Odpowiedzialność sędziów w świetle zjawiska judykalizacji polityki

Transkrypt

ZASADA REPREZENTACJI W PONOWOCZESNYM SYSTEMIE POLITYCZNYM
Dariusz Skrzypiński
Uniwersytet Wrocławski
Odpowiedzialność sędziów
w świetle zjawiska judykalizacji polityki
Słowa kluczowe: władza sądownicza, judykalizacja polityki, odpowiedzialność
Wprowadzenie
Problem odpowiedzialności polityków w demokratycznych systemach politycznych zajmuje politologów od dawna. Jest to zresztą zrozumiałe, biorąc pod uwagę, że polityczna
odpowiedzialność rządzących, ponoszona przez nich przed wyborcami oraz parlamentem
w ramach złożonego mechanizmu wzajemnych powiązań i relacji pomiędzy egzekutywą
i legislatywą, jest jednym z fundamentów pozwalających uznać dany system za poliarchię,
czyli według R. Dahla system najbardziej zbliżony do ideału demokracji1. Należy jednak
pamiętać, że odpowiedzialność rozumiana w takich systemach, jako moralny lub prawny
obowiązek poniesienia konsekwencji (odpowiadania) za swoje czyny, jeśli naruszyły one
jakiekolwiek normy lub w opinii określonych gremiów i instytucji rozliczających były niewłaściwe, dotyczy nie tylko polityków wybieralnych (legislatywa) lub posiadających parlamentarny mandat do rządzenia (egzekutywa), ale także sędziów (judykatywa).
Dzieje się tak, ponieważ w nowożytnych demokracjach liberalnych rządy prawa są rewersem monety, której awers stanowią polityczne reguły pozwalające uznać dany system za
demokratyczny (czyli „dahlowską” poliarchię właśnie). Jak bowiem stwierdza G. O’Donnell, „demokracja to nie tylko (poliarchiczny) ustrój polityczny, lecz także pewnego rodzaju relacja między państwem a obywatelami oraz między samymi obywatelami, istniejąca
w określonych warunkach rządów prawa, która obok obywatelstwa w jego sensie politycznym utrwala także prawa osobiste i szeroki zakres odpowiedzialności. Działania wszystkich
aktorów, publicznych i prywatnych, nie wyłączając najwyższych urzędników państwowych,
podlegają stosownym, prawnie określonym mechanizmom kontroli legalności”2.
1
R. Dahl, Demokracja i jej krytycy, Kraków 1995, s. 310−311.
Za: J.M. Maravall, Rządy prawa jako broń polityczna, [w:] Demokracja i rządy prawa, red. J.M. Maravall, A. Przeworski, Warszawa 2010, s. 256.
2
WROCŁAWSKIE STUDIA POLITOLOGICZNE 17/2014
Wrocławskie Studia Politologiczne 17, 2014
© for this edition by CNS
WSP17_Ksiega.indb 53
2015-02-27 14:50:09
54  Dariusz Skrzypiński
Kontrolę taką przeprowadzają natomiast właśnie niezależne sądy z orzekającymi
w nich niezawisłymi sędziami, dlatego problem funkcjonowania judykatywy staje się
przedmiotem zainteresowania politologów. Niniejszy tekst jest próbą analizy czynników kształtujących zakres i mechanizmy egzekwowania odpowiedzialności sędziów, ze
szczególnym uwzględnieniem roli, jaką w nim odgrywa zjawisko judykalizacji polityki,
czyli procesu wzrostu czynnika prawnego w politycznym procesie decyzyjnym. Zamiarem autora jest ukazanie na wstępie specyfiki judykatywy jako elementu systemu władz
publicznych. W dalszej kolejności wywód koncentruje się na charakterystyce zjawiska
judykalizacji polityki, jej przyczynach i konsekwencjach, a następnie prezentacji i analizie proceduralnych i pozaproceduralnych mechanizmów egzekwowania odpowiedzialności sędziów. W celu realizacji zaprezentowanych celów badawczych, autor odwołał się
przede wszystkim do dwóch podejść naukowych: analizy instytucjonalnej, ukazującej
formalno-proceduralny aspekt funkcjonowania władzy sądowniczej, oraz analizy systemowej, użytej w celu zaprezentowania relacji judykatywy z egzekutywą i legislatywą oraz
konsekwencji, jakie rodzą one dla funkcjonowania systemu politycznego.
