docProgram rent strukturalnych jako instrument zarządzania rozwojem
download 
Reklamacja Transkrypt
Program rent strukturalnych jako instrument zarządzania rozwojem
52 S. Gawłowski, Program rent strukturalnych jako instrument … S. Gawłowski, Structural Pension as a tool… Program rent strukturalnych jako instrument zarządzania rozwojem obszarów wiejskich Stanisław Gawłowski* Słowa kluczowe: instrumenty zarządzania, renty strukturalne, rozwój obszarów wiejskich Key words: structural pension, development of rural areas, management tools Streszczenie: Celem pracy jest przedstawienie programu rent strukturalnych jako instrumentu zarządzania rozwojem obszarów wiejskich w Polsce. Renty strukturalne funkcjonują w Europie Zachodniej od kilkunastu lat, natomiast w Polsce od 10 lat i w tym okresie zasady ich przyznawania były już dwukrotnie zmieniane. Praca przedstawia wybrane wyniki badań, jakie zostały przeprowadzone w kwestii funkcjonowania programu rent strukturalnych w latach 2004–2006 oraz dla programu na lata 2007–2013 i ich wpływu na zarządzanie rozwojem obszarów wiejskich. Kształtowanie struktury agrarnej należy do jednych z podstawowych celów Wspólnej Polityki Rolnej. Proces ten może dokonywać się samoczynnie, jako skutek wzajemnych procesów dostosowawczych czynników produkcji w rolnictwie, może być też stymulowany instrumentami ekonomicznymi w postaci zachęt finansowych do wcześniejszego rezygnowania z działalności gospodarczej. Doświadczenia wielu rozwiniętych państw wskazują, że współczesna interwencja państwa w stosunki ekonomiczne jest bardziej efektywna, jeśli system otoczenia instytucjonalnego ma narzędzia regulacyjne do spowodowania właściwych przekształceń strukturalnych. Zjawisko to ma szczególne znaczenie w krajach przechodzących transformację systemową, która polega na zmianach ekonomicznych funkcjonowania rolnictwa w nowych systemach gospodarczych Również w programie realizacji celów i zadań określonych w Agendzie 2000 szczególną rolę przypisano kierunkom zmian i procesom kształtowania struktury agrarnej, które uznano za ważny instrument nowej polityki rolnej. Wśród wielu czynników mających wpływ na zmianę struktury agrarnej wymieniono system wcześniejszych emerytur rolniczych (rent strukturalnych), który miał zachęcić rolników do zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej w wieku przedemerytalnym i skłonić ich do przekazania posiadanego gospodarstwa rolnego w ręce młodego pokolenia. Instytucja rent strukturalnych poprzez fakt zmiany właściciela ziemi miała służyć poprawie żywotności ekonomicznej gospodarstw rolnych, a ponadto zapewnić rolnikom zdającym gospodarstwa wystarczające źródło dochodów po zaprzestaniu tej działalności. Założono, że renty strukturalne będą poprzedzały o 10 lat emerytury otrzymywane z systemu emerytalno-rentowego, a więc zostaną wprowadzone wystarczająco wcześnie, aby zapewnić prawidłowe następstwo pokoleniowe. Przyjęty program rent strukturalnych miał na celu przyśpieszenie transformacji generacyjnej gospodarstw rolnych i pogłębienie mechanizmu transferu ziemi do jednostek silniejszych ekonomicznie. Procesom transformacji strukturalnej towarzyszyć miały zmiany relacji w zasobach czynników produkcji, zwłaszcza ziemi i pracy, zaś sam akt przekazania gospodarstwa na- - - - - Wstęp - * Dr Stanisław Gawłowski WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/2011 CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 53 - - - - - stępcom miał zmierzać do poprawy sytuacji materialnej starszych rolników. Ważną rolę w przeobrażeniu obszarów wiejskich w Polsce odegrała realizacja Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) w latach 2004–2006. W ramach tego planu Unia Europejska udzieliła pomocy w zakresie podnoszenia rentowności gospodarstw rolnych na trudnych terenach, w tworzeniu konkretnych programów rolnośrodowiskowych, w rozwijaniu działań związanych z zalesianiem i wspieraniem grup producentów rolnych czy z udzielaniem pomocy gospodarstwom niskotowarowych. W PROW (2004–2006) umiejscowiono działanie związane z rentami strukturalnymi, zaś głównymi celami było zapewnienie określonych dochodów rolnikom rezygnującym z prowadzenia działalności rolniczej w wieku przedemerytalnym, obniżenie średniej wieku osób przejmujących działalność rolniczą i poprawienie struktury agrarnej [Mickiewicz, Gawłowski, 2009, s. 25–36]. Rolnicze renty strukturalne stanowią nowy i ważny instrument kształtowania polityki