Kierunki zmian zasad ponoszenia odpowiedzialności za

INSTYTUT WYMIARU SPRAWIEDLIWOŚCI
dr Magdalena Budyn – Kulik
Kierunki zmian zasad ponoszenia odpowiedzialności
za popełnienie wykroczeń
o charakterze administracyjno-porządkowym
Warszawa 2013
Spis treści
I. Uwagi wprowadzające ............................................................................................. 1
II. Propozycje zmian ................................................................................................... 4
III. Zestawienie podstawowych propozycji zmian ..................................................... 17
IV. Dane statystyczne ............................................................................................... 19
V. Wnioski................................................................................................................. 23
I. Uwagi wprowadzające
Prawo polskie wyróżnia obecnie dwa rodzaje czynów zabronionych - przestępstwa
i wykroczenia. O przestępstwach, karach i środkach karnych grożących za ich
popełnienie oraz zasadach odpowiedzialności za nie traktuje kodeks karny. Reguły
postępowania zawarte są w kodeksie postępowania karnego, zaś przepisy dotyczące
wykonywania orzeczonych kar i środków karnych - kodeks karny wykonawczy.
Wszystkie trzy kodeksy uchwalone zostały 6 czerwca 1997 r. i były później
wielokrotnie zmieniane. Wykroczenia, grożące za nie sankcje oraz zasady
odpowiedzialności zebrane zostały w kodeksie wykroczeń z 1971 r.; reguły
postępowania - w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia z 2001 r.,
a przepisy wykonawcze w kodeksie karnym wykonawczym z 1997 r.
Typy przestępstw i wykroczeń znajdują się także w innych ustawach, np. kodeks
pracy, kodeks karny skarbowy, ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii etc.
Odpowiedzialność za wykroczenia nie ma charakteru karnego, chociaż niewątpliwie
jej zasady oraz grożące sankcje są nieco zbliżone, a niektóre typy czynów
zabronionych na gruncie kodeksu karnego i kodeksu wykroczeń różnią się tylko
wartością przedmiotu czynności wykonawczej (tzw. czyny lub przestępstwa
przepołowione). W obu przypadkach właściwym organem rozstrzygającym są sądy
powszechne. Charakter wykroczeń trudno jest obecnie dokładnie określić.1
Początkowo
odpowiedzialność
za
wykroczenia
miała
charakter
karno-
2
administracyjny. Właściwymi organami były kolegia do spraw wykroczeń, których
fachowość pozostawiała wiele do życzenia.3 Stopniowo kolegia i procedurę
1
W. Kozielewicz, Wykroczenia z ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta RP kwestie sporne oraz propozycje zmian [w:] A. Michalska - Warias, I. Nowakowski, J. Piórkowska Flieger, Teoretyczne i praktyczne problemy współczesnego prawa karnego, Lublin 2011, s. 645 - 647.
2
Do tego stopnia, że okresowo typy wykroczeń wprowadzano w „przepisach porządkowych”,
stanowionych przez rady gmin. Por. M. Bojarski, „Poprawianie” prawa o wykroczeniach w przepisach
gminnych [w:] L. Tyszkiewicz (red.), Problemy nauk penalnych, Katowice 1996, s. 254 - 255.
3
Por. np. S. Stachowiak, Model rozprawy w kolegium według projektu nowego postępowania
w sprawach o wykroczenia [w:] S. Waltoś (red.), Problemy kodyfikacji prawa karnego, Kraków 1993,
s. 599.
wykroczeniową coraz bardziej „usądawiano”,4 aż do zlikwidowania kolegiów
i przekazania orzekania sądom powszechnym.5 Obecnie wykroczenia stanowią
bardzo zróżnicowaną grupę czynów, wśród których znajdują się i tzw. „małe
przestępstwa” i czyny o charakterze czysto porządkowym, a także tzw. czyny
przepołowione.6
Wiele typów czynów stypizowanych w kodeksie wykroczeń się zdezaktualizowało.
Dotyczą sytuacji i relacji społecznych, które albo zanikły, albo diametralnie się
zmieniły. Ustawodawca nie zareagował zaś na wiele nowych sytuacji, które powinny
znaleźć się w polu jego zainteresowania.7
Katalog kar i środków karnych przewidzianych za wykroczenia od dawna budził wiele
wątpliwości. Kwestionowano, na przykład, zasadność umieszczenia w nim kary
ograniczenia wolności jako wysoce nieefektywnej,8 czy kary aresztu - relatywnie
surowej kary przewidzianej za czyny o niskiej społecznej szkodliwości.9
Próby reformy prawa wykroczeń podejmowane są od wielu lat;10 nadal bez
satysfakcjonujących wyników, ponieważ jest to zadanie niezwykle trudne. Nie ma
chyba w tej mierze idealnego rozwiązania. Żadne z obecnie funkcjonujących
w innych krajach nie jest pozbawione pewnych wad. Zadaniem niniejszego raportu
4
Por. Z. Gostyński, Koncepcja orzecznictwa w sprawach o wykroczenia (de lege lata i de lege
ferenda) [w:] S. Waltoś (red.), Problemy kodyfikacji prawa karnego, Kraków 1993, s. 585 - 597.
5
Szerzej - A. Marek, Problemy reformy polskiego prawa karnego. Refleksje na tle historycznym
i prawnoporównawczym [w:] Z. Ćwiąkalski, M. Szewczyk, S. Waltoś, A. Zoll (red.), Problemy
odpowiedzialności karnej, Kraków 1994, s. 192 - 200.
6
J. Raglewski, Konstrukcja tzw. przepołowionych czynów zabronionych [w:] A. Michalska- Warias,
I. Nowakowski, J. Piórkowska-Flieger, Teoretyczne i praktyczne problemy współczesnego prawa
karnego, Lublin 2011, s. 287 - 296.
