8.11. SP Turek wyst. -

NajwyŜsza Izba Kontroli
Poznań, dnia 9 listopada 2011 r.
Delegatura w Poznaniu
Pan
Zbigniew Bartosik
Starosta Turecki
LPO-4101-27-01/2011
P/11/160
Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie
Kontroli1 zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli - Delegatura w Poznaniu
przeprowadziła w Starostwie Powiatowym w Turku, zwanym dalej „Starostwem”, kontrolę
aktualizacji opłat rocznych z tytułu uŜytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa
w latach 2009-2011 (I półrocze).
W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli
podpisanym w dniu 25 października 2011 r., NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 60
ustawy o NIK, przekazuje Panu Staroście niniejsze
WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
NajwyŜsza Izba Kontroli ocenia pozytywnie, pomimo stwierdzonych
nieprawidłowości działania Pana Starosty w zakresie aktualizacji opłat rocznych z tytułu
uŜytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa. NIK negatywnie ocenia natomiast
ewidencjonowanie nieruchomości Skarbu Państwa oraz prognozowanie i planowanie
wpływów z tytułu opłat za ich uŜytkowanie wieczyste.
1.
NIK negatywnie ocenia rzetelność ewidencjonowania nieruchomości Skarbu Państwa.
Ewidencja ta prowadzona była
w „Rejestrze mienia Skarbu Państwa” w formie
elektronicznej w oparciu o bazę ewidencji gruntów i budynków. W oparciu o dane
z ww. ewidencji zasób nieruchomości Skarbu Państwa (z wyłączeniem nieruchomości
oddanych w uŜytkowanie wieczyste), według stanu na dzień 13 grudnia 2009 r. zajmował
łączną powierzchnię 1 518.0385 ha. Do dnia 31 grudnia 2010 r. powierzchnia ogółem tych
nieruchomości zwiększyła się do 1 944.6744 ha (tj. o 28,10 %).
Przyjęty w Starostwie sposób ewidencjonowania dawał moŜliwość wprowadzenia
wszystkich danych określonych przepisem art. 23 ust. 1 c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
1
Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 ze zm.
ul. DoŜynko wa 9H, 61-662 Poznań
tel.: 61 655 62 00, fax: 61 655 62 01, e-mail: [email protected]
o gospodarce nieruchomościami2. Na podstawie szczegółowego badania dokumentacji
dotyczącej 64 nieruchomości ustalono jednak, Ŝe w 13 przypadkach brak było informacji
o oznaczeniu nieruchomości według księgi wieczystej (nieprzestrzeganiu wymogu
określonego w pkt 1 przywołanego przepisu), w sześciu nie został wskazany dokument
potwierdzający tytuł prawny Skarbu Państwa do nieruchomości (pkt 3), a w 49 przypadkach
brak było wskazania przeznaczenia nieruchomości (pkt 4). Wbrew wymogom wskazanym
w pkt 6 i 7 ww. przepisu, dokumentacja wspomnianych 64 nieruchomości nie zawierała
informacji o zgłoszonych roszczeniach oraz o toczących się postępowaniach
administracyjnych i sądowych. NIK zwraca równieŜ uwagę na to, Ŝe sposób prowadzenia
ewidencji nie umoŜliwiał prezentowania danych na wybrany dzień z przeszłości.
Analiza porównawcza wybranych 75 obrębów ewidencyjnych, przeprowadzona
na dzień 31 grudnia 2009 r. i 31 grudnia 2010 r. wykazała róŜnice danych dotyczących liczby,
powierzchni oraz wartości księgowej nieruchomości Skarbu Państwa oddanych
w uŜytkowanie wieczyste. RóŜnice wystąpiły pomiędzy danymi wykazanymi w ewidencji
nieruchomości Skarbu Państwa, sprawozdaniami
przedłoŜonymi Wojewodzie
Wielkopolskiemu za 2009 i 2010 r. i ewidencją księgową.
Nieprawidłowości dotyczyły równieŜ rzetelności aktualizowania danych dotyczących
oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości (badanie kontrolne
przeprowadzono na przykładzie gmin Brudzew). Według stanu na dzień 12 października
2011 r. w zasobie nieruchomości gminy Brudzew znajdowały się 63 działki. W dokumentacji
28 działek (tj. 44,44% zasobu nieruchomości zlokalizowanych w tej gminie) zostały
ujawnione rozbieŜności pomiędzy danymi zgromadzonymi w ewidencji gruntów i budynków,
a danymi wynikającymi z ksiąg wieczystych oraz danymi ujętymi w zasobie nieruchomości
Skarbu Państwa.
