docInstytut Badań nad Gospodarką Rynkową
download 
Reklamacja Transkrypt
Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową
Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową JAK INTEGRACJA Z UNIĄ EUROPEJSKĄ WPŁYNIE NA POLSKIE REGIONY? pod redakcją Marcina Nowickiego Gdańsk 2003 Redakcja Marcin Nowicki Zespół autorski Marcin Nowicki Krystyna Gawlikowska-Hueckel Stanisław Umiński Tomasz Brodzicki Recenzent prof. dr hab. Elżbieta Kawecka-Wyrzykowska Wydawnictwo w ramach projektu finansowanego przez Fundusz Współpracy Wydawca Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową 80-227 Gdańsk, ul. Do Studzienki 63 tel. (0-58) 341-15-35, 341-39-77 fax (0-58) 341-06-20 [email protected] www.ibngr.edu.pl ISBN 83-917425-8-X CIP - Biblioteka Narodowa JAK INTEGRACJA Z UNIĄ EUROPEJSKĄ WPŁYNIE NA POLSKIE REGIONY? / pod red. Marcina Nowickiego ; [zespół aut. Marcin Nowicki et al.] ; Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową - Gdańsk : IBnGR, 2003 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową SPIS TREŚCI WSTĘP ...................................................................................................................5 1. HANDEL ZAGRANICZNY ............................................................................7 1.1. JAK HANDEL ZAGRANICZNY WPŁYWA NA GOSPODARKĘ?..............................7 1.2. JAK INTEGRACJA Z UE WPŁYWA NA HANDEL ZAGRANICZNY? ....................13 2. BEZPOŚREDNIE INWESTYCJE ZAGRANICZNE .................................18 2.1. JAK INWESTYCJE ZAGRANICZNE WPŁYWAJĄ NA GOSPODARKĘ? ..................18 2.2. JAK INTEGRACJA Z UE WPŁYWA NA INWESTYCJE ZAGRANICZNE? ..............22 3. TRANSFER TECHNOLOGII.......................................................................27 3.1. JAK TRANSFER TECHNOLOGII WPŁYWA NA GOSPODARKĘ? ..........................27 3.2. JAK INTEGRACJA Z UE WPŁYWA NA TRANSFER TECHNOLOGII?...................30 4. FUNDUSZE STRUKTURALNE...................................................................34 4.1. JAK FUNDUSZE STRUKTURALNE WPŁYWAJĄ NA GOSPODARKĘ? ..................35 5. DOSTOSOWANIA NA RYNKU PRACY....................................................40 JAKO SYNTEZAWPŁYWU INTEGRACJI Z UE NA POLSKIE REGIONY POSŁOWIE..........................................................................................................48 3 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową WSTĘP Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową na początku 2002 roku podjął się oceny regionalnych konsekwencji integracji Polski z Unią Europejską. Głównym efektem projektu jest projekcja ekonometryczna wpływu akcesji do UE na poziom zatrudnienia i produkt regionalny brutto polskich województw. Obok tych prac przeprowadzono szereg innych analiz o charakterze zarówno diagnostycznym, jak i prognostycznym. Również niniejsza książka postała w ramach prac nad tym projektem. W grudniu 2002 roku na szczycie Unii Europejskiej w Kopenhadze Polska zakończyła negocjacje akcesyjne z piętnastoma krajami członkowskimi. Na 1 maja 2004 roku wyznaczona została data przystąpienia do Unii Polski i pozostałych dziewięciu krajów kandydackich, które także zakończyły rokowania. Jednakże ostateczna decyzja, czy Polska zostanie członkiem Unii Europejskiej podjęta zostanie w ogólnonarodowym referendum, które odbędzie się na wiosnę 2003 roku. Potrzebna jest również ratyfikacja traktatów akcesyjnych przez państwa UE. Okres między zakończeniem negocjacji a referendum będzie czasem społecznej dyskusji nad sensem i konsekwencjami integracji europejskiej. Ważne jest, aby dyskutując o szansach i zagrożeniach wynikających z tego procesu posługiwać się rzetelną argumentacją, opartą na faktach i przewidywalnych scenariuszach, a nie na mylnych stereotypach i przekłamaniach. Prezentowana publikacja jest jednak nie tylko przydatnym zasobem wiedzy potrzebnej w dyskusji przedreferendalnej, ale przede wszystkim – zgodnie z zamierzeniami autorów – przyjaznym przewodnikiem po zawiłych relacjach makroekonomicznych, pozostających poza zrozumieniem większości społeczeństwa. Celem tego opracowania jest więc ukazanie w maksymalnie 5 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową przejrzystej konwencji, w jaki sposób integracja z Unią Europejską wpływa na gospodarkę regionalną. W tym miejscu konieczne jest pewne sprecyzowanie. W publikacji tej Czytelnik nie odnajdzie odniesień do konkretnych województw Polski, nie ma w niej także ocen przygotowania poszczególnych regionów do akcesji. Został natomiast opisany mechanizm transmisji impulsów wynikających z integracji z Unią Europejską do regionów, rozumianych jako województwa. Taki układ pozwoli Czytelnikowi lepiej zrozumieć proces integracji i – co ważniejsze – wyposaży Go w narzędzie pozwalające na budowanie własnych ocen. Ze względu na skomplikowanie opisywanej materii oraz przyświecającą autorom ideę zachowania jak największej przystępności prezentowanych treści, nie udało się uniknąć uogólnień i skrótów myślowych. Tam, gdzie było to konieczne zastosowano podejście scenariuszowe, chociaż autorzy starali się ograniczyć je do minimum, prezentując jak najbardziej jednoznaczne opinie, wykorzystując zarówno dorobek teorii, jak też analizę doświadczeń wcześniejszych akcesji. Przyjęta struktura opracowania podporządkowana została obranemu celowi, a nie kryteriom opracowania naukowego. Wyodrębniono pięć głównych kanałów wpływu integracji. Kanały te są rozumiane jako zespół mechanizmów ekonomicznych, które przenoszą impulsy gospodarcze wynikające z integracji Polski z Unią Europejską na regionalną gospodarkę, prowadząc do jej przekształceń. Opisano więc, jak integracja wpływa na gospodarkę poprzez handel zagraniczny, bezpośrednie inwestycje zagraniczne, transfer technologii, fundusze strukturalne oraz dostosowania na rynku pracy. Problematyka rolnictwa i obszarów wiejskich, ochrony środowiska, energetyki i wielu innych dziedzin objętych negocjacjami akcesyjnymi, została uwzględniona pod kątem wpływu na opisywane mechanizmy, a nie jako osobne kanały. Wynika to z przyjętego rozumienia pojęcia kanału wpływu, który powinien być zespołem mechanizmów wpływających na gospodarkę, a nie syntezą samych efektów akcesji. 6 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową 1. HANDEL ZAGRANICZNY Najbardziej zauważalnym kanałem wpływu integracji z Unią Europejską na regionalne gospodarki jest bez wątpienia handel zagraniczny, czyli wymiana towarów i usług z zagranicą – w tym wypadku z krajami członkowskimi UE. Każdy z nas może podczas codziennych zakupów zauważyć, jak otwarta jest polska gospodarka oraz jak stopień tej otwartości dynamicznie wzrastał od początku transformacji. Waga oddziaływania wymiany handlowej z UE na polską gospodarkę nie powinna jednak być mierzona wyłącznie subiektywną percepcją tego znaczenia. Dlatego też analizy wielkości, kierunków oraz struktury towarowej wymiany handlowej są dla ekonomistów jednym z ważniejszych narzędzi oceny skutków integracji europejskiej. Ocena taka nie jest jednak łatwa, ponieważ na efekty integracji z UE nakładają się konsekwencje liberalizacji obrotów handlowych w ramach Światowej Organizacji Handlu, której Polska jest członkiem. Dodatkowe utrudnienie interpretacyjne związane jest z jednoczesnym zachodzeniem w gospodarce Polski procesów transformacji ustrojowej i dostosowań wynikających wyłącznie z integracji z UE. 1.1. Jak handel zagraniczny wpływa na gospodarkę? Wymiana handlowa z zagranicą ma bardzo duże znaczenie dla sytuacji gospodarczej całego kraju, a tym samym dla poszczególnych regionów. Wszelkie odkształcenia warunków handlu zagranicznego – abstrahując w tym momencie od przyczyn tych zmian – powodują reakcje dostosowawcze 7 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową w gospodarce. Dostosowania te, w zależności wywołujących, mogą objawiać się poprzez: od bodźców je − zmiany w wolumenie i strukturze eksportu − zmiany w wolumenie i strukturze importu − zmiany w regionalnym saldzie handlu zagranicznego − zmiany wielkości i struktury produkcji regionalnej − zmiany na regionalnym rynku pracy. Jednak dostosowania gospodarki do zmian warunków handlu zagranicznego mają często charakter bardziej pośredni. Mogą polegać, na przykład, na wzroście inflacji (tzw. import inflacji, gdy rosną ceny towarów i surowców importowanych) lub na jej spadku wskutek wzrostu konkurencji i możliwości zastępowania droższych krajowych wyrobów przez tańsze towary importowane. Często jednak gospodarka reaguje w ten sposób z dużym opóźnieniem, co powoduje, że rzadko dostosowania te są bezpośrednio kojarzone ze zmianami w warunkach wymiany zagranicznej. Pod tym względem najbardziej wrażliwe są regiony, w których znaczenie wymiany handlowej z zagranicą jest stosunkowo duże. Najbardziej bezpośrednim i jednocześnie najczęściej badanym efektem zmian warunków prowadzenia wymiany międzynarodowej są dostosowania w wielkości i strukturze tej wymiany. Upraszczając można przyjąć, że gdy analogiczne towary i usługi oferowane przez polskie firmy są tańsze niż te dostarczane przez firmy z UE, to wtedy polski eksport do krajów „piętnastki” jest opłacalny i powinien rosnąć. W odwrotnej sytuacji zwiększać się będzie oczywiście import z UE do Polski. Inaczej mówiąc kraje i regiony będą w konsekwencji specjalizowały się w produkcji tych towarów i usług, które potrafią wytwarzać najefektywniej. Na takim „prostym” założeniu opiera się idea Wspólnego Rynku. W rzeczywistości sprawa jest znacznie bardziej skomplikowana. Przede wszystkim ta prosta zależność zakłócana jest wciąż istniejącymi – nawet wewnątrz Unii 8 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową Europejskiej – barierami w swobodnym przepływie towarów i usług. Ograniczenia te mają nie tylko charakter naturalny, obiektywny (np. nie można wyeliminować kosztów transportu wpływających na ostateczną cenę towarów, a więc na konkurencyjność firm), ale także często są po prostu ukrytymi zaporami administracyjnymi. W gospodarkach krajów zamożnych – a takimi są państwa UE – większego znaczenia od konkurencji cenowej nabiera rywalizacja jakościowa. Stąd też integracja Polski z UE nie oznacza