tu - Nowe Życie Pabianic

Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Szczegóły orzeczenia
drukuj zapisz Powrót do listy
III SA/Gd 437/14 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
Data wpływu
Sąd
Sędziowie
2014-09-18
orzeczenie nieprawomocne
2014-06-05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak /sprawozdawca/
Felicja Kajut /przewodniczący/
6041 Profilaktyka i rozwiązywanie problemów alkoholowych, ustalanie liczby
Symbol z opisem
punktów sprzedaży, zasad usytuowania miejsc
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności
Hasła tematyczne
nadzorcze
Samorząd terytorialny
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ
Treść wyniku
Wojewoda
Oddalono skargę
Dz.U. 2013 poz 594 art. 7 ust. 1 pkt 14 i 15, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 98
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 1356 art. 12 ust. 1 i ust. 2, art. 14 ust. 6
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu
alkoholizmowi - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270 art. 151
Powołane przepisy
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483 art. 20 i art. 22, art. 87 ust. 2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez
Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum
konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807 art. 6
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
SENTENCJA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący
Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA
Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po
rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi R. G. K. na
rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 9 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie
ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad ich usytuowania oraz
zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych oddala skargę.
UZASADNIENIE
W dniu 26 lutego 2014 r. Rada Gminy - na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 14 ust. 6
ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu
alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust.1
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze
zm.) - podjęła uchwałę Nr XLII/461/2014 w sprawie ustalenia liczby punktów
sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem
sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów
alkoholowych oraz wprowadzenia stałego zakazu ich sprzedaży, podawania i
spożywania na terenie gminy K., o następującej treści:
§ 1. Ustala się na terenie gminy K. limit w liczbie 90 punktów sprzedaży napojów
alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do
spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży.
§ 2. Ustala się zasady usytuowania na terenie gminy K. miejsc sprzedaży i podawania
napojów alkoholowych:
1. Punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu
sprzedaży oraz przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie może być
usytuowany w obiektach:
1) o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo
budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz.1409), to jest nieposiadających pozwolenia na
budowę,
2) o charakterze przenośnym oraz przewoźnym typu: kioski, samodzielnie funkcjonujące
roll-bary, przemieszczające się przyczepy gastronomiczne, namioty.
2. Ograniczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 niniejszego paragrafu nie ma zastosowania
do roll-barów będących uzupełnieniem stałego lokalu gastronomicznego, zorganizowanego
w formie ogródka na wolnym powietrzu bez zadaszenia, przy czym, ogródek musi być
wyraźnie wydzielony, jednym bokiem przylegać bezpośrednio do lokalu stałego a jego
powierzchnia nie może przekraczać 50 m2.
3. Ograniczenie, o którym mowa w ust.1 pkt 1 i pkt 2 niniejszego paragrafu nie ma
zastosowania do plaży nadmorskich.
4. Miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy K. nie mogą
graniczyć z nieruchomością, na której zlokalizowane są:
1) szkoły,
2) przedszkola,
3) żłobki,
4) kościoły,
5) placówki zdrowia,
7) placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze.
§ 3. Ograniczenia, o których mowa w paragrafie 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz miejsca
sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określone w paragrafie 2 ust. 4 nie
dotyczą punktów sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych podczas
organizacji imprez na otwartym powietrzu oraz imprez masowych organizowanych na
podstawie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych pod warunkiem, że punkt
sprzedaży napojów alkoholowych będzie usytuowany w wyznaczonym na ten cel
miejscu.
§ 4.
1. Zabrania się na terenie gminy K. sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w
miejscach wymienionych w ustawie oraz wprowadza się stały zakaz:
1) podawania i spożywania napojów alkoholowych w obiektach, w których prowadzona
jest sprzedaż detaliczna,
2) sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na:
- parkingach,
- placach zabaw dla dzieci
- gminnych obiektach sportowych z wyjątkiem trwania imprez o charakterze
rekreacyjnym lub charytatywnym.
2. Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 dotyczy również posesji, na której zlokalizowany
jest punkt sprzedaży jak również najbliższej okolicy w rozumieniu ustawy o wychowaniu w
trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w szczególności stolików.
§ 5. Zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydane na podstawie dotychczas
obowiązujących przepisów pozostają w mocy do czasu upływu terminu ich ważności.
§ 6. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy K. i Gminnej Komisji
Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w ramach ich kompetencji.
§ 7. Traci moc uchwała Nr XXIV/163/2008 Rady Gminy z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie
ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zwierających powyżej 4,5%
alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w
miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy K. miejsc sprzedaży napojów
alkoholowych (Dz. Urz. Województwa P. Nr 65, poz.1823).
§ 8. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku
Urzędowym Województwa P.
Uzasadniając uchwałę organ wskazał, że liczba punktów sprzedaży ww. napojów
alkoholowych przyjęta w poprzednio obowiązującej uchwale z 2008 r. nie uległa zmianie.
Kierując się natomiast doświadczeniami wynikającymi z praktyki Rada Gminy dostrzegła
konieczność uściślenia zasad w odniesieniu do usytuowania miejsc sprzedaży napojów
alkoholowych oraz wprowadzenia stałego zakazu ich sprzedaży, podawania i spożywania na
terenie gminy K. Zawarte w § 2 uchwały nr XXIV/163/2008 Rady Gminy z dnia 28 marca
2008 r. zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do
spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży okazały się w praktyce
nieprecyzyjne i zasadnym było dokonanie zmiany przepisów prawa miejscowego.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 kwietnia 2014 r. (nr [...]) Wojewoda, na podstawie
art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady
Gminy z dnia 26 lutego 2014 r. nr XLII/461/2014.
W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że § 4 przedmiotowej uchwały jest niezgodny z
zakresem upoważnienia określonego w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i
przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zakaz sprzedaży, podawania, spożywania napojów
alkoholowych w określonych miejscach ustalony został przez ustawodawcę w ustawie o
wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która w art. 14 ust. 1-5 określa
katalog takich miejsc. Zakaz ten obowiązuje niezależnie od charakteru danego miejsca.
Jednocześnie w art. 14 ust. 6 tej ustawy, ustawodawca upoważnia radę gminy do
wprowadzenia na terenie gminy w innych nie wymienionych w ustawie miejscach, obiektach
lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, czasowego lub stałego
zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Zgodnie
z utrwalonym orzecznictwem sądowym, takimi dodatkowymi miejscami, obiektami i
obszarami, są miejsca, obiekty i obszary, które ze względu na ich szczególny charakter
zasługują na ochronę przed obecnością alkoholu, gdzie sprzedaż, podawanie, spożywanie,
czy wnoszenie napojów alkoholowych, ze względu na szczególny charakter miejsca,
obiektu, czy obszaru na terenie gminy jest niepożądane.
Z treści § 4 uchwały wynika, że Rada Gminy wprowadzając zakaz sprzedaży, podawania i
spożywania (czy jedynie podawania i spożywania) napojów alkoholowych w takich
miejscach, czy obiektach jak parkingi czy obiekty sprzedaży detalicznej uznała, że każde z
tych miejsc posiada charakter specjalny, zasługujący na ochronę przed "obecnością napojów
alkoholowych". W ocenie organu nadzoru, nadanie specjalnego charakteru obiektom i
miejscom wymienionym w § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 uchwały nie ma uzasadnienia w
przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W
szczególności, z treści uchwały nie wynika, jakimi kryteriami kieruje się Rada Gminy K.,
stanowiąc np. o szczególnej ochronie wszystkich zlokalizowanych na terenie gminy
parkingów.
Wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 uchwały zakazy dotyczące podawania i
spożywania napojów alkoholowych we wszystkich obiektach sprzedaży detalicznej i na
posesjach, na których obiekty te są zlokalizowane na terenie gminy, a także wymienione w §
4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały zakazy dotyczące sprzedaży, podawania i spożywania napojów
alkoholowych na wszystkich parkingach, placach zabaw dla dzieci, gminnych obiektach
sportowych na terenie gminy mają w istocie charakter generalny i powszechny. Takie zaś
ogólne ujęcie zakazu stanowi domenę zakazów wprowadzanych mocą ustawy, gdyż w
świetle art. 14 wymienionej wyżej ustawy nie można uznać, że wszystkie punkty sprzedaży
detalicznej, czy np. parkingi na danym terenie mogą być traktowane jako obiekty o
szczególnym charakterze.
Natomiast - zdaniem organu nadzoru - § 2 przedmiotowej uchwały narusza art. 12 ust. 2
ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przez określenie
zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć
ich położenie względem innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na
specjalną ochronę.
W szczególności treść § 2 uchwały nie ustanawia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i
podawania napojów alkoholowych na terenie gminy, lecz wskazuje rodzaje placówek
handlowych, w których nie mogą być sprzedawane, podawane i spożywane napoje
alkoholowe (kioski, roll-bary, przyczepy gastronomiczne, namioty) i warunki, które
muszą spełniać (np. nie mogą graniczyć ze szkołą, czy placówką zdrowia).
Faktycznie uchwała ustanowiła tutaj kolejny zakaz dotyczący sprzedaży i podawania
napojów alkoholowych. Nadto zakaz ten nie wypełnia upoważnienia określonego w art. 14
ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż nie
określa sposobu rozmieszczenia tych miejsc względem miejsc chronionych, mających
szczególne znaczenie dla społeczności gminnej. W dalszej konsekwencji nieważny jest
również § 3 uchwały, w którym przywołane są postanowienia § 2 uchwały.
Dalej organ nadzoru zaznaczył, że § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały jest niezgodny z zasadami
techniki prawodawczej, gdyż zawiera postanowienia powtarzające i jednocześnie
modyfikujące przepisy ustawy, które określone są w art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w
trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czym narusza § 137 rozporządzenia Prezesa
Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U
Nr 100, poz. 908). W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż regulacje
ustawowe nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane przez przepisy prawa miejscowego
i naruszenie tej zasady stanowi istotne naruszenie prawa. Ustawodawca zabrania spożywania
napojów alkoholowych m.in. na placach (z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich
spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów), czyli obejmuje zakazem
spożywania takich napojów również place zabaw dla dzieci. Nie ma więc uzasadnienia dla
ustanowienia zakazu dotyczącego spożywania napojów alkoholowych na placach zabaw dla
dzieci.
W podsumowaniu organ nadzoru stwierdził, że opisane uchybienia mają charakter rażącego
naruszenia prawa i skutkują nieważnością całej uchwały. Dotyczą bowiem istotnych
elementów uchwały, a pozostawienie jedynie niekwestionowanego przez organ nadzoru § 1
spowodowałoby, że nie zostałby zrealizowany zamiar, który wynika ze wskazania w
uchwale jako jej podstawy prawnej art. 12 i art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i
przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Rada Gminy zaskarżyła powyższe rozstrzygniecie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenia w całości.
Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
polegające na niewłaściwej wykładni i zastosowaniu, a w konsekwencji błędnym uznaniu, że
zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały;
2. art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
polegające na błędnej wykładni i zastosowaniu.
W ocenie skarżącej Rady Gminy organ nadzoru nie wskazał żadnych argumentów
wskazujących na rażące naruszenie przepisów prawa uzasadniających stwierdzenie
nieważności uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego ograniczył się do
wyliczenia przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a następnie przyjął, że
automatycznie pociąga to za sobą nieważność uchwały.
