IPPEZ pismo MZ konsultacje ustawa o zdrowiu publicznym

Warszawa, dn. 27.04.2015 r.
Szanowna Pani
Beata Małecka - Libera
Sekretarz Stanu
Ministerstwo Zdrowia
Szanowna Pani Minister,
W związku z prowadzonymi przez Ministerstwo Zdrowia konsultacjami publicznymi
projektu ustawy o zdrowiu publicznym uprzejmie przekazuję Pani Minister uwagi Instytutu
Praw Pacjenta i Edukacji Zdrowotnej odnośnie niniejszego projektu. Poniższe rekomendacje
zostały wypracowane dzięki realizacji projektu „Monitoring prac legislacyjnych i konsultacji
społecznych w ochronie zdrowia” w ramach programu Obywatele dla Demokracji,
finansowanego z Funduszy EOG.
UWAGI OGÓLNE:
Projekt ustawy o zdrowiu publicznym powszechnie nazywany jest „Konstytucją zdrowia"
i po analizie dostępnego projektu faktycznie odnosi się wrażenie, że nazwa ta ma swoje
uzasadnienie, albowiem wskazany akt prawny wyznacza ogólnie kierunki działania
w zakresie poprawy stanu zdrowia polskiego społeczeństwa. Jak można wyczytać
w uzasadnieniu do projektu, w ocenie ustawodawcy zapewnienie obywatelom dostępu do
ochrony zdrowia koncentrującego się na tzw. medycynie naprawczej, tj. udzielaniu świadczeń
opieki zdrowotnej w warunkach stwierdzenia określonego schorzenia w bardzo niewielkim
stopniu może przyczynić się do poprawy ogólnego stanu zdrowia społeczeństwa. Stąd też,
konieczne jest podejmowanie wszelkich działań w warunkach szeroko rozumianej
profilaktyki, która umożliwia przede wszystkim zachowanie zdrowia, ale także stworzenie
mechanizmów, które pozwalają między innymi na jak najwcześniejsze wykrycie chorób,
1
co w sposób oczywisty zwiększa szanse na ich wyleczenie i powrót do ogólnej sprawności
pacjenta. Przytoczonej argumentacji ustawodawcy absolutnie nie można odmówić zasadności,
nie mniej jednak należy pamiętać o innym aspekcie, dla którego działania profilaktyczne mają
tak kluczowe znaczenie, tj. o aspekcie finansowym.
Warto tu odwołać się do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dn. 9
listopada 2011 roku, w sprawie ustanowienia programu „Zdrowie na rzecz wzrostu
gospodarczego”, trzeciego wieloletniego programu działań EU w dziedzinie zdrowia na lata
2014 – 2020, które stanowi:
1. „Zdrowie jest nie tylko wartością samą w sobie, ale także czynnikiem wzrostu
gospodarczego. Jedynie zdrowe społeczeństwo jest w stanie osiągnąć swój pełen
potencjał gospodarczy”;
2. „Promowanie zdrowia ludzkiego stanowi nieodłączny element celów w zakresie
inteligentnego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu”;
3. „Innowacje w opiece zdrowotnej pomagają podjęć wyzwanie, jakim jest zapewnienie
zrównoważonego rozwoju tego sektora w kontekście zmian demograficznych, a
działania dążące do zmniejszenia nierówności w zakresie zdrowia są istotne dla
osiągnięcia „wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu”;
4. „Innowacje nie ograniczają się jednak wyłącznie do technologii i nowych produktów.
Innowacyjność przejawia się także w sposobie organizowania i uporządkowania
opieki zdrowotnej, wykorzystywania zasobów i finansowania systemów”;
5. „Utrzymanie społeczeństwa w zdrowiu i aktywności przez dłuższy czas ma
pozytywny wpływ na wydajność i konkurencyjność. Zwiększenie liczny lat zdrowego
życia stanowi warunek wstępny, o ile Europa ma skutecznie doprowadzić do
osiągnięcia stopy zatrudnienia 75% wśród osób w przedziale wiekowym od 20 do 64
lat oraz zapobiegać wcześniejszemu przechodzeniu na emeryturę z powodu chorób.
Ponadto zapewnienie, aby osoby w wieku powyżej 65 roku życia były nadal zdrowe
i aktywne, może mieć wpływ na uczestnictwo w rynku pracy i prowadzić
do potencjalnych znaczących oszczędności w budżetach na opiekę zdrowotną”;
6. „Cele ogólne programu „Zdrowie na rzecz wzrostu gospodarczego” to wspólna praca
z państwami członkowskimi na rzecz zachęcania do wprowadzania innowacji
w opiece zdrowotnej i zwiększania stabilności systemów opieki zdrowotnej, a także
poprawy stanu zdrowia obywateli UE i ich ochrony przed transgranicznymi
zagrożeniami dla zdrowia”.
2
Natomiast analizując zadania z zakresu zdrowia publicznego przewidziane w projekcie
ustawy, należy odwołać się do dość skromnej treści art. 2 projektu, zgodnie z którym do
zadań należą:
1. monitorowanie i ocena stanu zdrowia, jego zagrożeń oraz jakości życia związanej ze
zdrowiem społeczeństwa;
2. edukacja zdrowotna dostosowana do potrzeb różnych grup społecznych, ze szczególnym
uwzględnieniem dzieci i młodzieży;
3. opracowywanie, wdrażanie i ewaluacja programów promocji zdrowia;
4. opracowywanie, wdrażanie i ewaluacja programów polityki chorób;
5. działania zmierzające do ograniczania i eliminowania nierówności w zdrowiu
wynikających z uwarunkowań społeczno – ekonomicznych;
6. analiza adekwatności i efektywności udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej
w odniesieniu do rozeznanych potrzeb zdrowotnych społeczeństwa;
7. prowadzenie badań naukowych i współpracy międzynarodowej w zakresie zdrowia
publicznego;
8. rozwój kadr uczestniczących w realizacji zadań ustawowych.
