3) D. Sypniewski_Nadzór i kontrola nad wykonywaniem zadań

Dominik Sypniewski
Nadzór i kontrola nad wykonywaniem przez organy samorządu
zawodowego zadań publicznych1
1. Wprowadzenie
Patrząc na ewolucję i zróżnicowanie poglądów nauki na temat administracji publicznej
nie ulega wątpliwości, że jest to zjawisko dynamiczne2. Doskonałym tego przykładem jest
samorząd zawodowy, który na gruncie Konstytucji RP stał się elementem ustroju
państwowego3 i otrzymał od ustawodawcy zwykłego szereg kompetencji publicznoprawnych
związanych z regulacją zawodów zaufania publicznego. W ostatnich latach można jednak
dostrzec zarówno w działaniach ustawodawcy jak i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
tendencję według której samodzielność oraz zakres zadań realizowanych przez samorząd
zawodowy są ograniczane.
Pojęcie administracji publicznej jest konstruowane przez zadania publiczne (sfera
przedmiotowa) oraz struktury organizacyjne, która zostały utworzone w celu realizacji tych
zadań (sfera podmiotowa). W nauce istnieje silny nurt badań nad administracją publiczną, w
których wprawdzie respektowany jest przedmiotowy punkt widzenia, to jednak preferowany
jest czynnik podmiotowy4. Takie podejście ułatwia znalezienie odpowiedzi na pytanie o
miejsce samorządu zawodowego w systemie administracji publicznej. W systemie tym
kluczowe znaczenie odgrywa pojęcie "podmiotu administrującego" obejmujące wszystkie
podmioty publiczne i niepubliczne, którym ustawodawca powierzył wykonywanie zadań
publicznych5. Samorząd zawodowy jest więc formą decentralizacji rzeczowej, w której
ustawodawca powierzył zadania publiczne mające na celu zapewnienie należytego
Dr Dominik Sypniewski – adiunkt na Wydziale Administracji i Nauk Społecznych Politechniki Warszawskiej
1
Artykuł powstał w ramach projektu finansowanego ze środków Narodowego Centrum Nauki przyznanych na
podstawie decyzji numer DEC-2011/01/D/HS5/01507.
2
Z. Niewiadomski, Pojęcie administracji publicznej, [w:] Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R.
Hausera, A. Wróbla i Z. Niewiadomskiego, System Prawa Administracyjnego, tom 1, Warszawa, 2010, s. 15.
3
Zob. art. 17 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. 78, poz. 483 ze zm.
4
J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, reprint, Kraków 2003. s. 167; W.
Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 12; Z. Niewiadomski, op. cit., s. 43.
5
M. Stahl, Zagadnienia ogólne, [w:] Podmioty administrujące, pod red. R. Hausera, A. Wróbla i Z.
Niewiadomskiego, Warszawa, System Prawa Administracyjnego, tom 6, 2011, s. 15. Autorka zakwalifikowała
samorząd do podkategorii "innych administrujących podmiotów publicznych", Ibidem. s. 504.
1
wykonywania zawodów zaufania publicznego korporacjom prawa publicznego zrzeszającym
osoby wykonujące dany zawód6.
Z drugiej strony, miejsce samorządu zawodowego jest wyznaczane działaniami
ustawodawcy, który w ramach tzw. deregulacji zawodów ograniczył wpływ samorządów
zawodowych na regulacje zawodów zaufania publicznego7, a w niektórych przypadkach
doprowadził do ich całkowitej likwidacji8. Artykuł ma na celu pokazać, że samorząd
zawodowy jest istotnym elementem administracji publicznej w Polsce, a problemy związane z
jego niewłaściwym funkcjonowaniem powinny być rozwiązane poprzez odpowiednie
ukształtowanie nadzoru i kontroli ze strony organów władzy publicznej. W kolejnych
częściach artykułu zostanie przedstawiony zakres zadań publicznych wykonywanych przez
samorządy zawodowe, uzasadnienie dla konieczności objęcia samorządów zawodowych
nadzorem i kontrolą państwową, a następnie identyfikacja swoistych środków takiego
nadzoru i kontroli.