7
Na problemy związane z wprowadzaniem nowych typów wykroczeń zwracał uwagę Z. Gostyński „Wykroczenia gospodarcze” w projekcie kodeksu wykroczeń [w:] L. Tyszkiewicz (red.), Problemy nauk
penalnych, Katowice 1996, s. 262 - 263.
8
Por. szerzej A. Gubiński, Kary i inne środki w projekcie kodeksu karnego [w:] L. Tyszkiewicz (red.),
Problemy nauk penalnych, Katowice 1996, s. 273 - 280.
9
J. Jakubowska-Hara, W kwestii rezygnacji z kary aresztu w prawie wykroczeń [w:] Ł. Pohl, Aktualne
problemy prawa karnego, Poznań 2009, s. 177- 188.
10
Por. np. A. Marek, Niedokończona reforma prawa wykroczeń [w:] A. Michalska - Warias,
I. Nowakowski, J. Piórkowska-Flieger, Teoretyczne i praktyczne problemy współczesnego prawa
karnego, Lublin 2011, s. 663 - 673; a także zbiór T. Bojarski, M. Mozgawa, J. Szumski (red.), Rozwój
polskiego prawa wykroczeń, Lublin 1996.
2
jest wskazanie możliwych kierunków zmian. Proponowane rozwiązania mają
zarówno zalety, jak i wady.
3
II. Propozycje zmian
Znane są trzy podstawowe modele regulacji dotyczących wykroczeń. Model
francuski, austriacki i niemiecki (pruski). Wydaje się, że można wskazać jeszcze
model czwarty, który należałoby określić mianem „wschodnioeuropejskiego”.
Wzorując się na nich, można zaproponować następujące kierunki zmian:
1. Pozostawienie podziału na odrębne grupy czynów zabronionych: przestępstwa
i wykroczenia administracyjno-porządkowe.
2. Pozostawienie podziału na odrębne grupy czynów zabronionych: przestępstwa,
wykroczenia
o
charakterze
kryminalnym
i
wykroczenia
o
charakterze
administracyjno-porządkowym.
3. Wprowadzenie trójpodziału przestępstw (zbrodnie, występki, wykroczenia).
4. System niemiecki (zwany pruskim11) ma charakter mieszany.
Ad. 1. Proponowane rozwiązanie przypomina nieco model austriacki, jednak różni
się od niego dość istotnie. Należałoby dokonać ścisłego podziału typów czynów
zabronionych na przestępstwa i wykroczenia. Wiązałoby się to z przeniesieniem
do grupy przestępstw wszystkich tych czynów, które naruszają normy moralne,
współżycia społecznego, obyczajowe itp. Wykroczeniami pozostałyby wyłącznie
czyny o charakterze porządkowym lub administracyjnym.12 W pewnym sensie
byłby to powrót do przeszłości. Odpowiedzialność za wykroczenia miałaby
charakter karno-administracyjny. Organami właściwymi do wymierzania kar
i rozstrzygania sporów byłyby organy administracyjne - policja, straż miejska.
Kontrola instancyjna należałaby do sądów administracyjnych. Wykroczenia
byłyby oddzielnie rejestrowane.
11
A. Gubiński, op.cit., s. 9.
12
O pewnym przenikaniu się sfery odpowiedzialności karnej i deliktowej (administracyjnej) por.
W. Radecki, Zastępowanie odpowiedzialności karnej odpowiedzialnością administracyjną na
przykładzie prawnej ochrony środowiska [w:] A. Michalska - Warias, I. Nowakowski, J. Piórkowska Flieger, Teoretyczne i praktyczne problemy współczesnego prawa karnego, Lublin 2011, s. 531- 547.
4
Zasady odpowiedzialności:
Wykroczeniem byłby czyn zabroniony, stypizowany w ustawie, (zawiniony),
bezprawny. Społeczna szkodliwości nie musiałaby stanowić okoliczności
decydującej. Może zamiast niej powinno się pojawić jakieś inne określenie, typu
„czyn zagrażający porządkowi”.
Można w tej mierze wzorować się na uregulowaniach niemieckich. Wykroczenia
porządkowe stanowią tam czyny zarzucalne, godzące w porządek prawny;
w
znakomitej
większości
stanowią
naruszenia
przepisów
związanych
z bezpieczeństwem w ruchu, porządkiem w miejscu publicznym, a także
naruszenia innych przepisów, o ile nie wywołały poważniejszej szkody lub
naruszenia istotnych dóbr.13
Pozostałe zasady odpowiedzialności pozostałyby takie, jak dotychczas za
wykroczenia. Przy takim założeniu (ścisły rozdział przestępstw i wykroczeń),
prawdopodobieństwo jednoczynowego zbiegu przestępstwa z wykroczeniem
maleje, ale taka możliwość nadal istnieje. Należałoby utrzymać konstrukcję
zbiegu idealnego, jednakże dla podkreślenia pełnej odrębności, można by
zrezygnować z zaliczania kary wymierzonej za wykroczenie na poczet kary
orzeczonej za przestępstwo.
Można rozważyć obiektywizację odpowiedzialności za wykroczenie. Nie
musiałby to być zatem czyn zawiniony, lecz przypisany sprawcy z użyciem
reguł obiektywnego przypisania. Taka podstawa za wykroczenie o charakterze
administracyjnym przewidziana jest w Austrii.
Sankcje:
Podstawową sankcją byłaby grzywna. Stałaby się w tym przypadku karą
administracyjną.14 Należałoby się zastanowić nad jej postacią, czy powinna
zostać utrzymana grzywna kwotowa, pozwalająca potencjalnemu sprawcy
uzmysłowić sobie jej wysokość, czy wprowadzić system stawek dziennych - tak
13
A. Marek, Regulacje…, s. 24.
14
Por. też Z. Janku, Kara - administracja publiczna - prawo administracyjne [w:] Ł. Pohl, Aktualne
problemy prawa karnego, Poznań 2009, s. 189-194.