Zaproponowany projekt ustawy o zdrowiu publicznym w sposób szczególnie jawny
pomija wszystkie, powyżej cytowane punkty z Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady; zamiast innowacyjnych rozwiązań organizacyjnych wprowadza dodatkowo trzy
szczeble instytucjonalne (Pełnomocnika, Radę i Komitet Sterujący) o bardzo mało dokładnie,
nietransparentnie
i często sprzecznie określonych kompetencjach. Poprzez wykluczenie
z szeregu ważnych zapisów organizacji pozarządowych, projekt uniemożliwia obywatelom
Rzeczypospolitej Polskiej branie czynnego udziały w kształtowaniu polityki zdrowotnej,
jednocześnie przekazując cały szereg uprawnień w ręce jednej osoby – Pełnomocnika Rządu
do Spraw Zdrowia Publicznego. Ponadto,
proponowanym projekcie ustawy brak jest
jakichkolwiek zapisów dotyczących współpracy międzynarodowej w zakresie objętym
proponowaną ustawą, nie tylko z krajami Unii Europejskiej, której Rzeczpospolita jest
pełnoprawnym
członkiem
od
2005
roku,
ale
także
z
innymi
krajami,
co w obecnych czasach stanowi przejaw wyjątkowej ignorancji problematyki zdrowia
Polaków jako obywateli Unii Europejskiej.
Wydaje się, iż najważniejszym elementem ustawy o zdrowiu publicznym jest wynikające
z art. 9 projektu ustawowe upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia,
3
wprowadzającego Narodowy Program Zdrowia. Dokument ten jako strategiczny będzie miał
na celu realizację założeń polityki zdrowia publicznego, między innymi poprzez wskazaną już
wcześniej ścisłą koordynację działań w tym zakresie, pomiędzy administracją rządową
i samorządową oraz organizacjami pozarządowymi i podmiotami prowadzącymi działalność
pożytku publicznego. Analiza dostępnego projektu ustawy pozwala wywnioskować, że NPZ
przygotowany będzie na lata 2016–2025.
Warto mieć na uwadze, że pomysł z NPZ nie jest nowy, albowiem podobny program
opracowany został na lata 2007-2015, jednakże, ze względu na brak finansowania nie był
w praktyce realizowany. Obecna sytuacja ma być zupełnie inna, a to dzięki ściśle określonym
w ustawie zasadom finansowania.
Jak wynika z treści art. 9 ust. 3 projektu ustawy, NPZ ma określać:
1. charakterystykę głównych zagrożeń zdrowia;
2. cel strategiczny programu, ukierunkowany na wydłużenie życia polskiego społeczeństwa
i poprawę jakości życia związanej ze zdrowiem oraz wyrównanie nierówności
społecznych w zdrowiu;
3. cele operacyjne służące realizacji celu strategicznego;
4. zadania służące realizacji celów operacyjnych;
5. podmioty odpowiedzialne za realizację powyższych zadań;
6. realizatorów zadań;
7. sposób i tryb finansowania zadań;
8. wskaźniki i sposób ewaluacji programu.
Warto zauważyć, iż projekt ustawy w art. 12 nakłada na organy administracji rządowej
i samorządowej ściśle określone obowiązki sprawozdawcze związane z realizacją zadań
z zakresu zdrowia publicznego. Zgodnie z art. 12 ust. 1 projektu ustawy, organy administracji
rządowej i państwowe jednostki organizacyjne uczestniczące w NPZ, zobowiązane będą
do przekazywania rocznej informacji dotyczącej podjętych zadań do 30 kwietnia każdego
roku. Z kolei jednostki samorządu terytorialnego takową informację przekazywać będą
do 31 marca każdego roku. Organy samorządowe kierować mają przygotowane sprawozdanie
do wojewody, które ten będzie przekazywał do Pełnomocnika Rządu do Spraw Zdrowia
Publicznego, o której to funkcji będzie mowa w dalszej części komentarza. Podobnie jak
w przypadku wojewody, również wskazane wcześniej organy administracji rządowej
i państwowe jednostki organizacyjne zobowiązane będą do przekazywania informacji
Pełnomocnikowi.
4
Artykuł 13 projektu ustawy przewiduje, iż zadania z zakresu zdrowia publicznego
finansowane będą z środków pozostających w dyspozycji Ministra Zdrowia oraz innych
ministrów, organów, agencji i jednostek państwowych realizujących ustawowe zadania
(np. NFZ), a także jednostek samorządu terytorialnego. W celu zapewnienia trwałego
finansowania lub dofinansowania zadań z zakresu zdrowia publicznego, prawodawca
przewidział powołanie Funduszu Zdrowia Publicznego, będącego funduszem celowym.
Dysponentem Funduszu będzie Minister Zdrowia, który jednak będzie posiadał możliwość
upoważnienia do wydatkowania środków przez Pełnomocnika lub kierownika jednostki
podległej albo nadzorowanej. Ustawodawca zaproponował rozwiązanie dotyczące źródeł
przychodu Funduszu. Artykuł 15 projektu ustawy stanowi bowiem, że przychodami Funduszu
są:
1. 1 % wpływów z tytułu akcyzy od napojów alkoholowych;
2. 0,5 % wpływów z tytułu akcyzy od wyrobów tytoniowych i suszu tytoniowego;
3. 3 % wpływów z dopłat w grach objętych monopolem państwa;
4. odsetki od kwot zgromadzonych na rachunku Funduszu;
5. dotacje z budżetu państwa;
6. wpływy z darowizn i zapisów;
7. wpływy z innych tytułów.