Skarżąca podkreśliła, że istnieją ważne prawne i społeczne przesłanki, aby wprowadzić
ograniczenia co do publicznego spożywania napojów alkoholowych, odnosząc go do kilku
enumeratywnie ściśle określonych miejsc. Podejmując uchwałę miała na uwadze, że
dodatkowe zakazy wprowadzone na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i
przeciwdziałaniu alkoholizmowi mają służyć wyłącznie jako ochrona konkretnych miejsc
przed zagrożeniem ze strony alkoholu. Rada Gminy, zgodnie z upoważnieniem zawartym w
art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uznała,
że nie ma przeszkód do wprowadzenia m.in. zakazu spożywania napojów alkoholowych na
wyznaczonych obszarach gminy ze względu na charakter tych miejsc. Powołany przepis
dopuszcza w sposób zasadniczy wprowadzenie przez władze lokalne ograniczeń co do
publicznego spożywania napojów alkoholowych (co do niektórych miejsc wprowadza
ustawowy zakaz).
Ponadto skarżąca podejmując przedmiotową uchwałę miała na względzie zapisy już
opublikowanych i nie kwestionowanych przez Wojewodę uchwał podejmowanych przez
inne gminy z terenu województwa [...], w tym m.in. uchwałę Rady Gminy w sprawie
ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów
alkoholowych oraz wprowadzenia stałego zakazu ich sprzedaży, podawania i spożywania
(Dz. Urz. Woj. Pom. z 2013, poz. 1513). W zaskarżonej uchwale skarżąca śladem Rady
Gminy wprowadziła zakaz spożywania napojów alkoholowych w tożsamych obiektach lub
miejscach mając na uwadze charakter tych miejsc (por. § 3 i § 5 uchwały Rady Gminy).
Stwierdzenie przez Wojewodę nieważności uchwały Rady Gminy wobec pozostawienia w
obrocie prawnym innych uchwał zawierających tożsame ustalenia rodzi wątpliwości co do
stosowania jednolitych zasad oceny formalnoprawnej uchwał poszczególnych samorządów
przez organ nadzoru.
W tych okolicznościach stwierdzenie przez Wojewodę nieważności przedmiotowej uchwały
nr XLII/461/2014 jest oczywistym naruszeniem przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe
stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów
administracyjnych (t.j.: Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują
wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem
zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.
U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd
rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami
skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola
działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w
sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu
terytorialnego (pkt 7).
Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 9 kwietnia 2014
r. (nr [...]) stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 26 lutego 2014 r. Nr
XLII/461/2014 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych
przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, zasad
usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz wprowadzenia stałego zakazu
ich sprzedaży, podawania i spożywania na terenie gminy K.
Możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przewidują przepisy art. 98 ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze
zm.), które stanowią, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym
rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w
trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z
prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Do złożenia skargi uprawniona
jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo
kompetencja zostały naruszone, natomiast podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub
zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy
rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3).
Ponieważ w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym nie określono terminu, w którym
uchwała (zarządzenie) może zostać wydana, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że akt
taki może być podjęty i przekazany do sądu administracyjnego także (nawet) po upływie
terminu do wniesienia skargi. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w
postanowieniu z dnia 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 2106/12, LEX nr 1120573),
skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem
stosownego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt
zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego.
W przedmiotowej sprawie Rada Gminy uchwałą z dnia 24 kwietnia 2014 r. Nr
XLIV/493/2014 postanowiła o wniesieniu skargi do tut. Sądu na ww. rozstrzygnięcie
nadzorcze Wojewody, a zatem nie było przeszkody do rozpoznania tej skargi (vide uchwała
Rady Gminy z dnia 24 kwietnia 2014 r. Nr XLIV/493/2014 – k. 7 akt
sądowadministracyjnych).
