Wytyczne UNHCR w kwestii przynależności do określonej grupy

Dystr.
OGÓLNA
HCR/GIP/02/02
7 maja 2002
Język oryginału: ANGIELSKI
WYTYCZNE W ZAKRESIE OCHRONY MIĘDZYNARODOWEJ:
„Przynależnośćdo określonej grupy społecznej” w kontekście Artykułu 1A(2) Konwencji
1
z roku 1951 i/lub Protokołu do niej z roku 1967 dotyczących statusu uchodźców
Biuro Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) opracowało
niniejsze wytyczne działając w zakresie swojego mandatu w jego brzmieniu zawartym w Statucie
Biura Wysokiego Komisarza do Spraw Uchodźców oraz w artykule 35 Konwencji z roku 1951
dotyczącej statusu uchodźców oraz w Protokole do niej z roku 1967. Wytyczne te stanowią
uzupełnienie wydanego przez UNHCR Podręcznika: Zasady i tryb ustalania statusu uchodźcy
zgodnie z Konwencją dotyczącą statusu uchodźców z 1951 r. oraz Protokołem dodatkowym do
2
niej z 1967 r. (1979, nowe wydanie Genewa, styczeń 1992) i zastąpią dokument IOM/132/1989
– FOM/110/1989 Przynależność do określonej grupy społecznej (UNHCR, Genewa, 12 grudnia
1989 r.). Są one, między innymi, efektem Drugiej Rundy Globalnych Konsultacji w zakresie
Ochrony Miedzynarodowej, w ramach której kwestia ta była dyskutowana podczas spotkania
ekspertów w San Remo, we Włoszech, we wrześniu 2001 roku.
Niniejsze wytyczne pomyślane zostały jako zestaw wskazówek dotyczących interpretacji
prawnych aspektów zjawiska przynależności do określonej grupy społecznej przeznaczonych dla
przedstawicieli władz, prawników, organów decyzyjnych oraz przedstawicieli sądownictwa, jak
również dla personelu UNHCR bezpośrednio prowadzącego postępowania o nadanie statusu
uchodźcy.
I.
WPROWADZENIE
1. „Przynależność do określonej grupy społecznej” jest jedną z pięciu podstaw nadania
statusu uchodźcy wymienionych w Artykule 1A(2) Konwencji z roku 1951 dotyczącej
statusu uchodźców (zwaną dalej „Konwencją z roku 1951”). Definicja tego pojęcia jest
bardziej niejasna niż pozostałych czterech, a dodatkowo sama Konwencja z roku 1951
nie zawiera jego wyjaśnienia. Mimo tego, pojęcie to coraz częściej pojawia się
w procedurach towarzyszących rozpatrywaniu wniosku o nadanie statusu uchodźcy.
Państwa-Strony uznały za określone grupy społeczne w rozumieniu Konwencji z roku
1951 roku grupy takie jak: kobiety, rodziny, plemiona, grupy zawodowe oraz osoby
1
Oryginał dostępny w jęz. angielskim Guidelines On International Protection: “Membership of a particular
social group” within the context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to
the Status of Refugees na http://www.unhcr.org/publ/PUBL/3d58de2da.pdf [przyp. tłum.]
2
II wydanie polskie Warszawa 2007 [przyp. tłum.]
1
homoseksualne. Ewolucja pojęcia przynależności do określonej grupy społecznej
przyczyniła się do lepszego rozumienia ogólnej definicji uchodźcy. Niniejsze wytyczne są
zestawem wskazówek dotyczących interpretacji prawnych aspektów rozpatrywania
wniosków, które podają przynależność do określonej grupy społecznej jako powód
istnienia uzasadnionej obawy przed prześladowaniem.
2. Pojęcie przynależności do określonej grupy społecznej wymaga doprecyzowania – nie
można go interpretować w sposób tak ogólny, by pozostałe cztery podstawy okazały się
zbyteczne/niepotrzebne. Jego poprawna interpretacja musi również pozostać w zgodzie
3
w przedmiotem i celem Konwencji, w rozumieniu której nie może ono funkcjonować
jako termin obejmujący wszystkie jednostki obawiające się prześladowań. Dlatego też,
w celu zapewnienia poprawnej interpretacji definicji uchodźcy zawartej w Konwencji,
istnienie grupy społecznej nie może być definiowane wyłącznie poprzez fakt, że jest ona
obiektem prześladowań (choć prześladowanie może być istotnym elementem przy
ocenie rozpoznawalności danej grupy, o czym będzie mowa póżniej).