rolnej państwa. Instytucja rent ma służyć poprawie żywotności ekonomicznej gospodarstw rolnych, a ponadto zapewnić rolnikom zdającym gospodarstwa wystarczające źródło dochodów po zaprzestaniu tej działalności. Renty strukturalne poprzedzają o 10 lat emerytury otrzymywane z Krajowej Kasy Ubezpieczenia Rolniczego (KRUS), które przysługują rolnikowi od osiągnięcia 65 lat. Program rent strukturalnych ma na celu przyśpieszenie transformacji generacyjnej gospodarstw rolnych i pogłębienie mechanizmu transferu ziemi do jednostek silniejszych ekonomicznie. Procesom transformacji strukturalnej towarzyszyć mają zmiany relacji w zasobach czynników produkcji, zwłaszcza ziemi i pracy, zaś sam akt przekazania gospodarstwa następcom ma poprawić sytuację materialną starszych rolników. Organizacje sektora publicznego stanowią ważny element funkcjonowania gospodarki kraju ze względu na rodzaj oferowanych dóbr publicznych w postaci różnego rodzaju funduszy europejskich. Zarządzanie dotacjami i środkami jest częścią zarządzania organizacjami publicznymi otoczenia agrobiznesu. Powstawanie nowych instytucji definiowane jest jako zmiany struktur i procesów zachodzących w sektorze organizacji publicznych, nakierowane na skuteczniejsze działanie tych organizacji. Tym, co najbardziej wyróżnia organizacje publiczne, jest działanie w interesie publicznym, to jest takie oddziaływanie na inne organizacje oraz na pozostałych uczestników życia społeczno-gospodarczego, aby podejmowali oni działania umożliwiające realizację ich własnych celów, jak i celów tych organizacji publicznych, których wpływowi są poddawani W zarządzaniu instytucjami dominuje ekonomiczny model racjonalności zachowań organizacyjnych, a działania organizacji publicznych adresowane są do odbiorców dóbr i usług [Kożuch, 2006, s. 25–31]. W sferze funkcjonowania obszarów wiejskich, obejmującym m.in. wcześniejsze emerytury lub renty strukturalne, funkcjonują dwie instytucje: Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) i Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR). Wcześniejsze emerytury rolnicze funkcjonują w Europie od kilkudziesięciu lat, w Polsce system rolniczego ubezpieczenia społecznego również liczy sobie kilkadziesiąt lat. Natomiast system rent strukturalnych ma dopiero 8 lat. Jest to jednak wystarczający okres, aby można było określić funkcjonalność oraz zakres oddziaływania systemu, a co najważniejsze istnieje możliwość porównania efektywności 3 systemów funkcjonujących w tych latach. Cele i metody badawcze Problematyka badań dotyczących stanu, organizacji i zmian funkcjonowania rent strukturalnych rozpatrywana jest na gruncie nowej ekonomii instytucjonalnej i zarządzania publicznego. Głównym celem badań jest ocena zakresu oddziaływania i skuteczności rent strukturalnych w rolnictwie jako jednego z ekonomicznych instrumentów zarządzania restrukturyzacją obszarów wiejskich. W ujęciu teoretycznym cel ten rozpatrywany jest w kontekście otoczenia instytucjonalnego wpływającego na rozwój gospodarczy, który powstaje w wyniku działania nowej ekonomii instytucjonalnej jako jednej z podstaw teoretycznych zarządza- - - - - - 54 S. Gawłowski, Program rent strukturalnych jako instrument … S. Gawłowski, Structural Pension as a tool… nia publicznego. Teoria ta stawia w centrum uwagi problemy wymiany i koordynowania oraz wskazuje na korzyści z istnienia struktur instytucjonalnych i porządku ekonomicznego w gospodarce. W pracy postawiono następujące hipotezy badawcze: 1. Renty strukturalne są właściwym sposobem zarządzania zabezpieczeniem dochodów starszych rolników oraz stanowią bodziec do obejmowania gospodarstw przez młode pokolenia rolników. Z programu rent strukturalnych w większym stopniu skorzystali właściciele gospodarstw małych. 2. Renty strukturalne nie są skutecznym instrumentem zarządzania koncentracją gruntów, a przez to w niewystarczającym stopniu stymulują przekształcenia struktury agrarnej w rolnictwie. Użytki rolne uzyskane w procesie realizacji rent strukturalnych poprawiają strukturę obszarową, ale tylko o charakterze lokalnym. Przy formułowaniu teoretycznych i praktycznych podstaw rozwiązywania problemu badawczego wychodzono z założenia, że spośród trzech podstawowych czynników produkcji, tj. ziemi, kapitału i pracy, tylko ziemia stanowi czynnik, który nie poddaje się szybkim zmianom. Cecha względnej „trwałości” struktury agrarnej, która w ciągu ostatnich lat nie uległa istotnym