2. Zakres zadań publicznych wykonywanych przez samorząd zawodowy
W teorii prawa pojęcie "zadania" jest ściśle powiązane z pojęciem "celu", w tym
sensie, że zadaniem jest to, co mamy czynić w dążeniu do wyznaczonego celu 9. Klasyfikacja
zadania jako "publicznego" wiąże się z pojęciem "interesu publicznego". Choć "interes
publiczny" jest
pojęciem niedookreślonych, to jest ono powszechnie stosowane przez
ustawodawcę10, w związku z czym należy je uznać za pojęcie normatywne podlegające
sądowej kontroli legalności. Mimo sporów co do możliwości i sposobu zdefiniowania
interesu publicznego, jest on utożsamiany z dobrem wspólnym, użytecznością powszechną
czy też pożytkiem społecznym11.
6
S. Fundowicz, R. Biskup, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005, s. 38-39.
Zob. ustawa z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, Dz. U.
poz. 829,
8
Zob. ustawa z 4 kwietnia 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych
(Dz. U. 2014, poz. 768).
9
Z. Ziembiński, O pojmowaniu celu, zadania, roli i funkcji prawa, [w:] Państwo i Prawo, 12/1987, s. 18-19.
10
Według systemu informacji prawnej Lexis pojęcie "interes publiczny" występuje w 137 aktach prawnych
(dane na 24 kwietnia 2014 r.).
11
Zob. J.S. Langrod, op. cit., s. 241 i nast.; A. Wróbel, Interes publiczny w postępowaniu administracyjnym, [w:]
Administracja publiczna u progu XXI wieku, pod red. J. Szreniawskiego Przemyśl 2000, s. 701 i nast., M. Zdyb,
Dobro wspólne w perspektywie artykułu 1 Konstytucji RP, [w:] Trybunał Konstytucyjny, Księga XV-lecia, red. F.
Rymarz, A. Jankiewicz, Warszawa 2001, s. 190 i nast.
7
2
Analizując pojęcie zadania publicznego należy przede wszystkim zauważyć, że ich
źródłem mogą być normy prawa powszechnie obowiązującego pochodzące wyłącznie od
władzy ustawodawczej. Zadania podmiotów administrujących mają przy tym charakter
normatywnych obowiązków, do realizacji których przysługują określone prawne formy
działania12. W konsekwencji oznacza to, że podmioty administrujące nie mają swobody w
określeniu zakresu realizacji zadań13, w tym również nie mogą odmówić wykonywania zadań
powierzonych im przez ustawodawcę14.
Odnosząc powyższe rozważania do samorządu zawodowego, źródłem zadań
publicznych samorządu zawodowego jest w pierwszej kolejności art. 17 ust. 1 Konstytucji
RP, który wskazuje, że podstawowymi zadaniami samorządu zawodowego jest: (I)
reprezentacja osób wykonujących zawód zaufania publicznego, co jest ograniczone do
ochrony interesu korporacji zawodowej i w związku z tym nie jest przedmiotem dalszych
analiz15, oraz (II) sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania
publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Uzupełnieniem i
rozwinięciem regulacji konstytucyjnej są normy zadaniowe zawarte w ustawach
określających funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych zawodów zaufania
publicznego.
Zadania publiczne wykonywane przez organy samorządów zawodowych na podstawie
przepisów ustaw regulujących poszczególne zawody zaufania publicznego można podzielić
na podstawie kryterium przedmiotowego na następujące typy: (I) zadania ewidencyjne, (II)
zadania reglamentacyjne, (III) zadania z zakresu sprawowania nadzoru i kontroli, (IV)
zadania dydaktyczo-popularyzatorskie i działalność badawcza, (V) zadania z zakresu
szkolenia i doskonalenia zawodowego oraz (VI) zadania polegające na udzielaniu informacji
publicznej16. Innym kryterium są wykorzystywane prawne formy działania administracji. Na
tej podstawie można wyróżnić kategorię zadań, których wykonywanie wiąże się z
korzystaniem
z
władztwa
publicznoprawnego,
co
w
orzecznictwie
Trybunału
Konstytucyjnego jest traktowane jako sprawowanie pieczy. Należą do nich zadania będące
bezpośrednim rozwinięciem "sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu":
regulowanie dostępu do zawodu poprzez nadawanie uprawnień do wykonywania zawodu,
M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządu zawodowych, Wrocław
2007, s. 95.
13
A. Błaś, Zadania administracji publicznej, [w:] Administracja publiczna, pod red. J. Bocia, Wrocław 2003, s.
140.