Ponadto należy zwrócić uwagę, iż prawodawca przewiduje, iż dla potrzeb realizacji zadań
z zakresu zdrowia publicznego nastąpi przekazanie do tworzonego Funduszu środków
finansowych zgromadzonych w Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych.
Akcentowanie przez ustawodawcę profilaktycznej strony opieki zdrowotnej ma mieć
również przełożenie na działalność NFZ i wydatkowanie środków w ramach procesów
kontraktowania świadczeń. Ustawodawca planuje bowiem, że 1,5 % kosztów świadczeń
opieki zdrowotnej NFZ obligatoryjnie przeznaczone zostanie na promocję zdrowia
i profilaktykę chorób. Zaakcentowania wymagają negatywne aspekty takiej propozycji,
albowiem, jak wynika wprost z uzasadnienia do projektu ustawy, wspomniane 1,5 % stanowić
ma wyłącznie zmianę w strukturze wydatków NFZ. Ilość środków przekazywana NFZ nie
ulegnie z tego tytułu zwiększeniu, a zatem zarezerwowanie przez NFZ określonej puli
pieniędzy na promocję zdrowia i profilaktykę chorób oznaczać może, z dużą pewnością,
konieczność ograniczenia finansowania świadczeń w innym obszarze. Otwartym pozostaje
pytanie, którego obszaru mogą dotyczyć cięcia.
5
UWAGI SZCZEGÓŁOWE:
Art. 2 pkt 1 – sformułowanie „monitorowanie i ocenę stanu zdrowia” jest nieprawidłowe,
albowiem brakuje w nim dopełnienia. Zapewne intencją projektodawcy było użycie
sformułowania „monitorowanie i ocenę stanu zdrowia publicznego”.
Art. 2. p. 2 – O ile zadania z zakresu zdrowia publicznego powinny obejmować edukację
zdrowotną dostosowaną do potrzeb różnych grup społeczeństwa, o tyle wyróżnienie tylko
i wyłącznie potrzeb edukacyjnych dzieci i młodzieży w zakresie zdrowia, pozostaje
w sprzeczności z jednym z najważniejszych zapisów strategii „Europa 2020”, w którym
szczególny nacisk został położony na zdrowe starzenie się społeczeństwa, a więc zwrócono
także szczególną uwagę na potrzeby zdrowotne osób starszych. W obecnej postaci projekt
marginalizuje potrzeby tej grupy społecznej.
Art. 2 pkt. 5 – sformułowanie „nierówność w zdrowiu”, będące dalekim tłumaczeniem
anglojęzycznego pojęcia „health inequalities” nie wydaje się być poprawne. W myśl § 8 ust. 1
„Zasad techniki prawodawczej”, w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami
językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Z kolei
ust. 2 pkt 3 cyt. przepisu stanowi, że w ustawie należy unikać posługiwania się nowo
tworzonymi
pojęciami
lub
strukturami
językowymi
(neologizmami),
chyba
że
w dotychczasowym słownictwie polskim brak jest odpowiedniego określenia. „Health
inequalities” z całą pewnością nie oznacza „nierówności w zdrowiu”, lecz – biorąc pod uwagę
tendencję języka angielskiego do wykształcania idiomów – nierówności społeczne w zakresie
stanu zdrowia lub w dystrybucji czynników wpływających na stan zdrowia populacji. Tak też
jest
to
pojęcie
definiowane
http://www.who.int/hia/about/glos/en/index1.html).
przez
WHO
Z
kolei
(por.
sformułowanie
„nierówność w zdrowiu” nie jest poprawnym wyrażeniem językowym, albowiem oznacza
każdą różnicę w stanie zdrowia, nie tylko w skali populacji (społeczeństwa), lecz także
pomiędzy jednostkami. Tym samym między każdą osobą chorą i każdą osobą zdrową
występuje nierówność w zdrowiu, która nie zawsze jest następstwem różnic w zakresie
dostępu do profilaktyki zdrowotnej, programów zdrowotnych, czy też szeroko pojętych
uwarunkowań społeczno-ekonomicznych, wobec których państwo może podjąć działania.
Nierówności w zdrowiu mogą występować choćby z powodu różnic genetycznych, które
warunkują zapadalność niektórych jednostek na określone choroby, z nieszczęśliwych
6
wypadków, przestępstw przeciwko zdrowiu etc. Zadaniem z zakresu zdrowia publicznego nie
jest więc – i nie może być – „eliminowanie” tak rozumianych nierówności w zdrowiu. Byłoby
to założenie sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem i stanem wiedzy, który na obecnym etapie
w sposób oczywisty nie umożliwia wyeliminowania różnic pomiędzy ludźmi chorymi
i zdrowymi (nierówności w zdrowiu) poprzez podejmowanie określonych działań przez
organy władzy publicznej. Wydaje się więc, że powyższe, niefortunne sformułowanie
należałoby zastąpić takim, które w bardziej precyzyjny sposób oddaje istotę angielskiego
pojęcia „health inequalities”. Bardziej adekwatnym byłoby zatem pojęcie „nierówność
w zdrowiu publicznym” albo „społeczne nierówności w stanie zdrowia” oznaczające
nierówny dostęp różnych grup społecznych do korzyści wynikających z działań z zakresu
zdrowia publicznego, tj. zorganizowanego wysiłku społecznego, realizowanego głównie
przez wspólne działania instytucji publicznych, mającego na celu polepszenie, promocję,
ochronę i przywracanie zdrowia ludności. Na marginesie można zwrócić uwagę, że sam
projekt ustawy nie jest w tym zakresie konsekwentny, albowiem posługuje się m.in.
w analizowanym przepisie pojęciem „nierówności w zdrowiu”, by w innym miejscu (np. art.