przeobrażeniem, zmuszała do zmiany strategii działania i podejmowania innych sposobów rozwiązania tego problemu. Do zmian nie przyczyniły się podejmowane w przeszłości próby regulacji prawnych w postaci różnych ustaw czy rozporządzeń, w tym, w ostatnim okresie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (z 2003 r.) i ustawy o rentach strukturalnych w rolnictwie (z 2001 r.). Zatem należałoby odejść od dotychczas stosowanych zasad polityki rolnej i rozwoju obszarów wiejskich na rzecz aktywnego zarządzania rozwojem obszarów wiejskich przy zastosowaniu metod zarządzania publicznego. Obiektem badań był obszar całego kraju dla okresu funkcjonowania rent strukturalnych, czyli dla lat 2004–2006. Płaszczyzną odniesienia, a jednocześnie płaszczyzną porównawczą do badań krajowych było 16 województw, funkcjonujących w polskim podziale administracyjnym. Województwa były reprezentowane przez oddziały regionalne ARiMR, którym podlegało 314 biur powiatowych Agencji. Przyjęto założenie, że województwa są charakterystyczne dla panujących stosunków agrarnych, tworzone były bowiem w oparciu o uwarunkowania glebowo-klimatyczne, przesłanki historyczne i kwestie przynależności rolników do określonych wspólnot regionalnych. Drugą płaszczyznę badawczą i porównawczą stanowił podział na makroregiony, który pozwolił na porównania statystyczne na wyższym poziomie zagregowania danych. Znaczenie makroregionów dla badanych procesów było istotne, ponieważ obejmowały one obszar stanowiący pewnego rodzaju całość funkcjonalną, określoną przez dominujący typ gospodarstw rolnych. Makroregiony miały swoje uwarunkowania historyczne, zaś ich wyodrębnienie polegało na przyporządkowaniu im województw, zbliżonych charakterem wytwórczości i strukturą produkcji, pozwalającą na uchwycenie pewnych cech wspólnych, które nie występują na innych obszarach. Za podstawowe kryterium wyodrębniania makroregionów uznano podobieństwo cech strukturalnych sektora gospodarstw indywidualnych jako dominującego w polskim rolnictwie. Zaliczono do nich przede wszystkim strukturę obszarową gospodarstw jako cechę najbardziej trwałą. Ponadto wzięto pod uwagę cechy mniej trwałe, ale dobrze charakteryzujące rolnictwo, jak zasoby czynnika ludzkiego, źródła utrzymania oraz poziom wyposażenia gospodarstw w ciągniki [Szemberg, 1999, s. 5; Szemberg, 2003, s. 16]. W pracy (zgodnie z podziałem utworzonym przez Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w Warszawie (IERiGŻ)) wyodrębniono pięć makroregionów rolniczych (rys. 1), które odpowiadają następującym województwom: – I środkowozachodni – kujawsko-pomorskie i wielkopolskie, – II środkowowschodni – łódzkie, mazowieckie, lubelskie i podlaskie, – III południowo-wschodni – świętokrzyskie, małopolskie, podkarpackie i śląskie, WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/2011 CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 55 – IV południowo-zachodni – opolskie, lubuskie i dolnośląskie, – V północny – zachodniopomorskie, pomorskie i warmińsko-mazurskie. Rys. 1. Makroregiony rolnicze (agricultural macroregions) Źródło: opracowanie własne na podstawie podziału dokonanego przez IERiGŻ. Uzyskane wyniki opracowano statystycznie za pomocą analizy wariancji, rozkładu FSnedecora i testu t-Studenta. Uzyskane wyniki przedstawione zostały w postaci tabel i wykresów. W badaniach wykorzystano także metodę analizy i krytyki źródeł (posłużyła do zweryfikowania ustaleń zdobytych innymi drogami, m.in. na podstawie dokumentacji ARiMR, GUS itp.) oraz metodę wywiadów, rozmów kierowanych, dyskusji i obserwacji (miała charakter uzupełniający w stosunku do poprzednich metod). - - - - - Zarządzanie rozwojem obszarów wiejskich przy pomocy rent strukturalnych Znaczna część prac z zakresu teorii wyboru publicznego, zwłaszcza tych wcześniejszych, dotyczy problemów głosowania i agregacji preferencji indywidualnych. Decyzje w sprawach wykorzystania ograniczonych zasobów mogą być podejmowane indywidualnie, jak to się zazwyczaj dzieje w transakcjach rynkowych, lub kolektywnie, jak w sferze publicznej. Ten drugi wybór nastręcza wiele kłopotów związanych z przechodzeniem od preferencji i decyzji indywidualnych do preferencji i decyzji kolektywnych (grupowych, społecznych). Ta część problematyki ma silne cechy podejścia normatywnego i jest wspólna dla teorii wyboru publicznego i teorii wyboru społecznego. W działaniach na rzecz rozwoju lokalnego, które w dobie globalizacji są dużym