14
Wyrok SN z 13 maja 1994 r., I PO 4/94, OSNAPiUS 1994/3 poz. 52.
15
Por. P. Rączka, Działalność prawodawcza samorządów zawodowych w Polsce, Warszawa 2013, s. 103-104.
16
M. Tabernecka, op. cit., s. 112-126.
12
3
kształtowanie deontologicznych i pozadeontologicznych zasad wykonywania zawodu poprzez
akty normatywne wiążące wszystkie osoby wykonujące określony zawód, sprawowanie
sądownictwa dyscyplinarnego mogącego prowadzić do odebrania lub ograniczenia uprawnień
do wykonywania zawodu17.
3. Samodzielność samorządu zawodowego a zakres wykonywanych zadań
Dla prowadzonych rozważań istotne jest określenie zakresu samodzielności
przysługującej samorządowi zawodowemu. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
wyraźnie wskazuje, że art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza samodzielności samorządu
zawodowego w zakresie kreowania zadań publicznych, a jedynie przyznaje samodzielność w
zakresie zadań publicznych przekazanych przez ustawodawcę zwykłego. Trybunał
Konstytucyjny uznał, że art. 17 ust. 1, mimo powierzenia samorządowi zawodowemu
sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, "nie daje podstaw do
wyprowadzania jakichkolwiek szczegółowych zasad (...) wiążących ustawodawcę" i
pozostawia ustawodawcy decyzję co do zakresu uprawnień przyznanych organom samorządu
zawodowego18. Orzeczenie to odnosiło się wprawdzie do udziału samorządu zawodowego w
regulacji dostępu do zawodu, jednak jego konsekwencje wydają się znacznie szersze. Art. 17
ust. 1 Konstytucji RP nie przesądza o katalogu zadań publicznych wykonywanych przez
samorząd zawodowy, pozostawiając to do decyzji ustawodawcy zwykłego. Zróżnicowany
zakres zadań publicznych przekazywanych poszczególnym samorządom zawodowy oraz
zróżnicowane prawne formy wykonywania tych zadań wskazują, że art. 17 ust. 1 Konstytucji
RP pozostawia ustawodawcy zwykłemu pewną elastyczność w zakresie kształtowania zadań i
kompetencji organów samorządów zawodowych.
Doskonałym przykładem tej elastyczności oraz ewolucji zadań publicznych
samorządu zawodowego jest ewolucja przepisów regulujących dostępu do zawodu adwokata
w zakresie egzaminu adwokackiego. Analizując okres pod rządami Konstytucji RP można
wskazać na ewolucję od rozwiązania, w którym egzamin adwokacki organizowany był przez
samorząd zawodowy na zasadach określonych w regulaminie uchwalanym przez Naczelną
Radę Adwokacką19 do rozwiązania, w którym egzamin adwokacki organizowany jest przez
17
Zob. wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., K 6/06 oraz wyrok TK z 8 listopada 2006 r., K 30/06.
Zob. wyrok TK z 7 marca 2012 r., K 3/10, OTK ZU nr 3/A/2012, poz. 25.
19
Por. art. 58 pkt 12 lit. b) pr. adw. obowiązujący do 9 września 2005 r.
18
4
komisje egzaminacyjne powoływane przez Ministra Sprawiedliwości na zasadach
określonych przez ustawodawcę oraz Ministra Sprawiedliwości, a uprawnienia samorządu
adwokackiego są istotnie ograniczone.
W obowiązującym stanie prawnym okręgowa rada adwokacka podejmuje uchwałę w
przedmiocie wpisu na listę adwokatów, jednak to Minister Sprawiedliwości posiada
uprawnienia mające istotny wpływ na przebieg egzaminu adwokackiego 20. Do kompetencji
Ministra Sprawiedliwości należy: (I) określanie w drodze rozporządzenia trybu i sposobu
działania zespołu do przygotowania zadań na egzamin adwokacki (art. 77a ust. 12 pr. adw.),
(II) powołanie zespołu (art. 77a ust. 1 pr. adw.), (III) wyznaczanie przewodniczącego i
zastępcy przewodniczącego (art. 77a ust. 3 pr. adw.), (IV) powoływanie komisji
egzaminacyjnych (art. 78 ust. 4 pr. adw.) oraz komisji egzaminacyjnej II stopnia (art. 78h pr.
adw.). Uprawnienie organów samorządu adwokackiego zostały ograniczone m. in. do: (I)
wskazywania części członków zespołu do przygotowania zadań na egzamin adwokacki (art.