NIK zwraca uwagę, Ŝe ewidencja księgowa nieruchomości Skarbu Państwa, która
prowadzona była na kontach pozabilansowych 091/4 „Nieruchomości Skarbu Państwa”
w oparciu o zasady rachunkowości (polityka rachunkowości) nie była kompletna.
Nie obejmowała ona wszystkich nieruchomości stanowiących zasób nieruchomości Skarbu
Państwa, gdyŜ nie wykazywała niezagospodarowanych nieruchomości Skarbu Państwa.
Było to niezgodne z zasadą rzetelności ksiąg rachunkowych wyraŜoną w art. 24 ust. 2 ustawy
o rachunkowości3. Funkcjonująca w okresie objętym kontrolą polityka rachunkowości nie
odzwierciedlała przyjętego sposobu prowadzenia ewidencji szczegółowej dla gruntów
i budynków Skarbu Państwa. Stanowiło to naruszenie zasad określonych w art. 10 ust. 1 pkt 3
lit. a i b ustawy o rachunkowości. Dopiero zarządzeniem z dnia 14 października 2011 r.
Pan Starosta wprowadził zmiany do przyjętych zasad rachunkowości.
Kontrola NIK wykazała równieŜ nieprzestrzeganie wymogów ustawowych co do
metody przeprowadzenia inwentaryzacji gruntów i budynków Skarbu Państwa według stanu
na dzień 31 grudnia 2009 r. i 31 grudnia 2010 r. Inwentaryzacja ta została przeprowadzona
poprzez porównanie danych wynikających z ksiąg rachunkowych (konta 091/4) z danymi
2
3
Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651.
Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.
2
pochodzącymi z „ewidencji gruntów i budynków” oraz z „ewidencji mienia Skarbu Państwa
(naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości).
NIK zwraca uwagę, Ŝe przeprowadzenie inwentaryzacji niezgodnie z ustawą
o rachunkowości nosi znamiona czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów
publicznych, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r.
o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych4.
Opisane wyŜej nieprawidłowości w sposobie gromadzenia i przetwarzania informacji
o nieruchomościach, w stosunku do których Starosta reprezentuje Skarb Państwa, zdaniem
NIK, stwarzają ryzyko naruszania zasady prawidłowej gospodarki nieruchomościami, o której
mowa w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
2.
W ocenie NIK, negatywny wpływ na rzetelność prognozowania i planowania
wpływów z tytułu opłat za uŜytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa miało
niewywiązanie się przez Starostę z obowiązku określonego w przepisie art. 23 ust. 1d ustawy
o gospodarce nieruchomościami, dotyczącego opracowania planu wykorzystania zasobu
na okres 3 lat.
W zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, w latach 2009-2011 (do 30 czerwca),
znajdowała się jedna nieruchomość, która nie została udostępniona (połoŜona w Skęczniewie,
gmina Dobra o łącznej powierzchni 1. 6947 ha). Koszty związane z jej utrzymaniem w ww.
okresie dotyczyły podatku od nieruchomości (11.467,90 zł). Dwie działki, wchodzące w skład
tej nieruchomości, zostały zgłoszone jako moŜliwe do zagospodarowania przed Komisją
Regulacyjną ds. Gmin Wyznaniowych śydowskich w Warszawie, a w przypadku pozostałych
dwóch działek działania w celu przekazania ich na rzecz gminy nie zostały podjęte.
NIK zwraca uwagę na występowanie na terenie powiatu gruntów o nieuregulowanym
stanie prawnym. Według stanu na dzień 31 grudnia 2009 r. ich łączna powierzchnia wyniosła
3 192.8590 ha, a na koniec 2010 r. uległa zmniejszeniu do 3 074. 8626 ha (tj. o 3,70 %).
W Starostwie nie zostały równieŜ sporządzone projekty planów finansowych zadań
z zakresu administracji rządowej na lata 2009-2010, co stanowiło naruszenie ówcześnie
obowiązującego przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r.
w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań
zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych
i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań5. Z kolei
opracowanie planów finansowych na lata 2009-2010 nastąpiło z opóźnieniem wynoszącym
odpowiednio 31 i 77 dni w stosunku do obowiązującego terminu 21 dni od dnia podjęcia
uchwały przez radę powiatu (naruszenie § 4 ust. 5 ww. rozporządzenia MF z dnia
24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych…).