wyzwaniem dla środowisk lokalnych – instytucje publiczne (głównie administracja rządowa – zarówno centralna, jak i terenowa oraz samorządowa) odgrywają kluczową rolę. To od ich umiejętności, kreatywności i inicjatywności zależy, czy proces rozwoju uzyska właściwy kierunek i dynamikę [Cupiał, 2006, s. 231–244]. Dostosowane w sposób właściwy do specyfiki danego obszaru oraz rodzaju problemu metody zarządzania i konkretne instrumenty mogą wspomóc rozwój lokalny i regionalny. Obserwując rozwój Wspólnoty Europejskiej zarówno w sferze rozwiązań instytucjonal- - - - - - 56 S. Gawłowski, Program rent strukturalnych jako instrument … S. Gawłowski, Structural Pension as a tool… nych dotyczących polityki strukturalnej, jak i stosowanych przy tym instrumentów finansowych, jednoznacznie można stwierdzić, że świadomość znaczenia zarządzania publicznego realizowanego głównie w odniesieniu do regionalnego i lokalnego charakteru czynników kształtujących podstawy wzrostu społeczno-gospodarczego wyraźnie się intensyfikuje. Można powiedzieć, że intensyfikacja działań w sektorze publicznym realizowanych przy wykorzystaniu narzędzi typowych dla sektora prywatnego stała się jednym z głównych kierunków działania UE w sferze polityki społecznej i gospodarczej, a wspieranie zasad zrównoważonego rozwoju oraz spójności społeczno-gospodarczej jest na obecnym etapie rozwoju integracji europejskiej najważniejszym czynnikiem stabilizującym wspólny rynek. Taka tendencja niewątpliwie sprzyja przyspieszonemu rozwojowi państw słabszych ekonomicznie poprzez przeznaczenie na ten cel znaczących środków pomocowych. Wspieranie regionów słabych jest konsekwencją zauważenia potrzeby przeciwdziałania dominującym na tych obszarach cechom hamującym zrównoważony rozwój: niskiego PKB, wysokiego bezrobocia (szczególnie długookresowego), wyższego od średniego udziału zatrudnienia w rolnictwie, koncentracji regresyjnych gałęzi przemysłu, niskiej zdolność do kreowania postępu technicznego, niskiego poziomu innowacyjności, niskiej jakości zasobów ludzkich, niskiej wydajności pracy, słabo rozwiniętej infrastruktury oraz niskiego poziomu aktywności biznesowej. Należy zauważyć, że rosnąca konkurencja na rynkach międzynarodowych oraz członkostwo w Unii Europejskiej stawiają przed polską gospodarką wyzwanie poprawy efektywności ekonomicznej i sprawności działania. Dużą rolę na tym polu ma do odegrania pomoc publiczna, ale wykorzystana za pomocą odpowiednio dobranych narzędzi zarządzania. Ma ona ułatwić przezwyciężenie barier występujących w działaniu podmiotów gospodarczych, a w konsekwencji stymulować wzrost ich konkurencyjności na rynku krajowym i rynkach międzynarodowych. Ważnym czynnikiem rozwoju obszarów wiejskich powinna być restrukturyzacja i modernizacja gospodarstw rolnych, szczególnie popegeerowskich, w połączeniu jednak z ich dywersyfikacją ekonomiczną. Aby jednostki administracji samorządowej mogły wypełniać zadania (zwłaszcza dotyczące modernizacji i restrukturyzacji obszarów wiejskich) na miarę istniejących i pojawiających się potrzeb, konieczne jest wzmocnienie ich potencjału instytucjonalnego. Oznacza to kształtowanie stosownych organizacyjnych struktur zarządzania, tworzenie właściwych procedur działania, mechanizmów zapewniających udział społeczności lokalnej w zarządzaniu sprawami publicznymi oraz umiejętne zarządzanie kadrą kompetentnych i sprawnych urzędników samorządowych. Staje się to szczególnie istotne w aspekcie rozwoju obszarów wiejskich. Na terenach tych władza publiczna odgrywa kluczową rolę we wspieraniu szeroko rozumianego rozwoju lokalnego. Zagadnienie to nabrało dodatkowego znaczenia w aspekcie integracji Polski z Unią Europejską. W Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004–2006 na pierwszym miejscu znalazło się działanie określone mianem „Renty strukturalne” [PROW, 2004]. Usytuowanie rent strukturalnych w PROW, z początkowym wsparciem finansowym na poziomie 640 mln euro, wynikało z roli, jaką przywiązywano do procesów restrukturyzacji gospodarstw rolnych i wspierania zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Spodziewano się, że renty strukturalne przyczynią się do przyspieszenia przemian agrarnych, polegających na przekazaniu steru rządów nowemu pokoleniu rolników i na wzmocnieniu obszarowym tych gospodarstw rolnych, które obniżają swoją efektywność ekonomiczną z powodu deficytu ziemi. Cele, priorytety i zasady realizacji rent strukturalnych w warunkach