konieczności zawężenia asortymentu produkcji i skupienia się wyłącznie na konkurencyjnych cenowo produktach. Ogromna rozbieżność wartości jednostkowej importu z UE do Polski i eksportu z Polski do UE wskazuje, że polskie przedsiębiorstwa nie są wyspecjalizowane pod względem jakości w takich samych segmentach rynków co producenci unijni. A jeśli UE i Polska będą wyspecjalizowane w produkcji różnych jakościowo rodzajów towarów, obie strony będą korzystały ze zwiększonego wolumenu handlu. Ważne jednak jest, aby wykorzystując niższe koszty płac, które jednak będą „goniły” średnią unijną, przygotowywać się do konkurencji jakościowej, bowiem tylko ona pozwala na znaczący i długotrwały wzrost wartości dodanej. Przykłady regionów, które odniosły największe sukcesy rozwojowe, pokazują wyraźnie na znaczenie innowacyjności i specjalizacji w produkcji wykorzystującej nowoczesne technologie oraz w dostarczaniu usług „nowej generacji”. Dostosowania wielkości i struktury przepływów handlowych prowadzą do zmian salda handlu zagranicznego. Saldo to jest różnicą między wartością eksportu i importu. Dodatnie saldo wskazuje na nadwyżkę eksportu nad importem, a więc – pomijając w tym momencie inne uwarunkowania – jest sytuacją korzystną. Ujemne saldo handlu zagranicznego oznacza, że wartość towarów sprowadzanych do kraju przewyższa wartość towarów wysyłanych za granicę. Należy jednak dodać, że niekiedy deficyt handlowy 9 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową jest warunkiem rozwoju gospodarczego. Dzieje się tak wtedy, gdy rozwijający się kraj, czy region, importuje technologie, maszyny i urządzenia, półprodukty lub surowce. Często rezultaty handlu zagranicznego wykorzystywane są jako wynikowy wskaźnik konkurencyjności danej gospodarki1. Dzięki prowadzeniu statystyki handlu zagranicznego na poziomie regionów możemy badać regionalne strumienie wymiany zagranicznej, a więc oceniać konkurencyjność firm z danego województwa. Wrażliwość (siła i charakter reakcji) regionów na zmiany warunków wymiany handlowej zależy od poziomu ich rozwoju gospodarczego. Poziom rozwoju gospodarczego wpływa więc także na kształtowanie się regionalnego salda handlu zagranicznego. Ujemne saldo wymiany występuje często w regionach, które charakteryzują się szybkim rozwojem gospodarczym, określanym na przykład przez dynamiczny wzrost poziomu PKB na jednego mieszkańca. Główną przyczyną deficytu jest w takich regionach import zaopatrzeniowy i inwestycyjny. Dziura w bilansie handlowym wynika także z faktu, że wraz ze wzrostem dochodów skłonni jesteśmy rozszerzać asortyment naszej konsumpcji, zastępować pewne towary innymi, kupować towary lepszej jakości, natomiast eksport ma wobec dochodu charakter autonomiczny (wzrost eksportu może być przyczyną wzrostu dochodu, a nie jego skutkiem). W przypadku Polski ujemne saldo obrotów handlowych z zagranicą wynika przede wszystkim z pierwszego z wymienionych uwarunkowań, tj. dużego importu zaopatrzeniowego i inwestycyjnego, czyli importu surowców i 1 Warto pamiętać, że tak naprawdę można mówić o konkurencyjności konkretnych przedsiębiorstw i ich produktów czy usług – pojęcie konkurencyjności regionu jest więc skrótem myślowym, oznaczającym konkurencyjność firm znajdujących się w danym regionie. Tak skonstruowane pojęcie konkurencyjności regionów powoduje często kłopoty interpretacyjne, ponieważ zaliczenie produkcji konkretnego przedsiębiorstwa do rachunku danego województwa odbywa się na podstawie adresu siedziby firmy. Tymczasem dużo przedsiębiorstw swoją siedzibę posiada w innym miejscu, niż zakłady produkcyjne. 10 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową półproduktów potrzebnych do produkcji oraz maszyn i urządzeń w celach inwestycyjnych. Ujemne saldo rachunku obrotów bieżących (wynikające głównie z deficytu handlowego) w ujęciu rachunkowym równoważone jest, z nadwyżką, napływem kapitału zagranicznego do Polski – zarówno w postaci bezpośrednich inwestycji zagranicznych jak też w formie kapitału portfelowego. Inaczej mówiąc, dotychczasowy napływ kapitału zagranicznego był znacznie wyższy niż deficyt na rachunku obrotów bieżących, co owocowało narastaniem rezerw walutowych Polski. Dzięki temu, deficyt handlowy nie był dużym zagrożeniem dla stabilności polskiej gospodarki. Wskutek zwiększonych napływów kapitałowych finansujących deficyt bieżący występuje silna presja na wzrost wartości waluty krajowej, czyli umacnianie złotego. Upraszczając można stwierdzić, że ta presja jest skutkiem pojawiania się na rynku dużej ilości walut zagranicznych, przy stosunkowo stabilnej ilości waluty krajowej. Wzrost napływu kapitału zagranicznego w formie inwestycji bezpośrednich wiąże się w największym stopniu z jego zaangażowaniem w proces prywatyzacji polskiej gospodarki. Kapitał zagraniczny napływa także w postaci inwestycji portfelowych i spekulacyjnych pojawiających się jako reakcja na oczekiwania zwiększonej zyskowności w rozwijającej się gospodarce oraz w związku z różnicami między stopami procentowymi w kraju i za granicą. W rezultacie umacniania się waluty krajowej następuje pogorszenie konkurencyjności cenowej gospodarki (wzrost opłacalności importu przy spadku opłacalności eksportu), co wpływa negatywnie na saldo handlu zagranicznego. Doświadczenie pokazuje jednak, że mimo pogorszenia się kursu walutowego wskutek napływu kapitału zagranicznego, możliwe jest ograniczanie deficytu handlowego, czyli szybszy wzrost wartości eksportu niż importu. Możliwe jest to dzięki poprawie jakości towarów, racjonalizacji kosztów, wzrostowi wydajności, poprawie marketingu eksportowego, usuwaniu pozostających administracyjnych barier 11 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową handlowych – działania te mogą niwelować utratę konkurencyjności cenowej wywołaną umacnianiem się złotego. Dostosowania do zmieniających się warunków wymiany zagranicznej2 w oczywisty sposób dotykają także produkcji regionalnej – zarówno jej wielkości jak i struktury. Wielkość produkcji może być na bieżąco dostosowywana w zakresie istniejących rezerw produkcyjnych. Na głębsze i bardziej trwałe zmiany warunków handlu regionalne gospodarki reagują dostosowaniami o charakterze strukturalnym – potrzeba na to zazwyczaj minimum kilku, nawet kilkunastu miesięcy. Te głębsze dostosowania dotyczą przede wszystkim struktury produkcji. Ulepszane są aktualnie produkowane wyroby, wprowadzane są nowe, często zmienia się udział eksportu w ogólnej sprzedaży. Ważne jest, że na zintegrowanym rynku UE, impulsy płynące z wymiany międzynarodowej dotykają także firm, które w tej wymianie bezpośrednio nie biorą udziału. Inaczej mówiąc handel zagraniczny jest kanałem, przez który następuje transfer konkurencji zagranicznej do regionów. Często jest to ważniejszy kanał wzrostu konkurencji na danym rynku, niż bezpośrednia obecność firm zagranicznych. Dotyczy to szczególnie regionów, w których bezpośrednia obecność firm zagranicznych jest niewielka, ale penetracja rynku towarami z importu stosunkowo duża. Impulsy wynikające ze zmian w warunkach handlu zagranicznego w konsekwencji wpływają na regionalny rynek pracy. O ile bieżące dopasowania wielkości i struktury produkcji najczęściej nie wymagają istotnych zmian w zatrudnieniu, to w średnim i długim okresie trwałe zmiany wolumenu i struktury obrotów handlowych z zagranicą mogą w 2 Pod pojęciem warunków wymiany zagranicznej, obok relacji cenowych i uwarunkowań administracyjnych handlu zagranicznego, kryje się także poziom popytu zagranicznego, od którego w bezpośredni sposób zależy zapotrzebowanie na krajową produkcję eksportową. 12 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową znaczącym zakresie oddziaływać na lokalne i regionalne rynki pracy. Bezpośrednio wpływ ten dotyczy firm uczestniczących w wymianie handlowej. Należy jednak pamiętać, że istotny jest także mechanizm przenoszenia tych impulsów na przedsiębiorstwa nie biorące bezpośredniego udziału w wymianie międzynarodowej. Dzieje się tak na przykład przez sieć powiązań kooperacyjnych (firma może być uzależniona od odbiorcy, który jest eksporterem), przez wzrost konkurencji na lokalnym rynku wskutek zwiększonego importu, czy też przez ogólny wzrost lub spadek dobrobytu społeczeństwa. Tylko w wyjątkowych i bardzo nielicznych, jednostkowych przypadkach można mówić o całkowitej (czy raczej prawie całkowitej) neutralności danej firmy wobec zmian warunków handlu zagranicznego. 1.2. Jak integracja z UE wpływa na handel zagraniczny? Zgodnie z Układem Europejskim 1 stycznia 2002 roku zakończył się proces wprowadzania strefy wolnego handlu artykułami przemysłowymi między Polską a Unią Europejską. Oznacza to, że zniesiono administracyjne ograniczenia w handlu tymi towarami. Liberalizacja wymiany handlowej odbywała się stopniowo, czasami wolniej niż wynikało to z rosnących możliwości rynkowych (przede wszystkim produkcyjnych) Polski. W sferze handlu artykułami przemysłowymi, w większości efekty tej liberalizacji już wystąpiły – czyli akcesja do UE w krótkim okresie nie przyniesie w tej dziedzinie znaczących zmian. Obecnie blisko 70 procent polskiego eksportu trafia na Wspólny Rynek, a ponad 61 procent importu do Polski pochodzi z UE. Bodźcem dla dodatkowej kreacji handlu artykułami przemysłowymi, czyli wzrostu jego wartości, będzie więc nie liberalizacja obrotów handlowych (ta już nastąpiła) a usuwanie istniejących barier pozataryfowych (innych niż cła). Jednak wpływ przystąpienia Polski do UE będzie miał także inne konsekwencje, również dla obrotów towarami 13 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową przemysłowymi. Przystępując do UE Polska przyjmie wspólną politykę handlową, w tym także wspólną taryfę celną wobec krajów trzecich. Może spowodować to efekt przesunięcia handlu, czyli zastąpienie dotychczas tańszego importu z krajów trzecich (np. z USA) importem z krajów członkowskich UE. Stanie się tak w tych grupach towarów, w których taryfa celna UE jest wyższa niż obecnie stosowana przez Polskę. Dotyczy to przede wszystkim niektórych produktów żywnościowych i sektorów wrażliwych. Jednak średnio rzecz biorąc taryfa celna UE charakteryzuje się niższym poziomem ceł, niż cła obecnie stosowane w Polsce. Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej oznaczać będzie liberalizację handlu artykułami rolnymi. W zakresie tych towarów nastąpi wzrost wymiany, jednak jego skala będzie umiarkowana ze względu na konieczność sprostania unijnym standardom i normom dotyczącym żywności. Może jednak mieć większe znaczenie w regionach, w których występuje koncentracja produkcji rolnej. Siła efektów handlowych akcesji Polski do UE warunkowana także będzie odległością od unijnych rynków. W przypadku regionów graniczących z Niemcami nastąpi kreacja dodatkowych (choć niewielkich) strumieni handlu dzięki likwidacji kontroli granicznych. W przypadku regionów wschodnich, graniczących z Rosją, Ukrainą i Białorusią należy spodziewać się spadku kontaktów handlowych – przede wszystkim tych nieformalnych – wskutek wprowadzenia obowiązku wizowego oraz koniecznego uszczelnienia granicy, która stanie się granicą zewnętrzną UE. Długofalowo przyniesie to jednak korzyści w postaci „ucywilizowania” stosunków handlowych ze wschodnimi partnerami, co może owocować w dalszej perspektywie nawet wzrostem wymiany handlowej. Ponieważ większość efektów liberalizacji handlu z UE już wystąpiła w polskiej gospodarce, większe znaczenie z punktu widzenia konsekwencji dla regionalnych gospodarek będą miały tzw. specyficzne efekty integracji. 14 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową Definiowane są one jako skutki dostosowania polskiej gospodarki do wspólnej polityki konkurencji oraz polityki normalizacji i standaryzacji obowiązujących w UE. Konsekwencją dostosowań w tych obszarach w długim okresie będzie przyspieszenie rozwoju gospodarczego i poprawa jakości życia (dbałość o stan środowiska przyrodniczego, bardziej restrykcyjne normy dotyczące warunków pracy, wysokie standardy techniczne i sanitarne, ochrona socjalna, itp.). W krótkim okresie mogą jednak ujawnić się negatywne skutki, w postaci spadku konkurencyjności polskich produktów – koszty ponoszonych dostosowań, szczególnie w zakresie ochrony środowiska będą znacznym obciążeniem dla polskich przedsiębiorstw. Ponieważ zakres i siła, z jaką te efekty wystąpią, w dużej mierze zależy od wyjściowego poziomu rozwoju gospodarczego integrującego się kraju i w konsekwencji istniejących różnic w poziomie rozwoju pomiędzy tym krajem a UE, można przypuszczać, że w przypadku Polski specyficzne efekty integracji będą bardzo widoczne. Podsumowując, można przypuszczać, że przystąpienie Polski do UE spowoduje wzrost obrotów z państwami UE (obecnymi i nowymi), jednak będzie to proces ewolucyjny, a nie skokowy i jego motorem w większej mierze będzie rozwój gospodarczy Polski, a nie formalne zniesienie barier handlowych. Integracja Polski z Unią Europejską wpływa na wielkość i strukturę handlu zagranicznego również w sposób pośredni – poprzez mechanizmy makroekonomiczne. Najważniejszym narzędziem transmisji impulsów gospodarczych płynących z zagranicy jest kurs walutowy. Zmiany realnego kursu walutowego w gospodarce otwartej wywierają ogromny wpływ zarówno na sferę realną jak i pieniężną gospodarki. Kurs walutowy określając terms of trade (warunki handlu) ma szczególne znaczenie dla relacji handlowych kraju z zagranicą. Związek pomiędzy poziomem realnego kursu walutowego a bilansem handlowym wynika z cenotwórczej 15 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową roli pełnionej przezeń w gospodarce otwartej. Zmiany realnego kursu walutowego określają relatywną cenę dóbr (w relacji do analogicznych dóbr zagranicznych). Przez to wywołują zmiany konkurencyjności całej gospodarki. W tym kontekście kurs walutowy jest jednym z kluczowych elementów analizy przepływów handlowych. Należy jednak podkreślić, że poziom realnego kursu walutowego i jego zmiany nie są jedynym – trudno również mówić, że są głównym czy też podstawowym – czynnikiem determinującym te przepływy. Dotyczy to szczególnie krajów transformacji, w których dynamiczne procesy gospodarcze, a często również polityczne, generują całą gamę „pozakursowych” czynników wpływających na handel zagraniczny. Prywatyzacja polskiej gospodarki w powiązaniu z restrukturyzacją wymaga nasilonej aktywności inwestycyjnej. Zmiany strukturalne wymuszają import kapitału w celu zwiększenia ogólnego jego zasobu w kraju, w którym rodzime nakłady inwestycyjne są ograniczone, sfera B+R jest niedorozwinięta a technologia i infrastruktura przestarzałe. Dlatego też podnoszenie zdolności konkurencyjnej o charakterze jakościowotechnologicznym wymaga zasilania kapitałem zagranicznym w formie inwestycji bezpośrednich. Skutki rosnącego napływu kapitału zagranicznego są złożone. Z jednej strony deficyt handlowy finansowany jest rosnącą nadwyżką przepływów kapitałowych, która znajduje odzwierciedlenie w wysokim poziomie rezerw oficjalnych Polski. Z drugiej strony inwestorzy zagraniczni znacząco przyczyniają się do powstawania deficytu handlowego poprzez nasilony import zaopatrzeniowy na potrzeby własnej działalności produkcyjnej. Napływ kapitału zagranicznego praktycznie w każdej formie powoduje wzrost presji aprecjacyjnej na walutę krajową, czyli wpływa na wzrost 16 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową wartości złotego, co z punktu widzenia bilansu handlowego jest niekorzystne. Jednak mając na uwadze z jednej strony zakres potrzeb inwestycyjnych w polskiej gospodarce, a z drugiej strony ograniczone możliwości zwiększenia stopy oszczędności krajowych, należy się pogodzić z koniecznością „importu” oszczędności zagranicznych w formie inwestycji bezpośrednich, portfelowych, pożyczek czy transferów pomocowych. Finansowanie wzrostu gospodarczego poprzez inwestycje ze źródeł zagranicznych oznacza pogorszenie się sytuacji bilansu handlowego. Aprecjacja waluty krajowej wywoływana zwiększonym napływem kapitału zagranicznego, bezpośrednio negatywnie oddziałuje na saldo handlowe. W kraju, który w długookresowym rozwoju gospodarczym wykorzystuje oszczędności zagranicy w celu sfinansowania zwiększonych potrzeb inwestycyjnych, pojawia się więc strukturalny deficyt handlowy. W takim wypadku nie może on być traktowany jako zjawisko negatywne, bowiem w długim okresie kraj zbuduje potencjał gospodarczy zdolny „spłacić” powstałe w ten sposób zadłużenie, a zmodernizowana gospodarka będzie w stanie zlikwidować deficyt handlowy lub nawet wygenerować dodatnie saldo handlowe. Jak się wydaje, najlepszym rozwiązaniem dla szybko rozwijającej się gospodarki korzystającej z oszczędności zagranicznych w postaci napływu kapitału zagranicznego, chcącej przeciwdziałać aprecjacji waluty i walczącej z inflacją byłaby jak najdalej posunięta konsolidacja budżetowa. Zmniejszenie, czy nawet zlikwidowanie deficytu budżetowego wpłynęłoby na zmniejszenie rynkowych stóp procentowych i dzięki temu ograniczyło presję aprecjacyjną, zwiększyłoby inwestycje prywatne i pozwoliło na poprawę salda obrotów bieżących. To niemalże cudowne lekarstwo, głównie ze względów politycznych, jest bardzo niepopularne. Wymagałoby to bowiem radykalnego ograniczenia wydatków budżetowych, a w warunkach głębokich reform gospodarczych, często jest to wręcz niemożliwe. 17 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową 2. BEZPOŚREDNIE INWESTYCJE ZAGRANICZNE Wpływ integracji Polski z Unią Europejską na gospodarki regionów dokonuje się także poprzez bezpośrednie inwestycje zagraniczne. Trudno jest jednak wyraźnie określić, jaka część napływających do Polski inwestycji zagranicznych jest rezultatem transformacji gospodarczej, czyli procesów prywatyzacyjnych i restrukturyzacyjnych, a jaka antycypowanego już od pewnego czasu przyszłego członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Dwie kwestie pozostają jednak pewne. Po pierwsze, wpływ inwestycji zagranicznych na gospodarkę kraju i poszczególnych regionów jest bardzo duży i będzie wzrastał. Po drugie, proces integracji Polski z UE bez wątpienia odgrywa jedną z ważniejszych ról wśród determinant określających wielkość i strukturę tych inwestycji. Wystarczy wspomnieć, że obecnie około 70 procent wartości wszystkich zagranicznych inwestycji bezpośrednich w Polsce przypada na kraje UE – w roku 1993 było to zaledwie 47 procent. Perspektywa akcesji przyciąga również inwestorów z krajów trzecich (np. z USA czy Dalekiego Wschodu), dla których ulokowanie działalności produkcyjnej w Polsce da w niedalekiej przyszłości dostęp do całego unijnego rynku. 2.1. Jak inwestycje zagraniczne wpływają na gospodarkę? W sytuacji ograniczonych zasobów kapitałowych polskich przedsiębiorstw oraz osób fizycznych napływ do regionów kapitału zagranicznego w postaci inwestycji bezpośrednich odgrywa istotną rolę w finansowaniu procesów 18 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową modernizacyjnych i dostosowawczych. Prowadzi także do silnego wzrostu bezpośredniej presji konkurencyjnej odczuwanej przez rodzime przedsiębiorstwa. Dostosowania gospodarki regionalnej do impulsów kreowanych przez napływający do regionu kapitał zagraniczny w formie inwestycji bezpośrednich mogą prowadzić do: − zmian w wolumenie i strukturze eksportu − zmian w wolumenie i strukturze importu − zmian wielkości i struktury produkcji regionalnej − zmian na regionalnym rynku pracy − wzrostu wartości złotego. Przedsiębiorstwa z kapitałem zagranicznym charakteryzują się znacznie większymi możliwościami inwestycyjnymi oraz eksportowymi niż firmy krajowe. Regiony, w których kapitał zagraniczny odgrywa ważną rolę – jego udział w strukturze własności jest duży – w większym stopniu niż pozostałe są w stanie sprostać konkurencji międzynarodowej i włączyć się w „krwioobieg” międzynarodowej gospodarki. Dzięki temu możliwe staje się uniezależnienie, przynajmniej w pewnym stopniu, od koniunktury na rynku krajowym. W takich województwach można liczyć na poprawę sytuacji w handlu zagranicznym, dzięki większej aktywności eksportowej przedsiębiorstw z udziałem kapitału zagranicznego. Poprawia się także struktura handlu zagranicznego (wzrasta udział dóbr wysokoprzetworzonych w eksporcie oraz zaopatrzeniowych i inwestycyjnych w imporcie), co doprowadzi do poprawy w regionalnym bilansie handlowym. Analiza