Sądy jako organy władzy publicznej
Stojące na straży rządów prawa sądy są w ujęciu podmiotowym częścią systemu organów ochrony prawnej, który obok nich tworzą także inne organy orzekające (np. izby
morskie czy kolegia ds. wykroczeń), organy kontroli państwowej, rzecznicy interesu publicznego, na przykład rzecznicy praw obywatelskich czy prokuratura, organy porządku
publicznego i ścigania karnego (policja, służby specjalne itp.) oraz podmioty obsługi
prawnej (np. adwokatura, notariat)3. W tym instytucjonalnym układzie podstawowym
zadaniem sądów jest „wymierzanie sprawiedliwości”, czyli rozpatrywanie i rozstrzyganie
sporów prawnych przez organ niezaangażowany w spór oraz stosowanie prawa, czyli
orzekanie o prawnej kwalifikacji stanów faktycznych i decydowanie o tym, która norma
prawna ma zastosowanie w konkretnej sytuacji4.
Konsekwencją tak rozumianego wymiaru sprawiedliwości jest konstatacja, że sędziowie dysponują władzą, a judykatywa nie tylko w wymiarze historycznym czy symbolicznym, ale i realnym jest rzeczywiście trzecią gałęzią władzy państwowej obok legislatywy
i egzekutywy. W wymiarze przedmiotowym jest to władza polegająca na możności przeprowadzenia przez sąd jego woli (orzeczenia) także wbrew woli tych, których orzeczenie dotyczy5. Relacja, jaka powstaje w trakcie wykonywania wyroku, rodzi asymetrię
stosunku społecznego, którego sąd jest uczestnikiem. W ramach tego stosunku posiada
on moc władczą wobec stron procesu6. Ze zdolnością tą wiąże się zresztą kolejna ważna
3
Ustrój organów ochrony prawnej, red. B. Szmulik, M. Żmigrodzki, Lublin 2003, s. 5−6.
A. Antoszewski, Władza sądownicza w Europie Środkowo-Wschodniej, [w:] Systemy polityczne Europy
Środkowej i Wschodniej. Perspektywa porównawcza, red. A. Antoszewski, Wrocław 2006, s. 232−233.
5 M. Weber, Gospodarka i Społeczeństwo, Warszawa 2002, s. 39.
6 K. Pałecki, Wprowadzenie do normatywnej teorii władzy politycznej, [w:] Wprowadzenie do nauki
o państwie i polityce, red. B. Szmulik, M. Żmigrodzki, Lublin 2002, s. 191−204.
4
2015-02-27 14:50:09
Odpowiedzialność sędziów w świetle zjawiska judykalizacji polityki  55
cecha ukazująca sądy, jako rzeczywisty podmiot władzy, czyli taki, który, podejmując
stosowne decyzje (w tym przypadku wydając wyroki), dysponuje realnym wyborem
opcji: skazać–uniewinnić, odrzucić−uznać pozew itp.7
Realność takiej władzy potęguje się wraz z narastaniem w ostatnich latach wielu
różnorodnych zjawisk o charakterze prawnym, gospodarczym i politycznym wreszcie.
Pierwszym z nich jest postępująca jurydyzacja życia społecznego, czyli wzrost znaczenia prawa jako regulatora stosunków społecznych. Jest to efektem złożonych procesów
zachodzących w nowoczesnych państwach, a związanych z rozszerzaniem się funkcji
regulacyjnej sektora publicznego, ale także rodzącym nowe usługi i potrzeby postępem
technologicznym (np. w sferze komunikowania się ludzi), lobbingowego oddziaływania
różnorodnych grup interesu, które poprzez wpływ na regulacje prawne chcą zagwarantować realizację swoich interesów ekonomicznych, czy też wymuszającym działania dostosowawcze w prawie krajowym procesie internacjonalizacji prawa.
Drugim czynnikiem wpływającym na zwiększenie efektywności sędziowskiej władzy
jest zmiana sposobu postrzegania sądów, jako organów władzy publicznej. Analizując
ten proces, M. Volcansek zauważyła, że sądy tradycyjnie były traktowane jak czynnik egzogenny wobec sfery polityki. Obecnie pogląd, że sądy pełnią peryferyjną rolę w polityce, odchodzi jednak powoli w niebyt8. Ze względu na swój charakter władza sądownicza
posiada, bowiem zdolność do utrwalania lub zmiany ładu politycznego, kształtowanego
bezpośrednio przez władze ustawodawczą i wykonawczą, a która to cecha określana jest
mianem „sądowego aktywizmu”. W jego ramach, działania judykatywy stają się „politycznie zorientowane”, co oznacza, że jednym z ich celów jest orzekanie o uprawnieniach
do rządzenia, a rozstrzyganie sporów staje się rządzeniem samym w sobie, w ramach,
którego sędziowie stają się agentami państwa9.