3. Zbiór grup społecznych, których dotyczyć może przesłanka przynależności do określonej
grupy społecznej w rozumieniu Artykułu 1A(2) nie ma charakteru zamkniętego.
Konwencja nie zawiera żadnej listy grup społecznych, ani też poszczególne fazy jej
ratyfikacji nie wskazują na to, że istnieje zbiór określonych grup społecznych objętych tą
podstawą. Termin „przynależność do określonej grupy społecznej” należy raczej
rozpatrywać biorąc pod uwagę zróżnicowaną i zmieniającą się naturę grup w różnych
społeczeństwach i ewoluujący charakter norm z zakresu ochrony praw człowieka.
4. Podstawy do ubiegania się o status uchodźcy wymienione w Konwencji nie wykluczją się
wzajemnie. Wnioskodawca może kwalifikować się do otrzymania statusu uchodźcy
4
z uwagi na kilka z podstaw wymienionych w Artykule 1(A)2. Osoba składająca wniosek
może, na przykład, twierdzić, że grozi jej prześladowanie, ponieważ nie nosi tradycyjnego
stroju. W zależności od sytuacji w danym społeczeństwie, może ona oprzeć ów wniosek
o powody polityczne (jeśli jej zachowanie postrzegane jest przez państwo jako wyraz
przekonań politycznych, które próbuje ono stłumić), religijne (jeśli jej zachowanie wynika
z przekonań religijnych, którym sprzeciwiają się organy państwowe) lub o powód
przynależności do określonej grupy społecznej.
II.
ANALIZA MERYTORYCZNA
A. Skrótowy opis praktyk Państw-Stron
5. Decyzje sądowe, regulacje, standardy postępowania i praktyki w tym zakresie bazowały
na różnych definicjach grupy społecznej w rozumieniu Konwencji z roku 1951.
Zasadniczy wpływ na decyzje wydawane w systemach prawnych opartych na
3
Zobacz także: Wnioski Podsumowujące – Przynależność do określonej grupy społecznej, Globalne
Konsultacje w zakresie Ochrony Międzynarodowej, Okrągły Stół Ekspertów, San Remo, 6-8 września 2001,
nr 2. (zwane dalej „Wnioskami Podsumowującymi – Przynależność do określonej grupy społecznej”).
4
Zobacz także: Podręcznik: Zasady i tryb ustalania statusu uchodźcy zgodnie z Konwencją dotyczącą
statusu uchodźców z 1951 r. oraz Protokołem dodatkowym do niej z 1967 r. (nowe wydanie, Genewa,
styczeń 1992), akapity 66-67, 77; Wnioski Podsumowujące - Przynależność do określonej grupy społecznej
nr 3.
2
5
precedensie (common law) miały dwa główne podejścia do kwestii przynależności do
określonej grupy społecznej.
6. W przypadku pierwszego z tych podejść, opartego na pojęciu „cech objętych ochroną”
(zwanego niekiedy podejściem opartym o pojęcie „niezmienności”), bada się czy daną
grupę łączy jakaś niezmienna cecha lub cecha o tak fundamentalnym znaczeniu dla
godności ludzkiej, że wnioskodawcy nie powinno się zmuszać do rezygnacji z niej. Cecha
niezmienna może być wrodzona (jak płeć czy przynależnośćdo określonej grupy
etnicznej) lub stała z innych powodów (jak określone powiązania, zawód czy status
wnioskodawcy w przeszłości). Przy określaniu cech o tak fundamentalnym znaczeniu dla
godności ludzkiej, że wnioskodawcy nie powinno się zmuszać do rezygnacji z nich,
przydatne mogą okazać się normy z zakresu ochrony praw człowieka. Organy decyzyjne
kierujące się tym podejściem badają, czy definicja rzeczonej grup opiera się o : (1)
wrodzoną, niezmienną cechę, (2) czasowy lub dobrowolny status wnioskodawcy
w przeszłości, który jest niezmienny ze względu na bycie trwałym elementem jego
życiorysu, lub (3) cechę lub powiązania o znaczeniu tak fundamentalnym dla godności
ludzkiej, że członków danej grupy nie powinno się zmuszać do rezygnacji z niej. Zgodnie
z niniejszym podejściem, sądy i organy administracyjne w systemach prawnych różnych
krajów doszły do wniosku, że w rozumieniu artykułu 1A(2) Konwencji określoną grupę
społeczną mogą stanowić, na przykład, kobiety, osoby homoseksualne, czy rodziny.