konkurencyjności przedsiębiorstw z kapitałem zagranicznym w Polsce na tle firm rodzimych, wskazuje na istotne różnice istniejące między tymi przedsiębiorstwami a firmami polskimi. Podmioty z kapitałem zagranicznym są zdecydowanie bardziej konkurencyjne i – w 19 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową przeciwieństwie do większości firm krajowych – są przygotowane do funkcjonowania na Wspólnym Rynku. Geograficzna struktura inwestycji bezpośrednich ma więc istotny wpływ na regionalny rozkład szans i zagrożeń związanych z integracją Polski z UE. Ogólnie rzecz biorąc zagraniczni inwestorzy nie są zainteresowani lokowaniem w Polsce działalności innowacyjnej3. Aktywność innowacyjna firm z udziałem zagranicznym zróżnicowana jest jednak w poszczególnych sektorach gospodarki. W wielu z nich udział przedsiębiorstw z kapitałem zagranicznym w całości nakładów na działalność innowacyjną kształtuje się na poziomie powyżej 50 procent. Wskazuje to na rolę, jaką przedsiębiorstwa z udziałem kapitału zagranicznego odgrywają w dokonujących się procesach innowacyjnych w wybranych branżach gospodarki – pomimo, że ich zaangażowanie w całość działalności innowacyjnej prowadzonej w Polsce nie jest wysokie w porównaniu, na przykład, z udziałem w handlu zagranicznym, nakładach inwestycyjnych czy produkcji sprzedanej przemysłu. Bardzo niewiele koncernów międzynarodowych ulokowało w Polsce działalność badawczo-rozwojową, która stanowi najbardziej „twórczą” część działalność innowacyjnej. Sytuacja ta najprawdopodobniej nie ulegnie zmianie po wstąpieniu Polski do UE. W bardziej odległej przyszłości, jeżeli powstaną efektywne regionalne systemy wspierania innowacji, poprawi się system edukacji i uda się jednocześnie utrzymać relatywnie niższe koszty pracy, możliwe będzie przenoszenie centrów naukowo-badawczych do Polski. 3 W 1999 roku udział firm z kapitałem zagranicznym w całości ponoszonych przez przedsiębiorstwa działające w Polsce nakładów na działalność innowacyjną wyniósł 14 procent. Dla porównania w Irlandii w latach 90. wynosił 68 procent. 20 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową Wpływ inwestycji bezpośrednich przeważnie nie ogranicza się jedynie do najbliższego otoczenia lokalizacji inwestycji. Pozytywne efekty rozwojowe wynikające z aktywności inwestycyjnej często „rozlewają się” na regiony sąsiednie. Najprostszym przykładem może być rozwój kooperacji biznesowej, budowa sieci dostawców i odbiorców. Mogą jednak pojawić się również skutki negatywne w sąsiednich regionach, szczególnie tych słabszych gospodarczo. Szybszy rozwój sąsiada powoduje „wysysanie” najbardziej wartościowych zasobów z regionów słabszych. Szczególnie dotyczy to dobrze wykwalifikowanych pracowników. W dłuższej perspektywie zjawisko takie jest niezwykle niekorzystne dla potencjału rozwojowego regionów słabszych. Dlatego też zwiększanie atrakcyjności inwestycyjnej jest tak ważne właśnie w najsłabszych województwach. Wpływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych na regionalne rynki pracy, wbrew populistycznym opiniom, jest pozytywny. Ocena ta jest bezsprzeczna w przypadku inwestycji typu greenfield, czyli budowy zakładu, fabryki, sklepu czy biura od podstaw – w takiej sytuacji zawsze powstają nowe miejsca pracy. W przypadku przejęcia istniejącego przedsiębiorstwa najczęściej inwestor zagraniczny dokonuje w pierwszej fazie restrukturyzacji zatrudnienia, która często wiąże się ze zwolnieniami pracowników. Jeżeli nie jest to wrogie przejęcie, którego prawdziwym celem jest wyeliminowanie konkurencji (takie przejęcia w Polsce zdarzają się wyjątkowo rzadko), zwolnienia przyczyniają się do wzrostu wydajności i pozwalają w dalszej perspektywie na rozwój firmy, co może zaowocować tworzeniem nowych, efektywnych miejsc pracy. Należy też pamiętać, że w przypadku zakupu istniejących przedsiębiorstw, szczególnie w ramach prywatyzacji, inwestorzy zagraniczni najczęściej muszą zagwarantować utrzymanie zatrudnienia przez kilka lat. W związku z tym, w regionach, w których inwestorzy zagraniczni uczestniczyli w procesach prywatyzacyjnych należy liczyć się ze wzrostem zwolnień pracowników w najbliższej przyszłości. Będzie to konsekwencją wygasania okresów 21 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową ochronnych wynikających z pakietów socjalnych podpisywanych w ramach umów prywatyzacyjnych oraz konieczności sprostania presji konkurencyjnej, która wzrośnie w wyniku akcesji do UE. Bezpośrednie inwestycje zagraniczne, tak jak każda inna forma napływu do Polski kapitału zagranicznego, wywierają presję na wzrost wartości złotego. Negatywne konsekwencje zjawiska aprecjacji dla bilansu handlowego zostały opisane wcześniej. Bez wątpienia jednak, inwestycje bezpośrednie stanowią najkorzystniejszą formę wykorzystywania kapitału zagranicznego, przynajmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, nacisk na wzrost wartości złotego wywoływany napływem tego rodzaju kapitału zagranicznego jest znacznie mniejszy niż w przypadku inwestycji portfelowych. Dzieje się tak dlatego, iż w tym drugim przypadku kapitał zagraniczny trafia na polski rynek praktycznie bezpośrednio i najczęściej w bardziej płynnej formie. Po drugie, inwestycje bezpośrednie przyczyniają się do podniesienia konkurencyjności produkcji, tworzą nowe miejsca pracy, wprowadzają nowe wzorce pracy. Oczywiście jest to ocena ogólna, jednak pojedyncze negatywne przykłady nie mogą jej zmienić w zasadniczy sposób. 2.2. Jak integracja z UE wpływa na inwestycje zagraniczne? Obserwacje strumieni inwestycyjnych w krajach, które wcześniej niż Polska przystąpiły do UE wskazują, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym akcesję wystąpił istotny wzrost wartości napływających inwestycji bezpośrednich. Efekt ten wiązał się bezpośrednio ze wzrostem atrakcyjności inwestycyjnej, spadkiem ryzyka dla podejmowania działalności oraz z upodobnieniem otoczenia firm do znanych warunków w krajach będących członkami UE. Analogiczny efekt – wzrostu wartości 22 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową inwestycji bezpośrednich – prawdopodobnie w Polsce nie wystąpi4. Jeśli wzrost będzie miał miejsce, to jego siła będzie znacznie mniejsza. Wynika to z następujących przesłanek: − przez wielu inwestorów zagranicznych antycypowany efekt członkostwa został już zdyskontowany w latach 90. kiedy to wartość inwestycji bezpośrednich w Polsce konsekwentnie wzrastała, − aktualnie mamy do czynienia z dekoniunkturą w światowej gospodarce i dynamika transferów kapitałowych słabnie, − w Polsce, w ocenie zagranicznych inwestorów, pogarsza się klimat inwestycyjny – powoduje to, że inwestycje podejmowane są u „konkurentów” Polski, takich jak Czechy, Węgry, czy też Słowacja, − maleje liczba atrakcyjnych ofert prywatyzacyjnych, co prowadzi do spadku zainteresowania kapitału zagranicznego Polską. Ważnym atutem polskich regionów, szczególnie tych słabiej rozwiniętych pozostają znacznie niższe od średniej unijnej koszty pracy. Jest to przewaga, którą należy skrupulatnie wykorzystywać, pamiętając jednak, że wzrost płac w długim okresie jest nieunikniony oraz, że jeszcze większą przewagę w tym zakresie posiadają kraje tzw. drugiej fali rozszerzenia, czyli Bułgaria i Rumunia, a także na przykład Ukraina czy Rosja. Pewnym mankamentem tego rodzaju konkurencyjności jest małe jej znaczenie dla inwestorów z sektorów wysokich technologii, dla produkcji kapitało- i wiedzochłonnej. Dla nowoczesnych rodzajów działalności nieporównywalnie większe znaczenie ma jakość otoczenia biznesu oraz dostęp do wiedzy, rozumianej zarówno jako kwalifikacje pracowników jak i zaplecze naukowo-badawcze. Jedno i drugie w większości polskich regionów pozostaje „dobrem rzadkim”. 4 W nadchodzących latach – według różnych szacunków – należy spodziewać się napływu inwestycji bezpośrednich do Polski o wartości 8-12 mld USD rocznie, co oznacza, zaledwie, utrzymanie dotychczasowych trendów. 23 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową Nie wydaje się, aby w wyniku uzyskania członkostwa w UE struktura geograficzna napływu inwestycji bezpośrednich do Polski mogła ulec poważnym przemianom. Niewątpliwie nastąpi przeszacowanie atrakcyjności inwestycyjnej regionów przygranicznych, ale nie wpłynie to istotnie w krótkim okresie na generalny przestrzenny rozkład inwestycji zagranicznych w Polsce. Nadal preferowane będą województwa centralne i południowo-zachodnie, które obecnie przyciągają gros inwestycji bezpośrednich. Stopniowy wzrost siły nabywczej społeczeństwa, który będzie konsekwencją rozwoju gospodarczego, będzie zachętą dla inwestorów „poszukujących rynku”. Z natury rzeczy inwestycje takie lokowane będą przede wszystkim w regionach zamożniejszych. Kapitał zagraniczny nie przyczyni się więc do niwelowania istniejących w Polsce dysproporcji regionalnych, a raczej je spetryfikuje bądź nawet w pierwszym okresie pogłębi. Jednakże, ze względu na bliskość rozwijającego się rynku wschodniego (Rosji, Ukrainy, a w przyszłości Białorusi) akcesja do UE będzie szansą na przyciągnięcie zagranicznych inwestorów zainteresowanych ekspansją na te właśnie rynki, którzy ze względu na zbyt wysokie ryzyko inwestowania na wschód od Polski, będą lokowali swą działalność we wschodnich regionach Polski. Regiony te staną się najdalej wysuniętym na wschód obszarem UE. Dodatkowym elementem poprawiającym atrakcyjność wschodnich obszarów Polski będzie interwencja strukturalna UE (inwestycje z funduszy strukturalnych) ukierunkowana na modernizację sieci transportowych, w tym na rozbudowę infrastruktury granicznej. Przyczyni się to do gospodarczej aktywizacji regionów wschodnich. Inwestycje współfinansowane z funduszy strukturalnych UE przyczynią się do zwiększenia atrakcyjności inwestycyjnej również pozostałych regionów, szczególnie dzięki modernizacji, rozbudowie i budowie infrastruktury 24 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową transportowej. Ale nie tylko. Czasami ważniejsze będzie wspieranie edukacji i badań, poprawa infrastruktury socjalnej, ochrony zdrowia. W innych przypadkach priorytetowo traktować należy z kolei otoczenie małego i średniego biznesu. Ważne