5
jak w kodeksie karnym. Ponieważ punkty styczne między kodeksem karnym
i kodeksem wykroczeń stałyby się w tym układzie mniej wyraźne, jednolitość
w zakresie postaci sankcji nie byłaby niezbędna. Przeciwnie, dla podkreślenia
różnic między przestępstwem a wykroczeniem, można by pozostać przy
grzywnie kwotowej.
Przy przyjęciu założenia, że do rozstrzygania w sprawach o wykroczenia
właściwe będą organy administracyjne, do katalogu kar nie mógłby należeć
areszt. To rozwiązanie przypominałoby niemieckie, w którym podstawową karą
przewidzianą za wykroczenia jest grzywna kwotowa i które nie przewiduje kary
polegającej na pozbawieniu wolności jako samoistnej kary za wykroczenie
porządkowe. Możliwe jest jedynie zastosowaniu aresztu w celu przymuszenia
w wypadku zawinionego uchylania się ukaranego od zapłaty grzywny. Areszt
ten uznawany jest za środek przymusu i może trwać do 6 tygodni.15
Należałoby rozbudować przedział czasowy, w jakim można wymierzyć karę
ograniczenia wolności. Obecnie kara ta ma charakter bezwzględnie oznaczonej
i wynosi 1 miesiąc. Można by także uelastycznić liczbę godzin kontrolowanej
nieodpłatnej pracy na cele społeczne - na przykład od 5 godzin do 40 godzin
(z ewentualną zamianą na potrącenie z wynagrodzenia odpowiedniej sumy).
W przypadku niewykonania kary grzywny powinna ona ulec zamianie na karę
ograniczenia wolności. W przypadku uchylania się od wykonania kary
ograniczenia wolności, ukarany powinien zostać przymusowo doprowadzony na
miejsce jej wykonywania i obciążony kosztami doprowadzenia. Jeśli zaś idzie
o wykonywanie orzeczeń - powinny mieć zastosowanie przepisy o egzekucji
komorniczej.
W katalogu kar powinna też pozostać nagana.
W
katalogu
środków
karnych
(skoro
wykroczenia
miałyby
charakter
administracyjny, może stosowna byłaby zmiana nazwy - np. środki dodatkowe)
15
A. Marek, Regulacje…, s. 24.
6
powinien
pozostać
przepadek,
zakaz
prowadzenia
pojazdów,
podanie
orzeczenia o ukaraniu do publicznej wiadomości w szczególny sposób.
Ze względu na porządkowy charakter wykroczeń, nie byłoby właściwym
utrzymanie nawiązki i obowiązku naprawienia szkody. Warto byłoby może
poszerzyć ten katalog o szereg środków o charakterze wychowawczoedukacyjnym. Obecnie możliwe jest w ramach art. 40 kw zastosowanie
pouczenia, ostrzeżenia, zwrócenie uwagi lub „inne środki oddziaływania
wychowawczego”. Sądzę, że wprowadzenie zamkniętego katalogu takich
środków nie byłoby dobrym zabiegiem. Jednak, ponieważ byłoby to rozwiązanie
nowatorskie, warto byłoby przykładowo wskazać rodzaje takich oddziaływań
w postaci przeszkolenia w odpowiedniej dziedzinie na koszt ukaranego;
w wyjątkowych sytuacjach, gdy sytuacja majątkowa sprawcy nie pozwalałaby
na ich poniesienie, na koszt Skarbu Państwa.
Organy orzekające:
Organy administracyjne. Nie ma potrzeby tworzenia organów przypominających
kolegia do spraw wykroczeń. Kary mogłyby nakładać policja, straż miejska,
odwołanie przysługiwałoby do sądu administracyjnego.
W Niemczech ważnym składnikiem postępowania w sprawach o wykroczenia
jest postępowanie mandatowe prowadzone przez policję i upoważnione służby
publiczne. W tym trybie może zostać nałożony mandat pieniężny lub
upomnienie. Decyzja o nałożeniu mandatu jest prawomocna, gdy ukarany
zgadza się uiścić mandat w czasie maksymalnie do jednego tygodnia. Jeżeli nie
wyraża zgody, organ nakładający mandat zwraca się do właściwego organu
administracyjnego o wszczęcie postępowania.16 Takie rozwiązanie w przypadku
wyodrębnienia wykroczeń porządkowych mogłoby funkcjonować także Polsce.
Należałoby rozważyć kwestię wymierzenia pewnych środków nieletnim za
popełnienie czynu karalnego. Nie ma chyba przeszkód, aby w szerszym
zakresie móc stosować do nich pouczenie, zwrócenie uwagi, czy poddanie
obowiązkowemu szkoleniu w dziedzinie, w której nastąpiło naruszenie
przepisów porządkowych.
7
Pozytywy:
- „oczyszczenie” katalogu przestępstw i wykroczeń; usunięcie czynów
przepołowionych,
- brak lawinowego zwiększenia liczby przestępstw (przez włączenie do nich
wykroczeń),
- sprawne i szybkie karanie za wykroczenia,
- odciążenie, a przez to usprawnienie, pracy sądów powszechnych,
- położenie nacisku na prewencję ogólną i szczególną przez zwiększenie
dolegliwości kar (kary pieniężne stanowczo egzekwowane oraz konieczność
odbywania szkoleń).
Negatywy:
- brak zaufania obywateli do organów administracyjnych,
- brak kontroli sądowej,
- konieczność specjalnego przeszkolenia organów administracji,
- dodatkowe obciążenie pracą sądów administracyjnych.
Ad.2. Rozwiązanie to wzorowane jest na modelu austriackim. W systemie
austriackim wyróżnia się bowiem dwa rodzaje wykroczeń: poważniejsze
wykroczenia
kryminalne
(Übertretungen)
i
wykroczenia
administracyjne
(Verwaltungsübertretungen). Te pierwsze stanowią kategorię przestępstw,
zasady odpowiedzialności za nie zawarte są w ustawie karnej. Podlegają one
kompetencji sądów.17 Natomiast wykroczenia administracyjne uregulowane są
w różnych ustawach, zaś wymierzanie za nie kary uznawanej za środek
przymusu administracyjnego, leży w kompetencji organów administracji.