Zarząd powiatu nie wywiązał się takŜe z obowiązku nałoŜonego przepisem
art. 249 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych6 polegającego
na opracowaniu planu finansowego zadań z zakresu administracji rządowej na 2011 r.
4
Dz. U. z 2005 r., Nr 14, poz. 114 ze zm.
Dz. U. Nr 135, poz. 955 ze zm.
6
Dz. U Nr 157, poz. 1240 ze zm.
5
3
Zaplanowane dochody z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa
zrealizowane zostały w okresie objętym kontrolą odpowiednio w: 102,62 % (552,1 tys. zł),
101,52 % (539,1 tys. zł) oraz 111,02% (635,1 tys. zł). NIK nie wnosi uwag co do sposobu
rozliczania ww. dochodów z budŜetem państwa.
Nieprawidłowości dotyczą jednak niewykazania w informacjach o stanie mienia
komunalnego, sporządzonych do projektów budŜetów na lata 2010-2011, danych
o dochodach uzyskanych z tytułu gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa, o których
mowa w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaniechanie to stanowiło
naruszenie przepisu art. 180 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych7
(obecnie art. 267 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych8).
Ze względu na brak naleŜytego przepływu informacji pomiędzy poszczególnymi
komórkami organizacyjnymi Starostwa, w sprawozdaniach kwartalnych Rb-27ZZ
z wykonania planu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji
rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, plan
dochodów, określony przez Wojewodę Wielkopolskiego, nie uwzględniał klasyfikacji
budŜetowej opartej na prognozie dochodów sporządzonej przez wydział merytoryczny
Starostwa (§ 0770 i § 0470) i w konsekwencji dochody te w całości zostały sklasyfikowane
w § 0470.
3.
Według stanu na dzień 31 grudnia 2009 i 2010 r. oddanych w uŜytkowanie wieczyste
było odpowiednio 289 i 277 nieruchomości Skarbu Państwa.
NIK pozytywnie pod względem rzetelności ocenia prowadzenie, stosownie
do uregulowań wewnętrznych Starostwa, analiz wartości rynkowych nieruchomości
gruntowych. W latach 2009-2010 na podstawie rocznych planów aktualizacji nieruchomości
Skarbu Państwa zleconych zostało rzeczoznawcom majątkowym wykonanie 14 operatów
szacunkowych (2009 r.) oraz 66 (w 2010 r.), przy załoŜeniu corocznej aktualizacji opłat
za uŜytkowanie wieczyste około 60 nieruchomości.
Wydatki związane z opracowaniem operatów szacunkowych były dofinansowane
ze środków dotacji celowej budŜetu państwa. Podkreślić naleŜy, Ŝe uwzględniając faktyczne
zapotrzebowanie na środki finansowe związane z aktualizacją opłat, w 2009 r. Starosta
wnioskował do Wojewody Wielkopolskiego o zwiększenie przyznanych kwot dotacji.
W 2011 r. wniosek taki nie został skierowany, a brak środków finansowych był przyczyną
niezlecania sporządzenia operatów do czasu zakończenia kontroli NIK.
Stosowana w Starostwie zasada zakładała, Ŝe w pierwszej kolejności zlecano ustalenie
wartości nieruchomości szacowanych najdawniej. W uzasadnionych przypadkach
odstępowano od aktualizacji opłat np. gdy spodziewany wzrost opłaty rocznej z tytułu
uŜytkowania wieczystego byłby niewspółmierny do kosztów sporządzenia operatów
szacunkowych.
Szczegółowe badanie dotyczące aktualizacji cen nieruchomości, przeprowadzone na
próbie 32 nieruchomości obejmujących 159 działek o łącznej powierzchni 208.2607 ha
7
8
Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.
Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.
4
wykazało, Ŝe do dnia zakończenia kontroli NIK, w Starostwie przeprowadzonych zostało
łącznie osiem aktualizacji opłaty rocznej z tytułu uŜytkowania wieczystego, w tym pięć
w latach 2009-2010. Z kolei w przypadku 16 nieruchomości (tj. 43 działki o łącznej
powierzchni 13,8702 ha) w latach 2009-2011 opłaty nie zostały zaktualizowane.
