ARTYKUŁY Zakres związania polskiego prawa karnego konwencją

Zakres związania polskiego prawa karnego konwencją...
ARTYKUŁY
Feliks Prusak
Zakres związania polskiego prawa karnego
konwencją Unii Europejskiej w zakresie ochrony
interesów finansowych Wspólnot Europejskich
Streszczenie
Konwencja o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich
z 1995 r. (wraz z trzema protokołami dodatkowymi) obliguje państwa członkowskie do dostosowania krajowych regulacji prawnych we wskazanym
przedmiotowym zakresie. Polska podporządkowała swoje ustawy karne
i karne skarbowe wymaganiom konwencji. Opracowanie wskazuje zakres
tego podporządkowania w dziedzinie prawa karnego i prawa karnego skarbowego. Wskazuje ono teŜ na potrzeby implementacyjne i ukazuje zagadnienie prymatu konwencji takŜe w kontekście braku jej ratyfikacji.
1. Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej w 2004 r. (na podstawie
Traktatu Akcesyjnego)1 wyzwoliło określone konsekwencje w płaszczyźnie
polskiego systemu prawnego, w szczególności w dziedzinie prawa i postępowania karnego (powszechnego i skarbowego).
Sytuacja polityczno-prawna Polski i jej przyporządkowanie prawodawstwu Unii Europejskiej wyzwala konieczność rozpoznania dokonań oraz po1
Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki
Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań
w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U.
z 2004 r., Nr 90, poz. 864).
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
5
F. Prusak
Ŝądanych uregulowań prawnych. Rekonesans sytuacyjny wymaga przede
wszystkim uprzedniego przedstawienia i wyjaśnienia kilku węzłowych problemów o istotnym znaczeniu dla systemu polskiego prawa karnego.
Analiza wskazanej problematyki wymaga pogłębionych studiów systemowych z róŜnych pozycji w kontekście całokształtu zagadnień prawnoustrojowych i dogmatycznych. Z konieczności przedmiotowej rozwaŜania
niniejsze naleŜy ograniczyć do analizy problematyki ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w kontekście konwencji unijnych w relacji
do przyjętych rozwiązań polskiego prawa i postępowania karnego (powszechnego i skarbowego).
Analiza ta wymaga prezentacji i wyjaśnienia co najmniej kilku następujących zagadnień problemowych. Po pierwsze, chodzi o ujawnienie załoŜeń
prawnych (traktatowych i filarowych) Unii Europejskiej oraz w tym kontekście
mocy prawnej Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Po drugie, chodzi o przedstawienie rozwiązań treściowych ww.
Konwencji i jej protokołów dodatkowych w odniesieniu do szeroko rozumianego prawa i postępowania karnego co do zakresu związania polskiego
systemu prawnego ich dyspozycjami. Po trzecie, chodzi równieŜ o rozpoznanie dokonań prawnych polskiego prawa i postępowania karnego (w tym
karnego skarbowego) w relacji do kwestii ustawowego wykonania dyspozycji
konwencyjnych.
2. Konwencja o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich
z dnia 26 lipca 1995 r. (Dz. Urz. WE Nr C 316 z dnia 27 listopada 1995 r.)
wraz z trzema protokołami dodatkowymi2 stanowi przykład konwencji wydanej w ramach III filaru Unii Europejskiej3. Wprawdzie Rada Unii Europejskiej
zaleciła państwom członkowskim przyjęcie sześciu konwencji i czterech protokołów w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych4, to
2
3
4
6
Konwencję o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich uzupełnia Protokół do
Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z dnia 27 września
1996 r. (Dz. Urz. WE Nr C 313 z dnia 23 października 1996 r.), Drugi Protokół do Konwencji
o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z dnia 19 czerwca 1997 r. (Dz. Urz.
WE Nr C 221 z dnia 19 lipca 1997 r.) oraz Protokół w sprawie interpretacji w trybie orzeczenia wstępnego przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z dnia 29 listopada
1996 r. (Dz. Urz. WE Nr C 151 z dnia 20 maja 1997 r.).
Unia Europejska składa się z trzech filarów. W ramach pierwszego filaru realizowane są
aspekty gospodarcze unii (wspólny rynek, wspólna polityka rolna i strukturalna, unia walutowa i rozwój regionów), w zakresie drugiego filaru – wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa.
Zob. Konwencja o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z dnia 26 lipca
1995 r. (Dz. Urz. WE Nr C 316 z dnia 27 listopada 1995 r.), Protokół do Konwencji o ochronie
interesów finansowych Wspólnot Europejskich z dnia 27 września 1996 r. (Dz. Urz. WE Nr C
313 z dnia 23 października 1996 r.), Drugi Protokół do Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z dnia 19 czerwca 1997 r. (Dz. Urz. WE Nr C 221 z dnia
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
Zakres związania polskiego prawa karnego konwencją...
dotychczas weszła w Ŝycie tylko ww. Konwencja wraz z dwoma Protokołami
do niej z dnia 27 września 1996 r. i z dnia 29 listopada 1996 r. oraz Konwencja o pomocy prawnej w sprawach karnych między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej z dnia 29 maja 2000 r.
Konwencja z dnia 26 lipca 1995 r. stanowi najwaŜniejszy akt prawny regulujący problematykę ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Spowodowało to, Ŝe Polska juŜ w okresie przedakcesyjnym zobligowana była do dostosowania krajowego porządku prawnego do postanowień
tejŜe Konwencji na mocy postanowień Układu Europejskiego5. Właśnie
z tego powodu w uzasadnieniach do projektów ustawy z dnia 24 lipca
2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny skarbowy, ustawy z dnia 18 marca
2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny, ustawy – Kodeks postępowania
karnego oraz – ustawy Kodeks wykroczeń oraz ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione
pod groźbą kary jako przesłankę uchwalenia tych aktów prawnych wskazano
m.in. konieczność dostosowania krajowych regulacji prawnych do postanowień Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich
i jej Protokołów. ZauwaŜyć trzeba, Ŝe Konwencja o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich i jej protokoły dodatkowe mimo niezakończenia procesu ich ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską stanowiły
główny powód wymienionych nowelizacji.
3. Wspólnota Europejska zasadniczo nie ma kompetencji w obszarze
prawa karnego i procedury karnej, co zostało stwierdzone przez Europejski
Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 11 listopada 1981 r. w sprawie
5
19 lipca 1997 r.), Protokół w sprawie interpretacji w trybie orzeczenia wstępnego przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z dnia 29 listopada 1996 r. (Dz. Urz. WE Nr C
151 z 20 maja 1997 r.), Konwencja o uproszczonej procedurze ekstradycyjnej między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej z dnia 10 marca 1995 r. (Dz. Urz. WE Nr C 78 z dnia
30 kwietnia 1995 r.), Konwencja o ekstradycji między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej z dnia 27 września 1996 r. (Dz. Urz. WE Nr C 313 z dnia 23 października 1996 r.),
Konwencja w sprawie zwalczania korupcji funkcjonariuszy Wspólnot Europejskich i funkcjonariuszy Państw Członkowskich Unii Europejskiej z dnia 26 maja 1997 r. (Dz. Urz. WE Nr C
195 z dnia 25 czerwca 1997 r.), Konwencja o pozbawianiu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych z dnia 17 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. WE Nr C 195 z dnia 25 czerwca
1998 r.), Konwencja o pomocy prawnej w sprawach karnych między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej z dnia 29 maja 2000 r. (Dz. Urz. WE Nr C 197 z dnia 12 lipca 2000 r.)
i Protokół do Konwencji o wzajemnej pomocy prawnej w sprawach karnych między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej z dnia 16 października 2001 r. (Dz. Urz. Nr C 326
z dnia 21 listopada 2001 r.).
Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską, z jednej
strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony, sporządzony w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 11, poz. 38).
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
7
F. Prusak
203/80 Casati (ECR 2595, pkt 27) oraz w wyroku z dnia 16 czerwca 1998 r.
w sprawie C–226/97 Lemmens (ECR I–3711, pkt 19).