Podstawową karą za wykroczenie jest grzywna, a także upomnienie
16
A. Marek, Regulacje…, s. 25.
17
J. Skupiński, op.cit., s. 58.
8
i
przepadek
narzędzi
wykroczenia
i
przedmiotów
pochodzących
z wykroczenia.18
Należałoby zatem podzielić wykroczenia na dwie grupy. Część z nich - o
charakterze kryminalnym zostałaby włączona da kodeksu karnego, ale jako
odrębna kategoria czynów. Wykroczenia o charakterze kryminalnym nadal
pozostałyby
wykroczeniami,
z
odrębnościami
jeśli
chodzi
o
zasady
odpowiedzialności, zestaw sankcji i ewentualnie tryb orzekania. Wykroczenia
o
charakterze
administracyjno-porządkowym
stanowiłyby
samodzielną
kategorię czynów. Do zasad odpowiedzialności za nie, sankcji etc. mają
zastosowanie uwagi poczynione w punkcie 1.
W stosunku do wykroczeń kryminalnych, należałoby utrzymać dotychczasowe
zasady odpowiedzialności. Wykroczenie pozostałoby czynem zabronionym pod
groźbą kary przez ustawę, bezprawnym, zawinionym, którego społeczna
szkodliwość nie przekracza stopnia znikomego. Mógłby być popełniony
nieumyślnie, umyślnie tylko wtedy, gdy ustawa tak stanowi. Można by także
rozważyć wprowadzenie konstrukcji zbiegu eliminacyjnego w przypadku
jednoczynowego zbiegu przestępstwa i wykroczenia kryminalnego. Jeśli chodzi
o
jednoczynowy
zbieg
przestępstwa
z
wykroczeniem
administracyjno-
porządkowym, należałoby pozostawić zbieg idealny. Jeśli chodzi o zaliczanie
kar, por. uwagi w punkcie 1. Zbieg między wykroczeniami, niezależnie od ich
charakteru, jak dotychczas, pozostałby zbiegiem eliminacyjnym.
Sankcje:
Można by pozostawić sankcje obecnie uwzględnione w kodeksie wykroczeń.
Do rozważenia jest poszerzenie przedziałów czasowych w przypadku kary
aresztu - na przykład do 60 dni oraz kary ograniczenia wolności na przykład od
14 dni do 6 miesięcy (lub od 1 miesiąca) z obowiązkiem wykonywania pracy
nieodpłatnej kontrolowanej na cele społeczne w wymiarze od 5 do 40 godzin.
Przyjmując tę propozycję, należałoby jednak zmienić postać wymierzania kary
grzywny na system stawek dziennych - na przykład od 2 do 50 stawek,
w wysokości od 10 do 100 złotych. Oprócz środków karnych przewidzianych
18
A. Marek, Regulacje…, s. 22.
9
dotychczas za wykroczenie, można by również dopuścić orzekanie niektórych
środków karnych przewidzianych za przestępstwa (np. zakaz wstępu na
imprezę masową, przebywania w określonych miejscach) na odpowiednio
krótszy okres, na przykład od 1 miesiąca do 1 roku.
W przypadku wykroczeń o charakterze administracyjno-porządkowym aktualne
pozostają uwagi dotyczące sankcji z punktu 1.
Przestępstwa i wykroczenia byłyby oddzielnie rejestrowane. W rejestrze
wykroczeń należałoby wyodrębnić wykroczenia kryminalne i administracyjnoporządkowe.
Organy orzekające:
W przypadku wykroczeń kryminalnych właściwy byłby sąd powszechny, zaś
w przypadku wykroczeń administracyjno-porządkowych organ administracyjny
i odpowiednio sąd administracyjny jako organ rozpoznający odwołanie. Sąd
powszechny rozpoznający sprawę o wykroczenie kryminalne stosowałby, co do
zasady, specjalny tryb - uproszczony w stosunku do trybu zwykłego
(np. nakazowy).
Pewne
o
uprawnienia
wykroczenia
w
zakresie
prowadzenia
administracyjno-porządkowe,
postępowania
można
będzie
spraw
powierzyć
funkcjonariuszom policji i na przykład straży miejskiej, leśnej etc. W Austrii
funkcjonariusze
policji
i
żandarmerii
mogą
prowadzić
postępowanie
przypominające postępowanie mandatowe. Mandatem karnym można orzec
karę pieniężną. Zarówno w odniesieniu do nakazu, jak i mandatu, ukaranemu
przysługuje sprzeciw. Jego wniesienie powoduje utratę mocy prawnej nakazu
lub mandatu, co otwiera drogę wszczęciu normalnego dochodzenia.19 Takie
rozwiązanie
w
przypadku
przyjęcia
opisywanego
rozwiązania
można
wprowadzić także w Polsce. Warto zauważyć, że w Austrii w sprawach
nieuregulowanych przez przepisy karno-administracyjne, stosuje się przepisy
o postępowaniu administracyjnym.20 W przypadku wyraźnego wydzielenia
19
A. Marek, Regulacje…, s. 22-23.
20
A. Marek, Regulacje…, s. 23.
10
wykroczeń
administracyjnych,
trzeba
będzie
chyba
przyjąć
także
to
rozwiązanie.
Pozytywy:
- uporządkowanie przestępstw i wykroczeń,
- brak lawinowego zwiększenia liczby przestępstw przez włączenie do nich
wykroczeń,
- pozostawienie części „poważniejszych” wykroczeń w kognicji organów
niezawisłych- sądów powszechnych,
- częściowe odciążenie sądów powszechnych,
- możliwość stosowania sankcji wolnościowej także w przypadku części
wykroczeń (kryminalnych),
- usprawnienie orzekania i egzekwowania kar w sprawach o wykroczenia
porządkowe.