9 ust. 3 pkt 2) używać pojęcia „nierówności społecznych w zdrowiu”, przy czym to drugie
pojęcie jest bez wątpienia bardziej adekwatne do angielskiego pierwowzoru.
Art. 2 pkt 6 – sformułowanie „rozeznanych” jest niepoprawne. W języku prawnym
rozeznanie oznacza minimalną zdolność osoby fizycznej do rozpoznania konsekwencji
swoich działań (por. art. 899 § 1 k.c., art. 930 § 2 k.c., art. 1010 § 2 k.c.). W kontekście
użytym w projektowanym przepisie chodzi o rozpoznanie, nie zaś rozeznanie.
Art. 3. ust.. 2. – „W realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego mogą uczestniczyć
podmioty (…), w tym organizacje pozarządowe i podmioty, o których mowa a art. 3 ust. 2 i 3
ustawy
z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (…)” –
Zapis, iż określone podmioty MOGĄ uczestniczyć w realizacji zadań z omawianego zakresu,
może być jednoznaczną przyczyną wykluczenia tych podmiotów z realizacji określonych
zadań, a tym samym zablokować uczestnictwo obywateli we wszelkich działaniach
określonych niniejszym projektem ustawy;
Art. 3. ust. 3. – „Jednostki samorządu terytorialnego, w ramach realizacji zadań, o których
mowa w ust. 1, mogą podejmować i finansować działania promujące zadania realizowane
7
przez inne organy lub podmioty, w tym przede wszystkim zadania (…)” – brak określenia
organów lub podmiotów, które mogą być uważane za „inne” powoduje, iż zapis ten pozwala
jednostkom samorządu terytorialnego finansować działania realizowane przez podmioty,
które nie mają nic wspólnego ze zdrowiem publicznym;
Art. 3. ust. 4 – punkt określa zakres programów koordynowanych przez ministra właściwego
do spraw zdrowia, poprzez Pełnomocnika Rządu do Spraw Zdrowia Publicznego. Niestety,
w tym ujęciu minister właściwy koordynuje tylko trzy programy: następstw zdrowotnych
palenia tytoniu, zapobieganiu otyłości i problemów alkoholowych. Pozostałe, możliwe
programy pozostają zgodnie z tym zapisem, poza wszelką koordynacją ministra właściwego
do spraw zdrowia, np. program profilaktyki HIV/AIDS, przeciwdziałania narkomanii, itd.;
Art. 3. ust. 6 – Jednostki samorządu terytorialnego (powiaty i gminy) współpracują
z samorządami wojewódzkimi na określonych zasadach, które stanowią odrębne zbiory
przepisów. W tym miejscu ustawa o zdrowiu publicznym nie określa zasad takiej współpracy,
nakłada tylko obowiązek. Brak określonych zasad współpracy i podziału zadań pomiędzy
jednostkami samorządu terytorialnego i jednostkami zwierzchnimi w ramach realizacji zadań
niniejszej ustawy, może doprowadzić do licznych sporów kompetencyjnych i nadużyć.
Zachodzi prawdopodobieństwo, iż ramy takiej współpracy mogą zostać określone przez
Pełnomocnika, skoro do jego obowiązków należy m.in. przygotowanie projektu Narodowego
Programu Zdrowia (Art. 4. p.3. pp. 1). Niestety, nie jest to w ogóle określone w ustawie.
Art. 4 ust. 1 – ustanowienie Pełnomocnika Rządu do Spraw Zdrowia Publicznego w przepisie
rangi ustawowej pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów, który to
przepis stanowi, że to Rada Ministrów może ustanowić pełnomocnika Rządu do określonych
spraw, których przekazanie członkom Rady Ministrów nie jest celowe. Albo więc należy
inaczej uregulować status ustrojowy pełnomocnika, z czym wiązałaby się też zmiana nazwy
tego organu, albo zastrzec w projektowanej ustawie, że to Rada Ministrów w drodze
rozporządzenia może takiego pełnomocnika powołać, albo wreszcie zmienić cyt. przepis
ustawy o Radzie Ministrów. Na marginesie można wskazać, że np. Pełnomocnik Rządu do
spraw Równego Traktowania został powołany rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22
kwietnia 2008 r. w sprawie Pełnomocnika Rządu do spraw Równego Traktowania (Dz.U. Nr
75,
poz.
450).
To
samo
dotyczy
innych
pełnomocników
rządu
(por.
http://bip.kprm.gov.pl/kpr/bip-rady-ministrow/organy-pomocnicze/pelnomocnicy-rzadu-i-pr),
8
którzy również zostali ustanowieni rozporządzeniami wydanymi w oparciu o dyspozycję art.
10 ust. 1 i 4 cyt. ustawy. Oczywiście można twierdzić, że w grę wchodzi zasada lex specialis
derogat legi generali, względnie lex posterior derogat legi priori, jednakże szczególny status
ustawy o Radzie Ministrów, będącej sui generis konstytucją rządu powoduje, że trudno jest
zaakceptować odstąpienie od przyjętego w tej ustawie trybu powoływania pełnomocników
rządu na gruncie tylko jednego obszaru.
Art. 4. ust. 3. pkt. 5 – Niedbała konstrukcja gramatyczna tego punktu przekłada się na ogólny,
niedbały kształt niniejszej ustawy. W aktualnej postaci, punkt ten stwierdza, że do zadań
Pełnomocnika należy także udostępnianie czynników ryzyka, co oczywiście jest błędem
stylistycznym, znaczeniowym, a tym samym wzbudza wątpliwości co do wartości
merytorycznej ustawy.