JednakŜe od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Wspólnota Europejska
moŜe ingerować w ustawodawstwo krajowe w zakresie przepisów karnych
na mocy art. 10 TWE, art. 274 TWE i art. 280 ust. 2 TWE. Zgodnie z art. 274
TWE państwa członkowskie mają obowiązek współpracy w zakresie zapewnienia naleŜytego gospodarowania budŜetem unijnym, przy czym na mocy
art. 10 TWE, statuującego zasadę lojalności (wierności, solidarności), państwa członkowskie obowiązane są podjąć wszelkie właściwe środki ogólne
lub szczególne w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających
z niniejszego Traktatu lub z działań instytucji Wspólnoty6. Obowiązywanie tej
zasady w trzecim filarze UE7 potwierdzono w wyroku ETS z dnia 16 czerwca
2005 r. w sprawie C–105/03 Pupino. Z kolei włączona do art. 280 TWE zasada asymilacji została wyraŜona w orzeczeniu z dnia 21 września 1989 r.
w sprawie Komisja przeciwko Grecji C–68/88 (1989) ECR 2965 i w orzeczeniu z dnia 28 sierpnia 1999 r. w sprawie Nunes and de Matos C–186/99
(1999) ECR 4883. Zgodnie z tą zasadą państwa członkowskie przyjmują
takie same środki do zwalczania naduŜyć finansowych naruszających interesy finansowe Wspólnoty, jakie podejmują do zwalczania naduŜyć finansowych naruszających ich własne interesy finansowe8.
Z uwagi na brak po stronie Wspólnoty kompetencji w obszarze prawa
karnego i procedury karnej specyficzny charakter mają akty prawne wydawane w ramach III filaru, który obejmuje swym zakresem współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych. Preambuła do Traktatu o Unii Europejskiej
stanowi, Ŝe w celu przekształcenia obszaru Unii Europejskiej w przestrzeń
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w trzecim filarze wydawane są
takie akty prawne, jak wspólne stanowiska, decyzje ramowe, decyzje i konwencje albowiem na mocy postanowień Traktatu Amsterdamskiego wspólne
działania zostały zastąpione przez decyzje ramowe i decyzje. Wspólne stanowiska określają stosunek Unii do konkretnej sprawy9, zaś decyzje podejmowane są w kaŜdym celu zgodnym z załoŜeniami tytułu VI TUE z zastrzeŜeniem harmonizacji prawa, przy czym nie wywołują one skutku bezpośredniego10.
6
Por. B. S r e b r o, Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, Warszawa 2004,
s. 142–147.
7
Por. A. G r z e l a k, Trzeci filar Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 93–95.
8
W sprawie zasady asymilacji por.: B. S r e b r o, Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, Warszawa 2004, s. 138–139; A. A d a m s k i, J. B o j a r s k i, P. C h r z c z o n o w i c z,
M. F i l a r, P. G i r d w o y ń, Prawo karne i wymiar sprawiedliwości państw UE. Wybrane zagadnienia, Toruń 2007, s. 432–434.
9
A. L a c h, Europejskie prawo karne. Zarys wykładu, Toruń 2008, s. 24.
10
S. ś ó ł t e k, Prawo karne gospodarcze w aspekcie regulacji unijnych, Studia Iuridica 2006,
nr XLVI, s. 350.
8
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
Zakres związania polskiego prawa karnego konwencją...
Na tle tych dwóch kategorii dokumentów konwencje stanowią akty prawne opracowywane przez Radę, które są następnie przyjmowane przez państwa członkowskie zgodnie z ich wewnętrznymi wymogami konstytucyjnymi.
Konwencje są umowami wiąŜącymi w prawie międzynarodowym. Przystępując do konwencji, państwa strony zobowiązują się do wdroŜenia ich postanowień do krajowych porządków prawnych. Z uwagi na sposób ich przyjmowania przez państwa stanowią one mało efektywny instrument realizacji
współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych.
W doktrynie podnosi się, Ŝe skuteczniejszym aktem prawnym w tym zakresie są decyzje ramowe, które aktualnie przewaŜają wśród aktów prawnych wydanych w ramach trzeciego filaru11. Decyzje ramowe określają rezultat, jaki powinien być osiągnięty, przy czym pozostawiają państwom wybór
co do form i środków. MoŜna powiedzieć, Ŝe decyzje ramowe w trzecim filarze stanowią odpowiednik dyrektyw w pierwszym filarze.
4. Konwencja o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich
z dnia 26 lipca 1995 r. została ustanowiona na podstawie art. K. 3 Traktatu
o Unii Europejskiej12. Uzupełniono ją Protokołem z dnia 27 września 1996 r.
(O.J. C 313, 23 października 1996 r., s. 1) i Protokołem z dnia 29 listopada
1996 r., które weszły w Ŝycie dnia 17 października 2002 r.13, czyli razem
11
Por. A. G r z e l a k, Trzeci filar Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 174–176; A. L a c h,
Europejskie prawo karne. Zarys wykładu, Toruń 2008, s. 26.
12
Na temat Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich zobacz m.in.
następujące publikacje: A. A d a m s k i, Karalność oszustw na szkodę interesów finansowych
Unii Europejskiej na podstawie prawa polskiego, Monitor Prawniczy 2004, nr 24; A. A d a m s k i, Karalność oszustw na szkodę interesów finansowych Unii Europejskiej na podstawie
prawa polskiego, Edukacja prawnicza, marzec 2005 r.; A. A d a m s k i, J. B o j a r s k i,
P. C h r z c z o n o w i c z, M. F i l a r, P. G i r d w o y ń, Prawo karne i wymiar sprawiedliwości
państw UE. Wybrane zagadnienia, Toruń 2007; O. G ó r n i o k, Oszustwa na szkodę interesów finansowych Wspólnot Europejskich, Kontrola Państwowa 1999, nr 3; A. G ó r s k i,
A. S a k o w i c z, Bariery prawne integracji europejskiej w sprawach karnych, Warszawa
2005; M. G ó r s k i, M. Z b r o j e w s k a, Przestępstwa przeciwko finansowym interesom Unii
Europejskiej, Warszawa 2007; A. G r z e l a k, Trzeci filar Unii Europejskiej, Warszawa 2008;
A. L a c h, Europejskie prawo karne. Zarys wykładu, Toruń 2008; L. M a r c i n k o w s k i,
Ochrona interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Część I: Ewolucja i aspekty prawne, Kontrola Państwowa 2004, nr 1; C. M i c h a l c z u k, Prawnokarne konwencje „zamknięte”
UE jako istotny element tworzenia obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości
z perspektywy członkostwa Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Biuletyn Europejski, maj 2004 r.; B. S r e b r o, Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, Warszawa
2004; S. ś ó ł t e k, Prawo karne gospodarcze w aspekcie regulacji unijnych, Studia Iuridica
2006, nr XLVI.
13
Ratyfikacja Konwencji i protokołów dodatkowych przez państwa członkowskie, mimo licznych wezwań ze strony Rady Europejskiej, Rady Parlamentu Europejskiego i Komisji, okazała się procesem na tyle długotrwałym, Ŝe Komisja zdąŜyła przygotować projekt dyrektywy
pokrywającej się z rozwiązaniami przyjętymi w instrumentach międzyrządowych. Szerzej
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
9
F. Prusak
z konwencją. Ponadto, w dniu 19 czerwca 1997 r. podpisano trzeci protokół14.
Pierwszy z wymienionych protokołów reguluje kwestie związane z aktami
„korupcji z udziałem urzędników krajowych i wspólnotowych, które szkodzą
lub mogą zaszkodzić interesom finansowym Wspólnot Europejskich”15 (jest
on często określany jako „Pierwszy Protokół” lub „Protokół w sprawie korupcji”). Jego celem jest poprawa efektywności zwalczania, zagraŜających interesom finansowym Wspólnot, przestępstw korupcji wśród funkcjonariuszy
Wspólnot Europejskich oraz państw członkowskich16. Dla potrzeby realizacji
tego celu sformułowano w nim m.in. definicje „funkcjonariusza”, „korupcji
biernej” oraz „korupcji czynnej”.
Z kolei drugi ze wskazanych protokołów dotyczy wykładni przepisów
Konwencji w drodze orzeczeń wstępnych Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. W momencie podpisania tego protokołu państwa członkowskie poprzez złoŜenie deklaracji mogą uznać właściwość Trybunału do
wydawania orzeczeń wstępnych dotyczących wykładni Konwencji i Pierwszego Protokołu. Konwencja nie znajduje bezpośredniego zastosowania,
albowiem zobowiązuje jedynie państwa członkowskie do zapewnienia transpozycji jej postanowień do krajowych porządków prawnych. Tym bardziej
zastanawiającym jest rola Protokołu w sprawie wykładni w trybie prejudycjalnym przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich postanowień
wskazanej Konwencji. Zgodnie z art. 2 cyt. Protokołu państwo członkowskie
moŜe określić, iŜ sąd krajowy moŜe wystąpić do ETS z pytaniem podniesionym w sprawie przed nim zawisłej i dotyczącym wykładni Konwencji i pierwszego protokołu, jeŜeli uzna, iŜ decyzja w danej sprawie jest niezbędna do
wydania orzeczenia. W tym miejscu naleŜy wskazać, iŜ uczestnicy postępowania, dochodząc swoich praw, nie mogą powoływać się na przepisy Konwencji i jej Protokołów. Postanowienia Konwencji nie mają bowiem skutku
bezpośredniego. Po pierwsze, ich normy prawne skierowane są do państw
członkowskich. Po drugie, zostały one implementowane do krajowego popatrz: L. M a r c i n k o w s k i, Ochrona interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Część
I: Ewolucja i aspekty prawne, Kontrola Państwowa 2004, nr 1, s. 64.