Kontynuując swoje rozważania, M. Volcansek stwierdza także, że współcześnie sądy
tworzą politykę już przez zwykły akt wyboru jednej interpretacji prawa spośród innych10. Polityczność takich decyzji jest szczególnie widoczna wtedy, kiedy sporne prawo
dotyczy zasobów sensu stricto politycznych: władzy, podziału kompetencji, zasad rozdziału środków publicznych, czyli, jak twierdzi K. Pałecki, w przypadkach, odwołania
się do prawnych regulacji trzech sfer działalności politycznej:
— działań zmierzających do uzyskania, utrzymania i pozbawienia kogoś władzy (reguły gry o władzę);
— określania kompetencji i uprawnień podmiotów sprawujących władzę polityczną;
— określania praw i obowiązków obywateli w stosunku do instytucji władzy publicznej11.
7
D. Skrzypiński, Władza sądownicza w procesie transformacji polskiego systemu politycznego. Studium
politologiczne, Wrocław 2009, s. 22.
8 M.L. Volcansek, Constitutional courts as veto players: divorce and decrees in Italy, „European Journal
of Political Research” 39, 2001, s. 347.
9 M. Weber, op. cit., s. 40; F. Strzyczkowski, Teorie integracji europejskiej w doktrynie amerykańskiej,
Warszawa 2012, s. 209.
10 Za: I. Budge et al., Polityka nowej Europy, Warszawa 2001, s. 414.
11 K. Pałecki, Prawoznawstwo, Warszawa 2003, s. 194.
2015-02-27 14:50:09
Stwierdzenia te nabierają dodatkowego znaczenia w przypadku systemów politycznych przechodzących proces transformacji, w których rodzi się konieczność ponownego
zdefiniowania pojęcia legalności reguł systemu i dopuszczalnego trybu ich zmiany. Są
to problemy bardzo ważne dla zrozumienia, co w politycznej praktyce oznacza pojęcie demokratycznego państwa prawnego. Dlatego to właśnie na sądownictwie spoczywa
wielka odpowiedzialność z tytułu kontrolowania procesu stosowania tych reguł, a nierzadko wręcz ich tworzenia. Ta cecha być może najbardziej odróżnia „aktywizm” sądowy w krajach skonsolidowanej demokracji od aktywizmu w krajach demokratyzujących
się. W tych pierwszych aktywna rola sądów mieści się w ramach uznanych i utrwalonych
w świadomości elit i społeczeństwa wartości i norm, których „demokratyczności” nikt
nie podważa. W tych drugich takiego katalogu najczęściej nie ma, a sądy czy trybunały
podczas tworzenia go zaczynają w oczach części czy nawet większości elit politycznych
wyrastać na uzurpatorów, którzy, nie mając ku temu żadnego społecznego mandatu, zaczynają decydować, co jest normą i standardem „demokratycznego państwa prawa”, a co
taką normą czy standardem już nie jest12.
Judykalizacja polityki
W konsekwencji wszystkich wskazanych wcześniej procesów we współczesnych demokracjach narodziło się zjawisko tak zwanej judykalizacji polityki, polegające na tym, że
wpływ sędziów na polityczny proces decyzyjny staje się większy i zaczyna dotykać także
kwestii, które w tradycyjnie pojmowanej roli sądów13, były „zarezerwowane” dla klasycznych, instytucjonalnych aktorów politycznych (parlament, rząd, partie polityczne).
Jest to zjawisko stosunkowo nowe i budzące zresztą nader różne i skrajne oceny14.
12
Zob. R. Teitel, Transitional justice, Oxford 2002, s. 22−25.
Monteskiusz pisał wręcz: „władza sądu jest poniekąd żadna” (w: O duchu praw, Kraków 2003, s. 152).
14 Warto w tym miejscu przytoczyć słowa S. Janeckiego: „Wybory do parlamentu nie mają sensu. Bo naprawdę w sprawach najbliższych obywatelom nie rządzi ani parlament, ani wybierany przez niego rząd.
Rządzą sędziowie. Co oznacza, że największy wpływ na nasze życie mają ci, których nie wybieramy, bo właściwie wybierają się sami. I sami się kontrolują. Sędzia nie tylko może nas pozbawić wolności, zniszczyć
dorobek życia (czasem wielu pokoleń), uniemożliwić wykonywanie zawodu czy zajmowanie się dziećmi.