77a ust. 2 pr. adw.) komisji egzaminacyjnej (art. 78 pr. adw.) oraz komisji egzaminacyjnej II
stopnia (art. 78h pr. adw.), a także (II) opiniowania rozporządzenia w sprawie zespołu do
przygotowania zadań na egzamin adwokacki (art. 77a ust. 12 pr. adw.) oraz rozporządzenia w
sprawie przeprowadzania egzaminu adwokackiego (art. 78 ust. 15 pr. adw.).
Problematyka dostępu do zawodów prawniczych była wielokrotnie analizowana przez
Trybunał Konstytucyjny, który wyraźnie stwierdził, że ustawodawca dysponuje "szeroką
swobodą regulacyjną" podczas określania zasad egzaminu zawodowego, którego zakres jest
wyznaczany przez trzy zasady: (I) ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego
przez nie prawa, (II) równości, która nakazuje jednakowe traktowanie egzaminowanych oraz
(III) sprawiedliwej procedury21. Należy podkreślić, że w najnowszym orzecznictwie Trybunał
Konstytucyjny uznał obowiązujący model egzaminu adwokackiego za zgodny z art. 17 ust. 1
Konstytucji RP, gdyż "przepisy zapewniają samorządowi adwokatów wpływ na organizację
oraz przebieg egzaminu zawodowego w stopniu umożliwiającym (...) wywiązywanie się z
konstytucyjnej powinności"22. Trybunał Konstytucyjny uznał więc, że udział samorządu w
egzaminie adwokackim w zakresie jego przygotowania, ustalania zasad oraz form jego
przeprowadzenia,
mimo
brak
kompetencji
publicznoprawnych,
jest
instrumentem
sprawowania pieczy w procesie dopuszczania do wykonywania zawodu adwokata.
20
Por. ustawa z 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz
ustawy - Prawo o notariacie, Dz. U. Nr 37, poz. 286.
21
Wyrok TK z 7 marca 2012 r., K 3/10, OTK-A 2012/3/25.
22
Wyrok TK z 12 lutego 2013 r., K 6/12, OTK-A 2013/2/16.
5
Przykład ten pokazuje, że art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie może być traktowany jako
ustrojowa gwarancja samodzielności samorządu zawodowego, a jedynie rodzaj dyrektywy
adresowanej do ustawodawcy zwykłego. Biorąc pod uwagę dopuszczalność faktycznego
pozbawienia
samorządu
zawodowego
części
zadań
publicznych
i
kompetencji
publicznoprawnych, należałoby również rozważyć możliwość pozostawienia samorządowi
tych zadań, przy równoczesnym zagwarantowaniu ochrony interesu publicznego poprzez
przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości odpowiednich środków nadzorczych i kontrolnych.
4. Uzasadnienie dla nadzoru i kontroli nad wykonywaniem przez organy samorządu
zawodowego zadań publicznych jest ochrona interesu publicznego.
W doktrynie prawa administracyjnego można się spotkać z różnymi ujęciami
problematyki nadzoru w prawie administracyjnym. Nadzór jest powszechnie traktowany jako
funkcja polegająca na możliwości wiążącego wpływania na działania podmiotów
nadzorowanych23. Z tej perspektywy nadzór obejmuje również czynności kontrolne, które
mają na celu badanie, sprawdzanie, ocenianie i postulowanie zmian24. W starszej literaturze
nadzór był jednak traktowany jako kategoria ustrojowa zastrzeżona dla określania relacji
pomiędzy organem organizacyjnie nadrzędnym i organizacyjnie mu podporządkowanym25.
Współcześnie dostrzega się, że pojęcie nadzoru odnosi się zarówno do relacji zachodzących
między organami administracji rządowej, nadzoru nad samorządem terytorialnym, jak
również nadzorem policyjnym, który jest uniezależniony od kategorii podmiotów
nadzorowanych i zbudowany w oparciu o kryterium przedmiotowe, czyli dobra i wartości
objęte ochroną26.