polskich realizowane były przy przestrzeganiu reguł egalitarności, polegającej na ich dostępności na terenie całego kraju i przy ustaleniu niskiego progu obszarowego na poziomie 1 ha. Renty strukturalne w wersji z lat 2004–2006 zastąpiły tzw. wcześniejsze renty strukturalne z 2001 r., przygotowane przez rząd w oczekiwaniu na akcesję do Unii Europejskiej. Renty strukturalne z racji oczekiwań społecznych były wdrażane jako pierwsze, poza dopłatami bezpośrednimi i na - - - - - WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/2011 CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 57 terenach o niekorzystnych warunkach gospodarczych (ONW), spośród wszystkich działań pojawiających się w związku z wprowadzaniem kolejnych działań w ramach SPO Rolnictwo i PROW. W ten sposób renty strukturalne rozpoczęły cały skomplikowany proces ubiegania się rolników o wsparcie finansowe ze środków unijnych, który pozwolił im wzmocnić się ekonomicznie i konkurować na wspólnym rynku europejskim. Zasady funkcjonowania rent strukturalnych zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2004 r. oraz w rozporządzeniach wykonawczych, które w sposób szczegółowy precyzowały formy i wysokość pomocy oraz kryteria dostępu, jakie rolnik musiał spełnić, aby móc ubiegać się o pomoc finansową z działań objętych PROW na lata 2004–2006. Przepisy krajowe musiały być kompatybilne z regulacjami unijnymi, gdyż w przeciwnym przypadku nie byłyby akceptowane przez Komisję Europejską. Instytucją odpowiedzialną za realizacje działania było Ministerstwo Rolnictwa, w imieniu którego zadania wykonywała Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Instytucja ta jednocześnie występowała w roli agencji płatniczej, uzyskując akredytację od Ministra Finansów. Agencja była odpowiedzialna za szereg czynności, w tym za przyjmowanie wniosków, ich weryfikację, księgowanie płatności, monitorowanie i kontrolę. Renty strukturalne jako narzędzie zarządzania w PROW na lata 2007–2013 straciły swoją korzystną pozycję i znalazły się na trzecim miejscu programu [PROW, 2007]. Wyniki badań przeprowadzone za 2007 r. nie umożliwiają pełnej oceny proponowanych rozwiązań, pozwalają jednak na stwierdzenie, że znaczenie wcześniejszych emerytur zostało zredukowane poprzez zaproponowanie mniejszego wsparcia finansowego (na lata 2004–2006 przewidziano 640 mln euro, a na lata 2007–2013 wprawdzie 2,2 mld euro, ale 1,4 mld to zobowiązania z poprzedniej perspektywy finansowej) i zmniejszenia liczby proponowanych rent przewidzianych do realizacji w każdym roku. Pozycja działań w PROW jako jedyna obciążona została kosztami ponoszonymi poprzez kontynuowanie wypłat rent strukturalnych beneficjantów z poprzedniego PROW (lata 2004–2006) przez okres siedmiu lat. Jako korzystne należy ocenić podniesienie obszaru gospodarstwa rolnego z 1 ha do 3 ha, chociaż z badań wynika, że gospodarstwa przekazywane za renty były większe niż średnie wielkości występujące w danych województwach. Na podstawie przeprowadzonych badań należy ogólnie stwierdzić, że instrumenty prawne wprowadzone na lata 2004–2006 związane z rentami strukturalnymi dobrze spełniły postawione przed nimi cele i zadania. Pozwoliły bowiem uruchomić przy wsparciu finansowym UE i częściowo państwa mechanizm przemian agrarnych, które należą z reguły do procesów trudnych i długotrwałych. Wsparcie finansowe UE uwolniło budżet państwa od ponoszenia ciężaru wypłacania rolnikom rent strukturalnych w wersji z 2001 r., które to renty zabierały kilkanaście milionów złotych rocznie przy mniejszej liczbie beneficjantów. Dzięki systemowi rent strukturalnych w rolnictwie zrealizowano określone cele i zadania zarządzania publicznego w zakresie restrukturyzacji obszarów wiejskich. Głównym celem była poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych i ich rentowności oraz dostosowanie polskiego rolnictwa do standardów obowiązujących w Unii Europejskiej. Regulacje miały na celu skłonienie rolników w wieku przedemerytalnym, aby swoje gospodarstwa przekazywali rolnikom młodszym, którzy będą dzięki temu powiększać swoje gospodarstwa i rozwijać działalność rolniczą. Renty strukturalne adresowane były do rolników – właścicieli gospodarstw rolnych o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych, którzy zaprzestaną prowadzenia działalności rolniczej oraz przekażą grunty na powiększenie sąsiednich gospodarstw rolnych. Idea rent strukturalnych wywodziła się z przeświadczenia, że