7. Drugie ze wspomnianych podejść, nazywane podejściem bazującym na „postrzeganiu
danej grupy przez społeczeństwo”, bada, czy posiada ona wspólną cechę, która czyni ją
rozpoznawalną lub wyróżnia na tle ogółu społeczeństwa. Również w ramach tego
podejścia za określone grupy społeczne w zależności od uwarunkowań panujących
w danym społeczeństwie uznano kobiety, osoby homoseksualne i rodziny.
6
8. W porządkach prawnych systemu prawa kontynentalnego do przesłanki przynależności
do określonej grupy społecznej nie przywiązywano aż tak wielkiej wagi. Większość
organów decyzyjnych koncentruje sie raczej na istnieniu ryzyka prześladowań niż na
standardach definiowania określonych grup społecznych. Niemniej jednak, również w tym
systemie prawnym wspomina się o obu opisanych wyżej podejściach.
9. Analizy prowadzone według założeń każdego z podejść mogą się często zazębiać.
Dzieje się tak dlatego, że grupy, których członkowie narażeni są na prześladowania ze
względu na wspólną niezmienną lub niezwykle istotną dla nich cechę często postrzegani
są przez społeczeństwo, w którym żyją, jako odrębna grupa społeczna. Jednak czasami
takie analizy dają odmienne rezultaty. Przykładowo, w podejściu bazującym na
postrzeganiu danej grupy przez społeczeństwo, za określoną grupę społeczną można
uznać grupę, której nie łączy ani cecha niezmienna, ani mająca fundamentalne
znaczenie dla godności ludzkiej – taka jak zawód lub klasa społeczna.
B. Definicja UNHCR
5
Systemy prawne (m.in. Stany Zjednoczone, Wielka Brytania), w których orzeczenie sądu (precedens) ma
moc wiążącą na przyszłość w innych sprawach [przyp. tłum.].
6
Systemy prawne państw (np. Polska), w których wiążące normy prawne zawarte są w aktach prawnych, a
wyroki sądowe nie mają mocy wiążącej na przyszłość w innnych sprawach [przyp. tłum.].
3
10. Biorąc pod uwagę różnice w obu podejściach, oraz luki w udzielaniu ochrony które mogą
być nimi spowodowane, UNHCR stoi na stanowisku, że podejścia te należy ze sobą
pogodzić.
11. Podejście oparte na pojęciu cech objętych ochroną stanowi niejako istotę analizy
prowadzonej według założeń podejścia opartego na postrzeganiu danej grupy przez
społeczeństwo. Należałoby zatem zawrzeć założenia obu z tych dominujących podejść
w obrębie jednej definicji:
Określona grupa społeczna to grupa
bycia prześladowanymi, lub które
Wspomniana wyżej cecha często
tożsamości czy wolności sumienia
człowieka.
osób, które łączy jakaś wspólna cecha inna niż ryzyko
postrzegane są jako grupa przez społeczeństwo.
jest wrodzona, niezmienna, lub fundamentalna dla
członków grupy, lub korzystania przez nich z praw
12. W definicji tej zawierają się również cechy związane z przeszłością jednostki, które z tego
właśnie względu są niezmienne, i takie, które zmienić można, ale które są tak ściśle
związane z tożsamością jednostki lub tak dokładnie wpisują się w kanon
fundamentalnych praw człowieka, że nie powinno się od wnioskodawcy wymagać ich
zmiany. Wynika z tego, że cecha taka jak płeć zdecydowanie należy do zakresu definicji
określonej grupy społecznej, czego jasnym przykładem są kobiety - grupa społeczna
określona przez wrodzoną i niezmienną cechę, którą często traktuje się odmiennie niż
7
mężczyzn.
Jesli wnioskodawca utrzymuje, że należy do grupy, która nie posiada wspólnej niezmiennej
lub fundamentalnej cechy, należy przeprowadzić dalszą analizę w celu stwierdzenia, czy
dana grupa nie jest mimo wszystko rozpoznawalna jako grupa dla reszty społeczeństwa.
Jeśliby na przykład stwierdzono, że posiadanie sklepu czy wykonywanie konkretnego
zawodu w danym społeczeństwie nie jest ani niezmiennym ani fundamentalnym aspektem
tożsamości człowieka, sklepikarze lub osoby wykonujące dany zawód mogłyby mimo
wszystko stanowić określoną społeczną, jeśli uważałoby je za taką społeczeństwo, co
jednocześnie wyróżniałoby te grupy na jego tle.