14
Formalnie mianem „Drugiego Protokołu” określa się Protokół z dnia 19 czerwca 1997 r.
(O. J. C 221, 19 lipca 1997 r., s. 12–22) dotyczący „prania dochodów (brudnych pieniędzy)”,
który jak dotąd ratyfikowało 12 państw członkowskich.
15
Wprowadzenie do Raportu wyjaśniającego do Drugiego Protokółu do Konwencji w sprawie
ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Tekst zaakceptowany przez Radę
12 marca 1999 r. (1999/C 91/02).
16
Uzasadnienie wniosku o udzielenie zgody na ratyfikację Konwencji o ochronie interesów
finansowych Wspólnot Europejskich z dnia 26 lipca 1995 r., protokołu do konwencji z dnia
27 września 1996 r., drugiego protokołu do konwencji z dnia 19 czerwca 1997 r. oraz Protokołu w sprawie interpretacji w trybie orzeczenia wstępnego przez Trybunał Sprawiedliwości
Wspólnot Europejskich Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich
z dnia 29 listopada 1996 r., druk sejmowy nr 3197, s. 16.
10
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
Zakres związania polskiego prawa karnego konwencją...
rządku prawnego w formie ustaw. Mając na uwadze fakt, iŜ realizacja postanowień Konwencji podlega ocenie organów wspólnotowych (Komisja przedstawia Radzie i Parlamentowi stosowne raporty w tym zakresie), funkcjonowanie niniejszego protokołu w krajowym porządku prawnym wydaje się być
zbędne.
Określona w art. 7 Konwencji zasada ne bis in idem rozumiana jako zakaz
ścigania przestępstw, co do których rozstrzygnięto w innym państwie członkowskim i orzeczona kara jest wykonywana lub została wykonana, a rozpatrywana w kontekście art. 114 Kodeksu karnego (nakazującego zaliczać kary
wykonywane za granicą na poczet kary wykonywanej w Polsce), moŜe stanowić podstawę dochodzenia swoich praw przed organami krajowymi, a co za
tym idzie wyzwolić sytuację, w której sąd krajowy wystąpi do ETS w sprawie
wykładni w trybie prejudycjalnym postanowień niniejszej Konwencji.
Trzeci Protokół do wskazanej konwencji dotyczy tzw. „prania” dochodów.
Wprowadza on takŜe odpowiedzialność osób prawnych za przestępstwa
oszustwa naruszającego interesy finansowe Wspólnot Europejskich, korupcji
czynnej i prania dochodów. Razem z Pierwszym Protokołem rozszerza on
zatem zakres przedmiotowy Konwencji i precyzyjnie definiuje wymienione
pojęcia na potrzeby Konwencji17.
5. W świetle postanowień Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów sporządzonej dnia 23 maja 1969 r.18 umowa ta ma charakter zamknięty. Mogą
bowiem do niej przystępować wyłącznie nowe państwa członkowskie Unii
Europejskiej19. Wspólnota Europejska nakłada obowiązek dostosowania
krajowych porządków prawnych do niniejszej Konwencji równieŜ na państwa
kandydujące20.
17
Opinia prawna dotycząca rządowego projektu ustawy o ratyfikacji o Konwencji o ochronie
interesów finansowych Wspólnot Europejskich, sporządzonej w Brukseli dnia 26 lipca
1995 r., Protokołu do Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich
z dnia 26 lipca 1995 r., sporządzonego w Dublinie dnia 27 września 1996 r., Protokołu
w sprawie interpretacji w trybie orzeczenia wstępnego przez Trybunał Sprawiedliwości
Wspólnot Europejskich Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich
z dnia 26 lipca 1995 r., sporządzonego w Brukseli dnia 29 listopada 1996 r. oraz Drugiego
Protokołu do Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z dnia 26
lipca 1995 r., sporządzonego w Brukseli dnia 19 czerwca 1997 r. (druk sejmowy nr 3197).
18
Dz. U. z 1990 r., Nr 74, poz. 439.
19
Zob. Decyzja Rady z dnia 6 grudnia 2007 r. dotycząca przystąpienia Bułgarii i Rumunii do
Konwencji sporządzonej na podstawie art. K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, Protokołu z dnia 27 września 1996 r., Protokołu
z dnia 29 listopada 1996 r. i Protokołu drugiego z dnia 19 czerwca 1997 r. (Dz. U. L 9 z dnia
12 stycznia 2008 r., s. 23−24).
20
Decyzja Rady nr 2008/157/WE z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie zasad, priorytetów i warunków zawartych w partnerstwie dla członkostwa zawartym z Republiką Turcji oraz uchylająca decyzję 2006/35/WE (Dz. U. L 51 z dnia 26 lutego 2008, s. 4−18).
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
11
F. Prusak
Konwencja została podpisana w celu ustanowienia wspólnych dla państw
członkowskich zasad ścigania i karania sprawców przestępstw skierowanych
przeciwko dochodom budŜetu ogólnego Wspólnot Europejskich albo budŜetów zarządzanych przez Wspólnoty Europejskie lub w ich imieniu.
Odnośnie do realizacji wskazanego celu zawiera ona przepisy dotyczące
zasad odpowiedzialności karnej (definicja oszustwa finansowego, karalność
jego postaci stadialnych i zjawiskowych, odpowiedzialność karna osób zarządzających przedsiębiorstwami), kar, jurysdykcji, ekstradycji i ścigania,
wzajemnej współpracy, reguły ne bis in idem oraz trybu rozstrzygania sporów między państwami członkowskimi w zakresie stosowania Konwencji.
Postanowienia Konwencji wprowadzają definicję „oszustwa naruszającego interesy Wspólnot Europejskich”, czyli tzw. oszustwa europejskiego lub
finansowego21, która ma charakter kompleksowy. Definicja wymienia bowiem kilka sposobów jego popełnienia i dzieli je wewnętrznie według przedmiotu, na jaki oddziałuje sprawca22. Innymi słowy pojęcie oszustwa obejmuje
swoim zakresem szereg zachowań, które w porządkach prawnych państw
członkowskich zostały penalizowane jako odrębne typy czynów zabronionych.
Najogólniej mówiąc, pod pojęciem oszustwa europejskiego rozumie się
przestępstwo skierowane przeciwko interesom finansowym Wspólnot popełnione w płaszczyźnie wydatków lub przychodów unijnych.
W odniesieniu do wydatków23 wskazano, Ŝe oszustwem jest kaŜde świadomie podjęte działanie lub zaniechanie polegające na wykorzystaniu lub
przedłoŜeniu fałszywych, niekompletnych lub nieścisłych oświadczeń lub
dokumentów, w wyniku czego zostały przekazane i zatrzymane nienaleŜne
fundusze pochodzące z ogólnego budŜetu Wspólnot Europejskich lub z budŜetów zarządzanych przez lub w ich imieniu Wspólnot Europejskich; lub
nieudostępnieniu informacji, stanowiącym pogwałcenie określonego zobowiązania, powodującym skutek, o którym mowa wyŜej; lub sprzeniewierzeniu24 środków na inne cele aniŜeli te, na które zostały one przyznane.
21
Raport wyjaśniający dotyczący Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich (tekst zatwierdzony przez Radę w dniu 26 maja 1997 r.) – Dziennik Urzędowy WE
nr C 191, z dnia 23 czerwca 1997 r., s. 1–10.
22
Por. O. G ó r n i o k, Oszustwa na szkodę interesów finansowych Wspólnot Europejskich,
Kontrola Państwowa 1999, nr 3, s. 49.
23
Pod pojęciem wydatku rozumie się nie tylko dotacje i środki pomocowe pochodzące bezpośrednio z ogólnego budŜetu Wspólnot Europejskich, lecz równieŜ dotacje i środki pomocowe
ujęte w budŜetach administrowanych przez Wspólnoty lub w ich imieniu.