Może nakazać nam, co powinniśmy mówić w publicznej debacie (liczne kuriozalne wyroki w sprawach
o zniesławienie). Może napiętnować nasze wybory moralne (żeby przywołać choćby wyrok w sprawie Alicji
Tysiąc). Może nas zmusić do akceptowania nietolerowanych przez nas obyczajów (wyroki w sprawach gejów
i lesbijek). Wreszcie, może wymusić na nas odstąpienie od wyznawanych wartości (orzeczenia w sprawach
nieakceptowania zachowań uważanych przez nas za naganne czy zgoda na czyny łamiące sumienie). Taki
stan rzeczy powinien budzić przerażenie, bo miękko wprowadza coś w rodzaju sądowego totalitaryzmu.
Właściwie nie mamy już do czynienia z demokracją parlamentarną, lecz z oligarchią sądową […]. Sir Ralph
Dahrendorf, zmarły kilka miesięcy temu niemiecko-brytyjski socjolog i politolog, mówił o nastaniu epoki
judykalizacji. Czyli czasów, gdy sędziowie przejmują funkcje superpolityków, zajmujących się nie tylko polityką, ale także moralnością. Mogą rozstrzygać, co jest politycznie „właściwe” i co jest moralne. Metodą prób
i błędów, nie oglądając się na nic i nie mając większych do tego praw niż przeciętny obywatel. Co oznacza,
że są uzurpatorami” (S. Janecki, Na stronie — Oligarchia sędziów, http://www.wprost.pl/ar/172866/Na-stronie-Oligarchia-sedziow/ [dostęp: 24.11.2013]).
13
2015-02-27 14:50:09
Świadomość tej „decyzyjnej mocy” sądów może być zresztą dla wielu aktorów politycznych zachętą do sięgnięcia po sądowy wyrok jako narzędzie realizacji swoich
interesów, jeśli uznają oni, że taka droga może być: szybsza, tańsza (będzie wymagać
uruchomienia mniejszej ilości posiadanych zasobów), wiąże się z większym prawdopodobieństwem osiągnięcia sukcesu (prawo jest po naszej stronie, a rządząca większość nie
koniecznie)15. Tym samym proces judykalizacji polityki ulega intensyfikacji, a dodatkowo jest wzmacniany przez takie czynniki, jak:
— rozszerzenie zakresu sądowej kontroli prawa w kontynentalnej Europie;
— aktywna ingerencja amerykańskich sądów w zakres prawodawstwa regulującego
kwestie drażliwe społecznie (aborcja, akcja afirmatywna);
— zwiększenie i wzmocnienie zakresu sądowej kontroli działań administracji;
— krytyczne nastawienie sędziów wobec decyzji politycznych i administracyjnych
podejmowanych przez egzekutywę i legislatywę;
— zwiększenie zakresu odpowiedzialności (konstytucyjnej i karnej ) polityków;
— rosnąca aktywność zawodowych stowarzyszeń sędziowskich, które pełniąc jednocześnie role quasi-związku zawodowego i korporacyjnej reprezentacji zaczynają aktywnie wpływać na politykę rządu i parlamentu wobec samej judykatywy, stając się de facto
klasyczną grupą interesu o charakterze instytucjonalnym;
— wzrost znaczenia europejskich i międzynarodowych instytucji sądowniczych16.
Początkowo doświadczenia związane z procesem judykalizacji polityki były obszerniejsze w krajach reprezentujących system common law i rozproszony model sądowej
kontroli prawa niźli w krajach reprezentujących system prawa civil law. W ostatnich
dziesięcioleciach obraz ten się jednak zmienia. Oba systemy zaczynają się pod tym
względem do siebie upodabniać i w efekcie sądy stają się narzędziem prowadzenia politycznej rywalizacji17. Oczywiście, ocena procesu judykalizacji polityki nie jest jednoznaczna. Na przykład zdaniem R. Hirschla politycy w procesie tym dostrzegają:
— groźbę erozji publicznego wizerunku sądów, jako politycznie neutralnych organów władzy państwowej;
— groźbę użycia przez opozycję sądów jako narzędzia walki z rządem;
— konieczność rozwiązania dylematu — jak spowodować, aby decyzje sądów były
zgodne z intencjami rządzących i społecznymi preferencjami?18
Zjawisko „judykalizacji” polityki i będący jego efektem silny wzrost politycznej pozycji sądów, przynosi jednak politykom, zdaniem części badaczy, także określone „korzyści”, między innymi dzięki temu, że:
15 R.A. Cichowski, A. Stone Sweet, Participation, representative democracy and the courts, [w:] Democracy transformed?, red. B. Cain, R. Dalton, S. Scarrow, New York 2003, s. 197.