Konstytucja RP nie sformułowała gwarancji samodzielności samorządu zawodowego
jak to ma miejsce w przypadku samorządu terytorialnego - źródłem tej samodzielności jest
ustawodawca zwykły. Potwierdza to analiza środków kontroli i nadzoru, które przysługują
organom administracji rządowej i sądom wobec poszczególnych samorządów zawodowych,
23
J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 138-139, M . Wierzbowski, A. Wiktorowska,
Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne, pod ref. M. Wierzbowskiego,
Warszawa 2011, s. 101-102.
24
J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2005, s. 15.
25
W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 263.
26
Zob. J. Boć, Nadzór w systemie organów administracji, [w:] Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia,
Wrocław 2005, s. 243 i nast.
6
której zarys zostanie przedstawiony w kolejnym punkcie opracowania. Zróżnicowanie tych
środków wskazuje na brak jednolitego wzorca samodzielności samorządów zawodowych.
Paradoksalnie,
najistotniejszym
ograniczeniem
samodzielności
samorządów
zawodowych jest art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który wyraźnie wskazuje, że przekazanie
zadań publicznych samorządowi zawodowemu ma na celu ochronę interesu publicznego, a
także posługuje się kryterium interesu publicznego wyznaczając granice, w jakich samorząd
zawodowy wykonuje zadania publiczne. Należy wręcz stwierdzić, że normatywny sens
istnienia samorządów zawodowych jest ściśle związany z kryterium interesu publicznego
mającego ścisły związek z płaszczyzną etyki27. W orzecznictwie TK zwrócono uwagę, że
„interes publiczny (...) winien mieć ugruntowaną w świadomości jednostek podstawę
aksjologiczną, z której wynika konkretny normatywny imperatyw i nie może być traktowany
jako pojęcie, które ustawodawcy stwarza możliwość traktowania go w sposób dowolny”, a
obowiązkiem ustawodawcy jest identyfikacja jego treści z uwzględnieniem wartości i
standardów konstytucyjnie chronionych28. Najbardziej jaskrawymi przykładami takich
wartości jest wolność gospodarcza czy też konkurencja, choć problem ma również wymiar
bardziej ogólny. Z perspektywy nauk ekonomicznych i nauk społecznych samorząd
zawodowy, niezależnie od zadań które zostaną mu powierzone przez ustawodawcę, służy
ochronie interesów określonej grupy zawodowej. Wykonywanie przez organy samorządu
zawodowego zadań publicznych może się wiązać z konfliktem pomiędzy interesem
publicznym a interesem grupowym (korporacyjnym)29.
Wprowadzenie przez ustawodawcę zwykłego nadzoru i kontroli nad wykonywaniem
przez samorząd zawodowy zadań publicznych należy więc traktować jako implementację
przepisów konstytucyjnych. Podobnie jak w przypadku zakresu samodzielności samorządu
zawodowego, również w tym przypadku to przesłanka interesu publicznego wyznacza zakres
kontroli i nadzoru sprawowanego przez inne organy władzy publicznej. Mechanizmy te służą
przede wszystkim zabezpieczeniu zasad demokratycznego państwa prawnego, zwłaszcza w
zakresie, w jakim państwo zdecydowało się na decentralizację (rzeczową) zadań publicznych.
Właśnie w tak rozumianym zagrożeniu dla ochrony interesu publicznego, należy upatrywać
uzasadnienia dla ustanowienia nadzoru i kontroli zewnętrznych nad organami samorządu
27
Zob. J.S. Langrod, op. cit., s. 241.
Wyrok TK z 25 lutego 1999 r., K 23/98, OTK ZU z 1999 r., nr 2, poz. 25.
29
Przykład konfliktu między interesem publicznym a interesem korporacyjnym został przedstawiony w: P.
Rączka, Działalność prawodawcza samorządów zawodowych w Polsce, Toruń 2013, s. 338-340; D. Sypniewski,
Zbyt szeroki zakres władztwa publicznego w zakresie sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu przez
samorząd zawodowy izby architektów jako źródło patologii w administracji publicznej, [w:] Patologie w
administracji publicznej, pod red. D.R. Kijowskiego i P.J. Suwaj, Warszawa 2009, s. 650-665.
28
7
zawodowego. Organizacja oraz środki nadzoru nad organami samorządu zawodowego są
zróżnicowane, jednak na podstawie obowiązujących przepisów można wskazać na pewne
typowe rozwiązania.