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy na
wstępie zwrócić uwagę, że – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - akty prawa
miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie
poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa. W myśl art. 94 Konstytucji RP
organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie
i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego
obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa
miejscowego określa ustawa. Upoważnienie do wydania takich przepisów musi wynikać
zatem wyraźnie z przepisu ustawy, a jego realizacja nie może przekroczyć zakresu
określonego w normie upoważniającej.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym
rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego, precyzyjnego
upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis
ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może
prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w
drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25
maja 1998 r., sygn. akt K 19/97, OTK ZK 1998 Nr 4, str. 262). Stanowisko takie należy
zatem w pełni podzielić w odniesieniu do wydanych na podstawie upoważnień
ustawowych aktów prawa miejscowego, np. uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 81/07, LEX nr 361571).
Zakwestionowana przez Wojewodę zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Nr
XLII/461/2014 Rady Gminy z dnia 26 lutego 2014 r. została wydana na podstawie art. 12
ust. 1 i ust. 2 oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w
trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.) oraz
art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.).
Powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy ustawy o samorządzie gminnym to
przepisy kompetencyjne, z których wynika, że stanowienie aktów prawa miejscowego
obowiązujących na obszarze gminy przez radę gminy przysługuje jej w sprawach
zastrzeżonych ustawami (na podstawie upoważnień ustawowych). Takimi normami
upoważniającymi są z kolei powołane przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o
wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zwanej dalej "ustawą",
delegujące radzie gminy uprawnienie do ustalenia w drodze uchwały: 1/ liczby punktów
sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa),
przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (art. 12 ust.
1 ustawy); 2/ zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów
alkoholowych (art. 12 ust. 2 ustawy) oraz możliwości 3/ wprowadzenia czasowego lub
stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w
innych (aniżeli wymienione w art. 14 ust. 1-5) miejscach, obiektach lub na określonych
obszarach gminy, ze względu na ich charakter (art. 14 ust. 6 ustawy).
Mając powyższe na uwadze należy zatem przyjąć, że wydawane na podstawie ww. delegacji
uchwały nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do ich wydania, być
niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani też powtarzać
regulacji zawartych w tych przepisach, gdyż naruszenie któregokolwiek z wymienionych
wymogów będzie stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały lub jej
wadliwego postanowienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja
2013 r., sygn. akt II GSK 437/12, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów
Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C01189D1A5).
W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził, że uchwała Nr
XLII/461/2014 Rady Gminy z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie ustalenia liczby punktów
sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak
i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz
wprowadzenia stałego zakazu ich sprzedaży, podawania i spożywania na terenie gminy K. –
zwana dalej "uchwałą" - została podjęta z istotnym naruszeniem upoważnienia ustawowego
określonego w art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy.
Organ nadzoru zakwestionował w tym zakresie prawidłowość - ustanowionego na podstawie
art. 14 ust. 6 ustawy - § 4 uchwały, w którym organ gminy objął stałym zakazem sprzedaży,
podawania i spożywania napojów alkoholowych: parkingi, place zabaw dla dzieci, gminne
obiekty sportowe (z wyjątkiem trwania imprez o charakterze rekreacyjnym lub
charytatywnym), natomiast stałym zakazem podawania i spożywania napojów
alkoholowych: obiekty, w których prowadzona jest sprzedaż detaliczna wraz z terenem
posesji, na której zlokalizowany jest punkt sprzedaży jak również najbliższej okolicy w
rozumieniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w
szczególności stolików.
Organ nadzoru stwierdził, że ustanowiony zakaz dotyczy wszystkich zlokalizowanych na
terenie gminy: parkingów, placów zabaw dla dzieci, gminnych obiektów sportowych,
obiektów sprzedaży detalicznej i posesji, jednakże organ gminy w żaden sposób nie wskazał
i nie uzasadnił nadania specjalnego (szczególnego) charakteru tych obiektów i miejsc z
uwagi na ochronę przed obecnością alkoholu. W tej sytuacji organ nadzoru stwierdził, że
wprowadzony zakaz ma w istocie charakter generalny i powszechny, co w istocie zostało
zarezerwowane do "domeny ustawodawczej" (tj. zakazów wprowadzanych wyłącznie przez
ustawodawcę mocą ustawy).
