE
wprowadzający nowe wymagania pomiarowe dotyczące stanu chemicznego wód
(dyrektywa PE i Rady 2013/39/UE z dnia 12 sierpnia 2013 roku). W związku z kolejnymi
zmianami sytuacji prawnej podjęto decyzję o przeniesieniu realizacji zadania
wdrożeniowego w odniesieniu do systemu JWODA na lata 2014 i 2015.
Dodatkowym czynnikiem branym pod uwagę był fakt kumulacji prac informatycznych
w GIOŚ pod koniec roku 2013, co zbiegło się z osłabieniem kadrowym w Wydziale
Informatyzacji Inspekcji a także krytycznym obciążeniem serwerów GIOŚ, których
dalsza eksploatacja wymagała zakupu dodatkowych mocy (macierzy).”
− EHAŁAS wyjaśnił, że „w związku z realizacją przez GIOŚ umowy nr 229/2012/Wn50/MN-PO/D z dnia 25.04.2012 r. pt. „Przeniesienie danych monitoringu hałasu do
systemu informatycznego Ekoinfonet wraz ze wspomaganiem wdrożenia systemu
w Inspekcji Ochrony Środowiska oraz decyzją nr 106/2012 Ministra Finansów
o zapewnieniu finansowania z dnia 31 lipca 2012 r., w okresie 2012 i 2013 r.
16
prowadzone były wstępne rozeznania dot. możliwości realizacji przedsięwzięcia przez
potencjalnych wykonawców, biorąc pod uwagę zaangażowanie w tym czasie ekspertów
akustyków w zamówienia generowane przez podmioty zobowiązane do wykonania map
akustycznych. Ponadto, realizacja została przesunięta na 2014 i 2015 rok w związku
z sygnalizowanymi przez wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska trudnościami
finansowymi ograniczającymi w drugiej połowie 2013 roku możliwość delegowania
pracowników do udziału w szkoleniach. Należy zaznaczyć, że operatorami bazy danych
EHALAS są osoby zaangażowane jednocześnie w wykonywanie pomiarów hałasu i pól
elektromagnetycznych i część z nich została włączona w proces wdrażania systemu
JELMAG dotyczącego PEM” oraz wskazał, że „dodatkowym czynnikiem branym pod
uwagę był fakt kumulacji prac informatycznych w GIOŚ pod koniec roku 2013, co
zbiegło się z osłabieniem kadrowym w Wydziale Informatyzacji Inspekcji, a także
krytycznym obciążeniem serwerów GIOŚ, których dalsza eksploatacja wymagała
zakupu dodatkowych mocy (macierzy).” Ponadto Dyrektor Generalny wyjaśnił, że
„Doświadczenia wynikające z przeprowadzonych
postępowań wstępnych na
przygotowanie baz danych JWODA, JELMAG, JPOAT do operacyjnego
funkcjonowania (postępowania unieważniono, ponieważ nikt nie złożył oferty)
spowodowały, że w przypadku bazy EHAŁAS nie podjęto tej próby i w przygotowaniu
jest jedno kompleksowe zamówienie merytoryczno-informatyczne.”
− JPOAT wskazał, że „Główny Inspektorat Ochrony Środowiska realizuje prace związane
z modernizacją JPOAT2,0 od września 2013 r. do listopada 2014 r. zgodnie z umową
nr 33/2013/F z dnia 30.09.2013 r. pn. „Przeniesienie danych monitoringu jakości
powietrza do systemu informatycznego Ekoinfonet wraz ze wspomaganiem wdrożenia
systemu w Inspekcji Ochrony Środowiska”. Poza tytułowym przeniesieniem
archiwalnych i aktualnych danych o stacjach i wynikach pomiarów z JPOAT1,5 do
JPOAT2,0, w dużej części prace dotyczą, dostosowania bazy JPOAT2,0 do nowych
wymagań sprawozdawczych określonych w decyzji Komisji Europejskiej
nr 2011/850/UE, wytycznych KE do tej decyzji, a także innych dokumentów i materiałów
dostępnych na Portalu Jakości Powietrza Europejskiej Agencji Środowiska (EAŚ), co
stanowi specyficzne elementy odróżniające tę bazę od innych. Prace nad JPOAT2,0
realizowane są na bieżąco. Do bazy danych JPOAT2,0 wpływają od początku roku
2014 (w praktyce testowo transmisja danych była uruchomiona już w grudniu 2013 r.)
dane bieżące z 16 wojewódzkich serwerów zbierających dane z automatycznych
(i niektórych manualnych stanowisk pomiarowych). Dane te są dalej przesyłane co
godzinę do Komisji Europejskiej (za pośrednictwem serwerów EAŚ) zgodnie
z obowiązkami sprawozdawczymi określonymi w decyzji 2011/850/UE. Do końca roku
zakładane jest symultaniczne gromadzenie danych w JPOAT2,0 i JPOAT1,5. Baza
JPOAT1,5 do czasu zakończenia modernizacji JPOAT2,0 (w praktyce, w celu
zachowania bezpieczeństwa danych − do końca 2013 r.) uznawana jest jako
referencyjna – tzn. zawierająca oficjalne, weryfikowane dane. W 2015 r., po
stwierdzeniu braku przeciwwskazań, JPOAT1,5 zostanie zamknięta i całkowicie
zastąpiona przez JPOAT2,0, która stanie się bazą referencyjną.”