Znaczenie prześladowań
13. Jak zostało wspomnine już wcześniej, definicja określonej grupy społecznej nie może
opierać się wyłącznie na fakcie bycia poddawanym prześladowaniom lub obawie przed
prześladowaniem. Niemniej jednak działalność prześladowcza wymierzona w członków
określonej grupy może być istotnym czynnikiem przy określaniu rozpoznawalności tej
8
Można tu posłużyć się przykładem z często
grupy w danym społeczeństwie.
cytowanego orzeczenia „Mimo, że wymierzone w jej członków prześladowania nie mogą
same w sobie definiować danej grupy, działania
prześladowców mogą służyć
identyfikacji lub nawet doprowadzić do powstania określonej grupy społecznej.
Leworęczni mężczyźni nie stanowią odrębnej grupy społecznej. Gdyby jednak byli
prześladowani z uwagi na swoją leworęczność, bez wątpienia w krótkim czasie zostaliby
uznani za odrębną grupę społeczną przez społeczeństwo, w którym żyją.
7
Więcej informacji o wnioskodawcach prześladowanych ze względu na płeć w opracowanych przez
UNHCR Wytycznych w zakresie Ochrony Międzynarodowej: Prześladowanie ze względu na płećw
kontekście Artykułu 1A(2) Konwencji z roku 1951 i/lub Protokołu do niejz roku 1967.
8
Zobacz także Wnioski Podsumowujące – Przynależność do określonej grupy społecznej, nr 6.
4
Prześladowanie ich z powodu leworęczności stworzyłoby im w oczach ogółu wizerunek
określonej grupy społecznej. Ale to leworęczność, a nie związane z nią prześladowania,
9
definiują ich jako odrębną grupę społeczną.”
Brak wymogu spójności
14. Praktyki standardowo stosowane przez Państwa-Strony wskazują, że wnioskodawca nie
ma obowiązku wykazania, że członkowie określonej grupy znają się lub utrzymują ze
10
Należy
sobą kontakt. Innymi słowy, nie wymaga się od grupy, by była „spójna”.
natomiast sprawdzić, czy istnieje element, który łączy członków danej grupy. Podobną
analizę przeprowadza się w przypadku wniosków opartych o którąś z czterech
pozostałych podstaw wymienionych w Konwencji, gdzie również nie wymaga się, by
wyznawcy danej religii czy reprezentanci określonej opcji politycznej utrzymywali ze sobą
kontakty lub tworzyli „spójną” grupę. Kobiety moga zatem stanowić w pewnych
okolicznościach określoną grupę społeczną na podstawie istnienia wspólnej dla nich
cechy, w tym wypadku płci, bez względu na to, czy utrzymują ze sobą z tego powodu
kontakty.
15. Co więcej, sam fakt bycia członkiem określonej grupy społecznej zwykle nie wystarczy,
by otrzymać status uchodźcy. Jednak w wyjątkowych okolicznościach sam fakt bycia
członkiem konkretnej grupy może być wystarczającym powodem do obawy przed
11
prześladowaniem.
Nie wszystkim członkom grupy muszą grozić prześladowania.
16. Wnioskodawca nie ma obowiązku wykazania, że wszystkim członkom określonej grupy
12
Podobnie w przypadku
społecznej grożą prześladowania, by potwierdzić jej istnienie.
pozostałych czterech podstaw wymienionych w Konwencji, wnioskodawca nie ma
obowiązku wykazać, że wszyscy członkowie danej partii politycznej lub grupy etnicznej
są prześladowani. Niektórym ich członkom takie ryzyko może nie grozić z racji tego, że
na przykład ukrywają cechę określającą grupę, nie są znani prześladowcom, lub z nimi
współpracują.
Znaczenie rozmiaru grupy
17. Rozmiar rzeczonej grupy społecznej nie jest istotnym kryterium oceny istnienia
określonej grupy społecznej w kontekście Artykułu 1A(2). Podobnie jest w przypadku
pozostałych podstaw wymienionych w Konwencji. Przykładowo, organy państwowe mogą
starać się stłumić doktryny religijne bądź polityczne o szerokim zasięgu – być może
nawet wyznawane przez większość ludności; fakt że prześladowaniem zagrożona jest
duża liczba osób nie może być powodem odmowy udzielenia ochrony tam, gdzie
powinna ona być w innych okolicznościach przyznana.
9
Sędzia McHugh, orzeczenie w sprawie Applicant A v. Minister for Immigration and Ethnic Affairs, (1997)
190 CLR 225, 264, 142 ALR 331.
10
Zobacz także Wnioski Podsumowujące – Przynależność do określonej grupy społecznej, nr 4.
11
Zobacz także Podręcznik UNHCR, akapit 79.
12
Zobacz także Wnioski Podsumowujące – Przynależnośc do określonej grupy społecznej, nr 7.