16 T. Koopmans, Courts and political institutions: a comparative view, Cambridge 2003, s. 269; J. Ferejohn, F. Rosenbluth, Ch. Shipan, Comparative judicial politics, www. http://papers.ssrn.com/sol3/papers.
cfm?abstract_id=1154123, s. 1 (dostęp: 12.12.2013).
17 D. Skrzypiński, Political dimensions of the judiciary, „Athenaeum. Polish Political Science Studies”
30, 2011, s. 69.
18 R. Hirschl, Towards juristocracy. The origins and consequences of the new constitutionalism, Cambridge−Massachusetts−London 2007, s. 15.
2015-02-27 14:50:09
— sądy można obarczyć odpowiedzialnością za trudne lub niepopularne decyzje
w sprawach publicznych;
— może zmniejszyć się niepewność związana z procesem kolektywnego podejmowania decyzji;
— redukcji ulec mogą problemy związane z agregacją preferencji w wyborze społecznym19.
Ustrojowe uwarunkowania egzekwowania odpowiedzialności sędziów
Po zapoznaniu się z istotą zjawiska judykalizacji polityki, należy postawić kolejne pytanie: z jakimi rodzajami odpowiedzialności można mieć do czynienia w przypadku osób
pełniących funkcje publiczne? Inspirując się ustaleniami J. Zaleśnego, można stwierdzić,
że może to być swego rodzaju odpowiedzialność symboliczna (np. przed Bogiem, przed
historią). Przeciwieństwem jest odpowiedzialność konkretna, na przykład polityczna,
której egzekutorami mogą być wyborcy, parlament czy kierownictwo partii politycznej,
oraz odpowiedzialność prawna (konstytucyjna, karna), ponoszona przed sądami lub innymi specjalnie w tym celu powołanymi organami20.
Należy jednak pamiętać, że przedstawiony wyżej obraz dotyczy raczej tradycyjnie
rozumianych polityków, czyli osób piastujących mandat z wyboru (radnego, parlamentarzysty, burmistrza czy prezydenta kraju) czy też członków egzekutywy (ministrów lub
ich zastępców). Nie jest on jednak adekwatny dla analizowania problemu odpowiedzialności sędziów, z racji systemowo przypisanej im „politycznej neutralności”, a tym samym braku możliwości poddania ich ocenie przez wyborców, która w przypadku osób
wskazanych wyżej warunkuje także w znacznym stopniu odpowiedzialność egzekwowaną na przykład przez kierownictwo partii.
Wspomniana wyżej „polityczna neutralność” judykatywy jest fundamentem jej niezależności i niezawisłości, a jej gwarancją są konstytucyjne zasady, na podstawie których
funkcjonuje sądownictwo. Należy do nich między innymi prawnie zagwarantowana
organizacyjna odrębność sądownictwa od innych organów państwowych, uznanie że
ustrój i właściwość sądów określać mogą wyłącznie ustawy, a zmienianie i uchylanie
orzeczeń sądowych przez inne organy władz państwa jest niemożliwe. Wyjątek od tej
reguły stanowi tylko prawo łaski (przysługujące zazwyczaj głowie państwa) oraz amnestia (będąca najczęściej w gestii parlamentu). Przez niezawisłość sędziowską rozumie
się natomiast niedopuszczalność jakiejkolwiek ingerencji z zewnątrz lub wywierania
nacisku na sędziego w kierunku określonego rozstrzygnięcia sprawy. Jej gwarancjami,
poza wcześniej wskazanymi zasadami dotyczącymi organizacji władz sędziowskich, są
między innymi:
19
K. Metelska-Szaniawska, Ekonomiczna teoria władzy…, [w:] Teoria wyboru publicznego. Wstęp do
ekonomicznej analizy polityki i funkcjonowania sfery publicznej, red. J. Wilkin, Warszawa 2005, s. 135.
20 J. Zaleśny, Odpowiedzialność konstytucyjna w prawie polskim okresu transformacji, Toruń 2004,
s. 32−43.