(dowód: akta kontroli str. 1402-1422, 1433-1760, 1877-1888)
Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny w zakresie zawansowania tworzenia systemu
„Ekoinfonet”, zaplanowanie przeprowadzenia szkoleń informatycznych dla użytkowników
baz danych monitoringu środowiska EHAŁAS było w ocenie NIK niecelowe. W dacie
zatwierdzania planu pracy na II półrocze 2013 r. Główny Inspektor miał bowiem informacje
o niskim stopniu zaawansowania realizacji zadań związanych z przenoszeniem danych
monitoringowych do poszczególnych baz danych systemu „Ekoinfonet”.
(dowód: akta kontroli str. 2041-2128)
2. W 2013 r. GIOŚ zwrócił się do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska
i Gospodarki Wodnej (zwanego dalej „NFOŚiGW” lub „Narodowy Fundusz”) o dokonanie
zwrotu na konta pięciu przedsiębiorców nadpłaty w łącznej kwocie 22.670,6 tys. zł wraz
z odsetkami, powstałej w wyniku uchylenia albo zmiany decyzji administracyjnych,
określających wysokość zobowiązania z tytułu opłat za brak w 2006 r. zapewnienia sieci
17
zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji, tj. opłat należnych na podstawie ustawy
z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji19. Decyzje
w ww. zakresie wydaje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, a środki finansowe wpływają
na konto NFOŚiGW. W związku z odmową zwrotu przez Narodowy Fundusz kwoty nadpłat
wraz z odsetkami, GIOŚ informował Ministra Środowiska o zaistniałej sytuacji kolejnymi
pismami w okresie od listopada 2013 r. do stycznia 2014 r. Dopiero w dniu 10 lutego 2014 r.
odbyło się spotkanie Podsekretarza Stanu w MŚ z przedstawicielami GIOŚ i NFOŚiGW
w sprawie rozwiązania problemu zwrotu nadpłat wraz z odsetkami. Na spotkaniu tym
ustalono, że Narodowy Fundusz dokona zwrotu kwoty głównej z tytułu nadpłat, natomiast
GIOŚ podejmie działania w celu pozyskania środków na uregulowanie odsetek od
przedmiotowych nadpłat, które na dzień 31 grudnia 2013 r. wynosiły 14.817,1 tys. zł
i każdego dnia kwota odsetek narastała w wysokości 6,1 tys. zł.
(dowód: akta kontroli str. 1139-1147, 1163-1170)
Minister Środowiska odnośnie podjęcia działań w lutym 2014 r. w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2
lit. f ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, poinformował, że „zarówno GIOŚ jak i NFOŚiGW są
samodzielnym jednostkami, wykonującymi swoje zadania w odpowiednich ustawach jak
i własnych statutach. Podczas spotkań koordynacyjnych odbytych w lutym 2014 r., podjęte
zostały decyzje o zwrocie kwoty głównej i zainicjowane kroki w kierunku uzyskania środków
na zapłatę odsetek”.
(dowód: akta kontroli str. 1236-1238)
Podczas podejmowania decyzji o zwrocie w pierwszej kolejności kwoty głównej nadpłat, nie
wzięto pod uwagę przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.– Ordynacja podatkowa20.
Zgodnie bowiem z art. 78a tej ustawy, jeżeli kwota dokonanego zwrotu podatku nie pokrywa
kwoty nadpłaty wraz z jej oprocentowaniem, zwróconą kwotę zalicza się proporcjonalnie na
poczet kwoty nadpłaty oraz kwoty jej oprocentowania w takim samym stosunku, w jakim
w dniu zwrotu pozostaje kwota nadpłaty do kwoty oprocentowania.
W związku z tym, biorąc pod uwagę ww. przepis, dokonanie przez Narodowy Fundusz
zwrotu nadpłat w kwocie 22.670,6 tys. zł w dniu 14 lutego 2014 r. nie spowodowało
zaprzestania narastania kwoty odsetek za zwłokę.