Art. 5 ust. 2 – zakres uprawnień pełnomocnika i sposób ich legislacyjnego ujęcia budzi
wątpliwości.
Przede
wszystkim
pojęcie
„współpracy”
należy
zastąpić
pojęciem
„współdziałania”, bowiem zakres kompetencji pełnomocnika nie uzasadnia nałożenia
obowiązku współpracy, która oznacza ciągłe i zorganizowane wspólne działanie na szeregu
płaszczyzn. Nie każdy zaś organ władzy publicznej i państwowa jednostka organizacyjna (np.
instytucja kultury) ma w zakresie swoich ustawowych kompetencji podejmowanie takich
działań na rzecz zdrowia publicznego. Chodzi więc o współdziałanie, które oznacza doraźną
współpracę z pełnomocnikiem w zakresie niezbędnym dla umożliwienia mu realizacji jego
prawem przepisanych kompetencji. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że organy władzy
publicznej, o których mowa w projektowanym przepisie, to także organy jednostek
samorządu terytorialnego. Nie wydaje się zgodne z konstytucyjną zasadą niezależności
samorządu terytorialnego od administracji rządowej, do której należeć ma pełnomocnik (por.
art. 163 Konstytucji RP), nakładanie na organy j.s.t. ogólnie sformułowanego obowiązku
współpracy i udzielania pomocy organowi rady ministrów. W tym zakresie modelowe
rozwiązanie zawiera cyt. rozporządzenie w sprawie Pełnomocnika Rządu do spraw Równego
Traktowania. Zgodnie z jego § 3 ust. 1, pełnomocnik wykonuje swoje zadania we
współdziałaniu z właściwymi organami administracji rządowej, które są zobowiązane do
współdziałania i udzielania pomocy Pełnomocnikowi, w szczególności przez udostępnienie
mu informacji i dokumentów niezbędnych do realizacji jego zadań. Ust. 2 cyt. przepisu
stanowi zaś, że pełnomocnik może występować do właściwych organów administracji
rządowej, wskazując problemy należące do obszaru jego zainteresowań, których rozwiązanie
9
należy do kompetencji tych organów, z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy i zajęcie
stanowiska. Z kolei ust. 3 cyt. przepisu przewiduje, że pełnomocnik podejmuje współpracę
z organami samorządu terytorialnego i organizacjami pozarządowymi w celu właściwej
realizacji powierzonych mu zadań.
Art. 6 ust. 1 – sformułowanie „funkcję opiniodawczo-doradczą pełnomocnika” sugeruje,
że chodzi o funkcję, którą pełni pełnomocnik. Jak się zdaje, nie taki był zamysł
projektodawcy. Należałoby więc dodać słowo „wobec” przed słowem „pełnomocnika”.
Art. 6. ust. 1. pkt. 2 – Punkt ten wskazuje, iż do zadań Rady do Spraw Zdrowia Publicznego
należy m.in. opiniowanie projektów. Brakuje wyjaśnienia, czy pod pojęciem „projektu”
autorzy ustawy rozumieją wszelkie zadania realizowane w ramach ustawy, czy też i/lub zadań
realizowanych w ramach konkursów ofert określonych w Art. 16.
Art. 6 ust. 2 pkt 3 – zadania pełnomocnika w zakresie zdrowia publicznego są uregulowane
w projektowanym art. 4 ust. 3. Nie jest więc jasne co miałoby oznaczać przedstawianie
propozycji tych zadań przez Radę. Należałoby więc doprecyzować ten przepis, wskazując,
że chodzi o przestawienie Pełnomocnikowi propozycji zadań z zakresu zdrowia publicznego,
o których mowa w art. 4 ust. 3, wymagających realizacji albo o przedstawienie
Pełnomocnikowi propozycji działań w zakresie realizacji zadań z zakresu zdrowia
publicznego, o których mowa w art. 4 ust. 3.
Art. 7. ust. 1. – Artykuł określa skład Rady do Spraw Zdrowia Publicznego i:
a) W sposób rażący narusza normy konstytucyjne, etyczne i moralne, wykluczając
reprezentantów obywateli, w tym przedstawicieli organizacji pozarządowych
działających w sektorze ochrony zdrowia ze składu ww. Rady. W następstwie
zostaje powołane do życia jeszcze jedno ciało, składające się z urzędników,
decydujących o zdrowiu obywateli;
b) Art. 7 ust. 1 pkt 2 – obligatoryjne członkostwo przedstawiciela każdego ministra
działowego w Radzie do Spraw Zdrowia Publicznego nie wydaje się celowe ani
zasadne z punktu widzenia równowagi budżetowej i postulatu ograniczania
wydatków związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej. Nie każdy
10
bowiem dział administracji rządowej wykazuje analogiczny związek z kwestiami
zdrowia publicznego. W samym uzasadnieniu projektu wymienia się tylko
8 działów, w których taki związek jest dostrzegalny. Nadto zwiększanie
liczebności organu kolegialnego, jakim ma być Rada, może negatywnie wpływać
na możliwość sprawnego jej działania. Zasadnym byłoby więc ograniczenie liczby
przedstawicieli ministrów do tych działów administracji rządowej, w ramach
których możliwa jest w największym zakresie realizacja zadań z zakresu zdrowia
publicznego.
c) Art. 7 ust. 1 pkt 9 – w myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r.
o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn.
zm.), Główny Inspektor Sanitarny jest centralnym organem administracji rządowej
podległym ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. Powstaje zatem pytanie, czy
celowym jest, aby w skład Rady obejmującej przedstawiciela ministra właściwego
do spraw zdrowia wchodził także przedstawiciel centralnego organu rządowego
podległego temu ministrowi.
d) Żaden z punktów ustawy nie określa kompetencji osób, które mają ww. Radę
tworzyć. Wobec Art. 7. p.2., nasuwa się wniosek, iż ustawa o zdrowiu publicznym
jest ustawą polityczną, powołującą do życia organy ściśle upolitycznione
(Pełnomocnik powoływany przez Premiera, członkowie Rady powoływani przez
Pełnomocnika na wniosek „właściwego organu lub podmiotu”, bez określonych
kompetencji i wymagań ustawowych).