24
Tłumaczenie słowa „misapplication of funds” jako „sprzeniewierzenie” budzi szereg wątpliwości w doktrynie. M.in. A. A d a m s k i zauwaŜa, Ŝe jest ono błędne i właściwszym wydaje
się określenie „niewłaściwe wykorzystanie funduszy”. Patrz: A. A d a m s k i, Karalność
oszustw na szkodę interesów finansowych Unii Europejskiej na podstawie prawa polskiego,
Monitor Prawniczy 2004, nr 24.
12
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
Zakres związania polskiego prawa karnego konwencją...
W odniesieniu do przychodów25 oszustwo stanowi kaŜde świadome działanie lub zaniechanie polegające na wykorzystaniu lub przedłoŜeniu fałszywych, niekompletnych lub nieścisłych oświadczeń lub dokumentów, skutkiem czego bezprawnie pomniejszono zasoby ogólnego budŜetu Wspólnot
Europejskich lub budŜetów zarządzanych przez lub w imieniu Wspólnot Europejskich; lub nieudostępnieniu informacji, stanowiącym pogwałcenie określonego zobowiązania, powodującym skutek (o którym mowa); lub sprzeniewierzeniu legalnie uzyskanej korzyści, powodującym taki sam skutek.
Wskazana grupa czynów zabronionych, określona zbiorczym mianem
„oszustwa naruszającego interesy finansowe Wspólnot Europejskich”, na
mocy konwencji podlega transpozycji do krajowych systemów prawa karnego w formie przestępstw.
Poza charakterystyką elementów dyspozycji, wskazana konwencja nakłada pewne wymogi w zakresie sankcji karnych. W przypadku „powaŜnych
naduŜyć finansowych” przepisy karne powinny przewidywać karę pozbawienia wolności, która mogłaby stanowić podstawę ekstradycji. Zgodnie z postanowieniami konwencji „powaŜne naduŜycia finansowe” są związane przynajmniej z minimalną kwotą określoną w kaŜdym państwie członkowskim,
nie wyŜszą niŜ 50.000 euro. Z kolei „niewielkie naduŜycia finansowe” nie
przekraczają 4000 euro i nie są związane ze szczególnie powaŜnymi okolicznościami, przy czym państwa mogą przewidzieć kary odmienne niŜ kara
pozbawienia wolności.
Konwencja reguluje takŜe kwestię odpowiedzialności osób trzecich. Państwa Strony są bowiem zobowiązane do podjęcia niezbędnych działań
umoŜliwiających ponoszenie odpowiedzialności karnej w przypadku oszustw
szkodzących interesom finansowym Wspólnot Europejskich popełnionych
takŜe w imieniu przedsiębiorstwa przez osoby im podlegające, przez osoby
prowadzące przedsiębiorstwa lub wszystkie osoby upowaŜnione do podejmowania decyzji lub przeprowadzania kontroli w przedsiębiorstwach.
25
Pod pojęciem przychodu rozumie się przychód mający swe źródło w pierwszych dwóch
kategoriach zasobów własnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 Decyzji Rady nr 94/728/WE
z dnia 31 października 1994 r. w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnot Europejskich, tj. w opłatach związanych z wymianą handlową z państwami trzecimi niebędącymi
członkami Wspólnoty w ramach wspólnej polityki rolnej oraz w udziałach przewidzianych
w ramach wspólnotowej organizacji rynków cukru, a takŜe opłatach celnych odnoszących się
do wymiany handlowej z państwami trzecimi. W rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia
4 grudnia 2008 r. w sprawie specjalnego sprawozdania Trybunału Obrachunkowego
nr 8/2007 w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie podatku od towarów i usług
[2008/2151(INI)] odnotowano, iŜ w opinii Komisji dochody Wspólnoty z zasobów opierających się na podatku są chronione konwencją o ochronie interesów finansowych Wspólnot
Europejskich z 1995 r. Wskazano jednakŜe na wyłączenie VAT z zakresu konwencji na podstawie raportu wyjaśniającego przyjętego przez Radę w 1997 r., przy czym zasygnalizowano, Ŝe dokument ten nie jest prawnie wiąŜący.
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
13
F. Prusak
W celu sprawniejszego ścigania sprawców przestępstw popełnionych na
szkodę interesów finansowych Wspólnot Europejskich w Konwencji określono właściwość (jurysdykcję) państw. Zobowiązano takŜe państwa członkowskie, które nie wydają własnych obywateli, do objęcia krajową jurysdykcją
przestępstw popełnionych przez ich obywateli za granicą – na terenie innego
państwa członkowskiego, oraz prowadzenia stosownego postępowania
przez krajowe organy ścigania. Poza tym ustalono, Ŝe państwo członkowskie
nie moŜe odmówić wydania sprawcy państwu wzywającemu argumentując,
Ŝe oszustwo popełnione na szkodę interesów finansowych Wspólnot stanowi
według jego prawa wewnętrznego przestępstwo o charakterze podatkowym
bądź celnym.
W Konwencji jednoznacznie wskazano, Ŝe w sytuacji, gdy oszustwo dotyczy co najmniej dwóch państw członkowskich, powinny one współpracować w zakresie ścigania, prowadzenia postępowania karnego oraz wykonywania kary, w szczególności przez wzajemną pomoc prawną, ekstradycję,
przekazywanie i przejęcie ścigania oraz wykonywanie orzeczeń zagranicznych. Ponadto, w konwencji odzwierciedlenie znajduje zasada ne bis in
idem, przewidująca zakaz ścigania osoby osądzonej w jednym państwie
przez organy innego państwa w sprawie o ten sam czyn.
6. Postanowienia wskazanej konwencji uzupełniają trzy protokoły, które
regulują pozostałe zagadnienia związane z odpowiedzialnością karną za
popełnienie przestępstwa oszustwa naruszającego interesy finansowe
Wspólnot Europejskich oraz wprowadzają takie typy przestępstw, jak korupcja czynna, korupcja bierna i pranie dochodów.
Celem Pierwszego Protokołu jest poprawa efektywności zwalczania, zagraŜających interesom finansowym Wspólnot, przestępstw korupcji wśród
funkcjonariuszy Wspólnot Europejskich oraz państw członkowskich26. Na
potrzeby realizacji tego zadania sformułowano m.in. definicje „urzędnika”,
„korupcji biernej” oraz „korupcji czynnej”.
Pod pojęciem „urzędnika” rozumie się kaŜdego urzędnika „wspólnotowego” bądź „krajowego”, łącznie z urzędnikami krajowymi innych Państw
Członkowskich. W postanowieniach tego Protokołu wyróŜniono dwie kategorie urzędników – wspólnotowych i krajowych. Urzędnikiem wspólnotowym
jest: kaŜda osoba, która jest urzędnikiem lub pracownikiem w rozumieniu
regulaminu pracowniczego urzędników Wspólnot Europejskich bądź warun26
Uzasadnienie wniosku o udzielenie zgody na ratyfikację Konwencji o ochronie interesów
finansowych Wspólnot Europejskich z dnia 26 lipca 1995 r., protokołu do konwencji z dnia
27 września 1996 r., drugiego protokołu do konwencji z dnia 19 czerwca 1997 r. oraz Protokołu w sprawie interpretacji w trybie orzeczenia wstępnego przez Trybunał Sprawiedliwości
Wspólnot Europejskich Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich
z dnia 29 listopada 1996 r., druk sejmowy nr 3197, s. 16.
14
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
Zakres związania polskiego prawa karnego konwencją...
ków zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich, oraz kaŜda
osoba oddelegowana do Wspólnot Europejskich przez Państwa Członkowskie lub przez inne organy prywatne bądź publiczne, która pełni takie same
funkcje, jak pozostali urzędnicy Wspólnoty Europejskiej lub inni pracownicy.
Podkreślenia wymaga, Ŝe członkowie organów utworzonych zgodnie
z Traktatami ustanawiającymi Wspólnoty Europejskie oraz personel takich
organów traktowani są jako urzędnicy Wspólnoty w zakresie, w jakim regulamin pracowniczy Wspólnot Europejskich i warunki zatrudnienia innych
pracowników Wspólnot Europejskich nie mają wobec nich zastosowania.
Z kolei określenie „urzędnik krajowy” naleŜy rozumieć w odniesieniu do
definicji „urzędnika” lub „urzędnika publicznego” w prawie krajowym Państwa
Członkowskiego, w którym dana osoba pełni taką funkcję do celów stosowania prawa karnego tego Państwa Członkowskiego. Niemniej jednak, w przypadku procedur dotyczących urzędnika Państwa Członkowskiego, podjętych
przez inne Państwo Członkowskie, to drugie nie jest zobowiązane do stosowania definicji „urzędnika krajowego”, jeŜeli nie jest ona zgodna z jego prawem krajowym.