5. Środki nadzoru nad samorządem zawodowym
Jak zostało pokazane w poprzednim punkcie, nadzór nad samorządem zawodowym
wykazuje pewne podobieństwo do nadzoru nad samorządem terytorialnym. Różnice wynikają
przede wszystkim z przyjętych rozwiązań ustrojowych, które dają samorządowi
terytorialnemu szerszy zakres samodzielności. Wobec samorządu zawodowego słuszność
zachowuje pogląd A. Wiktorowskiej odnośnie do nadzoru nad samorządem terytorialnym, z
którego wynika, że środki nadzoru determinują intensywność nadzoru, co ma bezpośredni
wpływ na samodzielność samorządu zawodowego30. W konsekwencji należy przyjąć jako
bezwzględną zasadę, że uprawnienie organu do zastosowania określonych środków nadzoru
nad samorządem zawodowym powinno być określone w ustawie.
W nauce prawa administracyjnego środki nadzoru dzieli się zazwyczaj na środki
oddziaływania merytorycznego i środki nadzoru personalnego31. Ze względu na specyficzny
charakter nadzoru nad samorządem terytorialnym, B. Dolnicki przyjmuje podział środków
nadzoru nad samorządem terytorialnym na: (I) środki informacyjno-doradcze, obejmujące
środki służące funkcji kontrolnej, jak prawo żądania informacji czy obowiązek przesyłania
uchwał, (II) środki korygujące, obejmujące zróżnicowaną grupę środków prawnych, zarówno
o charakterze prewencyjnym (uzgodnienie, zaopiniowanie, wstrzymanie wykonania
uchwały), jak również o weryfikacyjnym (stwierdzenie nieważności uchwały, zarządzenie
zastępcze) oraz (III) środki personalne, które nie dotyczą rozstrzygnięć organów samorządu,
tylko samych organów32.
Analiza
ustaw
regulujących
funkcjonowanie
poszczególnych
samorządów
zawodowych wskazuje, że organem nadzoru jest minister właściwy ze względu na kryterium
A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne,
Warszawa 2002, s. 213.
31
M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit., s. 102.
32
Zob. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2012, s. 399-415; w literaturze zaproponowano również
bardziej szczegółowy podział obejmujący: (I) prawo wglądu, (II) zatwierdzanie, (III) zawieszanie, (IV)
unieważnianie, (V) przymusowe budżetowanie, (VI) zastępcze wykonanie, (VII) rozwiązanie, zawieszanie oraz
składanie z urzędu organów i (VIII) wyznaczenie komisarza rządowego, por. J. Staryszak, Prawo nadzoru nad
administracją samorządową w Polsce, Warszawa 1931, s. 114-149.
30
8
przedmiotu aktywności zawodowej lub wyspecjalizowany organ zależny od ministra33.
Charakterystyczną cechą nadzoru nad samorządem zawodowym jest przyznanie organom
administracji rządowej przede wszystkim środków nadzorczych, które, przyjmując typologię
B. Dolnickiego, należałoby uznać za środki informacyjno-doradcze. W takim przypadku
należałoby jednak rozróżnić środki informacyjne, których istotą jest nałożenie na organ
samorządu zawodowego obowiązku przekazania określonej informacji lub przyznania
organowi uprawnienia do żądania określonej informacji, oraz środki doradcze, których istotą
jest możliwość proponowania lub inicjowania określonych działań, jednak bez możliwości
wiążącego wpływu. W przypadku przyznania typowych uprawnień nadzorczych najczęściej
są one ograniczone do badania zgodności z prawem uchwał organów samorządu
zawodowego, a tylko w szczególnych przypadkach mogą również przybierać formę
zatwierdzania tych uchwał lub kontrolę instancyjną. Zamiast typowych środków
korygujących lub merytorycznych, organy sprawujące nadzór mogą uruchamiać kontrolę
sądową34, która co do zasady jest sprawowana przez Sąd Najwyższy, a w niektórych
przypadkach przez sądy administracyjne35. Osobnym zagadnieniem jest kontrola aktów
normatywnych organów samorządu zawodowego sprawowana przez Prezesa Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów, co jednak nie jest przedmiotem niniejszego opracowania. W
przypadku nadzoru i kontroli nad postępowaniem dyscyplinarnym prowadzonym przez
organy samorządów prawniczych, w literaturze zaproponowano podział uprawnień na
prewencyjne, inicjujące, inicjująco-kontrolne, nadzorcze oraz wykonawcze36.