Negatywy:
- zmniejszenie klarowności kodeksu karnego,
-
zwiększenie
chaosu
związanego
z
wzajemną
relacją
przestępstw
i wykroczeń, co może skutkować negatywnymi sporami kompetencyjnymi
między sądami powszechnymi a organami administracji, co z kolei może
spowodować przewlekłość postępowania,
- problem z określeniem statusu wykroczeń kryminalnych dla potrzeb
sprawozdawczości,
- zmniejszenie kontroli organu niezawisłego nad postępowaniem.
Ad.3. Rozwiązanie to jest wzorowane na modelu francuskim. Przyjęte zostało
również we Włoszech, Szwecji, Belgii, Estonii, Malcie, a także w krajach
common law.
11
Wykroczenia, chociaż stanowią przestępstwa, zagrożone są nie karą
kryminalną, a policyjną. Za wyjątkiem postępowania mandatowego, do
rozpoznawania spraw o wykroczenia właściwe są sądy - najniższego szczebla,
tzw. policyjne.21 W tym ujęciu wykroczenia stanowić mają jedynie uchybienie
przeciwko dyscyplinie społecznej, a nie - naruszenie norm moralnych.22
System polskiego prawa od wielu lat wyłącza wykroczenia z grupy przestępstw.
Przejście na powszechny w Europie trójpodział przestępstw ma niewątpliwie
zalety, ale i wady. Do zalet należy z pewnością uporządkowanie wykroczeń część powinna stać się przestępstwami (powinny zniknąć tzw. przestępstwa
przepołowione), a część wykroczeniami „administracyjnymi” o charakterze
porządkowym. Wadą jest konieczność całkowitej zmiany struktury prawa
karnego oraz rozbudowanie kodeksu karnego.
Przyjęcie tego rozwiązania skutkowałoby koniecznością włączenia do kodeksu
karnego wykroczeń. System oryginalny – francuski - opiera się na dość
skomplikowanym podziale wykroczeń na szereg klas. Sądzę, ze kopiowanie
tego rozwiązania jest zbyteczne i sprzeczne z polską tradycją ustawodawczą.
Pomimo pozornego ujednolicenia czynów zabronionych, wszystkie byłyby
przestępstwami, trzeba by przewidzieć pewne modyfikacje w zakresie zasad
odpowiedzialności, sankcji, a także postępowania w sprawach o zbrodnie
i występki z jednej strony i wykroczenia z drugiej. Modyfikacji musiałaby ulec
definicja przestępstwa. Przy zachowaniu elementu materialnego, powinna ona
brzmieć mniej więcej tak: przestępstwo jest to czyn zabroniony pod groźbą kary
przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia, bezprawny, zawiniony
i społecznie szkodliwy (w odpowiednim stopniu). Zbrodnia i występek są
szkodliwe
społecznie
w
stopniu
wyższym
niż
znikomy.
Odpowiednie
modyfikacje musiałyby zostać uwzględnione w każdej płaszczyźnie - na
przykład: przestępstwo może być popełnione umyślnie lub nieumyślnie.
Zbrodnię można popełnić tylko umyślnie; występek może zostać popełniony
21
J. Skupiński, Model polskiego prawa o wykroczenia, Wrocław - Warszawa – Kraków - Gdańsk 1974,
s. 55.
22
J. Pradel, Wykroczenia w prawie francuskim [w:] T. Bojarski, M. Mozgawa, J. Szumski (red.),
Rozwój polskiego prawa wykroczeń, Lublin 1996, s. 185.
12
nieumyślnie, jeśli ustawa tak stanowi, wykroczenie może zostać popełnione
umyślnie, jeśli ustawa tak stanowi. Potrzebna będzie także definicja
wykroczenia różnicująca je przy pomocy kary od występków.
Otwarta pozostaje kwestia zbiegu przepisów ustawy. Wydaje się, że skoro
wykroczenia
stałyby
się
przestępstwami,
trzeba
by
stosować
zasady
przewidziane obecnie dla zbiegu przepisów ustawy w kodeksie karnym, czyli
tzw. kumulatywny zbieg przepisów ustawy, także w sytuacji, gdy dochodzi do
jednoczynowego
zbiegu
występku
z
wykroczeniem,
wykroczenia
z wykroczeniem czy, choć takie sytuacje należałyby do rzadkości, zbrodni
z wykroczeniem (np. sprawca prowadząc pojazd w stanie nietrzeźwości bez
dokumentów umyślnie zabija - przejeżdża, człowieka).
Ze względu na to, że ustawodawca w szerszym zakresie przewiduje
odpowiedzialność za przestępstwo popełnione za granicą, niż obecnie - za
wykroczenie popełnione za granicą, w przypadku włączenia wykroczeń do
przestępstw, nastąpiłoby zaostrzenie odpowiedzialności za wykroczenie.
Należałoby przejrzeć katalog czynów zabronionych i wyeliminować czyny
przepołowione. Można by było je uwzględnić jako typ uprzywilejowany wypadek mniejszej wagi. Zbędne byłoby wówczas ustalanie sztywnej granicy,
uzależnionej od wartości przedmiotu czynności wykonawczej decydującej
o zakwalifikowaniu czynu jako występku lub wykroczenia.
Sankcje:
Ustawodawca musiałby poszerzyć katalog kar za przestępstwo o kary, które
mogą być wymierzone za wykroczenie. Definicja brzmiałaby wówczas tak:
wykroczeniem jest czyn zagrożony karą aresztu, ograniczenia wolności (warto
byłoby stworzyć przedział czasowy - na przykład od 1 miesiąca do 6 miesięcy),
grzywny lub nagany. Kara grzywny wymierzana za wykroczenia musiałaby być
orzekana w systemie stawek dziennych. Automatycznie uległby poszerzeniu,
w stosunku do istniejącego, katalog środków karnych przewidzianych za
wykroczenia. Jednocześnie konieczne byłoby uzupełnienie katalogu środków
karnych wskazanych w kodeksie karnym o środki typowe dla wykroczeń 13
upomnienie,
zwrócenie
uwagi,
ostrzeżenie,
poddanie
oddziaływaniom
edukacyjno-wychowawczym.