W niniejszym Protokole wprowadzono takŜe definicje „korupcji biernej”
i „korupcji czynnej”. Pierwsza z wymienionych oznacza umyślne działanie
urzędnika, który bezpośrednio bądź przez pośrednika Ŝąda lub osiąga jakiekolwiek korzyści dla siebie albo dla strony trzeciej, lub teŜ akceptuje obietnicę takiej korzyści dla podjęcia albo powstrzymania działań naleŜących do
jego obowiązków lub pod warunkiem wykonania jego zadań z naruszeniem
słuŜbowych obowiązków w sposób naraŜający lub mogący narazić interesy
finansowe Wspólnot Europejskich. Natomiast „korupcja czynna” to umyślne
działanie kogokolwiek, kto obiecuje albo daje, bezpośrednio lub przez pośrednika, jakiekolwiek korzyści samemu urzędnikowi lub stronie trzeciej dla
urzędnika, dla podjęcia albo powstrzymania się przez urzędnika od działań
naleŜących do jego obowiązków dla wykonania jego zadań z naruszeniem
słuŜbowych obowiązków w sposób naraŜający lub mogący narazić interesy
finansowe Wspólnot Europejskich.
Celem Drugiego Protokołu jest poprawa efektywności w zakresie zwalczania przestępstw (głównie korupcji, oszustw i „prania pieniędzy”) na szkodę interesów finansowych Wspólnot Europejskich, popełnianych w wymiarze
ponadnarodowym, przez osoby fizyczne i prawne. Ze względu na to zawiera
on definicje „osoby prawnej” i „prania dochodów”. Pojęcie „osoby prawnej”
oznacza jakikolwiek podmiot mający taki status w obrębie właściwego prawa
krajowego, oprócz państw i innych instytucji publicznych pełniących funkcje
władcze oraz międzynarodowych organizacji publicznych.
Z kolei tzw. „pranie dochodów” jest definiowane jako zachowanie zgodne
z definicją „prania pieniędzy” zawartą w trzecim wyliczeniu art. 1 Dyrektywy
Rady 91/308/EWG z dnia 10 czerwca 1991 r. w sprawie zapobiegania wyko-
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
15
F. Prusak
rzystywaniu systemu finansowego do prania dochodów w odniesieniu do
przychodów z oszustwa, co najmniej w przypadkach powaŜnych oraz
w przypadkach dochodów z korupcji czynnej i biernej. Termin „pranie dochodów” oznacza zatem umyślne postępowanie, dokonywane w celu: konwersji lub przekazania mienia, ze świadomością, Ŝe pochodzi ono z działalności przestępczej lub z udziału w takiej działalności, celem ukrywania lub
zatajania bezprawnego pochodzenia tego mienia, albo udzielania pomocy
osobie, która bierze udział w takiej działalności, aby uniknęła ona prawnych
konsekwencji tych działań, ukrycia lub zatajenia prawdziwego charakteru,
źródła, miejsca przechowywania, przemieszczaniu, praw związanych z tym
mieniem lub jego własnością, ze świadomością, Ŝe źródłem tego mienia jest
działalność o charakterze przestępczym lub udział w takiej działalności, nabycia, posiadania albo uŜywania mienia, ze świadomością w momencie jego
otrzymania, Ŝe mienie to pochodzi z działalności o charakterze przestępczym lub udział w takiej działalności, udziału czy współdziałania w celu popełnienia lub usiłowania popełnienia, jak teŜ pomocnictwo, nakłanianie, ułatwianie oraz doradzanie w przypadku czynów określonych w powyŜszych
podpunktach.
Zasygnalizowania wymaga, iŜ świadomość, zamiar lub cel wymagany jako element wyŜej określonych czynów mogą być ustalane na podstawie
obiektywnych przesłanek faktycznych. Nadto, za pranie dochodów uwaŜa
się równieŜ działania, w ramach których uzyskano składnik majątkowy mający stać się przedmiotem prania pieniędzy, nawet jeŜeli działania te prowadzono na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub państwa trzeciego.
Jako przesłanki odpowiedzialności osób prawnych wskazuje się popełnienie przestępstwa oszustwa, korupcji czynnej lub prania dochodów na korzyść
danej osoby prawnej – przez działających indywidualnie lub wchodzących
w skład organu danej osoby sprawców, którzy zajmują w niej wiodące, kierownicze stanowiska, reprezentujących daną osobę prawną, uprawnionych do
podejmowania decyzji w jej imieniu lub sprawowania w niej kontroli.
Odpowiedzialność osoby prawnej nie wyłącza prowadzenia postępowania karnego przeciwko osobom fizycznym będącym sprawcami, podŜegaczami lub pomocnikami przestępstwa oszustwa, czynnej korupcji lub prania
dochodów.
Wobec osób prawnych mogą być stosowane następujące sankcje: grzywna samoistna lub dodatkowa, pozbawienie uprawnień do korzystania ze
świadczeń lub pomocy państwowej, stałe lub okresowe pozbawienie wykonywania działalności gospodarczej, objęcie działalności gospodarczej osoby
prawnej nadzorem sądowym, sądowy nakaz rozwiązania osoby prawnej27.
27
Por. O. G ó r n i o k, Oszustwa na szkodę interesów finansowych Wspólnot Europejskich,
Kontrola Państwowa 1999, nr 3, s. 53.
16
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
Zakres związania polskiego prawa karnego konwencją...
Poza wskazanymi dokumentami z konwencją związany jest takŜe Protokół w sprawie interpretacji w trybie orzeczenia wstępnego przez Trybunał
Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich Konwencji o ochronie interesów
finansowych Wspólnot Europejskich, którego cel stanowi zapewnienie jednolitej wykładni przepisów Konwencji oraz jej protokołów poprzez moŜliwość
występowania krajowych organów sądowych do Trybunału Sprawiedliwości
o wydanie orzeczenia wstępnego (preliminary ruling).
Reasumując, naleŜy stwierdzić, Ŝe Konwencja o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich wraz z protokołami dodatkowymi stanowi
najwaŜniejszy akt prawny dotyczący ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Z kolei, przedstawiony powyŜej zakres regulacji konwencji
wskazuje, jak wielki ma ona wpływ na kształtowanie prawodawstwa karnogospodarczego państw członkowskich.
7. W celu realizacji zobowiązań wynikających z zawartych umów międzynarodowych w Polsce przeprowadzono w latach 2002–2004 reformę polskiego prawa karnego. Zasygnalizowania wymaga, iŜ większość z wprowadzonych rozwiązań odnosiła się do Kodeksu karnego skarbowego i została
implementowana jego nowelą z dnia 24 lipca 2003 r.
System ochrony karnoskarbowej przed oszustwami i naduŜyciami finansowymi funkcjonujący w Polsce przed wejściem w Ŝycie tej nowelizacji był
dość spójny, aczkolwiek obejmował on swoim zakresem wyłącznie interes
finansowy i gospodarczy kraju. W związku z tym proces dostosowywania
krajowych przepisów karnoskarbowych do wymagań konwencji polegał
w zasadzie na poszerzeniu zakresu jurysdykcji krajowej i zakresu ochrony
karnoskarbowej. Wprowadzone zmiany odnosiły się zarówno do części
ogólnej Kodeksu karnego skarbowego, jak i do jego części szczególnej (rozdziały szósty i siódmy).
Przede wszystkim rozszerzono zakres jurysdykcji krajowej poprzez dodanie § 3a i § 5 do art. 3 k.k.s. Pierwszy z wymienionych ustanawia ją
w odniesieniu do obywateli polskich, którzy popełnili za granicą przestępstwo
skarbowe podatkowe lub celne, skierowane przeciwko interesom finansowym Wspólnot Europejskich. Natomiast § 5 rozciąga zakres jurysdykcji krajowej na obywateli polskich i cudzoziemców, którzy przebywając na terytorium Polski, nakłaniają lub udzielają pomocy do popełnienia za granicą przestępstwa skarbowego podatkowego lub celnego, skierowanego przeciwko
interesom finansowym Wspólnot Europejskich. Wprowadzenie tych przepisów uzupełniło postanowienia zawarte § 2 (zasada terytorialności), § 3 (zasada wzmoŜonej odpowiedzialności) i § 4 (skarbowe czyny zabronione
z rozdziału siódmego, popełnione za granicą, a ujawnione w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych tam przez polski organ celny lub inny
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
17
F. Prusak
organ uprawniony na podstawie umów międzynarodowych) tego artykułu
zgodnie z wymogami określonymi w konwencji.