jest, aby w morzu potrzeb po dekadach zaniedbań inwestycyjnych, umieć właściwie określać cele i ważyć priorytety rozwoju. Trudno jest jednoznacznie stwierdzić, czy to prywatne inwestycje zagraniczne mają być uzupełnieniem inwestycji współfinansowanych z funduszy strukturalnych, czy też powinno być dokładnie odwrotnie. Dla celu tych rozważań nie jest to istotne. Ważne jest, aby oba strumienie inwestycji były wobec siebie komplementarne, czyli żeby ich pozytywne efekty kumulowały się. Akcesja Polski do UE wywoła impuls w kierunku zmiany struktury sektorowej napływu inwestycji bezpośrednich. W długim okresie, w miarę rozwoju gospodarczego i społecznego większego znaczenia zaczną nabierać inwestycje w branżach kapitało- i wiedzochłonnych. Wzrost poziomu życia otwiera także nowe rynki, dotychczas niezagospodarowane. Rozwinie się więc produkcja towarów luksusowych i sektor usług wyższego rzędu, które są charakterystyczne jedynie dla krajów wysokorozwiniętych. W związku z akcesją do UE ograniczone zostaną przywileje przyznawane inwestorom w specjalnych strefach ekonomicznych. Zniknie więc bardzo proste – choć mało efektywne – narzędzie zachęt inwestycyjnych, co wymusi na administracji publicznej zwiększenie aktywności na rzecz polepszania klimatu inwestycyjnego. Wraz z napływem środków w ramach funduszy unijnych dla rolnictwa (dopłaty bezpośrednie oraz fundusze na rozwój obszarów wiejskich) zagraniczni inwestorzy na szerszą skalę zaangażują się w przetwórstwo rolne i rozwój innych dziedzin gospodarki na obszarach wiejskich. Z jednej strony powodem wzrostu zainteresowania inwestorów będzie stopniowa 25 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową poprawa sytuacji bytowej rolników i mieszkańców wsi, która będzie bezpośrednim efektem objęcia polskiej wsi Wspólną Polityką Rolną. Z drugiej strony – tak, jak zostało to już powiedziane – inwestycje infrastrukturalne przyciągają komplementarne inwestycje prywatne. Będzie to szansą dla regionów wiejskich, dotychczas zazwyczaj omijanych przez inwestorów, na tworzenie pozarolniczych miejsc pracy. 26 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową 3. TRANSFER TECHNOLOGII Akcesja Polski do Unii Europejskiej oznacza integrację z obszarem o znacznie wyższym zaawansowaniu technologicznym. Unia Europejska, obok Japonii i USA, jest obszarem o bardzo wysokim potencjale technologicznym. Można przyjąć założenie, iż występowanie zróżnicowanych potencjałów technologicznych (między Unią i Polską) prowadzi do transferu technologii do kraju znajdującego się na niższym poziomie, czyli do Polski. Proces ten powinien zostać uwzględniony w analizie wpływu integracji na regiony, gdyż poziom rozwoju technologicznego w znacznym stopniu determinuje jakość wytwarzanych produktów i jest narzędziem walki konkurencyjnej firm, wpływając zarówno na możliwość sprzedaży polskich produktów na rynki krajów UE (eksport), jak również określając zdolność polskich firm do sprostania konkurencji na rynku krajowym, wobec produktów przedsiębiorstw unijnych. Wspomniana luka technologiczna między Polską a UE jest zróżnicowana regionalnie. Wynika to z charakterystyki gospodarek poszczególnych województw, ich struktury, lokalizacji placówek naukowo-badawczych oraz zaangażowania firm z udziałem kapitału zagranicznego. 3.1. Jak transfer technologii wpływa na gospodarkę? Poziom zaawansowania technologicznego jest ważnym czynnikiem kształtującym realną konkurencyjność przedsiębiorstw. Stąd też będzie on 27 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową współdecydował o bilansie kosztów i korzyści, które Polska i polskie regiony osiągną z tytułu integracji z UE. Bezpośrednie efekty transferu technologii do Polski są stosunkowo trudne do jednoznacznego mierzenia, ponieważ najczęściej wprowadzenie nowej technologii jest tylko elementem szerszego procesu restrukturyzacji. Mimo to, można stwierdzić, że zastosowanie lepszych technologii przekłada się na regionalne gospodarki w postaci: − wzrostu innowacyjności − zmian w wielkości i strukturze produkcji − wzrostu importu zaopatrzeniowego i inwestycyjnego − zmian w wielkości i strukturze eksportu − umiędzynarodowienia gospodarki. Zanim omówione zostaną mechanizmy, którymi transfer technologii wpływa na regionalne gospodarki, warto przedstawić najważniejsze kanały, poprzez które technologia absorbowana jest przez gospodarkę, czyli w jaki sposób nowa technologia trafia do regionów. Najbardziej oczywistą metodą jest import technologii w postaci „ucieleśnionej”. Najczęściej są to dobra inwestycyjne z obszaru lidera technologicznego, na przykład z UE. Innym sposobem jest transfer technologii w formie „nieucieleśnionej”, w postaci wiedzy (know-how), najczęściej przy okazji zagranicznych inwestycji bezpośrednich. Taki transfer technologii możliwy jest tylko wraz z personelem oraz systemem organizacji i zarządzania. Uzyskanie dostępu do wiedzy wymaga interakcji z instytucjami badawczymi lub z osobami w nich zatrudnionymi. Inwestorzy zagraniczni z krajów UE, a w szczególności korporacje ponadnarodowe będące właścicielami znacznej części światowych zasobów technologicznych, w naturalny sposób są uczestnikami procesu transferu technologii. Kolejną formą przepływu technologii jest zakup patentów i licencji oraz dokumentacji technicznej. 28 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową Transfer może odbywać się także dzięki uczestnictwu w międzynarodowych projektach badawczych lub poprzez współpracę w ramach międzynarodowych konsorcjów przedsiębiorstw. W wyniku importu technologii następuje modernizacja gospodarki i wzrost jej innowacyjności, bowiem technologia z jednej strony jest produktem procesu innowacyjnego, a z drugiej strony często jest jego narzędziem. Zakres dokonującego się w ten sposób przeobrażenia gospodarki uzależniony jest od zdolności skutecznej absorpcji technologii, czyli umiejętności wykorzystania wszystkich możliwości, jakie transfer technologii daje. Zdolność ta zależy z kolei od otwarcia gospodarki regionalnej na współpracę i jej zdolności do „uczenia się”. Zatem pozytywnych efektów spodziewać należy się w tych województwach, które utrzymują intensywne kontakty handlowe i naukowe z partnerami zagranicznymi. Konsekwencją sprowadzania nowych technologii może być również wzrost importu zaopatrzeniowego i inwestycyjnego. Często bowiem importowane technologie, szczególnie w sektorach ICT (technologii informacyjno-komunikacyjnych) oparte są na surowcach i komponentach, które w Polsce nie są produkowane. Każdy jednak proces obróbki takich komponentów generuje wartość dodaną, a więc jest korzystny dla rachunku gospodarczego. Takie wysokoprzetworzone towary mogą być eksportowane – dzięki temu import technologii może przyczynić się do zwiększenia eksportu lub zmiany jego struktury na bardziej korzystną: wzrasta udział produktów o wysokiej wartości dodanej. Absorpcja nowych technologii ma więc pozytywny wpływ na saldo obrotów bieżących. Należy jednak pamiętać, że ten pozytywny efekt ujawnia się przeważnie dopiero po upływie dłuższego czasu, gdy nowe technologie zostaną w pełni wdrożone. W pierwszym okresie import technologii wpływa negatywnie na bilans handlowy, zwiększając import inwestycyjny. 29 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową Dyfuzja technologii w układzie lider–naśladowca wpływa na tempo regionalnego rozwoju gospodarczego. Koszt imitacji oraz adaptacji (które są możliwe dzięki transferowi technologii) stanowi od 40 do 90 procent kosztu innowacji, czyli stworzenia zupełnie nowej rzeczy. Pozwala więc na oszczędność ograniczonych regionalnych zasobów. Dzięki transferowi technologii możliwy jest efekt tzw. żabiego skoku, czyli przeskok na drabinie rozwoju technologicznego – nie ma konieczności „odkrywania Ameryki”. Możliwy jest też scenariusz, gdy region naśladujący staje się liderem i eksporterem technologii. W dłuższym okresie, dzięki efektom „skoku technologicznego” należy spodziewać się istotnej zmiany w strukturze produkcji przemysłowej regionów absorbujących technologie oraz przyspieszenia tempa rozwoju gospodarczego, bądź przynajmniej neutralizacji spadku dynamiki PKB wskutek ograniczenia produkcji w „problemowych” gałęziach przemysłu. 3.2. Jak integracja z UE wpływa na transfer technologii? Biorąc pod uwagę istniejącą lukę rozwojową między Polską a krajami UE, unowocześnianie polskiej gospodarki, które dokonuje się dzięki transferowi nowych technologii i które jest bez wątpienia jedyną metodą wyrwania kraju z grożącej mu roli peryferii w rozszerzonej UE, powinno zyskać status absolutnie priorytetowy. Jaki jest więc związek między akcesją do UE, a przepływem technologii? Proces integracji przyspiesza wchłanianie nowych technologii przez gospodarkę, co najmniej z trzech powodów: − wskutek nasilenia zagranicznych inwestycji bezpośrednich − poprzez wymuszenie inwestycji modernizacyjnych (dostosowawczych) w polskich firmach − dzięki wsparciu finansowemu funduszy strukturalnych. 