Z-ca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, jako przyczynę niewskazania w trakcie
spotkania konsekwencji wynikających z przywołanego wyżej przepisu ustawy – Ordynacja
podatkowa wyjaśnił, że „biorąc pod uwagę fakt, że w spotkaniu uczestniczyło czterech
radców prawnych (dwóch z Departamentu Prawnego MŚ i dwóch z NFOŚiGW) uznałem, iż
dyskusja na temat szczegółów stosowania przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa,
w szczególności art. 78a, jest zbędna przy dobrej znajomości tych przepisów przez radców
prawnych.”
(dowód: akta kontroli str. 1256-1257)
Stosownie do podjętych ustaleń, GIOŚ pismem z dnia 12 lutego 2014 r. skierowanym do
Prezesa NFOŚiGW wskazał kwotę nadpłat wynikającą z pięciu ostatecznych decyzji GIOŚ,
nie wskazując jednocześnie na konsekwencje wynikające z art. 78a ustawy – Ordynacja
podatkowa.
Z-ca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wyjaśnił, że „brak powołania w ww. piśmie
(pismo z dnia 14 lutego 2014 r. – przypis kontrolera) art. 78a ustawy – Ordynacja
podatkowa − należy stwierdzić, że ww. ustawa jest jednym z podstawowych aktów
prawnych stosowanych w obszarze finansów. NFOŚiGW jako główna instytucja finansująca
obszar ochrony środowiska na bieżąco stosuje przepisy tej ustawy w szeregu sprawach,
zatem zna jej przepisy. Ponadto z przepisów Ordynacji podatkowej jasno wynika, iż
nadpłata powinna być zwrócona wraz z oprocentowaniem, co zostało również wskazane
w skierowanych do NFOŚiGW upomnieniach dotyczących 4 z ww. 5 spraw. Zaznaczam, iż
NFOŚiGW powinien być świadom, iż przy zwrocie określonych w ostatecznych decyzjach
GIOŚ, nadpłat konieczny jest również zwrot oprocentowania, gdyż dokonywał on już
kilkakrotnie zwrotu nadpłat wynikających z ostatecznych decyzji GIOŚ określających
19
20
Dz.U. z 2013 r., poz. 1162.
Dz.U. z 2012 r., poz. 749.
18
wysokość nadpłaty w opłacie za brak sieci wpłaconych nienależnie na rzecz NFOŚiGW
przez wprowadzających pojazdy wraz z oprocentowaniem.”.
(dowód: akta kontroli str. 1239-1253)
Z-ca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska odnośnie działań jakie zamierza podjąć
w celu zapewnienia środków finansowych na uregulowanie odsetek wskazał, że: „Powyższe
sprawy, co do których GIOŚ wydał ostateczne decyzje określające wysokość nadpłaty na
skutek skarg NFOŚiGW i Spółek trafiły do WSA w Warszawie. NFOŚiGW w przypadku 4
spraw złożył wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, należy przy tym
zauważyć, iż zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po przekazaniu sądowi skargi sąd może
na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub
w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo
wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków,
z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa
szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Do dnia sporządzenia niniejszego pisma
w jednej sprawie - WSA w Warszawie wydał w dniu 12 lutego 2014 r. postanowienie o sygn.
akt IV SA/Wa 2739/13, w którym odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji
GIOŚ.
W związku z powyższym to NFOŚiGW nie wykonuje ostatecznych decyzji GIOŚ, bowiem na
chwilę obecną brak jest rozstrzygnięcia Sądu, które wskazywałoby, by to GIOŚ był
zobowiązany do zwrotu określonych nadpłat wraz z odsetkami.
W przypadku gdyby jednak Sąd nie podzielił stanowiska GIOŚ, iż to NFOŚiGW jest
zobowiązany do zwrotu nadpłat wraz z odsetkami, które nienależnie wpłynęły na konto
NFOŚiGW, tj. gdyby sąd uznał, iż NFOŚiGW otrzymujący bezprawnie określone kwoty od
wprowadzających pojazdy staje się ich beneficjentem, a GIOŚ, który w żaden sposób nie
przyczynił się do nienależnej wpłaty na rzecz NFOŚiGW i nie jest beneficjentem tych
nienależnych przychodów, to GIOŚ ze środków Skarbu Państwa musiałby zwracać za
NFOŚiGW wprowadzającemu pojazdy te nienależne mu kwoty. Zdaniem GIOŚ jest to nie
tylko niezgodne z art. 72 i 73 ustawy – Ordynacja podatkowa, ale i nieracjonalne, bowiem
Minister Środowiska będzie musiał wówczas wystąpić o rezerwę na pokrycie powyższych
zaległości.
Dodatkowo informuję, że w dniu 26.02.2014 r. przekazałem Panu Sławomirowi
Brodzińskiemu Podsekretarzowi Stanu w MŚ, notatkę ws. zwrotu przedmiotowych odsetek
prosząc Pana Ministra o rozważenie podjęcia decyzji w tym zakresie.