Warto rozważyć przyjęcie pewnych rozwiązań znanych w innych krajach. Na
przykład w odniesieniu do pozbawienia za wykroczenie prawa jazdy.
Orzeczenie tego środka może zostać ograniczone do prowadzenia pojazdu
poza aktywnością zawodową. Można się również zastanowić nad środkiem
w postaci unieruchomienia pojazdu - jednego lub więcej, należącego do
ukaranego na okres do 6 miesięcy. Szczególnie interesujący i wart
wprowadzenia jest obowiązek ukończenia na własny koszt ukaranego kursu
świadomości bezpieczeństwa drogowego oraz obowiązek ukończenia kursu
obywatelskiego, również na jego koszt.23
Organy orzekające:
Ponieważ wszystkie czyny stanowiłyby przestępstwa, organem właściwym
byłyby sądy powszechne. W sprawach o wykroczenia właściwy tryb powinien
być
maksymalnie
uproszczony,
pozwalający
na
szybkie
rozpoznanie
i zakończenie sprawy. Być może powstałaby konieczność utworzenia
specjalnych wydziałów w sądach rejonowych (powrót do sądów grodzkich?).
We Francji sprawy o wykroczenia rozpoznawane są przez sądy policyjne i tzw.
sąsiedzkie (sąsiedztwa).24 Tryb postępowania jest uproszczony. W sprawach
o wykroczenia nie prowadzi się śledztwa wstępnego. Ograniczone są
możliwości apelacji. Oprócz procedury stosowanej w przypadku zbrodni
i występków tzw. wezwania bezpośredniego, zastosowanie ma postępowanie
mandatowe (mandat ryczałtowy) oraz nakazowe (nakaz karny).25 Tryb
mandatowy czy nakazowy jest znany polskiej procedurze karnej i jak
najbardziej mógłby,
w przypadku przyjęcia tego rozwiązania, znaleźć
zastosowanie.
23
Por. szerzej Chrzczonowicz, op. cit., s. 88.
24
P. Chrzczonowicz, op.cit., s. 56.
25
J. Pradel, op. cit., s. 187-189.
14
Być może warto byłoby rozważyć wprowadzenie oportunizmu ścigania
wykroczeń, zwłaszcza tych o charakterze czysto porządkowym. Zna go na
przykład prawo belgijskie. W jego ramach prokurator może w drobniejszych
sprawach (o czyny zagrożone karą grzywny lub pozbawienia wolności do 5 lat),
jeżeli nie przewiduje wnioskowania o wymierzenie kary pozbawienia wolności,
zaproponować podejrzanemu, który naprawił wyrządzoną szkodę, aby zapłacił
określoną sumę na rachunek skarbu państwa. Kwota ta nie może przekraczać
górnej granicy grzywny przewidzianej za dany czyn. Jeżeli podejrzany wykona
propozycję prokuratora w określonym terminie, skarga wygasa, a postępowanie
zostaje umorzone.26
Pozytywy:
- uproszczenie systemu typów czynów zabronionych,
- podniesienie wagi wykroczeń w świadomości społecznej.
Negatywy:
- lawinowy wzrost liczby przestępstw w danych statystycznych,
- „etykietowanie” sprawców wykroczeń mianem przestępców,
- zwiększenie obciążenia pracą sądów,
- wydłużenie czasu trwania postępowań,
- konieczność zmiany organizacji sądów,
- zagmatwanie całego systemu karnego, poprzez przewidywanie w ramach
jednego kodeksu licznych modyfikacji i odrębności.
Ad. 4. System niemiecki wykazujący duże podobieństwo do systemu francuskiego,27
oddaje teoretycznie, karanie, także za wykroczenia do kompetencji sądów;
w praktyce jednak, kary te wymierzają organy administracyjne. Jest to tzw.
26
A. Wąsek, op. cit., s. 74-75.
27
J. Skupiński, op.cit., s. 62.
15
zastępczy
wymiar
sprawiedliwości.
Wymierzanie
kar
przez
organy
administracyjne jest uzależnione od wyrażenia na to zgody przez sprawcę. Ma
więc charakter warunkowy. Obwiniony może złożyć sprzeciw, który powoduje
przekazanie sprawy sądowi. Orzeczenie organu administracji traci wówczas
moc. Podstawowym trybem rozpoznawania spraw o wykroczenia przez sądy
jest tryb nakazowy. Od nakazu przysługuje odwołanie do sądu wyższej
instancji.28
Na płaszczyźnie prawno-materialnej pozostają w mocy odnośne uwagi
wyrażone w punkcie 3. Odrębności pojawiłyby się tu jedynie w przepisach
regulujących postępowanie karne. Należałoby przewidzieć stosowną procedurę
wyrażania zgody przez obwinionego na ukaranie przez organ administracyjny.
Pozytywy:
- przyspieszenie orzekania w sprawach o wykroczenia,
- podniesienie rangi wykroczeń w świadomości społecznej.
Negatywy:
- niejasny status osoby ukaranej za wykroczenie przez organ administracyjny czy byłaby to również osoba skazana za przestępstwo?
-
problemy
na
gruncie
sprawozdawczym,
wykazanie
danego
czynu
w odpowiednim rejestrze zależałoby jedynie od woli sprawcy, co nie wydaje
się właściwe; istniałoby tu duże pole do nadużyć i zwykłych pomyłek. Sprawca
w celu uniknięcia wpisu „karany” wolałby ponieść karę administracyjną
w nadmiernej (niesłusznej) wysokości niż ryzykować skazanie przez sąd.
28
A. Marek, Prawo…, s. 10.
16
III. Zestawienie podstawowych propozycji zmian
Tabela 1. Rozwiązania regulacji wykroczeń.