Pogląd na temat intensywności i zróżnicowania środków nadzoru nad samorządem
zawodowym daje analiza środków nadzoru przysługujących Ministrowi Sprawiedliwości
wobec samorządu adwokackiego. Można wśród nich wyróżnić: (I) środki informacyjne jak
obowiązki przesyłania odpisów wszystkich uchwał organów adwokatury i organów izb
W przypadku samorządu zawodowego biegłych rewidentów kompetencje nadzorcze zostały powierzone
Komisji Nadzoru Audytowego, która składa się z 9 członków, w tym 2 przedstawicieli Ministra Finansów, 2
przedstawicieli Komisji Nadzoru Finansowego, przedstawiciela Ministra Sprawiedliwości, przedstawiciela
organizacji pracodawców, przedstawiciela Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. oraz 2
przedstawicieli rekomendowanych przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów, zob. art. 65 ust. 1 ustawy z 7
maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań
finansowych oraz o nadzorze publicznym, Dz. U. Nr 77, poz. 649 (dalej u.b.r.).
34
Zob. M. Stahl, Szczególne prawne formy działania administracji, [w:] Prawne formy działania administracji,
pod red. R. Hausera, A. Wróbla i Z. Niewiadomskiego, System Prawa Administracyjnego, tom 5, Warszawa,
2013, s. 341.
35
Por. art. 64 ust. 1 pkt 5 u.b.r oraz art. 12 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych
architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, Dz. U. 2013, poz. 932.
36
P. Czarnecki, Postępowania dyscyplinarne wobec osób wykonujących prawnicze zawody zaufania
publicznego, Warszawa 2013, s. 333-335.
33
9
adwokackich (art. 13a pr. adw.37), obowiązek przesyłania uchwał o wpisie na listę adwokatów
lub aplikantów adwokackich bądź zawiadomienie o uchwałach o odmowie wpisu na listę
adwokatów lub aplikantów adwokackich (art. 69 pr. adw.), czy też prawo wglądu do akt i
żądania informacji o wynikach postępowania dyscyplinarnego, jak również prawo żądania
prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych wraz z aktami sprawy (art. 95b pr. adw.); (II)
środki doradcze jak zwrócenie się do Krajowego Zjazdu Adwokatury lub do Naczelnej Rady
Adwokackiej o podjęcie uchwały w określonej sprawie należącej do ich właściwości (art. 15
pr. adw.) czy też polecenie wszczęcia dochodzenia albo postępowania przed sądem
dyscyplinarnym przeciwko adwokatowi lub aplikantowi adwokackiemu (art. 90 ust. 2 pr.
adw.), (III) środki korygujące jak możliwość wniesienia sprzeciwu do wpisu kandydata na
listę członków izby adwokatów (art. 69a ust. 1 pr. adw.), wydawanie decyzji odwoławczej w
przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów (art. 68 ust. 6a pr. adw.) oraz (IV) środki
umożliwiające wszczęcie kontroli sądowej jak zwracanie się do Sądu Najwyższego o
uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury i organów izb adwokackich
(art. 14 ust. 1 pr. adw.), wnoszenie odwołań od orzeczeń i postanowień kończących
postępowanie dyscyplinarne (art. 88a pr. adw.) czy też wnoszenie kasacji do Sądu
Najwyższego od orzeczeń wydanych przez Wyższy Sąd Dyscyplinarny (art. 91a ust. 1 pr.
adw.).
W przypadku samorządu zawodowego biegłych rewidentów ustawodawca zdecydował
się na zwiększenie intensywności nadzoru, co oznacza przyznanie organowi nadzoru
dodatkowych kompetencji. Wyrazem tego jest nałożenie obowiązku przekazywania rocznych
sprawozdań z działalności na wszystkie organy Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, ale
przede wszystkim rozbudowa katalogu środków korygujących. W szczególności Komisja
Nadzoru Audytowego ma prawo zatwierdzania uchwał organów samorządu biegłych
rewidentów (np. art. 9 ust. 9 u.b.r., art. 21 ust. 3 u.b.r.), zatwierdzania decyzji personalnych
(np. art. 26 ust. 5 u.b.r.), a także rozpatrywania w toku instancji odwołań od decyzji
administracyjnych
wydawanych
przez
organy
samorządu
zawodowego.