W ocenie Sądu stanowisko organu nadzoru w zakresie dokonanej oceny treści § 4 uchwały i
uznania jego niezgodności z delegacją określoną w art. 14 ust. 6 ustawy, jest prawidłowe.
Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zgodnie podnosi się, że celem i istotą
stanowionych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 6 ustawy przepisów
gminnych ma być jedynie możliwość uzupełnienia generalnych (ogólnokrajowych) zakazów
sprzedaży, podawania lub spożywania napojów alkoholowych, określonych na mocy
kompetencji ustawodawczej w art. 14 ust. 1-5 ustawy, zakazami lokalnymi (dodatkowymi),
wprowadzanymi przez gminy na ich terenie, z uwagi na szczególny charakter danego
miejsca, obiektu czy obszaru gminy. Szczególny charakter miejsca, obiektu czy obszaru, dla
którego wprowadzany jest zakaz, musi mieć z jednej strony wymiar lokalny (odnoszący się
do konkretnie zindywidualizowanego miejsca, obiektu czy obszaru gminy), a z drugiej dla
określenia szczególnego charakteru tego miejsca istotny być musi kontekst negatywnego (w
stopniu wyższym niż w innych miejscach) skutku obecności alkoholu (zob. wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 236/06,
LEX nr 280305; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19
grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 568/11, LEX nr 1108385 wraz z glosą do tego wyroku:
Jakub Wilk – LEX/el. 2012).
Należy podkreślić, że orzecznictwo sądowoadministracyjne, odwołując się do poglądu
wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z 17 kwietnia 1997 r. (sygn. akt III RN 11/97),
zgodnie przyjmuje, że "przepisy gminne wskazujące miejsca, obiekty lub obszary
gminne, w odniesieniu do których miałyby być wprowadzone dodatkowe zakazy
wymienione w art. 14 ust. 6 ustawy, powinny używać takich nazw jednostkowych lub
grupowych, które pozwolą zindywidualizować konkretne miejsca, obiekty lub obszary i
odróżnić je (także ze względu na ich charakter) od innych podobnych miejsc, obiektów
lub obszarów. (...) Oznacza to, że te miejsca lub obszary nie mogą być określone
generalnie (np. place, parki, wały przeciwpowodziowe itp.), gdyż gmina nie ma
kompetencji do rozszerzania generalnego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych na
wszystkie obiekty danego typu. Może jedynie wskazać konkretne parki, place, czy
trakty spacerowe, które ze względu na swój charakter wymagają wprowadzenia stałego
lub czasowego zakazu sprzedaży, a to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, aby
pozwoliło wyróżnić ten konkretny np. park, plac od podobnych innych parków, czy
placów położonych na terenie gminy. (...) Z konstytucyjnej zasady demokratycznego
państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez
nie prawa, zatem prawodawca powinien stanowić normy sformułowane w sposób
jasny, precyzyjny i jednoznaczny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji. Dotyczy to
także aktów prawa miejscowego będących powszechnie obowiązującym prawem na
terenie działania organów, które je ustanowiły" (wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 437/12, Centralna Baza
Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C01189D1A5).
W tym miejscu, w odniesieniu do powoływanej w skardze argumentacji, odnoszącej się
do art. 7 ust. 1 pkt 14 i 15 ustawy o samorządzie gminnym, uzasadniającej
wprowadzenie dodatkowych zakazów ochroną konkretnych miejsc przed zagrożeniem
ze strony alkoholu i zapewnieniem porządku publicznego, Sąd pragnie wyjaśnić, że w
orzecznictwie formułowany jest również pogląd, że zakazy, o których mowa w art. 14
ust. 6 ustawy służyć mają wyłącznie jako szczególna ochrona pewnych miejsc lub
obiektów przed zagrożeniem ze strony alkoholu, a nie jako sposób uwolnienia się do
obowiązku czynnego działania na rzecz zapewnienia porządku publicznego (por. wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 324/05,
LEX nr 218047).