2015-02-27 14:50:09
— niepołączalność stanowiska sędziego z innymi funkcjami w aparacie państwa i innym zawodem oraz towarzyszące nierzadko tej zasadzie ograniczenie praw politycznych
sędziów, na przykład biernego prawa wyborczego;
— nieusuwalność sędziego, poza wyjątkami wyraźnie przewidzianymi w ustawie;
— immunitet sędziowski i wiążąca się z nim instytucja odpowiedzialności dyscyplinarnej;
— materialna niezależność sędziów;
— tak zwane gwarancje procesowe (jawność postępowania sądowego, instytucja wyłączenia sędziego od udziału w konkretnej sprawie, tajność narady sędziowskiej, kolegialność orzekania);
— tryb powołania na urząd sędziego, uwzględniający relatywnie wysoko określone
kryteria merytoryczne niezbędne dla zajęcia tego stanowiska21.
Nie można wszak zapomniec, że te zasady, traktowane jako podstawowe standardy demokratycznego państwa prawa, rodzą jednak istotne konsekwencje związane
z egzekwowanie sędziowskiej odpowiedzialności. Rozważając ten problem, autorzy raportu poświęconego niezawisłości organów sądowniczych w krajach Europy Środkowo-Wschodniej kandydujących do Unii Europejskiej stwierdzili, że pozornie pojęcia
niezawisłości i odpowiedzialności są z sobą sprzeczne. Następnie zwracają oni jednak
uwagę, że „niezawisłość sędziów jest ograniczona i rozciąga się tylko na podstawową
funkcję orzeczniczą wykonywaną w ramach sądu, w którym zasiadają, oraz na takie dodatkowe obszary, które są konieczne dla zagwarantowania, że na sprawowanie funkcji
orzeczniczej nie będzie wywierany żaden wpływ.[…] Dlatego też wpływy lub ograniczenia, którym podlegają sędziowie, a które nie skutkują pośrednim lub bezpośrednim
osłabieniem wykonywanych przez nich funkcji lub nawet mają udział w budowaniu ich
niezawisłości, są dopuszczalne”22.
Polityczne uwarunkowania egzekwowania odpowiedzialności sędziów
Mając na względzie będący efektem procesu judykalizacji polityki wzrost politycznego
znaczenia sądów, należy jednak spojrzeć na problem odpowiedzialności sędziów z nieco
szerszej perspektywy. Oczywiście, z formalnego punktu widzenia sędziowie ze względu
na zasadę niezależności sądów i osobistą niezawisłość nie ponoszą odpowiedzialności
politycznej sensu stricto (za podjętą decyzję) przed wyborcami, parlamentem czy innym organem władzy publicznej. Dlatego bez względu na treść wydawanych przez nich
orzeczeń (o ile są podejmowane zgodnie z prawem) nie można ich odwołać. Warto jednak w tym miejscu zauważyć, że na przykład w amerykańskim systemie politycznym
funkcjonują w odniesieniu do sędziów sądów stanowych rozwiązania, zbliżone nieco
do swoistej formy odpowiedzialności politycznej, które może być egzekwowana z wielu
21
22
B. Banaszak, A. Preisner, Prawo konstytucyjne. Wprowadzenie, Wrocław 1993, s. 197−198.
Program Monitoringu akcesji do Unii Europejskiej. Niezawisłość organów sądowniczych, 2001, s. 17.
2015-02-27 14:50:09
różnych przyczyn, na przykład lenistwa, przez stanową legislaturę lub w ramach referendum mieszkańców stanu23.
Gdyby jednak spojrzeć na problem szerzej, a nie tylko z perspektywy możliwości
odwołania sędziego, lecz również na przykład ograniczenia możliwości jego awansu zawodowego, okaże się, że uprawniony jest pogląd, iż w nowożytnych demokracjach istnieje swego rodzaju odpowiedzialność polityczna — sędziowie, których poglądy, opinie,
a nawet orzeczenia, rodzą negatywne oceny w oczach ich zwierzchników czy nawet polityków, mają bowiem ograniczone możliwości zajęcia miejsca w wyższych instancjach
sądowniczych. Pisze o tym, między innymi E. Łętowska, która twierdzi, że w przypadku
sędziów sądów wyższych instancji, kryteria pozamerytoryczne, a nawet wręcz polityczne (np. stosunek do określonych wartości) są cały czas brane pod uwagę przy awansie
zawodowym24. Do podobnych argumentów odwołuje się M. Stych i przytacza opinie
sędziów krytykujących Krajową Radę Sądownictwa między innymi za: tajność ocen,
brak uzasadnień, prymat polityki nad fachowością, „kapturowe” podejmowanie decyzji
czy ignorowanie uchwał zgromadzeń ogólnych sędziów25. Co ciekawe, nawet w słynącej
z niezależnego sądownictwa i wysokiej kultury prawnej Wielkiej Brytanii sędziowie znani z krytycznych wobec polityki rządu orzeczeń w sądach apelacyjnych mają mniejsze
szanse na nominacje do Izby Lordów (na stanowisko Lorda Prawa)26. Natomiast w przypadku sędziów Sądu Najwyższego USA, których nieusuwalność jest zagwarantowana
konstytucyjnie, dostrzega się tendencję do określonego (w wymiarze politycznym czy
też aksjologicznym) orzekania, determinowanego nie przez poczucie politycznej odpowiedzialności przed nominującym ich prezydentem, ale z powodu własnych preferencji
ideologicznych27.