Art. 7 ust. 2 – niejasne jest z inicjatywy jakiego podmiotu lub organu Pełnomocnik
powołuje przedstawicieli ogólnopolskich organizacji jednostek samorządu terytorialnego,
o których mowa w projektowanym art. 7 ust. 1 pkt 4 i w oparciu o jaki mechanizm ustala się
liczebność tej kategorii członków Rady. Powstaje pytanie o sposób postępowania
w przypadku, gdy większa liczba takich organizacji będzie wnioskowała o powołanie ich
przedstawiciela w skład Rady. Nie jest wiadome, na jakiej wówczas zasadzie Pełnomocnik
będzie decydował, której organizacji j.s.t. przyznać członkostwo, a której go odmówić.
Niezależnie od powyższego, zasadnym byłoby uzupełnienie projektowanego przepisu
o fragment zastrzegający, że członkostwo w Radzie wygasa także wskutek rezygnacji,
albowiem nikt nie może być zmuszony do piastowania funkcji w jakimkolwiek organie
11
wbrew swojej woli. Oczywiście nie dotyczy to podmiotów, z których pozycją ustrojową
związane jest członkostwo w Radzie, co dotyczy np. konsultanta krajowego w dziedzinie
zdrowia publicznego.
Ponadto, art. 7. ust. 2. – Ujęcie w ustawie, iż Pełnomocnik ma prawo odwoływać członków
Rady do Spraw Zdrowia z własnej inicjatywy, dodatkowo uwidacznia polityczny charakter
zamierzeń autorów niniejszego aktu prawnego. Odwołując członka ww. Rady, Pełnomocnik
nie musi tego uzasadniać, może oprzeć się jedynie na swoim „widzimisię”. Tym samym Rada
traci
swoje
demokratyczne
podłoże funkcjonowania i
staje się
organem
ściśle
podporządkowanym Pełnomocnikowi. Wobec takiego warunku, nie jest rzeczą możliwą, aby
którykolwiek z członków ww. Rady pełnił swoje obowiązki bez budzenia powszechnych
wątpliwości, co do jego/jej motywacji i działań.
Art. 8. ust. 1,2 – Punkty określają refundację kosztów działań członków Rady w związku
z wykonywanymi czynnościami. Niewiarygodnym i niedopuszczalnym pominięcie i brak
regulacji udziału osób, o których mowa w Art. 7. p-y. 5,6.
Art. 9. ust. 2. – W tym punkcie autorzy ustawy zawarli stwierdzenie, iż Narodowy Program
Zdrowia (NPZ) jest dokumentem strategicznym, opartym na współdziałaniu organów
administracji
rządowej,
jednostek
samorządu
terytorialnego
oraz
organizacji
pozarządowych i podmiotów o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003
roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a także społeczności lokalnych.
Kuriozalnym przykładem zaniedbania jest fakt, iż w tym samym artykule, w punkcie 3, który
określa zawartość NPZ, nie są nawet nadmienione czy też wskazane/zalecone zasady takiej
współpracy. Wobec braku propozycji uregulowania zasad takiej współpracy (które NPZ
powinien określać), całokształt procesów decyzyjnych o wystąpieniu takiej współpracy lub
nie, pozostaje w gestii bliżej nieokreślonego organu: Pełnomocnika lub Rady Ministrów
zatwierdzającej NPZ lub Rady do Spraw Zdrowia Publicznego lub Komitetu Sterującego.
Stanowi to kolejny, wadliwy element zaproponowanej ustawy, potwierdzający jej polityczny
charakter, zależny od opcji i punktów widzenia administracji rządowej.
Art. 9 ust. 3 pkt 4 – niezrozumiałe na gruncie języka powszechnego pojęcie „zdrowia
społecznego”.
12
Art. 9 ust. 3 pkt 6 – sformułowanie „realizatorów zadań” jest niezgodne z powszechnym
znaczeniem słowa „realizator”, które oznacza osobę zajmującą się zawodowo realizacją
określonej sfery przedsięwzięcia audiowizualnego, np. „realizator dźwięku”, „realizator
światła”, „realizator obrazu”. Bardziej adekwatne wydaje się pojęcie „podmiotu realizującego
zadanie”.
Art. 9. ust. 5 – punkt ten wskazuje, iż organem monitorującym i ewaluującym wdrażanie NPZ
mogą być zespoły opiniodawczo-doradcze powoływane przez Pełnomocnika, w skład których
wchodzą przedstawiciele organów władzy publicznej oraz przedstawiciele jednostek
i towarzystw naukowych. Rażącymi uchybieniami tego punktu są:
a) Sama możliwość powoływania organu monitorującego i ewaluującego pracę
zarówno Pełnomocnika, jak i powołanej przez niego Rady i Komitetu (Art. 7.p.2 i
Art. 10 p.4) – przez samego Pełnomocnika;
b) Kolejne wykluczenie przedstawicieli organizacji pozarządowych działających
w sektorze ochrony zdrowia z udziału w organie o właściwościach kontrolnych.
c) Działanie określone w tym punkcie w obecnym kształcie stawia pod znakiem
zapytanie transparentność zarówno podejmowanych decyzji, jak i działań
podejmowanych przez organy utworzone w ramach realizacji niniejszej ustawy.