5
18. W sprawach prowadzonych w ramach różnych systemów prawnych, „kobiety” uznane
zostały za szczególną grupę społeczną. Nie znaczy to, że wszystkie kobiety w danym
społeczeństwie kwalifikują się do otrzymania statusu uchodźcy. Na wnioskodawcy
spoczywa dodatkowo obowiązek wykazania istnienia uzasadnionej obawy przed
prześladowaniem ze względu na bycie członkiem określonej grupy społecznej. Co więcej
nie może go dotyczyć żadna z klauzul wyłączających, a także musi on spełniać szereg
innych istotnych kryteriów.
Podmioty inne niż organy państwowe i związek przyczynowy („z powodu”)
19. Wnioski o nadanie statusu uchodźcy ze względu na przynależność do określonej grupy
społecznej składane są często przez osoby, którym grozi niebezpieczeństwo ze strony
podmiotów innych niż organy państwowe; dlatego też przy rozpatrywaniu takiego
wniosku należy wziąć pod uwagę związek przyczynowy pomiędzy tego typu
prześladowaniem, a możliwościami i chęciami organów państwowych w zakresie
udzielenia wnioskodawcy ochrony. Na przykład osoby homoseksualne mogą stać się
ofiarami przemocy ze strony podmiotów prywatnych; kobiety mogą być narażone na
wykorzystywanie przez swoich mężów lub partnerów. W rozumieniu Konwencji z roku
1951, osoba ubiegająca się o status uchodźcy musi mieć uzasadnioną obawę przez
prześladowaniem, która wynika z jednej (lub kilku) podstaw wymienionych w Konwencji.
Wnioskodawca nie musi być prześladowany przez organy państwowe. W sytuacjach, w
których miejscowa ludność dopuszcza się poważnej dyskryminacji lub innych
uwłaczających czynów, działania takie można uznać za prześladowanie, jeśli dochodzi
do nich za przyzwoleniem władz cnetralnych, lub jeśli władze te odmawiają
13
wnioskodawcy ochrony przed nimi lub lub nie są w stanie takiej ochrony udzielić.
20. Wnioskodawca zwykle twierdzi, że działania osoby, która mu grozi lub wyrządza
krzywdę, umotywowane są przez jedną z podstaw do nadania statusu uchodźcy
wymienionych w Konwencji. Jeśli zatem podmiot inny niż organy państwowe grozi
wnioskodawcy lub go prześladuje ze względu na jedną lub kilka z nich, a władze krajowe
nie mogą lub nie chcą udzielić wnioskodawcy ochrony, oznacza to że związek
przyczynowy został ustalony. Innymi słowy, wnioskodawca jest prześladowany ze
względu na jedną lub więcej podstaw wymienionych w Konwencji.
21. Zdarzają się również sytuacje, w których wnioskodawca może nie być w stanie wykazać,
że groźby lub prześladowania ze strony podmiotów innych niż organy państwowe mają
związek z którąś z podstaw do nadania statusu uchodźcy wymienionych w Konwencji
z roku 1951. Na przykład w przypadkach przemocy domowej, żona nie zawsze będzie
mogła wykazać, że mąż wykorzystuje ją ze względu na jej przynależność do określonej
grupy społecznej, opcji politycznej lub ze względu na którąkolwiek z pozostałych podstaw
wymienionych w Konwencji. Niemniej jednak, jeśli organy państwowe nie zechcą udzielić
jej ochrony ze względu na którąś z pięciu podstaw, może mieć ona uzasadnione
podstawy do uzyskania statusu uchodźcy: krzywda, której doznaje z rąk męża jest
wynikiem braku chęci ze strony organów państwowych do udzielenia jej ochrony ze
względów na którąś z podstaw wymienionych w Konwencji.
13
Zobacz także Podręcznik, akapit 65.
6
22. Analizę zagadnienia związku przyczynowego można podsumować w następujący
sposób. Związek przyczynowy zachodzi, jeśli: (1) istnieje realne ryzyko prześladowań ze
strony podmiotów innych niż organy państwowe z powodów związanych z podstawami
wymienionymi w Konwencji, niezależnie od tego czy fakt nieudzielenia wnioskodawcy
ochrony przez organy państwowe wynika z jednej z podstaw wymienionych w Konwencji,
(2) ryzyko prześladowań ze strony podmiotów innych niż organy państwowe z powodów
nie ma związku z podstawami wymienionymi w Konwencji, ale niechęć lub niemożność
udzielenia wnioskodawcy ochrony przez organy państwowe związany jest z jedną z
podstaw wymienionych w Konwencji.
7