bodźce finansowe ustalone na dość wysokim poziomie skłonią rolników do zachowań zgodnych z oczekiwaniami ustawodawcy. Zaproponowane kryteria przełamią zatem konserwatyzm rolników, ich niechęć do wyzbywania się własności, będą oni skłonni pomyśleć o następcy i podejmą decyzję zmierzającą do ostatecznego przekazania mu gospodarstwa rolnego. Z tego nurtu myślowego - - - - - 58 S. Gawłowski, Program rent strukturalnych jako instrument … S. Gawłowski, Structural Pension as a tool… wywodzą się zasady ustalone w sferze rent strukturalnych, polegające na tym, że wysokość renty wyniesie 210% najniższej emerytury, przy czym dodatek na małżonka wyniesie tylko 60%, co należy określić jako krzywdzący dla partnera życiowego. Najkorzystniejszy wskaźnik uzyskania poziomu renty strukturalnej uzyskiwano przy przekazaniu 3 ha użytków rolnych. Dalsze przekazywanie ziemi powyżej 3 ha nie przynosiło już beneficjantowi takich korzyści. W sumie do systemu rent strukturalnych w latach 2004–2006 skierowano ponad 2,0 mld zł, przy czym miesięczna transza wynosiła 85,2 mln zł, zaś miesięczna należność każdego beneficjanta stanowiła około 1,7 tys. zł. W analizowanym okresie upłynął trzyletni termin wypłacania rent strukturalnych, z dziesięcioletniego okresu zaplanowanego w decyzji administracyjnej. W wyniku realizacji rent strukturalnych zdołano zapewnić określone dochody rolnikom, którzy zrezygnowali z prowadzenia działalności rolniczej w wieku przedemerytalnym. Wysokość wsparcia finansowego dla beneficjantów należy określić – porównawczo w stosunku do innych rencistów – jako korzystną, przy możliwości korzystania z ogródka przydomowego o powierzchni 0,5 ha. Przeprowadzone badania nad rentami strukturalnymi w rolnictwie, obejmujące lata 2004–2006 oraz porównawczo do 2007 r., pozwalają na stwierdzenie, że w wyniku realizacji programu rent udało się osiągnąć podstawowy cel, jakim było przekazanie użytków rolnych w ręce młodych rolników, bowiem 92,5% tych użytków trafiło do osób poniżej 40. roku życia. W ten sposób znalazła potwierdzenie hipoteza badawcza mówiąca o tym, że renty strukturalne były właściwym instrumentem dla obejmowania gospodarstw rolnych przez młode pokolenie rolników. Z rozporządzeń wynika, że młodszy rolnik musiał charakteryzować się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi, upoważniającymi do prowadzenia działalności rolniczej i gwarantującymi utrzymanie tej działalności przez okres co najmniej 5 lat. W ten sposób na skutek przekazywania gospodarstw następcom zdołano obniżyć średnią wieku osób podejmujących działalność rolniczą. Właściwość ta nie odnosiła się tylko do następców, lecz dotyczyła także sąsiadów przejmujących ziemię po rencistach. W populacji beneficjantów większość (54,5%) zdecydowała się na przekazanie użytków rolnych na powiększenie innych gospodarstw rolnych, natomiast nieco mniej (45,4%) na rzecz następców. Oznacza to, że wielu potencjalnych beneficjantów nie przygotowało do nowej roli swoich spadkobierców, którzy byliby skłonni do kierowania tymi gospodarstwami po rodzicach. W wyniku badań stwierdzono, że na powiększenie przekazywano większe gospodarstwa (9,53 ha) niż w przypadku przekazywania ich następcom (8,32 ha). Ich wielkość była zbliżona do średniej krajowej (8,33 ha). Za rentę strukturalną przekazywane są gospodarstwa rolne o podobnym obszarze jak w regionie, ale położone na gorszych glebach. Ponad 50% przekazanych gospodarstw rolnych znajdowało się na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), co oznacza, że najpierw rolnicy wyzbywali się gospodarstw dysponujących gorszymi gruntami i położonych na niekorzystnych terenach. Renty strukturalne były właściwym instrumentem zabezpieczenia dochodów starszym rolnikom. W latach 2004–2006 na konto beneficjantów wpłynęła kwota ponad 2,0 mld zł, co dało średnio 38,6 tys. zł na jeden wniosek. Wypłacana miesięczna renta strukturalna w wysokości 1694 zł, była wyższa o 77,9% od renty KRUS, wypłacanej z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego następcy. W tym znaczeniu renty strukturalne dobrze spełniały swoją funkcję socjalną pełnego zabezpieczenia bytu rolnikom, którzy zdecydowali się zrezygnować z aktywności zawodowej. Renty strukturalne pod względem liczebnym przekroczyły planowane wielkości, bowiem przy planie wynoszącym 52,4 tys. wykonano zadanie na poziomie 54,6 tys. beneficjantów. Przekroczenie limitu rent było możliwe dzięki korzystnym relacjom