Jednym z najwaŜniejszych działań ustawodawcy było zmodyfikowanie
zawartej w art. 53 § 26a k.k.s. definicji naleŜności publicznoprawnej poprzez
poszerzenie jej o „naleŜność stanowiącą przychód budŜetu ogólnego
Wspólnot Europejskich lub budŜetu zarządzanego przez Wspólnoty Europejskie lub w ich imieniu”. Stwierdzono równieŜ, Ŝe kategoria naleŜności
publicznoprawnej obejmuje nie tylko naleŜności celne, ale takŜe podatki. Tak
sformułowana definicja naleŜności publicznoprawnej została powiązana
z dodaną § 30a do art. 53 k.k.s. definicją podatnika, którym jest „równieŜ
podmiot zobowiązany do uiszczenia naleŜności, o których mowa w § 26a”.
Poszerzenie zakresu kategorii naleŜności publicznoprawnej prowadzi do
zwiększenia zakresu przedmiotu czynności wykonawczych, a co za tym idzie
zapewnia ochronę karnoskarbową przychodów Wspólnot Europejskich.
Z kolei wprowadzenie definicji podatnika zwiększa krąg podmiotów przestępstw skarbowych. Wprowadzenie tych zmian umoŜliwiło stosowanie
przepisów k.k.s. do zachowań mających na celu uszczuplenie naleŜności
wspólnotowych, pod warunkiem Ŝe zachowania te wypełniają znamiona
ustawowe przestępstw oraz wykroczeń podatkowych i celnych określonych
w polskim prawie karnym skarbowym28.
W części szczególnej Kodeksu karnego skarbowego nie spenalizowano
w jednym przepisie szeroko rozumianego oszustwa europejskiego, jak to
uczyniono w konwencji. Poszczególne zachowania stanowią czyny zabronione z rozdziału 6 i 7 k.k.s., a dokładniej z art. 54 (uchylanie się od opodatkowania), art. 55 („firmanctwo”), art. 56 (podanie organowi skarbowemu nieprawdziwych danych), art. 76 (naraŜenie na bezpodstawny zwrot naleŜności
podatkowej), art. 82 (naruszenie zasad dotacji lub subwencji)29, art. 86
(przemyt celny), art. 87 (oszustwo celne), art. 88 (naruszenie zasad odprawy
czasowej) oraz art. 92 k.k.s. (naraŜenie na bezpodstawny zwrot naleŜności
celnej lub jej umorzenie). Przy czym, w ramach nowelizacji z dnia 24 lipca
2003 r., zmieniono tylko brzmienie niektórych z tych przepisów poprzez wyeliminowanie wymogu, by naraŜenie na uszczuplenie dotyczyło naleŜności
28
Por. A. A d a m s k i, Karalność oszustw na szkodę interesów finansowych Unii Europejskiej
na podstawie prawa polskiego, Monitor Prawniczy 2004, nr 24.
29
W literaturze podnosi się, Ŝe bezprawne zatrzymanie lub niewłaściwe wykorzystanie funduszy uzyskanych z Unii Europejskiej narusza dyspozycję art. 82 k.k.s., aczkolwiek jako powaŜne naduŜycie finansowe nie jest zagroŜone karą pozbawienia wolności. Por. E. Z i e l i ń s k a, Polskie prawo karne a ochrona interesów finansowych Wspólnot Europejskich –
w przededniu akcesji, referat przedstawiony na międzynarodowej konferencji naukowej pt.
„Instytucje i instrumenty prawne w walce z przestępczością przeciwko interesom finansowym Unii Europejskiej – prawo krajowe i perspektywa europejska”, Warszawa, 4–7 grudnia
2003 r. (niepubl.), (w:) A. A d a m s k i, Karalność oszustw na szkodę interesów finansowych
Unii Europejskiej na podstawie prawa polskiego, Edukacja prawnicza 2005, nr 3, s. 26.
18
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
Zakres związania polskiego prawa karnego konwencją...
Skarbu Państwa lub budŜetów samorządu terytorialnego. W art. 54 § 1, art.
55 § 1 i art. 56 § 1 k.k.s. zamiast tego wymogu wprowadzono sformułowanie
„naraŜa podatek na uszczuplenie”, zaś w art. 76 § 1 k.k.s. – „naraŜa właściwy organ na bezpodstawny zwrot podatkowej naleŜności publicznoprawnej”.
Z kolei w odniesieniu do przestępstw celnych określonych w art. 86 § 1,
art. 87 § 1 i art. 88 § 1 k.k.s. zastąpiono zwrot „naraŜa Skarb Państwa na
uszczuplenie naleŜności celnej” na „naraŜa naleŜność celną na uszczuplenie”, zaś w przypadku art. 92 § 1 k.k.s. zwrot „kto przez wprowadzenie
w błąd organu celnego naraŜa Skarb Państwa na bezpodstawny zwrot naleŜności celnej lub umorzenie naleŜności celnej naleŜnej do zapłacenia” na
„kto, przez wprowadzenie w błąd, naraŜa organ celny na bezpodstawny
zwrot naleŜności celnej lub umorzenie naleŜności celnej naleŜnej do zapłacenia”. Zdecydowana większość z tych przepisów chroni przychody państwa
i Wspólnot Europejskich. Jedynie art. 82 k.k.s. odnosi się do wydatków. Regulacja zawarta w tym przepisie ma charakter uzupełniający do art. 297 k.k.,
który to spełnia dyrektywy wymiaru kary zawarte w art. 2 konwencji.
Znowelizowania nie wymagały przepisy wskazanego kodeksu dotyczące
form stadialnych (art. 21 k.k.s. – usiłowanie) oraz postaci zjawiskowych
sprawstwa (art. 9 § 1 k.k.s. oraz art. 20 k.k.s. w zw. z art. 18 § 2 i 3 k.k. –
sprawstwo wykonawcze, podŜeganie i pomocnictwo) z uwagi na ich zgodność z postanowieniami Konwencji i jej protokołów.
W zakresie zagroŜenia karnego naleŜy stwierdzić, Ŝe kary przewidziane
we wskazanych powyŜej przepisach (a obostrzone na mocy noweli z dnia
28 lipca 2005 r.) są zgodne z dyrektywami wymiaru kary zawartymi w konwencji. Za wyjątkiem deliktów skarbowych z art. 82 § 1 i art. 88 § 1 k.k.s.,
wszystkie te przestępstwa zagroŜone są karą pozbawienia wolności występującą w sankcji złoŜonej, alternatywno-kumulatywnej z karą grzywny.
W przypadku gdy popełniony czyn zabroniony stanowi powaŜne przestępstwo (przesłanki określono w art. 37 k.k.s.), aktualnie obowiązujące przepisy
kodeksu (art. 38 k.k.s.) umoŜliwiają dokonanie nadzwyczajnego obostrzenia
kary w postaci wymierzenia kary pozbawienia wolności nawet, gdy przepis
części szczególnej nie przewiduje tej kary. MoŜna powiedzieć, Ŝe dostosowanie regulacji karnoskarbowej w zakresie środków penalnych do wymogów
konwencji zostało w pełni zrealizowane dopiero w toku kolejnych nowelizacji.
Odpowiedzialność karną osób prowadzących przedsiębiorstwa statuuje
w k.k.s. przepis art. 9 § 3, w którym określono krąg podmiotów odpowiedzialnych za przestępstwa i wykroczenia skarbowe popełnione w jednostkach gospodarczych i róŜnego rodzaju podmiotach działalności gospodarczej. Trzeba tu zaznaczyć, Ŝe obowiązywał on przed nowelizacją z dnia
24 lipca 2003 r. JednakŜe zmieniony został dopiero nowelą z dnia 28 lipca
2005 r.
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
19
F. Prusak
Wskazana Konwencja o ochronie interesów finansowych wywarła – poza
opisanym obszarem – takŜe wpływ na obecny charakter przepisów Kodeksu
karnego. OtóŜ ustawą z dnia 18 marca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks
karny, ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz ustawy − Kodeks wykroczeń wprowadzono zmiany, które miały charakter uzupełniający w stosunku do omówionej powyŜej nowelizacji Kodeksu karnego skarbowego.
Modyfikacjom poddano m.in. treść art. 112 k.k. (objęto jego zakresem
przedmiotowym przestępstwa popełnione poza granicami Polski) i art. 297
k.k. (statuuje tzw. „oszustwo kredytowe”)30. Drugi ze wskazanych przepisów
zapewnia moŜliwość ścigania przez krajowe organy wymiaru sprawiedliwości wszystkich postaci oszustwa, o których mowa w art. 1 Konwencji31. JednakŜe niektórzy twierdzą, iŜ nie obejmuje on swym zakresem przedmiotowym wykorzystania subwencji niezgodnie z jej przeznaczeniem lub w inny
niewłaściwy sposób32.