Art. 10. ust. 1. pp. 1) – Punkt ten określa, iż zadaniem Komitetu Sterującego jest określenie
sposobów realizacji celów operacyjnych NPZ. To samo zadanie ustawa nakłada na Radę
Ministrów w Art. 9. p.1., który mówi, iż to właśnie Rada Ministrów określa NPZ w drodze
rozporządzenia, a z kolei NPZ zawiera już określone cele operacyjne oraz zadania służące
realizacji celów operacyjnych (Art. 9. p. 3. pp-y. 3), 4). Taki przekaz zawarty w ustawie jest
niejasny i powoduje konflikt kompetencyjny, a co się z tym wiąże – brak jednoznacznego
określenia organu odpowiedzialnego za określenie sposobów realizacji celów operacyjnych
NPZ.
Art. 10. ust. 2. pp. 2) – zadania Komitetu Sterującego Narodowego Programu Zdrowia
obejmują wg niniejszej ustawy także bieżącą koordynację działań i rozwiązywanie
problemów związanych z realizacją NPZ. Tak ogólne sformułowanie zadania powoduje
możliwość zaistnienia sprzeczności kompetencyjnych i chaosu uprawnień wewnątrz organów
powołanych tą ustawą np. w momencie powołania przez Pełnomocnika zespołu
monitorującego (Art. 9. p. 5).
13
Art. 10. ust. 3 – punkt określa skład Komitetu Sterującego, jako organu koordynującego
działania i rozwiązującego problemy (Art. 10. p.2. pp. 2). Wobec tak jawnego wykluczenia
przedstawicieli organizacji pozarządowych ze wszystkich możliwych organów powołanych
na mocy niniejszej, proponowanej ustawy, konstrukcja składu Komitetu Sterującego nie
powinna już dziwić. Niestety tak nie jest. Brak przedstawicieli pozarządowych organizacji
sektorowych w składzie Komitetu Sterującego, wobec kolejnego braku określenia
kompetencji osób, które mogą wejść w skład postulowanego Komitetu, stanowi kolejny
dowód
na
polityczny
charakter
tejże
ustawy;
dyskryminacja
przedstawicieli
organizacji
pozarządowych to jawne pogwałcenie zasad funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego.
Wydaje się kpiną, iż autorzy ustawy, tworząc kluczowy i szeroko dyskutowany w mediach
akt prawny o zdrowiu publicznym, z całą stanowczością i premedytacją pominęli
beneficjentów
przedstawicieli
tejże
ustawy
społeczeństwa
–
obywateli
ze
Rzeczypospolitej
wszystkich
możliwych
Polskiej
organów
i
wykluczyli
regulujących
funkcjonowanie Narodowego Programu Zdrowia.
Art. 10 ust. 6 zd. 1 – słowo „jej” zdaje się być oczywistą omyłką pisarską.
Art. 11. ust. 1. – Określona w tym punkcie możliwość (tylko możliwość) zgłaszania przez
Pełnomocnika wniosków dotyczących realizacji zadań z zakresu spraw wskazanych w NPZ
do Prezesa Rady Ministrów, wobec braku innych, określonych mechanizmów kontroli,
stwarza Pełnomocnikowi pełną dowolność funkcjonowania przy braku jakiejkolwiek
odpowiedzialności. Na mocy tego zapisu, Pełnomocnik „może”, ale „nie musi”. Żaden
z zapisów ustawy nie precyzuje przed kim Pełnomocnik jest odpowiedzialny. Powołany jest
przez Premiera, urzęduje w Ministerstwie Zdrowia, mając przy tym całkowitą
i niepodważalną wadzę nad większością organów tworzonych na mocy tej ustawy.
Art. 11 ust. 2 – pojęcie współpracy, o którym mowa w tym przepisie, z przyczyn szczegółowo
wyjaśnionych wyżej, winno być – jak się wydaje – zastąpione pojęciem współdziałania.
Art. 12 ust. 8 – wydaje się, że Pełnomocnik powinien sporządzać informację o stanie
zrealizowanych lub podjętych zadań z zakresu zdrowia publicznego, nie zaś o samych
zadaniach, skoro zadania w tym zakresie są określone w projektowanej ustawie.
14
Art. 12 ust. 10 – delegacja ustawowa powinna obejmować także przepisy wykonawcze
określające wzór informacji zbiorczej, o której mowa w ust. 5 projektowanego przepisu.
Art. 16. ust. 2 – punkt ten unieważnia ust. 1 tego samego artykułu, dotyczący obowiązku
przeprowadzania konkursu ofert na powierzenie realizacji zadań z zakresu zdrowia
publicznego w przypadku, jeżeli w NPZ realizatorami tych zadań określone zostały wszystkie
podmioty
właściwe
do
ich
realizacji.
Wobec
braku
przedstawicieli
organizacji
pozarządowych we wszelkich organach powołanych niniejszą ustawą, zapis ten
jednoznacznie
umożliwia
wykluczenie
najbardziej
zainteresowanych
podmiotów
–
organizacji pozarządowych działających w sektorze ochrony zdrowia z udziału w realizacji
zadań z zakresu objętego ustawą. Postępowanie takie jest niedemokratyczne, budzi
wątpliwości co do sposobu wykorzystania środków finansowych, które nota bene pozostają w
dyspozycji ministra właściwego do spraw zdrowia lub Pełnomocnika lub kierownika
jednostki podległej lub nadzorowanej (Art. 15. p-y. 3,4). Aktualne brzmienie tego punktu,
z automatu daje możliwość jednoosobowego podejmowania decyzji co do przeznaczenia
środków finansowych pozostających na realizację zadań określonych w NPZ.