Dodatkowo też należy wskazać, że chęć przeciwdziałania alkoholizmowi czy też
zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego nie może przeważać nad konstytucyjną
zasadą wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP) oraz zasadą
wolności gospodarczej wyrażoną w art. 6 w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie
działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), bowiem cel, który miałby być
zrealizowany na podstawie uchwały może być osiągnięty innymi sposobami, i to sposobami
przewidzianymi prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z
dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 241/07, LEX nr 424797).
Również w odniesieniu do stwierdzonego przy formułowaniu treści przedmiotowej uchwały
naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy należy uznać słuszność stanowiska organu nadzoru. W
przepisie tym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia zasad usytuowania na terenie
gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Organ nadzoru w tym zakresie
uznał, że § 2 uchwały w istocie nie ustanawia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i
podawania napojów alkoholowych na terenie gminy, lecz wskazuje rodzaje placówek, w
których nie mogą być sprzedawane i podawane napoje alkoholowe (kioski, roll-bary,
przyczepy gastronomiczne, namioty).
W ocenie Sądu także w tym zakresie stanowisko organu nadzoru jest prawidłowe.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że uprawnienie to dotyczy wskazań
lokalizacyjnych (rozmieszczenia w terenie) miejsc sprzedaży i podawania napojów
alkoholowych, a w szczególności ich usytuowania względem miejsc chronionych, np. szkół,
przedszkol, miejsc kultu religijnego itp. Ustalenie "zasad usytuowania miejsc" podlegać
musi ścisłej wykładni językowej, a w związku z tym przyjmuje się, że usytuowanie to
położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007);
umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka
polskiego, PWN, Warszawa 2007). Przyjmuje się zatem, że w wydanym na podstawie art. 12
ust. 2 ustawy akcie nie można określać warunków (budowy), jakim powinny odpowiadać
punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych bądź podmioty prowadzące. Z
unormowań zawartych w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika, że
nie upoważniają one rady gminy do określania warunków (zwłaszcza zaś należących do
sfery prawa budowlanego, sanitarnego, przeciwpożarowego), jakim muszą odpowiadać
placówki prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych (por. Iwona Skrzydło-Niżnik,
Komentarz do art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,
LEX; por. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 18
marca 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2818/93, OwSS 1994/2/73/73; wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 81/07, LEX nr 361571; wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt
III SA/Wr 204/08, LEX nr 507817, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 549/10, LEX nr
707361).
Uznając sprzeczność przepisów § 2 i § 4 uchwały z zakresem delegacji określonym w art. 12
ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
organ nadzoru stwierdził nieważność ww. przepisów, a w konsekwencji także przepisu § 3
uchwały, który odwoływał się do unieważnionego § 2 uchwały. W zaistniałym stanie rzeczy
należy przyjąć, że organ nadzoru prawidłowo skonstatował, iż powyższe uchybienia mające
charakter rażącego naruszenia prawa, skutkować muszą w istocie stwierdzeniem
nieważności całej uchwały – pozostawienie bowiem jedynie niezakwestionowanego § 1
uchwały (określającego limit punktów sprzedaży alkoholu na terenie gminy) czy §§5-8
(przepisów przejściowych i końcowych), byłoby w istocie niezgodne podstawą prawną
kontrolowanej uchwały mającą na celu określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży
napojów alkoholowych oraz określenie miejsc objętych zakazem sprzedaży, podawania i
spożywania napojów alkoholowych na terenie gminy K. Dla oceny przez Sąd legalności
kontrolowanej w niniejszym postępowaniu uchwały nie mogła mieć jakiegokolwiek
znaczenia treść innej uchwały, podjętej przez inną radę gminy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając
kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody za zgodne z prawem, na podstawie art.
151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.