Rozwiązanie 1
Podział
- przestępstwa
czynów
zabronionych - wykroczenia
administracyjno
-porządkowe
Rozwiązanie 2
Rozwiązanie 3
- przestępstwa
- zbrodnie
- wykroczenia
kryminalne
- występki
- wykroczenia
- wykroczenia
administracyjnoporządkowe
Charakter
wykroczenia
- przestępstwa
(*zbrodnie,
*występki,
*wykroczenia
kryminalne)
- wykroczenia
porządkowe
- odrębny rodzaj - odrębny rodzaj - stanowi
czynu
czynu
przestępstwo
zabronionego
zabronionego
- częściowo
stanowi
przestępstwo
(w.k.),
częściowoodrębny rodzaj
czynu
zabronionego
(w.p.)
- jednolity,
- niejednolity
- niejednolity
- jednolity
wykroczenia jako wykroczenia
proste
kryminalne
naruszenia
(w.k.)
porządkowe
wykroczenia
administracyjn
o-porządkowe
(w.a.p.)
„miejsce”
regulacji
Rozwiązanie 4
odrębna ustawa, - kodeks karny - kodeks karny
regulująca
(w.k.)
zasady
odpowiedzialnoś - odrębna
ci
za ustawa,
regulująca
wykroczenia,
statuująca typy zasady
wykroczeń, ew. odpowiedzialtypy wykroczeń ności za
także w innych wykroczenia,
17
„małe
przestępstwa”
naruszenia
o charakterze
porządkowym
- kodeks karny
(w.k.)
- odrębna
ustawa,
regulująca
zasady
odpowiedzialności za
wykroczenia,
ustawach
szczególnych
Sankcje
- grzywna
(kwotowa),
- ograniczenie
wolności
- nagana
-środki
dodatkowe,
w tym oddziaływania
edukacyjnowychowawcze
statuująca typy
wykroczeń, ew.
typy wykroczeń
także w innych
ustawach
szczególnych
(w.a.p.)
- areszt,
grzywna,
ograniczenie
wolności,
nagana (w.k.)
- środki
przymusu
administracyj nego:
grzywna
kwotowa,
ograniczenie
wolności,
nagana (w.a.)
statuująca typy
wykroczeń, ew.
typy wykroczeń
także w innych
ustawach
szczególnych
(w.a.p.)
-
kryminalne - - kary
areszt,
administracyjne
grzywna (stawki
(kara
dzienne),
pieniężna,
ograniczenie
areszt i.in.)
wolności,
środki karne
- środki karne
(w.k.),
środki
dodatkowe
(w.a.p.), w tymoddziaływania
edukacyjnowychowawcze
Organy
orzekające
- organy
administracji
- sądy
powszechne
(w.k.),
- sądy
powszechne,
- zastępczo organy
administracji
- organy
administracji
(w.a.p.)
Kontrola
sądowa
Nie
Częściowo
18
- sądy
powszechne
Tak
Tak
IV. Dane statystyczne
Nie jest łatwo dotrzeć do danych statystycznych dotyczących wykroczeń. Z danych
Departamentu Strategii i Deregulacji MS wynika, że w I półroczu 2012 r. do sądów
rejonowych wpłynęło 257 555 spraw o wkroczenia. Natomiast w I półroczu 2013 r. –
290 611. Jako „załatwione” wykazano w I półroczu 2012 r. – 246 811 spraw, zaś w I
półroczu 2013 r. - 275 127.
Jak wynika z danych policji, w ciągu ostatnich 3 lat systematycznie spada liczba
ujawnianych wykroczeń. W 2011 roku ujawniono 7 228 244 wykroczeń co
w stosunku do roku 2010 stanowi spadek o 4,9 %, natomiast w odniesieniu do roku
2009 liczba ta zmalała o 12,7 %1.29 Zdaniem policji, spadek ten wynika ze skutecznej
prewencji.
Warto zwrócić uwagę na to, jak wygląda statystyka poszczególnych rodzajów
wykroczeń. Wykroczenia przeciwko mieniu to około 5 % wszystkich wykroczeń
(tendencja
wzrostowa).
W
przypadku
przekształcenia
części
wykroczeń
w przestępstwa, to przede wszystkim wykroczenia z tej grupy zmieniłyby status.
Pozostałe wykazane w tabeli, nadal stanowiłyby wykroczenia.
29
Te i wszystkie dane statystyczne wykorzystane w tym podrozdziale zostały podane na podstawie
formularza sprawozdawczego III/5 KWP/KSP za 2009, 2010 i 2011 r., opublikowanych w wersji
elektronicznej PDF.
19
Tabela 2. Dane statystyczne dotyczące wybranych rodzajów wykroczeń.
2009 r.
l.b.
2011 r.
%
w ogólnej
liczbie
wykroczeń
l.b.
%
w ogólnej
liczbie
wykroczeń
l.b.
%
w ogólnej
liczbie
wykroczeń
Bezpieczeństwu
5 351 724
i porządkowi
w komunikacji
64,6 %
4 952 347
65,1 %
4 787 656
66,2 %
Mieniu
339 778
4,1 %
369 434
4,8 %
396 965
5,5 %
Porządkowi
i spokojowi
publicznemu
502 951
6,1 %
439 876
5,8 %
387 994
5,4 %
4,6 %
318 983
4,2 %
276 847
3,9 %
3,6 %
270 934
3,6 %
211 686
2,9 %
93,1 %
7 085 963
93,1 %
6 825 275
94,5 %
Rodzaj wykroczenia
Wykroczenie przeciwko
2010 r.
Urządzeniom
użytku
publicznego
384 825
Obyczajności
publicznej
300 915
Suma
7 708 887
Źródło za: formularz sprawozdawczy III/5 KWP/KSP za 2009, 2010 i 2011 r.