30 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową Przygotowania do członkostwa w UE, które wymuszają zwiększenie wysiłku restrukturyzacyjnego i wprowadzenie w Polsce unijnego porządku prawnego zwiększają wiarygodność oraz przewidywalność zarówno gospodarczą jak i polityczną, tym samym pozytywnie wpływają na atrakcyjność inwestycyjną polskich regionów – a inwestycje zagraniczne to prawie zawsze napływ nowych technologii. Transfer ten dotyka przede wszystkim regionów o najwyższej atrakcyjności inwestycyjnej, w których koncentruje się w znacznej mierze aktywność inwestorów zagranicznych. Inwestorzy ci wraz z kapitałem transferują technologie, zarówno w postaci importu dóbr inwestycyjnych, jak też przenoszą do Polski wzorce zarządzania i organizacji, czyli tzw. technologię nieucieleśnioną. Korzyści te występują już w fazie przedakcesyjnej, ponieważ dla inwestorów ważne stało się bowiem już samo konsekwentne dążenie Polski do UE. Data członkostwa stała się kwestią drugorzędną. Akcesja oznacza możliwość pełnego uczestnictwa w programach badań i rozwoju technologicznego współfinansowanych z budżetu Unii Europejskiej. Szczególne znaczenie w tej materii mają tzw. programy ramowe. Działania w ich ramach mają charakter uzupełniający w stosunku do polityki prowadzonej w poszczególnych krajach członkowskich. W przypadku Polski, w której nakłady na badania i rozwój finansowane z budżetu są znikome, a sektor prywatny boryka się z trudnościami w zewnętrznym finansowaniu inwestycji, może się okazać, iż programy wspólnotowe z uzupełniających staną się podstawowymi źródłami zasilania sfery badań i rozwoju. Ich głównym zamierzeniem jest jednak nie finansowanie badań samych w sobie, a przede wszystkim umożliwienie nawiązywania efektywnych kontaktów międzynarodowych a także włączania się w międzynarodowy proces transferu technologii i wymiany doświadczeń naukowo-badawczych (na przykład, poprzez sieci transferu technologii oraz wymiany informacji, sieci parków technologicznych, dni transferu technologii, wspieranie działalności innowacyjnej na szczeblu 31 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową regionalnym oraz w małych i średnich przedsiębiorstwach). Problemem polskich przedsiębiorstw jest jednak wykorzystanie oferowanych przez UE środków. Beneficjantem są i będą firmy działające w sektorach o wysokim zaawansowaniu technologicznym, otwarte na wymianę technologii, głównie z województw o stosunkowo dużym udziale przemysłu high-tech w strukturze przemysłu oraz z efektywnie działającymi placówkami naukowo-badawczych. Wsparcie finansowe badań i rozwoju także więc w naturalny sposób faworyzować będzie regiony, które już teraz są lepiej rozwinięte technologicznie. Jak wskazują doświadczenia krajów Unii Europejskiej, zasoby wiedzy oraz potencjał technologiczny nie wykazują tendencji do konwergencji regionalnej. Inaczej mówiąc, w procesie rozwoju społecznego i gospodarczego nie zauważono, aby rozkład regionalny tych czynników – najważniejszych dla długofalowego i trwałego doganiania najwyżej rozwiniętych krajów i regionów – wyrównywał się. Liczyć należy się wręcz z jeszcze większą koncentracją tych zasobów wokół ośrodków – najczęściej dużych aglomeracji miejskich5 – które już obecnie stoją wyżej niż „średnia” na drabinie rozwoju technologicznego. Istotna zmiana na „mapie technologicznej” Polski, a więc podniesienie poziomu rozwoju technologicznego słabszych województw i subregionów wymaga bardzo aktywnego działania administracji, zarówno rządowej jak i samorządowej. Często jednak aktywność taka okazuje się zgubna, gdy w sposób sztuczny usiłuje wykreować się coś, co w danych warunkach nie ma racji bytu. Poziom rozwoju technologicznego w gospodarce rynkowej jest bowiem pochodną poziomu rozwoju całej gospodarki i społeczeństwa – odwrócenie tej zależności wymagałoby niewyobrażalnych wieloletnich nakładów inwestycyjnych ze środków publicznych. 5 Zauważono, że w Unii Europejskiej istnieją tzw. wyspy innowacji, skoncentrowane głównie wokół stolic i największych miast. Na „wyspy” te przypada około 75 procent całości nakładów na badania i rozwój. 32 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową W sektorze rolnym, akcesja do Unii Europejskiej, która włączy polskie rolnictwo do Wspólnej Polityki Rolnej oraz udostępni środki funduszy strukturalnych na rozwój obszarów wiejskich spowoduje wzrost aktywności inwestycyjnej w obszarze przetwórstwa rolno-spożywczego. Inwestycje te będą sposobnością do wdrożenia najnowszych technologii w tym zakresie, co bez wątpienia będzie istotnym składnikiem tworzącego się potencjału rozwojowego regionów wiejskich. Nowoczesne przetwórstwo rolnospożywcze powinno być traktowane jako poważna alternatywa rozwojowa wobec agroturystyki, która często jest, niestety, jedynie kolejną mrzonką regionalnych planistów. 33 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową 4. FUNDUSZE STRUKTURALNE Z punktu widzenia regionów, napływ funduszy strukturalnych6 Unii Europejskiej będzie bez wątpienia jednym z najważniejszych bezpośrednich efektów akcesji. Jednocześnie jest to najbardziej dyskrecjonalny kanał wpływu, ponieważ w całości zależy od decyzji administracyjnych. Zarówno pułap wielkości wsparcia jak też sposób jego wykorzystania zależą bezpośrednio od postanowień polityków i urzędników. Biorąc to pod uwagę, należy pozytywnie ocenić fakt, iż Polska przystępując do UE w 2004 roku, a więc w środku biegnącego okresu budżetowego UE, będzie miała zagwarantowany pełnoprawny udział w podejmowaniu decyzji co do wielkości i mechanizmów interwencji strukturalnych UE w kolejnym okresie, czyli w latach 2007-2013. Jest to tym istotniejsze, że w związku z rozszerzeniem o dziesięć relatywnie biednych krajów oraz dzięki naciskom na racjonalizację wydatków publicznych UE, szykowana jest głęboka reforma funduszy strukturalnych. Pomijając w tym miejscu możliwe scenariusze zmian, warto podkreślić jedną konstatację: Polska, niezależnie od przyjętej reformy polityki strukturalnej będzie w tym okresie zdecydowanie największym beneficjantem pomocy strukturalnej UE. Jak zostało to wyjaśnione we wstępie tej publikacji, celem jej nie jest szacowanie konsekwencji integracji z UE ani też przedstawianie wielkości zaplanowanych pułapów alokacji, czy jej struktury. Ponieważ z założenia 6 Pod pojęciem funduszy strukturalnych rozumiemy wszystkie fundusze UE, łącznie z Funduszem Spójności, który często wymieniany jest osobno. Dla celów tego opracowania, różnice w zasadach funkcjonowania poszczególnych funduszy nie mają jednak znaczenia. 34 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową opracowanie to ma umożliwić Czytelnikowi poznanie i zrozumienie mechanizmów wpływu akcesji na gospodarki polskich regionów, poniżej w pewnym sensie uogólniono założenia systemu absorpcji funduszy oraz pominięto ich wielkość i strukturę – oczywiście tylko w zakresie, w jakim czynniki te nie mają znaczenia dla opisywanych mechanizmów. 4.1. Jak fundusze strukturalne wpływają na gospodarkę? Zgodnie z zapisami traktatów UE, interwencje w ramach funduszy strukturalnych służą wyrównywaniu szans rozwojowych między regionami i krajami UE, a więc w konsekwencji powinny zwiększać spójność społeczną i gospodarczą integrującego się obszaru. Dzięki zasadzie współfinansowania inwestycje z funduszy strukturalnych nie zawsze i nie w pełni mogą być traktowane jako inwestycje publiczne – często bowiem wkład własny beneficjanta pomocy ma charakter prywatny. Jest to więc jedna z zasad mających zagwarantować, że działania funduszy strukturalnych będą pełniły wyłącznie rolę uzupełniającą, komplementarną w stosunku do aktywności inwestycyjnej zarówno tej o charakterze prywatnym jak i publicznym. Spełnienie tego założenia w regionach o szczególnie niskich nakładach inwestycyjnych i małym zainteresowaniu prywatnego kapitału zagranicznego, będzie bardzo trudne. Nawet jeżeli nie uda się uniknąć, przynajmniej w jakimś zakresie, zjawiska wypychania inwestycji prywatnych z pewnych dziedzin życia gospodarczego (na przykład z mało opłacalnych inwestycji drogowych), to na pewno pozytywnym zjawiskiem związanym z napływem funduszy strukturalnych, będzie wzrost aktywności kapitału prywatnego wokół inwestycji publicznych. Przykładem może być działalność usługowa przy autostradach (restauracje, motele, stacje benzynowe, utrzymywanie czystości). Często więc, inwestycje finansowane z funduszy strukturalnych 35 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową przyciągają kapitał prywatny. Z jednej strony, może on bezpośrednio angażować się w dane przedsięwzięcie (w formie współfinansowania) jeżeli udział środków publicznych pokrywając pewne koszty inwestycji zwiększa przewidywaną stopę zwrotu do poziomu zbliżonego do rynkowego. Z drugiej strony, wykorzystując inwestycje publiczne (na przykład wspomnianą budowę autostrady, przejścia granicznego czy rozbudowę kanalizacji miejskiej) inwestor prywatny lokuje swoje przedsięwzięcie w otoczeniu takiej inwestycji. Wykorzystywanie funduszy strukturalnych wpływa więc bezpośrednio na aktywność kapitału prywatnego, zarówno rodzimego jak i zagranicznego. Oddziaływanie polityki strukturalnej na ogólną aktywność inwestycyjną w regionie może także mieć charakter bardziej pośredni. Z założenia inwestycje z funduszy strukturalnych ukierunkowane są przede wszystkim na poprawę szeroko rozumianej infrastruktury, biznesowej i społecznej. Ze względu na ograniczoność środków oraz bardzo duże potrzeby polskiej gospodarki, element wsparcia socjalnego – chociaż dopuszczalny – powinien świadomie zostać zminimalizowany. Odwołując się do popularnego porównania, w obecnej sytuacji polskich regionów zdecydowanie lepszym rozwiązaniem jest dawanie „wędki, a nie ryby”. Rozwój infrastruktury polepsza atrakcyjność inwestycyjną regionu, co w przypadku słabych ekonomicznie regionów jest jedyną ku temu sposobnością. Wzrost atrakcyjności to w konsekwencji większy napływ inwestycji, zarówno krajowych jak i zagranicznych. Interwencja strukturalna, jeżeli jest mądrze wykorzystywana, z jednej strony odciąża kapitał prywatny od ponoszenia pewnych kosztów, uwalniając znaczną jego część do aktywności „czysto” biznesowej, z drugiej strony, poprzez współfinansowanie polepsza stopę zwrotu z nierentownych „rynkowo” inwestycji. Dzięki temu możliwy jest znacznie szybszy rozwój regionów, które w długim okresie nabierają zdolności do w pełni samodzielnego finansowania rozwoju. Jeżeli jednak przeważa model „ryby”, fundusze 36 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową strukturalne stają się jedynie narzędziem krótkookresowego i pozornego zwiększenia dobrobytu. Opisane powyżej pozytywne oddziaływanie funduszy strukturalnych na aktywność inwestycyjną ma swoje odzwierciedlenie w tempie wzrostu gospodarczego. W skali kraju efektywne wykorzystywanie pomocy strukturalnej UE może przyspieszyć wzrost gospodarczy nawet o kilka punktów procentowych. Zależy to jednak nie tylko od kierunków i sposobów absorpcji funduszy, czyli na co i jak wykorzystamy te środki, ale także od wyjściowego poziomu rozwoju. Stąd też w pierwszym okresie – przy założeniu, że wszystkie regiony będą wykorzystywać fundusze tak samo dobrze – większe pozytywne efekty wystąpią w regionach lepiej rozwiniętych, gdzie łatwiej będzie uzyskać efekt dodatkowości, dzięki łatwiejszej możliwości zaktywizowania kapitału prywatnego. Zmienić tę sytuację może jedynie lepsze przygotowanie do absorpcji funduszy, większe zaangażowanie i mądrzejsze planowanie rozwoju w regionach słabszych. Drugą przesłanką stawiającą regiony zamożniejsze w lepszej sytuacji jest wymóg współfinansowania. Niezależnie czy udział własny w projektach strukturalnych pochodził będzie od inwestorów prywatnych czy publicznych, z makroekonomicznego punktu widzenia regiony bogatsze znajdują się w tym zakresie w znacznie lepszej sytuacji. Prawdopodobnie jednak to nie ograniczone zdolności do współfinansowania będą głównym hamulcem jak największej absorpcji, czyli jak najpełniejszego wykorzystania przyznanych Polsce pułapów pomocy. Ważniejszą przeszkodą będzie słabe przygotowanie administracyjne, zarówno na szczeblu rządowym jak i samorządowym. Ten niski potencjał absorpcyjny7 wynika także z braku współdziałania z sektorem prywatnym, w którym 7 Szacuje się, że w pierwszych 2-3 latach członkostwa Polska będzie w stanie wykorzystać zaledwie 30-40 procent przyznanych pułapów pomocy strukturalnej. 