złotego w stosunku do euro oraz dzięki temu, że inne działania w ramach PROW 2004–2006 nie były w pełni wykonywane. Prawidłowym miernikiem dla porównania liczby złożonych w poszczególnych WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/2011 CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 59 województwach wniosków była ogólna liczba użytkowników gospodarstw rolnych w wieku 55–64 lat. W analizowanym okresie 252,4 tys. rolników znajdowało się w tym przedziale wiekowym, zaś wnioski złożyło 58,3 tys. (23,1%) potencjalnych beneficjantów. Tak wysoki wskaźnik wykorzystania możliwości tkwiących w środkach pomocy płynących z UE należy ocenić pozytywnie, obrazuje bowiem stopień przygotowania Polski do integracji europejskiej. Beneficjanci składający wnioski czynili to w przeważającej części będąc w grupie wiekowej 55–59 lat (94,4%), dążąc do wykorzystania możliwie całego okresu przydającego na okres przedemerytalny. W skali poszczególnych województw potencjał ten najlepiej wykorzystano w województwie kujawsko-pomorskim (57,8%), najgorzej natomiast w województwie małopolskim (7,9%). W ujęciu makroregionów również I makroregion środkowo-zachodni uplasował się na pierwszym miejscu. Wśród składających wnioski więcej było mężczyzn (77,6%) aniżeli kobiet (22,4%), natomiast w ujęciu statystycznym przewaga mężczyzn nie znalazła potwierdzenia, ponieważ populacja kobiet będących właścicielami gospodarstw rolnych jest znacznie mniejsza. Realizując zadanie poprawy struktury obszarowej gospodarstw w Polsce, należy mieć na uwadze, że nie wszystkie użytki rolne zasilały gospodarstwa rolne, ponieważ gospodarstwa obejmowane przez następców pozostawały w niezmienionym kształcie. W porównaniu do 16,1 mln ha użytków rolnych w kraju przekazane użytki rolne na poziomie 480,1 tys. ha stanowiły zaledwie 2,9% i nie miały z punktu widzenia statystycznego istotnego znaczenia. Z tej wielkości tylko 261,8 tys. ha przeznaczono na powiększenie innych gospodarstw, zaś wskaźnik przekazanych użytków rolnych spadł do 1,6%. Potwierdzenie znalazła hipoteza mówiąca o tym, że renty strukturalne nie są skutecznym instrumentem koncentracji gruntów, a użytki rolne uzyskane w procesie realizacji rent strukturalnym poprawią strukturę obszarową, ale tylko o charakterze lokalnym. - - - - - Wnioski W świetle przeprowadzonych badań można wysunąć następujące wnioski: 1. Program renty strukturalne dobrze funkcjonował w ramach zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Renty strukturalne ujęte zostały w jednolite struktury organizacyjne poprzez utworzenie środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Ranga i pozycja rent strukturalnych jako instrumentu zarządzania restrukturyzacją obszarów wiejskich była wysoka, dzięki umiejscowieniu ich w PROW na pierwszym miejscu, które było dobrze zdyskontowane liczbą przyznanych rent i poziomem wykorzystania środków finansowych. 2. Program rent strukturalnych jako instrument zarządzania zmianami na obszarach wiejskich spełnił swoje zadanie w zakresie przekazywania gospodarstw młodszej generacji rolników. Z drugiej strony okazał się niewystarczający w kwestii poprawy struktury agrarnej, w tym struktury obszarowej, w skali całego kraju. 3. Skuteczność wykorzystania instrumentu zarządzania rozwojem obszarów wiejskich była oceniana przez instytucje odpowiedzialne za zarządzanie tymi obszarami. W trakcie zmiany perspektywy finansowej dokonano odpowiednich zmian w PROW 2007–2013 w stosunku do PROW 2004–2006 w zakresie oddziaływania programu rent strukturalnych. Zmiany te należy ocenić pozytywnie (np. zwiększenie powierzchni ziemi uprawniającej do korzystania z programu z 1 ha do 3 ha lub zwiększenie poziomu dostępności renty dla współmałżonka z 60 do 100% jej wartości). 4. Zaleca się dalsze doskonalenie programu rent strukturalnych w kolejnych latach, jako skutecznego instrumentu zarządzania zmianami zachodzącymi na obszarach wiejskich, co pozwoli na dalszy wzrost ilości gospodarstw o średniej wielkości, przy jednoczesnym zapewnieniu zabezpieczenia socjalnego dla rolników osiągających wiek emerytalny. Należy położyć szczególny nacisk na możliwość przejmo- 60 S. Gawłowski, Program rent strukturalnych jako instrument … S. Gawłowski, Structural Pension as a tool… wania całości gospodarstw (łącznie z budynkami i inwentarzem), nieprecyzyjność regulacji prawnych może bowiem wpłynąć na obniżenie siły ekonomicznej gospodarstw rolnych przejmowanych przez następcę. 