Przeprowadzona przez NIK analiza porównawcza wartości 1 m2 dotycząca
159 działek o łącznej powierzchni 208.2607 ha, oddanych w uŜytkowanie wieczyste
w zakresie dotychczasowych stawek opłat rocznych z aktualnymi cenami 1 m2 gruntów,
przyjmowanymi do rozliczeń podatkowych przez Urząd Skarbowy w Turku w badanych
miejscowościach wykazała, Ŝe szacunkowe skutki finansowe z tytułu niedokonania
aktualizacji opłat 16 nieruchomości wyniosłyby 110.638,40 zł.
4.
W ocenie NIK do powstania stwierdzonych w toku niniejszej kontroli
nieprawidłowości i uchybień przyczyniło się nieprawidłowe funkcjonowanie systemu kontroli
wewnętrznej i audytu wewnętrznego.
W latach 2009-2010, w Starostwie nie zostało obsadzone przewidziane w regulaminie
organizacyjnym z dnia 29 października 2004 r. samodzielne stanowisko ds. kontroli,
Podkreślić naleŜy, Ŝe procedury kontroli finansowej dostosowane zostały do wymogów
określonych w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2009 r. art. 47 ust. 3 ustawy z dnia
30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, zaś procedury kontroli zarządczej do wymogów
określonych przepisem art. 68 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
W zakresie czynności audytora wewnętrznego uwzględnione było organizowanie
i przeprowadzanie kontroli finansowych oraz przestrzeganie realizacji procedur 5%
wydatków, które audytor ma wykonywać w ramach planów audytów na poszczególne lata.
NIK zwraca uwagę, Ŝe stosownie do wymogu określonego w art. 272 ustawy o finansach
publicznych, audyt wewnętrzny ma być działalnością niezaleŜną, obiektywną i obejmuje
m.in. ocenę systemu kontroli zarządczej. Rozwiązanie przyjęte w Starostwie nie zapewnia
więc obiektywizmu audytu w tym zakresie.
NIK zwraca uwagę, Ŝe uregulowania wewnętrzne dotyczące funkcjonowania kontroli
zarządczej wprowadzone zostały dopiero po upływie 8 miesięcy od daty wejścia w Ŝycie
art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a zespół
ds. kontroli zarządczej powołany został po upływie 8 miesięcy od daty wejścia w Ŝycie
zarządzenia. Nadmienić naleŜy, Ŝe zagadnienia aktualizacji opłat rocznych z tytułu
uŜytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa nie były przedmiotem kontroli
zarządczej oraz audytu wewnętrznego.
Przedstawiając powyŜsze oceny i uwagi, NajwyŜsza Izba Kontroli wnosi o:
1. podjęcie działań organizacyjnych w celu zapewnienia prawidłowego
ewidencjonowania nieruchomości Skarbu Państwa,
2. doprowadzenie do wyeliminowania rozbieŜności danych wynikających z ksiąg
wieczystych nieruchomości i ewidencji zasobu nieruchomości Skarbu Państwa
z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków,
5
3. wywiązanie się z obowiązku sporządzenia planu wykorzystania zasobu
nieruchomości Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 23 ust. 1 pkt ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,
4. podjęcie
działań
zapewniających
przestrzeganie
przepisów
ustawy
o rachunkowości w zakresie prowadzenia ewidencji pozabilansowej (konta 091)
oraz inwentaryzacji nieruchomości Skarbu Państwa,
5. zapewnienie terminowego sporządzania planów finansowych zadań zleconych
z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami,
z zachowaniem wymogów określonych w obowiązujących przepisach prawa,
6. zapewnienie prawidłowego sporządzania informacji o stanie mienia
komunalnego,
7. rozwaŜenie objęcia kontrolą zarządczą oraz audytem wewnętrznym obszaru
dotyczącego skontrolowanej działalności.
NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Poznaniu – działając na podstawie art. 62
ust. 1 ustawy o NIK – oczekuje przedstawienia przez Pana Starostę w terminie 14 dni od dnia
otrzymania wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag
i wykonania wniosków lub o działaniach podjętych w celu ich realizacji albo o przyczynach
niepodjęcia takich działań.
Na mocy postanowień art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od dnia
otrzymania niniejszego wystąpienia, przysługuje Panu Staroście prawo zgłoszenia na piśmie
dyrektorowi Delegatury NIK w Poznaniu umotywowanych zastrzeŜeń w sprawie ocen, uwag
i wniosków zawartych w tym wystąpieniu.
W razie zgłoszenia zastrzeŜeń, zgodnie z postanowieniami art. 62 ust. 2 ustawy
o NIK, termin nadesłania informacji, o którym mowa wyŜej, liczy się od dnia otrzymania
ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK.
6