W 2011 r. odnotowano wzrost liczby ujawnionych wykroczeń w kategorii przeciwko
mieniu, w tym w szczególności z art. 119 kw (kradzież mienia), przy jednoczesnym
spadku wykroczeń z art. 124 kw (uszkodzenie mienia). W odniesieniu do roku 2010
wzrost ten kształtuje się na poziomie 7,5 %, natomiast w porównaniu do roku 2009
wzrost ujawnionych wykroczeń w tej kategorii wynosi 16,8 %. Z pewnością ta
tendencja wzrostowa się utrzyma, ze względu na przygotowywaną zmianę granicy
między kradzieżą wykroczeniową a przestępstwem - z 250 zł na 400 zł, chociaż
z drugiej strony, być może wówczas „drobniejsze” kradzieże wykroczeniowe
przestaną być zgłaszane.
W kontekście kilku proponowanych rozwiązań, rozpoznawanie spraw o wykroczenia
mogłoby przejść niemal całkowicie w ręce organów administracji. Warto zatem
zwrócić uwagę na to, że w 2011 r. najczęściej stosowaną formą reakcji na
wykroczenia były mandaty karne. Funkcjonariusze policji nałożyli ich 4 439 524.
20
W roku 2010 wymierzono 4 252 345 mandatów. Oznacza to, że zastosowanie tego
środka wzrosło o 4,4 %. W stosunku do roku 2009 (4 181 988 mandatów) wzrost
stosowania tego środka wynosi 6,2 %.
W ogólnej liczbie nałożonych mandatów karnych, największy procentowy udział
stanowiły grzywny za wykroczenia przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi
w komunikacji: 2009 r. – 3 176 885 (76,0 %); 2010 r. - 3 240 512 (76,2 %); 2011 r. –
3 445 932 (77,6 %). Obraz statystyczny wykroczeń z tej grupy zmieni się, jeżeli
zostaną przeprowadzone postulowane od dawna zmiany, w postaci przekształcenia
czynu zabronionego polegającego na bezwypadkowym prowadzeniu pojazdu
w stanie nietrzeźwości. Wówczas liczba stwierdzonych wykroczeń przeciwko
bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji gwałtownie wzrośnie, zaś liczba
przestępstw godzących w to dobro - spadnie.
Tabela 3. Formy reakcji za wykroczenia.
2009 r.
Wykroczenie przeciwko
Rodzaj wykroczenia
2010 r.
2011 r.
Mandaty
karne
Pouczenia
Mandaty
karne
Pouczenia
Mandaty
karne
Pouczenia
Bezpieczeństwu
3 176 885
i porządkowi
w komunikacji
1 862 868
3 240 512
1 430.554
3 445 932
1 082 555
Mieniu
111 467
7 604
130 556
7 606
138 817
12 375
Porządkowi
i spokojowi
publicznemu
91 019
362 049
95 735
307 577
96 298
254 294
Urządzeniom
użytku
publicznego
123 984
250 299
109 656
202 882
108 892
160 883
Obyczajności
publicznej
115 120
160 651
111 907
138 817
97 238
94 336
3 618 475
2 643 471
3 688 366
656 882
3 887 177
1 604 443
Suma
Źródło za: formularz sprawozdawczy III/5 KWP/KSP za 2009, 2010 i 2011 r.
21
Jeśli chodzi o stosowane środki oddziaływania na sprawców wykroczeń, zauważyć
należy,
że
w
grupie
wykroczeń
przeciwko
bezpieczeństwu
i
porządkowi
w komunikacji nastąpił wzrost liczby nałożonych grzywien w drodze mandatu
karnego,
przy
jednoczesnym
spadku
liczby
wykroczeń
zakończonych
zastosowaniem innych środków oddziaływania. W przypadku wykroczeń przeciwko
mieniu - przy nieznacznym wzroście liczby mandatów karnych - zaznaczył się istotny
wzrost zastosowanych pouczeń.
Należy zauważyć, że w okresie trzech analizowanych lat spadła także, i to dość
znacznie, bo aż o 30 %, liczba wykroczeń zakończonych skierowaniem wniosku o
ukaranie do sądu, i kształtuje się ona w 2011 r. na poziomie 377 135 wykroczeń.
W odniesieniu do roku 2010 spadek ten wynosi 3,4 %. Tendencja ta zdaje się
sugerować, że społeczeństwo z większym zaufaniem odnosi się do organów
administracji. Z tego względu, jeżeli ustawodawca zdecydowałby się na przekazanie
spraw o wykroczenia (administracyjno-porządkowe) wyłącznie do ich kompetencji,
istnieje szansa, że rozwiązanie to spotkałoby się z akceptacją społeczną.
W 2011 r. w odniesieniu do roku 2010 spadła także o 1,2 % liczba wykroczeń
w sprawach, w których nie składano wniosków o ukaranie do sądu, natomiast
w porównaniu do roku 2009 odnotowano wzrost tej liczby o 7,8 %.
22
V. Wnioski
Polskie
unormowania
Niezależnie
jednak
od
dotyczące
przyjętej
wykroczeń
koncepcji
niewątpliwie
-
trójpodziału
wymagają
zmian.
przestępstw
czy
pozostawienia wykroczeń poza prawem stricte karnym - de lege ferenda można
przedstawić kilka postulatów:
1.
likwidacja
przestępstw
przepołowionych
(poprzez
włączenie
niektórych
dotychczasowych wykroczeń do grupy występków);
2. uczynienie z wykroczeń, zgodnie z ogólnoeuropejską tendencją, czynów
o charakterze porządkowym i wówczas przekazanie rozpoznawania spraw
o wykroczenia organom administracji;
3.
ograniczenie
kary
aresztu
do
nielicznej
grupy
wykroczeń
(np.
typów
kwalifikowanych, przypadków recydywy) i przekazanie w takich przypadkach
orzekania do kompetencji sądów;
4. wprowadzenie szerszego zakresu środków karnych - np. różnego rodzaju kursów,
a także prac typu community service.
Należy jednak pamiętać, że przekazanie szerokich kompetencji władzy wykonawczej
w zakresie karania za wykroczenia wiąże się z koniecznością budowania zaufania
obywateli do przedstawicieli tejże władzy (np. policjantów).
23