5. W związku z występowaniem różnic (obszarowych, demograficznych, ekonomicznych itp.) w strukturze przestrzennej Polski istnieje konieczność dostosowania odpowiednich metod i instrumentów zarządzania rozwojem dla poszczególnych regionów. Tym samym program rent strukturalnych powinien w dłuższej perspektywie czasu być lepiej dostosowany do rozwiązywania problemów według kryterium ich występowania (zróżnicowanie przestrzenne zasad funkcjonowania). Umożliwi to lepsze wykorzystanie tego narzędzia zarządzania w przygotowywania i wdrażaniu strategii i programu rozwoju lokalnego i regionalnego. Bibliografia 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. - - - - - 16. Cupiał B., (2006), Administracja publiczna a proces zarządzania rozwojem lokalnym i regionalnym, „Studia Lubuskie” nr 2, Prace Instytutu Prawa i Administracji PWSZ w Sulechowie. Gawłowski S., (2009), Kierunki przekazywania gospodarstw w ramach programu rent strukturalnych 2004–2006, „Studia i Materiały Polskiego Stowarzyszenia Zarządzania Wiedzą” nr 19, Bydgoszcz. Gawłowski S., (2009), Factors Influencing the Income of the Agricultural Farm in West Pomeranian Province Described in a Poll, „Economic Science for Rural Development” No. 18, Latvia University of Agriculture, Jelgava. Kożuch B., (2004), Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Placet, Warszawa. Kożuch B., (2006), Ewolucja zarządzania organizacjami publicznymi, [w:] Problemy zarządzania organizacjami publicznymi, Fundacja Współczesne Zarządzanie, ISP UJ, Kraków. Mickiewicz P., Gawłowski S., (2009), Renty strukturalne w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013, „ACTA Scientarium Polonorum Oeconomia” nr 8 (3), SGGW, Warszawa. Paszkowski S., (2006), Renty strukturalne w rolnictwie, IRWiR PAN, Warszawa. Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich, (2004), Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich, (2007), Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa. Szemberg A., (1998), Struktura agrarna i polityka strukturalna, [w:] Encyklopedia Agrobiznesu, Fundacja Innowacja, Warszawa. Szemberg A., (1999), Społeczno-ekonomiczne regiony rolnictwa i obszarów wiejskich, IERiGŻ, Warszawa. Szemberg A., (2003), Przestrzenna mobilność ludności w latach 1996–2000, IERiGŻ, „Komunikaty Raporty Ekspertyzy” nr 481, Warszawa. Wawrzyniak B., Wojtasik B., (2005), Polski system rent strukturalnych w rolnictwie, „Zagadnienia Doradztwa Rolniczego” nr 3, Centrum Doradztwa Rolniczego, Poznań. Wawrzyniak B., Wojtasik B., (2005), Ubezpieczenia społeczne rolników, Oficyna Wydawnicza LEGA, Włocławek 2005. Wiatrak A.P., (2005), Sektor publiczny – istota, zakres i zarządzanie, „Problemy Zarządzania” nr 4(10), Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego. Wiatrak A.P., (2006), Skala regionalna i lokalna – istota, rozwój i zarządzanie, „Problemy Zarządzania” nr 3(13), Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego. WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/2011 CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 61 Structural Pension as a tool of Rural Areas Management Summary - - - - - The aim of this paper is to present the program of structural pension as a management tool of rural areas development. Structural pension have been developing for many years in Western Europe but in Poland are known for 10 years and have been changed twice during this time. The paper presents some research results of structural pension programs for 20042006 and 2007-2013 as well as its influence on rural areas development. Agricultural structural pensions constitute an important instrument of rural areas restructuring management. The structural pension research refers to the new institutional economy theory and public management. The scope of the research included the whole country for the period of structural pensions functioning in the years 2004-2006. Reference and comparative grounds for the state research were 16 voivodeships, which function in the Polish administrative division. Statistic methods, resource analysis and criticism method, interviews, directed conversations, discussion and observation method were applied during the research. The research results indicates that the structural pension achieved two goals: older generation of farmers got a good social security; younger generation became farm owners. In spite of this the goal of farms’ land enlargement wasn’t achieved.