W celu realizacji wskazanych załoŜeń Drugiego Protokołu uchwalono
ustawę z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary33. W rozumieniu powołanej
ustawy podmiotem zbiorowym jest osoba prawna oraz jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, której odrębne przepisy przyznają
zdolność prawną, z wyłączeniem Skarbu Państwa, jednostek samorządu
terytorialnego i ich związków. Do kategorii tej ustawodawca zalicza takŜe
spółki handlowe z udziałem Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub związku takich jednostek, spółki kapitałowe w organizacji, podmioty w stanie likwidacji oraz przedsiębiorców niebędących osobą fizyczną,
a takŜe zagraniczne jednostki organizacyjne.
Zasadniczo podmiot zbiorowy podlega odpowiedzialności za czyn zabroniony, którym jest zachowanie osoby fizycznej: a) działającej w imieniu lub
w interesie podmiotu zbiorowego w ramach uprawnienia lub obowiązku do
30
Por. B. P a w ł o w s k i, Opinia prawna o zgodności przedstawionego przez Radę Ministrów
projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny, ustawy – Kodeks postępowania karnego
oraz ustawy – Kodeks wykroczeń z „prawem europejskim”, druk sejmowy nr 2031, s. 2.
31
Druk sejmowy nr 3197.
32
Por. A. G ó r s k i, A. S a k o w i c z, Bariery prawne integracji europejskiej w sprawach karnych, Warszawa 2005, s. 41–42.
33
Na temat odpowiedzialności karnej podmiotów zbiorowych zobacz m.in.: Odpowiedzialność
podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary, Monitor Prawniczy 2005, nr 9;
D. H a b r a t, Materialnoprawne aspekty odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w polskim
prawie karnym, Wydawnictwo TNOIK 2008; A. S z e w c z y k, Odpowiedzialność podmiotów
zbiorowych za przestępstwa skarbowe, Monitor Podatkowy 2004, nr 2; A. S z e w c z y k,
Przesłanki odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary,
Edukacja Prawnicza 2003, nr 12; J. W a r y l e w s k i, J. P o t u l s ki, Odpowiedzialność podmiotów zbiorowych w prawie polskim i europejskim. Komentarz, Warszawa 2007; A. Z a c h u t a, Perspektywy odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w Polsce, Monitor Prawniczy 2005, nr 22.
20
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
Zakres związania polskiego prawa karnego konwencją...
jego reprezentowania, podejmowania w jego imieniu decyzji lub wykonywania kontroli wewnętrznej albo przy przekroczeniu tego uprawnienia lub niedopełnieniu tego obowiązku; b) dopuszczonej do działania w wyniku przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez tę osobę;
c) działającej w imieniu lub w interesie podmiotu zbiorowego, za zgodą lub
wiedzą osoby działającej w imieniu lub w interesie podmiotu zbiorowego
w ramach uprawnienia lub obowiązku do jego reprezentowania, podejmowania w jego imieniu decyzji lub wykonywania kontroli wewnętrznej. Warunkiem koniecznym do pociągnięcia podmiotu zbiorowego do odpowiedzialności jest m.in. stwierdzenie, iŜ zachowanie to przyniosło lub mogło przynieść
mu korzyść, chociaŜby niemajątkową.
8. W odniesieniu do wskazanych rozwiązań naleŜy zauwaŜyć, iŜ w doktrynie brak jest zgodności co do stopnia realizacji dyrektyw zawartych
w Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich i jej
protokołach dodatkowych.
Autorzy wniosku o jej ratyfikację twierdzą, Ŝe aktualny stan regulacji
prawnej w zakresie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej jest
w duŜym stopniu zadowalający, a co za tym idzie „nie wymaga wprowadzenia zmian w prawie polskim. Ich stosowanie zapewniają przyjęte przez Wysoką Izbę w latach 2002–2004 znowelizowane przepisy Kodeksu karnego,
Kodeksu postępowania karnego, ustawy o odpowiedzialności podmiotów
zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary z 2002 r. oraz stosowane
bezpośrednio przepisy samej konwencji”34. Według nich nie jest konieczna
Ŝadna zmiana chociaŜby w zakresie prawa karnego materialnego w kontekście wymagań nakładanych przez Pierwszy i Drugi Protokół. Z opinią tą nie
zgadzają się jednak m.in. A. Górski i A. Sakowicz35, którzy twierdzą, Ŝe
ustawa z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary nie zawiera pełnego katalogu
sankcji karnych wskazanych w Drugim Protokole.
Odmiennego zdania są zwolennicy projektu ustawy o zmianie ustawy
o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą
kary36, postulujący złagodzenie kar przewidzianych w przepisach niniejszej
ustawy m.in. poprzez wyeliminowanie z katalogu kar zakazu prowadzenia
określonej działalności podstawowej lub ubocznej.
34
Por. A. G r z e l a k, Zapis stenograficzny nr 1498 z 217. posiedzenia Komisji Spraw Zagranicznych w dniu 3 listopada 2004 r.
35
Por. A. G ó r s k i, A. S a k o w i c z, Bariery prawne integracji europejskiej w sprawach karnych, Warszawa 2005, s. 41.
36
Projekt dostępny pod adresem internetowym http://www.ms.gov.pl/projekty/projekty.php,
stan marzec 2009 r.
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
21
F. Prusak
W tym miejscu naleŜy wskazać, iŜ postanowienia Protokołu nakładają
obowiązek wprowadzenia do krajowych porządków prawnych kary grzywny
lub innych kar pienięŜnych. Ustanowienie dodatkowych sankcji jest zatem
fakultatywne, przy czym katalog kar i środków karnych przewidzianych
w niniejszym akcie prawnym ma charakter otwarty. Oznacza to, iŜ ustawodawca krajowy moŜe wprowadzić inne sankcje karne. Podkreślenia wymaga,
iŜ przyjęte sankcje karne powinny być efektywne, proporcjonalne i odstręczające.
Co do realizacji dyrektyw konwencyjnych negatywne stanowisko zajęła
takŜe Komisja Europejska, która przede wszystkim ustaliła, iŜ Rzeczpospolita Polska nie zakończyła procesu ratyfikacji Konwencji i jej Protokołów dodatkowych37. Odnośnie do kwestii wdroŜenia postanowień przedmiotowych
aktów prawnych do krajowego porządku prawnego w Drugim Sprawozdaniu
Komisji dotyczącym wdroŜenia Konwencji o ochronie interesów finansowych
Wspólnot Europejskich i jej protokołów wskazano, iŜ Polska nie przekazała
kompletnych informacji w tym zakresie. Mimo to w raporcie stwierdzono, Ŝe
implementowana definicja oszustwa europejskiego na gruncie prawa polskiego wymaga wzbogacenia38. Niestety, brak jest szczegółowych danych
odnośnie do kwestii sposobu modyfikacji przyjętych w tym zakresie rozwiązań prawnych. Wydaje się jednakŜe, iŜ rozbudowania wymagają przepisy
penalizujące zachowania naraŜające interesy finansowe Wspólnot Europejskich w obszarze wydatków. Obecnie bowiem zachowania te stanowią przestępstwo w świetle art. 82 k.k.s. i 297 k.k.
Podkreślenia wymaga, iŜ stosownie do zasady asymilacji wyraŜonej
w art. 280 TWE Polska zasadniczo przyjęła takie same środki do zwalczania
naduŜyć finansowych naruszających interesy finansowe Wspólnoty, jakie
podjęła do zwalczania naduŜyć finansowych naruszających jej własne interesy finansowe. Ze względu na to w stosunku do niektórych zobowiązań
konwencyjnych ich realizacja nastąpiła w szerszym zakresie, niŜ to było wymagane. Przykładowo zachowania stanowiące przestępstwo oszustwa europejskiego zostały implementowane do krajowego porządku prawnego zasadniczo nie tylko jako przestępstwa i przestępstwa skarbowe, ale takŜe
jako wykroczenia skarbowe.
Oprócz tego wprowadzono do obowiązującego systemu prawnego nowego rozwiązania (np. odpowiedzialność podmiotów zbiorowych pod groźbą
kary za czyny zabronione) w celu realizacji postanowień Konwencji. JednakŜe niezbędne są dalsze modyfikacje mające zapewnić jak największą ochro-
37
Zob. Raport Komisji z dnia 22 lipca 2008 r. sporządzony dla Parlamentu Europejskiego
i Rady, dotyczący ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich [SEC(2008) 2300].