Środkiem
korygującym, który istotnie ogranicza samodzielność organu samorządu zawodowego, jest
przyznanie Komisji Nadzoru Audytowego prawa do wykonywania zadań przewidzianych dla
Krajowego Rzecznika Dyscyplinarnego, jeżeli przewinienie godzi w interes publiczny38.
37
Zob. ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. 2009, nr 146, poz. 1188 ze zm., dalej pr.
adw.).
38
Zob. art. 37 u.b.r.
10
6. Podsumowanie
W ostatnich latach można obserwować postępującą "deregulację" zawodów zaufania
publicznego, czego efektem jest zmniejszenie zakresu zadań publicznych wykonywanych
przez organy samorządu zawodowego oraz poszerzanie zakresu zewnętrznych form
weryfikacji jego działalności.
Analiza obowiązujących przepisów pozwala na rozróżnienie dwóch modeli nadzoru
nad samorządem zawodowym. W pierwszy modelu, który dominuje w polskim
ustawodawstwie i został przedstawiony na przykładzie nadzoru nad samorządem adwokatów,
przyjęto, że organ nadzorujący nie powinien dysponować typowymi środkami nadzorczymi,
które ograniczałyby samodzielność i niezależność samorządu zawodowego w zakresie
wykonywanych zadań publicznych. W tym modelu, w ramach działań korygujących, organ
nadzorujący może inicjować kontrolę sądową, co oznacza że weryfikacja dotyczy badania
zgodności z prawem.
W przypadku samorządu biegłych rewidentów ustawodawca przyjął model nadzoru
intensywnego, który przewiduje m. in. uprawnienie organu nadzorującego do zatwierdzania
uchwał podejmowanych przez organ samorządu zawodowego w związku z wykonywaniem
zadań publicznych. W tym modelu organ nadzorujący poza badaniem czy organy samorządu
zawodowego działają zgodnie z prawem, weryfikuje również działalność pod kątem
zgodności z przesłanką interesu publicznego.
Choć w literaturze podkreśla się konieczność zagwarantowania samodzielności
samorządowi zawodowemu w zakresie wykonywania powierzonych mu zadań publicznych,
to warto zwrócić uwagę na działania podejmowane przez ustawodawcę oraz tendencje w
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Dyskusja na temat środków nadzoru nad
wykonywaniem przez samorządy zawodowe zadań publicznych związanych z dostępem do
zawodów prawniczych zakończyła się de facto przekazaniem tych zadań do właściwości
Ministra Sprawiedliwości. W przypadku zawodu urbanisty, ustawodawca zdecydował się
nacałkowitą deregulację i likwidację samorządu zawodowego urbanistów39. Publiczna
krytyka dotyczącą wykonywania przez samorządy zawodowe sądownictwa dyscyplinarnego,
Ustawa z 4 kwietnia 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz.
U. 2014, poz. 768).
39
11
wywołała dyskusję na temat jego reformy, a w dyskusji pojawiają się propozycje, żeby sądy
"samorządowe" zostały poddane kontroli sprawowanej przez sądy powszechne40.
Działania prowadzące do ograniczenia samodzielności samorządu zawodowego,
wzbudzały i wzbudzają wątpliwości w zakresie zgodności z Konstytucją RP. Orzecznictwo
Trybunału Konstytucyjnego przeciwstawiło się całkowitemu pozbawieniu samorządu
zawodowego wpływu na regulację zawodów zaufania publicznego, wskazując na konieczność
zagwarantowania samorządowi zawodowemu udziału w wykonywaniu zadań publicznych
związanych z regulacją zawodów zaufania publicznych. W istocie potwierdza to jednak
prawo ustawodawcy do zdefiniowania modelu regulacji poszczególnych zawodów zaufania
publicznego, zadań publicznych i kompetencji przekazanych organom samorządu
zawodowego, a w konsekwencji również ukształtowania modelu nadzoru nad samorządem
zawodowym.
Zob. A. Bodnar, Ł. Bojarski, F. Wejman, Nowa adwokatura. Założenia do nowego Prawa o adwokaturze,
Kraków - Warszawa 2007, s. 68-107; Druk Sejmowy nr 884 z 4 sierpnia 2006 r., Projekt ustawy - o zmianie
ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw; Druk Sejmowy nr 1202 z 29 sierpnia 2012 r., Poselski
projekt ustawy o postępowaniu dyscyplinarnym wobec osób wykonujących niektóre zawody prawnicze
40
12