Społeczno-kulturowe uwarunkowania egzekwowania odpowiedzialności sędziów
Analizując problem odpowiedzialności egzekwowanej przez opinie publiczną, należy
zauważyć, że sędziowie oczywiście nie podlegają wprost takiej presji z jej strony, jak
dzieje się to w przypadku wybieralnych polityków. Jak jednak zauważa J. Hołówka, orzekający sędziowie starają się reagować na przemiany obyczajowe, ewoluujące realia czy
nowe postawy społeczne. W efekcie sytuacja sędziego jest trudna, tylko on jest bowiem
odpowiedzialny za przyjęte orzeczenie, zależy mu jednak na uzyskaniu społecznej ak23
A. Ludwikowska, R. Ludwikowski, Sądy w Stanach Zjednoczonych, Toruń 2008, s. 102.
E. Łętowska twierdzi, że jej zaangażowanie jako Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawę nauczania
religii w szkolach stanęło na przeszkodzie powołania jej na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego; E. Łętowska, Baba na świeczniku, Warszawa 1992, s. 50.
25 M. Stych, Krajowa Rada Sądownictwa na tle rozwiązań europejskich, Katowice 2002, s. 44.
26 Ch.M. Cameron, Judicial independence: how can you tell it when you see it? And, who cares, [w:] Judicial independence at the crossroads: an interdisciplinary approach, red. S.B. Burbank, B. Friedman, London
2002, s. 138.
27 P. Laidler, Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych Ameryki: od prawa do polityki, Kraków 2011, s. 211.
24
2015-02-27 14:50:09
ceptacji dla każdego wydanego przez siebie orzeczenia, chociaż nie jest to warunek sine
qua non dla uznania go za prawomocne28.
W tym kontekście F. Strzyczkowski zauważa, że „w liberalnej demokracji sąd ma
obowiązek dokonywania wykładni oraz stosowania prawa w sposób niezależny od jego
preferencji politycznych, preferencji politycznych stron występujących przed sądem czy
też każdej władzy państwowej będącą stroną w postępowaniu […] proces sądowego stosowania prawa oraz proces wykładni prawa kształtują dwa typy ograniczeń. Pierwszym
jest minimum wierności wymagań dyskursu prawnego; język rozsądnej interpretacji, logiczne wnioskowanie dedukcyjne, spójność systemowa i temporalna. Orzeczenia sądów
niespełniające tych wymogów mogą być podważane, jako wydane nie »na podstawie
prawa« lub jako działania sądu wykraczające poza p r z y z n a n ą kompetencję. Drugim
ograniczeniem jest minimum odpowiedzialności demokratycznej; sąd nie powinien pozostawać poza preferencjami większości politycznej, co prima facie może stać w sprzeczności z koncepcją sądu, jako apolitycznego aktora, ponieważ z definicji sędziowie nie
są związani głosami wyborców. Bliższa analiza problemu dowodzi, iż pomimo niezawisłości sądów, jeśli ich orzeczenia są sprzeczne z ogólnym poczuciem sprawiedliwości i preferencjami społecznymi, to podważają ich legitymację i mogą przyczynić się do
ograniczenia ich właściwości. Sędziowie zatem będą starali się przewidzieć i ominąć tego
rodzaju ograniczenia. Jednakże sąd może orzec »po linii« ogólnych preferencji większości, jeśli tekst prawny jest wieloznaczny, a zamysł ustawodawcy niejasny, co może
stanowić zalążek sytuacji zmiany własnych preferencji sędziów na preferencje »ludu«”29.