38
Drugie Sprawozdanie Komisji dotyczące wdroŜenia Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich i jej protokołów, s. 16.
22
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
Zakres związania polskiego prawa karnego konwencją...
nę interesów finansowych Wspólnot Europejskich, chociaŜby w odniesieniu
do wprowadzenia zasady ne bis in idem.
Ocena procesu implementacji dyrektyw konwencyjnych naleŜy jednakŜe
do kompetencji Komisji Europejskiej, która przygotowuje raporty wyjaśniające w tym zakresie dla Rady Unii Europejskiej i Parlamentu Europejskiego.
Trudno jest zatem jednoznacznie odpowiedzieć, czy zakres dokonanych
zmian w pełni realizuje zobowiązania wynikające z Konwencji. Sformułowania uŜyte w Konwencji, w szczególności pojęcia o charakterze ocennym,
pozwalają na stwierdzenie, iŜ w znacznej mierze przeprowadzona w Polsce
reforma prawa karnego będzie weryfikowana przez pryzmat statystyk, eksponujących, czy doszło do spadku bądź wzrostu liczby przestępstw skierowanych przeciwko interesom finansowym Wspólnot Europejskich oraz
wskazujących wielkość sprzeniewierzonych środków pienięŜnych.
9. W następstwie przeprowadzonej prezentacji uregulowań naleŜy
stwierdzić, iŜ Konwencja o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich i jej protokoły dodatkowe stanowi jeden z wyznaczników kształtowania polskiego prawa karnego. Wszelako nie powinna być ona traktowana
wyłącznie jako przesłanka przeprowadzonej w latach 2002–2004 reformy
prawa karnego, ale takŜe jako determinanta przyszłych nowelizacji. Wszelkie
bowiem zmiany powinny być zgodne z postanowieniami wskazanej Konwencji. Tym bardziej niedopuszczalne jest dokonywanie modyfikacji
sprzecznych z nią.
Wprawdzie obowiązek dostosowania przepisów krajowych do regulacji
unijnych w tym okresie wynikał z postanowień Układu Europejskiego, to jednak nakaz związania niniejszą konwencją unijną i jej protokołami wynika
z art. 3 ust. 4 Aktu Akcesyjnego. Na mocy tego przepisu Polska zobowiązała
się przystąpić m.in. do konwencji w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości
i spraw wewnętrznych, które do dnia przystąpienia zostały otwarte do podpisu przez obecne państwa członkowskie, a takŜe do tych, które zostały przygotowane przez Radę zgodnie z tytułem VI TUE i których przyjęcie Rada
zaleciła państwom członkowskim.
Ze względu na fakt, iŜ proces ratyfikacji niniejszej konwencji unijnej nie
został jeszcze zakończony, nie stanowi ona jeszcze źródła prawa w rozumieniu Konstytucji RP. Z punktu widzenia przystąpienia Polski do Konwencji
o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich wymaga odnotowania, Ŝe negocjacje w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot
podjęto juŜ w dniu 6 kwietnia 2000 r., a zakończono je 14 czerwca 2002 r.,
przy czym Polska nie wystąpiła w tym zakresie o wprowadzenie okresów
przejściowych czy o derogacje, a wręcz przeciwnie – zaakceptowała dorobek prawny UE i zobowiązała się go wdroŜyć do dnia uzyskania członkostwa. Następnie rozpoczął się etap związania się państwa członkowskiego
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
23
F. Prusak
konwencją, który na gruncie Konstytucji RP oznacza proces ratyfikacji umowy międzynarodowej. Zgodnie z art. 89 Konstytucji, a takŜe art. 15 ust. 3
i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443 ze zm.) przyjęcie Konwencji o ochronie interesów finansowych WE wymagało uzyskania uprzedniej zgody Sejmu wyraŜonej ustawowo, przed przedłoŜeniem jej Prezydentowi RP do podpisu i ogłoszeniem w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Stąd uchwalono dnia
22 października 2004 r. ustawę o ratyfikacji Konwencji o ochronie interesów
finansowych Wspólnot Europejskich, sporządzonej w Brukseli dnia 26 lipca
1995 r., Protokołu do Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot
Europejskich z dnia 26 lipca 1995 r., sporządzonego w Dublinie dnia
27 września 1996 r., Protokołu w sprawie interpretacji w trybie orzeczenia
wstępnego przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z dnia
26 lipca 1995 r., sporządzonego w Brukseli dnia 29 listopada 1996 r., oraz
Drugiego Protokołu do Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z dnia 26 lipca 1995 r., sporządzonego w Brukseli dnia
19 czerwca 1997 r. (Dz. U. Nr 273, poz. 2699), która weszła w Ŝycie z dniem
11 stycznia 2005 r. JednakŜe, jak dotąd, konwencja ta nie została podpisana
przez Prezydenta, a co za tym idzie ogłoszona w Dzienniku Ustaw, w związku z tym nie stanowi ona źródła prawa w świetle Konstytucji RP.
NaleŜy zauwaŜyć, iŜ postanowienia Konwencji w zaleŜności od stopnia
ich transpozycji do porządku krajowego mogą wywoływać skutek bezpośredni bądź nie muszą go wywoływać. Wydaje się, Ŝe w zakresie penalizacji
przestępstw określonych w Konwencji i Protokołach podstawę prawną prowadzenia postępowań karnych stanowią przepisy krajowe. JednakŜe w odniesieniu do ogólnych zasad, takich jak zasada ne bis in idem, uczestnicy
postępowania mogą powołać się bezpośrednio na postanowienia niniejszej
konwencji unijnej w sytuacji, gdy norma krajowa jest dla nich mniej korzystna.
Podkreślenia wymaga, iŜ z chwilą zakończenia procesu ratyfikacji wskazana Konwencja będzie częścią polskiego porządku prawnego. Mając na
uwadze zasadę prymatu prawa wspólnotowego, w przypadku sprzeczności
przepisów krajowych z postanowieniami Konwencji powinny być zastosowane te ostatnie.
NaleŜy zauwaŜyć, Ŝe problem ratyfikacji niniejszej Konwencji i jej Protokołów dodatkowych jest raczej bagatelizowany. Zapisy stenograficzne oraz
przeciągający się proces legislacyjny zdają się potwierdzać, iŜ wykształciło
się błędne przekonanie co do zbyteczności przyjęcia tej regulacji unijnej.
Powszechnie przyjmuje się bowiem, Ŝe przeprowadzona w latach 2002–
2004 reforma prawa karnego wypełniła zobowiązania ciąŜące na Polsce
w zakresie realizacji postanowień niniejszej Konwencji. MoŜna zatem śmiało
mówić o braku powszechnej świadomości co do jej bezterminowego znaczenia. Tymczasem z chwilą zakończenia procesu ratyfikacyjnego Konwen-
24
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
Zakres związania polskiego prawa karnego konwencją...
cja o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich i jej Protokoły
staną się źródłem powszechnie obowiązującego prawa i będą wywoływać
następujące skutki prawne:
Po pierwsze, ustawodawca krajowy będzie zobligowany do kształtowania
porządku prawnego zgodnie z postanowieniami ww. regulacji unijnych.
Oznacza to, Ŝe przyjęcie nowych rozwiązań prawnych powinno być weryfikowane pod kątem zgodności z postanowieniami Konwencji oraz Ŝe z uwagi
na ciągłe zmiany o charakterze społeczno-ekonomicznym system prawny
powinien być wielokrotnie modyfikowany dla realizacji jej celu, czyli zapewnienia ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.
Po drugie, w przypadku sprzeczności obowiązujących przepisów prawnych z postanowieniami Konwencji, gwarantującymi obywatelom dane prawa, zastosowane winny być rozwiązania prawne przyjęte w tej ostatniej.
W razie wątpliwości co do interpretacji jej postanowień sąd krajowy moŜe
zwrócić się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.
Extent to which Polish criminal law is bound by
the European Union Convention on the protection of the European Communities’ financial interests
Abstract
The Convention of 1995 on the protection of the European Communities’
financial interests (with its three additional protocols) imposes the obligation on
the Member States to harmonize their national legislations as regards the said
protection. Poland has adjusted its criminal laws as well as fiscal and criminal
acts to meet the requirements of the Convention. This paper shows the extent
of such adjustments to criminal and fiscal criminal law. It also articulates certain implementation needs, and presents the issue of the Convention’s supremacy, this also in the context of non-ratification of the Convention.
Prokuratura
i Prawo 6, 2009
25