Ponadto pismem skierowanym do Pana Sławomira Brodzińskiego, Podsekretarza Stanu
w MŚ, z dnia 12.03.2014 r., znak: DKR-071/41/14isz, ponownie wystąpiłem
o rozstrzygnięcie kwestii zwrotu odsetek od należności określonych ostatecznymi decyzjami
GIOŚ.”
(dowód: akta kontroli str. 1239-1253)
Pomimo ustaleń dokonanych na spotkaniu w Ministerstwie Środowiska, w GIOŚ do dnia
zakończenia kontroli, tj. do dnia 14 marca 2014 r., nie podjęto żadnych działań w kwestii
rozpoznania możliwości pozyskania środków finansowych na spłatę odsetek. Główny
Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 12 marca 2014 r. faktycznie zwrócił się do
Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Środowiska o rozstrzygnięcie kwestii zwrotu odsetek
od nadpłat z tytułu opłaty za brak sieci. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony
Środowiska, to Narodowy Fundusz jest zobowiązany do zwrotu nadpłat wraz z odsetkami,
a w zaistniałej sytuacji dalszym działaniem ze strony GIOŚ jest wystawienie tytułów
wykonawczych dla NFOŚiGW.
W ocenie NIK, niepodjęcie w GIOŚ działań uzgodnionych w trakcie spotkania
z przedstawicielem Ministra Środowiska i trwanie w żądaniu zapłaty odsetek przez
Narodowy Fundusz, świadczy o nieskutecznym funkcjonowaniu mechanizmów kontroli
zarządczej. Tym bardziej, że każdy dzień pozostawienia bez rozstrzygnięcia kwestii
uregulowania ww. zobowiązań powoduje wzrost kwoty odsetek, która na dzień 10 marca
2014 r. według obliczeń GIOŚ, wynosiła już 15.292,9 tys. zł.
19
Zarówno opisane wyżej ustalenia, jak i inne nieprawidłowości opisane w niniejszym
wystąpieniu pokontrolnym, szczególnie w obszarze ustalonych zasad rachunkowości oraz
funkcjonowania systemu księgowości komputerowej, wskazują na niedostateczne
funkcjonowanie mechanizmów kontroli zarządczej, szczególnie dotyczących operacji
finansowych i gospodarczych.
IV. Wnioski
Wnioski pokontrolne
Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba
Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej
Izbie Kontroli21, wnosi o:
1) skuteczny nadzór nad realizowaniem zadań w ramach systemu Ekoinfonet;
2) doprowadzenie do wdrożenia w GIOŚ zakupionego w 2008 r. informatycznego
zintegrowanego systemu zarządzania urzędem – ERP, obejmującego sferę finansowoksięgową i spełniającego wymogi ustawy o rachunkowości;
3) zwiększenie skuteczności działania mechanizmów kontroli zarządczej.
V. Pozostałe informacje i pouczenia
Prawo zgłoszenia
zastrzeżeń
Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla
kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli.
Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo
zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie
21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do Prezesa Najwyższej Izby
Kontroli.
Obowiązek
poinformowania
NIK o sposobie
wykorzystania uwag
i wykonania wniosków
Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli,
w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania
uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach
niepodjęcia tych działań.
W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia
informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub
zmienionego wystąpienia pokontrolnego.
Warszawa, dnia 31 marca 2014 r.
Wiceprezes
Najwyższej Izby Kontroli
Wojciech Kutyła
21
Dz.U. z 2012 r., poz.82 z późn. zm.
20
Na podstawie art. 35c ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli
(Dz.U. z 2012 r., poz. 82, ze zm.) w powyższym tekście dokonano sprostowania
oczywistych omyłek pisarskich poprzez:
− zastąpienie wyrazu „JHAŁAS” wyrazem „EHAŁAS”;
− zastąpienie fragmentu (str. 15): „zarządzenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska
z dnia 1 lutego 2011 r. w sprawie podziału zadań i kompetencji w kierownictwie
Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska” fragmentem: „dokument pn. Podział
zadań i kompetencji w kierownictwie Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska,
zatwierdzony przez Głównego Inspektora w dniu 7 lutego 2011 r.”;
− zastąpienie fragmentu (str. 15): „regulamin organizacyjny Głównego Inspektoratu
Ochrony Środowiska wprowadzony zarządzeniem Głównego Inspektora Ochrony
Środowiska z dnia 30 grudnia 2010 r., zmieniony zarządzeniem z dnia 11 maja 2012 r.”
fragmentem: „regulamin organizacyjny Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska
wprowadzony zarządzeniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia
30 grudnia 2010 r., zmieniony zarządzeniem nr 1 GIOŚ z dnia 20 marca 2012 r.
i zarządzenie nr 2 GIOŚ z dnia 11 maja 2012 r.”.
Warszawa, dnia 26 maja 2014 r.
21