37 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową świadomość kryjących się w funduszach strukturalnych możliwości biznesowych jest znikoma. Wymóg współfinansowania oraz restrykcyjne procedury kontroli funduszy strukturalnych powinny wpłynąć na poprawę zarządzania finansami publicznymi, w tym na zwiększenie ich przejrzystości. Mimo, iż w krajach członkowskich UE nadal duża część środków strukturalnych jest marnotrawiona a procedury umiejętnie omijane, w polskich warunkach należy zrobić wszystko, aby w tym zakresie być dla UE pozytywnym przykładem. Nie dla idei, lecz z powodu strukturalnego deficytu finansów publicznych (kłopoty ze współfinansowaniem) oraz olbrzymich potrzeb rozwojowych (nie można pozwolić na marnotrawstwo). Błędy w zarządzaniu funduszami strukturalnymi mogą stosunkowo łatwo zwiększyć niebezpieczeństwo destabilizacji finansów publicznych. Dotyczy to przede wszystkim najniższego szczebla administracji, czyli gmin, jeżeli jedyną metodą wygospodarowywania środków na współfinansowanie programów unijnych będzie zwiększanie zadłużenia. Należy także pamiętać, że jak każdy napływ kapitału z zagranicy, fundusze strukturalne wywierać będą presję aprecjacyjną na złotego, czyli wywoływać tendencję do wzrostu jego wartości. Siła tego oddziaływania będzie zmniejszona dzięki przyjętym mechanizmom absorpcji środków pomocowych, ale z pewną presją na dalszy wzrost wartości złotego należy się jednak liczyć. Z punktu widzenia regionów to makroekonomiczne oddziaływanie funduszy strukturalnych dotknie regiony proporcjonalnie do ich znaczenia gospodarczego – w przypadku aprecjacji złotego najbardziej odczują to regiony o największym stopniu otwartości międzynarodowej (zarówno pod względem eksportu, jak i importu) Zauważalnym już obecnie efektem napływu środków pomocowych UE – a efekt ten zwiększy się wraz z pojawieniem się funduszy strukturalnych – 38 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową jest wzrost aktywności i kreatywności władz administracyjnych oraz potencjalnych beneficjantów pomocy. Jak wspomniano wcześniej, aktywność ta powinna być największa w regionach najsłabszych. Wtedy możliwe będzie przeciwdziałanie tendencji koncentrowania się inwestycji strukturalnych w regionach, które już w tej chwili są znacznie lepiej rozwinięte. 39 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową 5. DOSTOSOWANIA NA RYNKU PRACY JAKO SYNTEZA WPŁYWU INTEGRACJI Z UE NA POLSKIE REGIONY Analiza zależności gospodarczych będących bezpośrednim bądź pośrednim rezultatem procesu integracji Polski z Unią Europejską musi uwzględniać procesy występujące na regionalnych rynkach pracy. Analiza taka jest w przypadku rynku pracy bardzo skomplikowana, ponieważ procesy na nim zachodzące mają dwoisty charakter. Z jednej strony, są one wynikiem działania czynników dotyczących bezpośrednio rynku pracy, czyli przyjęcia przez Polskę acquis w tym obszarze, interwencji strukturalnych w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego oraz wprowadzenia swobody migracji. Z drugiej strony, na sytuacji rynku pracy odciskają się czynniki pośrednie, czyli takie, które pierwotnie oddziałują na inne sfery życia społecznego i gospodarczego. Inaczej mówiąc, mimo iż skutków takich bodźców należy szukać również na rynku pracy, to ich geneza leży często w czynnikach z pozoru bardzo odległych. Dotyczy to wcześniej omówionych kanałów wpływu, czyli handlu zagranicznego, inwestycji zagranicznych, transferu technologii i napływu funduszy strukturalnych. Dostosowania na regionalnych rynkach pracy należy więc traktować wynikowo w stosunku do wcześniej omówionych impulsów płynących z integracji z UE. Akcesja Polski do Unii Europejskiej wymaga wdrożenia całego unijnego dorobku prawnego, co oznacza w wielu aspektach bezpośredni wpływ na rynek pracy. Znacznie upraszczając, można powiedzieć, że przyjęcie acquis dotyczącego warunków pracy8 zmusza przedsiębiorstwa do wysiłku inwestycyjnego. W największym stopniu dotknie to sektor produkcyjny i 8 Dotyczy bezpieczeństwa i higieny pracy oraz bezpieczeństwa maszyn i urządzeń. 40 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową budownictwo. Może to mieć znaczący wpływ na konkurencyjność tych przedsiębiorstw, dla których koszt koniecznych dostosowań okaże się wysoki. Konsekwencją tego wysiłku może być konieczność racjonalizacji kosztów, a więc pojawi się możliwość zwolnień pracowników. Ze względu na trwającą od dłuższego czasu dekoniunkturę oraz wcześniejsze dostosowania transformacyjne i integracyjne – związane z otwarciem polskiego rynku na konkurencję zagraniczną – w większości polskich firm restrukturyzacja zatrudnienia została już przeprowadzona, co sugeruje, że nie ma już w tym zakresie większych „rezerw”. Oczywiście w długim okresie przyjęcie standardów unijnych odegra pozytywny wpływ na rozwój gospodarczy (wzrost konkurencyjności produkcji) i warunki życia (np. lepsza ochrona środowiska). Bezpośredni wpływ na regionalne rynki pracy będą także miały działania finansowane z Europejskiego Funduszu Społecznego (jeden z unijnych funduszy strukturalnych), ukierunkowane przede wszystkim na zwalczanie długotrwałego bezrobocia, ochronę młodych przed bezrobociem, wyrównywanie szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy oraz na ułatwienie przystosowań pracowników do zmian technologicznych. Ponieważ w pierwszym okresie członkostwa o alokacji inwestycji strukturalnych decydować tak naprawdę będzie nie zakres potrzeb poszczególnych regionów, a raczej zdolność absorpcyjna, pojawia się zagrożenie, że pozytywne oddziaływanie pomocy unijnej skoncentruje się w regionach lepiej rozwiniętych. Może się tak stać, mimo założeń, że zdecydowana większość środków Europejskiego Funduszu Społecznego rozdysponowana będzie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego „Rozwój zasobów ludzkich”, który koncentrować ma się w regionach o szczególnie złej sytuacji na rynku pracy. W praktyce regiony gorzej rozwinięte będą mogły skorzystać z interwencji tego Funduszu, jeżeli samorządy tych województw, powiatów i gmin w połączeniu z sektorem prywatnym znacznie lepiej przygotują się do absorpcji środków strukturalnych, 41 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową motywowane znacznie gorszą sytuacją na rynku pracy. W innym przypadku przeważy argument jak największej absorpcji, czyli finansowania wszystkich projektów, które spełniają formalne kryteria, a takie podejście z natury rzeczy faworyzować będzie regiony zamożniejsze. Członkostwo w Unii Europejskiej wiązać się będzie z wprowadzeniem swobody migracji. Ze względu na kontrowersje i strach jakie budzi umożliwienie Polakom podejmowania pracy w innych krajach UE, odsunięto moment wejścia w życie tej fundamentalnej dla funkcjonowania Wspólnego Rynku swobody o kilka lat. Niektóre kraje UE jednak już teraz z tej derogacji rezygnują i zgłaszają otwartość swojego rynku pracy dla polskich pracowników. Najprawdopodobniej postąpi tak większość krajów UE tuż po akcesji, gdy opadną emocje polityczne z tym związane. Migracje powinny być traktowane jako bardzo ważne narzędzie podnoszenia elastyczności rynku pracy – elastyczności, której w UE bardzo brakuje. Mobilność przestrzenna ludności obok gotowości do zmian zawodowych (mobilność zawodowa) jest najważniejszym składnikiem mechanizmu dostosowań na rynku pracy. Migracje powinny przyczyniać się do wyrównywania poziomów bezrobocia między regionami oraz poziomów płac. Jest to jednak możliwe jedynie w sytuacji pełnej mobilności przestrzennej ludności, co oczywiście może być założeniem wyłącznie teoretycznym. Podstawowym ekonomicznym motywem migracji9, obok bezrobocia, są różnice w poziomie dochodu. O ile brak pracy jest sytuacją bardzo klarowną – pracę się ma lub nie, o tyle ocena różnic w poziomie dochodu jest już znacznie bardziej skomplikowana. Z punktu widzenia potencjalnego 9 Obok motywów ekonomicznych, mogą też wystąpić motywy polityczne i religijne, a ostatnio coraz częściej mówi się o migracjach korporacyjnych (przepływy pracowników wewnątrz korporacji międzynarodowej) oraz migracjach „nowej generacji” – ludzi, dla których ciągłe zmiany miejsca pracy to pewien styl życia. 