Art. 16. ust.. 4 – wobec sytuacji omówionej w punkcie powyższym, niejasnym wydaje się
zapis, iż „do wyborów realizatorów zadań nie stosuje się przepisów o zamówieniach
publicznych oraz przepisów o prowadzeniu działalności pożytku publicznego na podstawie
zlecenia realizacji zadań publicznych (…)”. Łącznie z punktem 2 artykułu 16, zapis ten
oddaje całkowitą decyzyjność w sprawie przyznawania dotacji na realizację zadań - jednej
osobie, która nawet nie musi uzasadniać swojej decyzji o takim, a nie innym przeznaczeniu
środków finansowych. Proceder ten ułatwia następny zapis w Art. 17. p. 2, który stanowi, iż
„ogłoszenie o konkursie ofert MOŻE zawierać dodatkowo: 1) opis sposobu oceny ofert
w zakresie każdego z kryteriów oceny ofert”. Zapis ten zasługuję na szczególną uwagę, gdyż
sugeruje tylko i wyłącznie możliwość zamieszczania informacji o sposobie oceny ofert, a jej
nie wymusza. Takie ujęcie pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawy o finansach
publicznych, przejrzystości i jawności informacji dotyczących wydawania publicznych
środków finansowych.
Art. 16 – 17 – jeśli projektowana ustawa wyłącza przepisy o zamówieniach publicznych
w zakresie wyboru realizatorów zadań, to powinna określać – choćby w minimalnym zakresie
– kryteria wyboru ofert oraz tryb odwoławczy, tymczasem kwestie te nie są nawet
15
przedmiotem upoważnienia ustawowego przekazującego je do uregulowania w przepisach
wykonawczych.
Art. 17 ust. 6 pkt 3 – pojęcie „niekaralności zakazem pełnienia funkcji związanych
z dysponowaniem środkami publicznymi” jest niezrozumiałe na gruncie przepisów prawa
karnego, albowiem łączy pojęcie niekaralności, oznaczające nieskazanie prawomocnym
wyrokiem za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe – co ogranicza się często do czynów
popełnionych z winy umyślnej – z pojęciem nieorzeczenia konkretnego środka karnego. Nie
wiadomo zatem, czy chodzi o niekaralność w ogóle, czy o niewymierzenie tego konkretnego
środka karnego, czy też o koniunkcję obu tych przesłanek.
Art. 19 ust. 2 – zasadne byłoby wprowadzenie upoważnienia ustawowego do uregulowania na
poziomie rozporządzenia wzoru informacji rocznej, o której mowa w tym przepisie.
Art. 21 – zmiana, którą proponowana ustawa wprowadza w ustawie z dnia 29 grudnia 1992
roku o radiofonii i telewizji, jest:
a) W punkcie 3a – nieprecyzyjna, gdyż określenie iż „przekazy handlowe dotyczące
środków spożywczych, w tym napojów zawierających składniki, których spożycie
w nadmiernych ilościach w codziennej diecie jest niewskazane, nie mogą być
umieszczane w audycji dla dzieci, PRZED audycją dla dzieci oraz PO jej
zakończeniu” tworzy paradoks, przy którym tylko i wyłącznie zastosowanie teorii
względności wydaje się być sensownym rozwiązaniem zaistniałego problemu,
który sprowadzić można do jednego pytania: „kiedy?”. Zakładając dla przykładu,
iż audycja dla dzieci jest emitowana w godzinach 18:00 – 19:00, czas np. od
godziny 8:00 rano jest czasem, który według proponowanej zmiany jest PRZED
audycją dla dzieci, natomiast czas po godzinie 19:00, czyli po zakończeniu audycji
dla dzieci do godziny 8:00 rano, jest sensu stricte rozumiany jako czas PO audycji
dla dzieci;
b) W punkcie 3b – pozbawiona wszelkich zasad racjonalizmu, gdyż powierza
ministrowi właściwemu do spraw zdrowia i Krajowej Radzie (Radiofonii
i Telewizji ??) sporządzenie wykazu środków spożywczych zawierających
składniki, których spożycie w nadmiernych ilościach w codziennej diecie jest
niewskazane.
powierzenie
Całkowicie
tego
niezrozumiałym
zadania
i
nonsensownym
Krajowej
Radzie
wydaje
się
Radiofonii
i Telewizji, jako domniemanemu organowi wyspecjalizowanemu w dietetyce
16
i żywieniu człowieka, odpowiedzialnemu, jak się wydaje, za zdrowe odżywanie
się społeczeństwa.
Art. 22 – wprowadza zmiany w ustawie a dnia 9 listopada 1995 roku o ochronie zdrowia
przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych poprzez ustanowienie
Krajowego Programu Ograniczania Zdrowotnych Następstw Palenia Tytoniu i Wyrobów
Powiązanych. Na szczególną uwagę zasługuje uwzględnienie istnienia „wyrobów
powiązanych”, których definicja lub chociaż określenie przykładów zostają całkowicie
pominięte, a w efekcie nie jest jasne, co można rozumieć pod pojęciem „wyrób
powiązany”.
Ks. dr Arkadiusz Nowak
Prezes Instytutu
Instytut Praw Pacjenta i Edukacji Zdrowotnej
02-002 Warszawa, ul. Nowogrodzka 62A l. 315, tel. 48 22 474 15 22, fax 48 22 474 15 23,
e-mail: [email protected]; www.prawapacjenta.eu
17