42 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową emigranta najważniejsza jest jego percepcja tych różnic, czyli subiektywna ich ocena. Wpływ na tę ocenę w najmniejszym stopniu mają „twarde” dane statystyczne. Liczy się opinia znajomych, stereotypy rozpowszechniane w mediach, własne wyobrażenia. Z tego punktu widzenia znacznie ważniejszym od obiektywnych ocen czynnikiem wpływającym na skłonność do migracji jest sytuacja najbliższego otoczenia, kolegów czy sąsiadów. Swoją biedę łatwiej zauważyć – i będzie ona znacznie bardziej dokuczliwa – gdy żyje się w otoczeniu ludzi bogatszych. Jest to więc czynnik zdecydowanie ograniczający potencjał migracyjny w Polsce10. Drugim zjawiskiem, również o charakterze psychologicznym, zmniejszającym ten potencjał jest uzależnienie chęci do emigracji od przewidywań co do przyszłości. Jeżeli w subiektywnej ocenie dominuje przeświadczenie, że w przyszłości sytuacja zarobkowa ulegnie poprawie, najczęściej potencjalny emigrant rezygnuje z wyjazdu. Dzieje się tak, ponieważ koszty migracji, szczególnie zagranicznych, są bardzo wysokie – mimo programów unijnych mających na celu wspomagać migrantów. Najczęściej barierą nie są koszty finansowe, czyli konieczność poniesienia wydatków związanych z przeprowadzką i zazwyczaj wyższymi kosztami życia w nowym miejscu pracy. Ważniejsze są koszty społeczne, czyli poczucie alienacji, bariery językowe i kulturowe czy też rozłąka z rodziną i przyjaciółmi. Podsumowując, dla wielkości migracji ważniejsza od bezwzględnych różnic w poziomach dochodu między krajem a „zagranicą” jest społeczna akceptowalność obecnych dochodów oraz subiektywne przewidywania ich wzrostu w przyszłości. Biorąc pod uwagę dodatkowo społeczne koszty migracji oraz tradycyjnie małą mobilność Polaków, należy stwierdzić, że przystąpienie Polski do UE nie spowoduje istotnych przepływów 10 Potencjał migracyjny rozumiany jest jako liczba osób gotowych do wyjazdu za granicę. 43 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową pracowników. Jednak z punktu widzenia możliwości rozwojowych polskiej gospodarki pewnym niebezpieczeństwem jest możliwość „drenażu” kapitału ludzkiego, czyli wyjazdu zagranicę najlepiej wykształconych pracowników, naukowców, menedżerów. Zjawisko to jednak będzie ograniczone, ponieważ już obecnie w zasadzie istnieją możliwości zatrudniania tego typu specjalistów w UE, z czego korzysta niewielu Polaków. Wielkość i kierunek migracji będą jednak zróżnicowane regionalnie i sektorowo. W największym stopniu migracjami dotknięte będą regiony przygraniczne, ze względu na bliskość geograficzną. W ujęciu sektorowym największe zapotrzebowanie w UE wystąpi na pracowników w sektorach pracochłonnych. Integracja z UE w średnim okresie spowoduje wzrost regionalnych dysproporcji rozwojowych, czyli regiony zamożniejsze będą się rozwijały szybciej niż regiony słabsze. Może to wywołać presję na migracje wewnątrzkrajowe do regionów lepiej rozwiniętych. Największą jednak siłę przyciągania migracji zarobkowych będą miały duże aglomeracje, które najbardziej skorzystają z przyspieszenia rozwoju społecznego i gospodarczego. Pośredni wpływ integracji z UE na regionalne rynki pracy dokonuje się poprzez oddziaływanie omówionych wcześniej kanałów wpływu na poziom wynagrodzeń oraz zatrudnienia. Poniżej przedstawione zostaną mechanizmy oddziaływania wymiany handlowej, inwestycji zagranicznych, transferu technologii oraz funduszy strukturalnych na rynek pracy. Jak zostało to opisane wcześniej, wymiana międzynarodowa wywiera wpływ na strukturę i wielkość produkcji. Jednakże siła tego oddziaływania jest proporcjonalna do stopnia uzależnienia gospodarki od tej wymiany. Ograniczony wpływ handlu zagranicznego na regionalne rynki pracy w Polsce wynikać będzie z faktu, iż w średnim okresie, czyli co najmniej w najbliższej dekadzie, struktura gospodarcza polskich regionów kształtowana 44 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową będzie w większym stopniu przez przepływy czynników produkcji wewnątrz kraju, niż przez mobilność międzynarodową tych czynników. Wynika to z tego, że głębokość integracji Polski z UE długo jeszcze ograniczona będzie relatywnie wysokimi kosztami transakcyjnymi i barierami administracyjnymi – dopasowaniem poziomu rozwoju infrastruktury (szczególnie transportowej), efektywnością otoczenia biznesu i sfery instytucjonalnej oraz wynegocjowanymi okresami przejściowymi w pełnym dostosowaniu się do wymogów i standardów UE (na przykład w zakresie przepływu pracowników czy też spełniania norm i standardów środowiskowych). Zjawisko, które będzie niewątpliwie pogłębiać się w pierwszym okresie członkostwa, to specjalizacja produkcyjna: kraje UE specjalizują się w działaniach o dużym zaangażowaniu kapitału (produkcji kapitało- i wiedzochłonnej), a Polska w produkcji o dużym wkładzie pracy. Jak zostało to już powiedziane, specjalizacja taka w krótkim okresie jest nieunikniona, chociaż w perspektywie długofalowej nie daje szans na dogonienie najwyżej rozwiniętych krajów UE. Wspomniana wcześniej rozbieżność wartości jednostkowej eksportu z krajów członkowskich UE i importu z Polski do UE wskazuje, że producenci polscy nie są wyspecjalizowani pod względem jakości w takich samych segmentach rynków co producenci unijni. A jeśli UE i Polska będą wyspecjalizowane w produkcji towarów „z różnych półek”, zarówno producenci polscy jak i unijni będą korzystali ze zwiększonego wolumenu handlu. W innym przypadku, czyli bezpośredniego konkurowania w tych samych grupach jakościowych, produkcja pracochłonna przenosiłaby się do Polski, ponieważ praca jest tańsza, a kapitałochłonna koncentrowałaby się w krajach zamożniejszych w kapitał, czyli w obecnych krajach członkowskich UE. W rzeczywistości jednak produkcja pracochłonna nie przemieszcza się z krajów UE do Polski, ponieważ pierwszoplanowym 45 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową motywem inwestycji jest dostęp do rozwijającego się rynku, a nie niższe koszty pracy, które z punktu widzenia inwestora są przewagą krótkookresową (w sytuacji Polski). Oczywiście pewne sektory oraz regiony, szczególnie przygraniczne, wskutek niższych kosztów transakcyjnych będą narażone na większą presję na poziom płac (spadek w UE, wzrost w Polsce) oraz wielkość zatrudnienia – stąd też jeżeli taka presja w ogóle się pojawi, to właśnie w specyficznych niszach rynkowych, sektorowych i geograficznych. Pośredni wpływ na regionalne rynki pracy ma także napływ inwestycji zagranicznych. Wzrost produktywności w kraju przyjmującym inwestycje zagraniczne, dzięki transferowi technologii, umożliwia w długim okresie wzrost płac i zatrudnienia. Z drugiej strony, przeważnie tylko inwestycje typu greenfield, czyli inwestycje od podstaw, tworzą od razu nowe miejsca pracy. W przypadku zakupu istniejących przedsiębiorstw, w pierwszym okresie dochodzi najczęściej do racjonalizacji zatrudnienia, czyli niejednokrotnie zwolnień pracowników. Inwestycje zagraniczne wpływają także na kurs walutowy, wywierając silną presję na wzrost wartości złotego. Z tego punktu widzenia, poprzez osłabianie nominalnej konkurencyjności polskich przedsiębiorstw, oddziałują negatywnie na rynek pracy. Wpływ ten jest jednak niewspółmiernie mniejszy, niż pozytywne efekty inwestycji zagranicznych, w postaci wspomnianego wzrostu produktywności i aktywności eksportowej. Na sytuację na rynku pracy wpływ będą miały także inwestycje współfinansowane z funduszy strukturalnych. Oprócz bezpośredniego wpływu na rynki pracy, jaki będzie miał Europejski Fundusz Społeczny, niewątpliwie nie bez znaczenia dla tych rynków pozostaną inne fundusze strukturalne. Realizacja dużych inwestycji strukturalnych pobudzi popyt bezpośrednio w sektorze budowlanym, ale także w sektorach 46 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową „obsługujących” budownictwo oraz generalnie w całej gospodarce. Na interwencji strukturalnej skorzystają praktycznie wszystkie branże i sektory. Będzie to miało pozytywny wpływ na poziom zatrudnienia, szczególnie w regionach, którym uda się wykorzystać w jak największym stopniu przyznane Polsce pułapy pomocy strukturalnej. Bezpośrednio z funduszy strukturalnych korzystać będą firmy zatrudniane jako wykonawcy w ramach konkretnych projektów inwestycyjnych oraz firmy korzystające z grantów, czyli współfinansowania inwestycji wewnątrz firmy (na przykład modernizacji parku maszynowego). Pośredni wpływ funduszy strukturalnych na rynek pracy dokona się poprzez pobudzenie popytu, przyspieszenie rozwoju gospodarczego oraz poprawę otoczenia biznesu. Inwestycje w infrastrukturę publiczną mają więc pozytywny wpływ na zdolność zmniejszania luki rozwojowej, poziom zatrudnienia i konsekwentne zmniejszanie presji migracyjnej. Rola funduszy strukturalnych jest kluczowa w regionach słabszych, gdyż inwestycje publiczne współfinansowane z tych fundusze stworzą szansę na aktywizację kapitału prywatnego, w tym na przyciąganie bezpośrednich inwestycji zagranicznych korzystających z poprawy infrastruktury i otoczenia biznesu. Zaobserwowano bowiem pozytywny związek między trafnymi inwestycjami w infrastrukturę publiczną (poprawiającymi atrakcyjność inwestycyjną i potencjał rozwojowy) a aktywnością inwestycyjną kapitału prywatnego (najczęściej w otoczeniu dużych inwestycji infrastrukturalnych). Fundusze strukturalne będą pełnić więc funkcję akumulacji kapitału szczególnie w regionach gorzej rozwiniętych. 47 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową POSŁOWIE Ocena wpływu integracji Polski z Unią Europejską na gospodarki regionów jest zadaniem niezwykle skomplikowanym. Każda próba ilościowego oszacowania tego wpływu pociąga za sobą konieczność przyjęcia wielu założeń upraszczających. Stąd też takie szacunki najczęściej obarczone są pewnymi błędami, których z natury rzeczy nie sposób uniknąć. Autorzy tego opracowania, zaangażowani w projekt badawczy pt.: „Wpływ integracji z UE na polskie regiony” uznali, że obok pracy nad takimi szacunkami, warto także przedstawić szerszemu gronu odbiorców mechanizmy rządzące procesami integracji. Opis tych zależności powinien ułatwić zrozumienie, jak członkostwo w Unii Europejskiej przekłada się na przyszłą sytuację polskich regionów. Mamy nadzieję, że chociaż w części zamierzenie to zostało osiągnięte. Jak zapewne zauważył każdy Czytelnik, chęć klarownego opisu złożonych relacji społecznych i gospodarczych w zwartej i nieobszernej publikacji wymusiła na autorach rezygnację z – wydawałoby się koniecznych – wyjaśnień i szerszego przedstawiania przyjmowanych założeń. Konsekwencją takiego podejścia było świadome ograniczenie do minimum wnioskowania co do ostatecznych efektów integracji, a skupienie się na ukazaniu kanałów jej wpływu na regiony. W założeniu pozwoli to Czytelnikom na dokonywanie własnych ocen i – co ważniejsze – ich rewizję w przypadku zmiany uwarunkowań zewnętrznych. Publikowane prognozy ekonometryczne tej zalety nie posiadają. Jest to więc cenne uzupełnienie podejścia ilościowego i tak należy niniejsze opracowanie traktować. Autorzy. 48