Prawne uwarunkowania egzekwowania odpowiedzialności sędziów
Odwołując się wreszcie do problemu odpowiedzialności prawnej, należy na wstępie zauważyć, że stosunkowo rzadko w wypadku sędziów obowiązuje procedura odpowiedzialności konstytucyjnej. W pewnym sensie przykładem może być procedura impeachmentu, którą może wdrożyć amerykański Senat w stosunku do sędziów federalnych
w przypadku złamania przez nich prawa. Stosunkowo często ten zakres odpowiedzialności sędziów może mieć charakter zbliżony do odpowiedzialności dyscyplinarnej, której zakres egzekwowania jest w przypadku judykatywy także szczególny. W przeciwieństwie bowiem do polityków (ministrów, parlamentarzystów) za naruszenie ciążących na
nich obowiązków zawodowych i uchybienie godności sędziego sędziowie odpowiadają
przed stosownymi organami sądownictwa dyscyplinarnego mającymi najczęściej charakter wewnętrzny, których członkowie rekrutują się także spośród sędziów. Dlatego tak
ważną kwestią dla oceny skuteczności egzekwowania sędziowskiej odpowiedzialności
prawnej jest zdolność judykatywy do wykreowania efektywnych mechanizmów „usuwania” z korpusu sędziowskiego tych jego członków, którzy swoim zachowaniem (zła28
J. Hołówka, Dylematy moralne w zawodach prawniczych, [w:] Etyka prawnika, etyka nauczyciela zawodu prawniczego, red. E. Łojko, Warszawa 2006, s. 13.
29 F. Strzyczkowski, Teorie integracji europejskiej w doktrynie amerykańskiej, Warszawa 2012, s. 190.
2015-02-27 14:50:09
maniem zasady niezawisłości, popełnieniem przestępstwa pospolitego), nie zasługują na
dalsze pełnienie tak odpowiedzialnej funkcji.
Analizując ten problemu z perspektywy liczby wszczętych postępowań dyscyplinarnych przypadających na 100 zatrudnionych sędziów w krajach europejskich, należy zauważyć, że współczynnik ten w 2010 roku był najwyższy w postradzieckich republikach
(Ukraina, Gruzja i Mołdawia), w których wynosił 9,9−11,7. W krajach „starej” Europy
najwyższy był natomiast w Norwegii (8,0). Średni poziom tego współczynnika na starym kontynencie wynosił 2,1, a mediana miała wartość 1. Wreszcie, w przypadku Polski
współczynnik miał wartość 0,4. Przyczynami wszczęcia takich postępowań były między
innymi: naruszenie etyki zawodowej, zawodowa nieudolność i popełnienie przestępstwa
pospolitego. Łącznie w roku 2010 w całej Europie ukarano 577 sędziów (tj. około 18%
spośród tych, przeciwko którym prowadzono postępowania dyscyplinarne), z czego
najwięcej w Wielkiej Brytanii (106), Finlandii (56) i Włoszech (50). Wśród ukaranych
25 sędziów zostało pozbawionych stanowiska, z czego, najwięcej, bo aż 8, w Bułgarii.
W pozostałych państwach liczba osób pozbawionych godności sędziego nie przekroczyła 2. W systemach poszczególnych państw różne podmioty są uprawnione do inicjowania takiego postępowania. Najczęściej były to sądy, rady sądownictwa i minister
sprawiedliwości, natomiast organami orzekającymi w takich sprawach najczęściej były
rady sądownictwa i sądy dyscyplinarne30.
Jak zatem widać, w wypadku sędziów ten rodzaj odpowiedzialności staje się formą
odpowiedzialności wewnątrzkorporacyjnej, wykluczającej wiele okoliczności mogących
być podstawą wszczęcia stosownych procedur wobec funkcjonariuszy pozostałych władz
publicznych. Dlatego ogromnego znaczenia nabiera w tym przypadku wysoki poziom
zawodowej etyki i zrozumienie przez sędziów, że takie rozwiązanie nie jest ich przywilejem, ale szczególnego rodzaju obowiązkiem związanym z koniecznością przestrzegania
bardzo wysokich norm moralnych, których złamanie niszczy społeczne zaufanie do sądów, a tym samym godzi w fundament ich legitymizacji. Z polskiej perspektywy ważną,
acz niewystarczającą, zmianą w tej dziedzinie była nowelizacja prawa o ustroju sądów
powszechnych z 2002 roku, która wprowadziła jawność postepowania dyscyplinarnego.
Wreszcie, pewną odmiennością cechuje się również zakres odpowiedzialności, jaką
za popełnienie przestępstwa ponoszą sędziowie. Są oni objęci immunitetem, który w jakimś zakresie chroni ich przed pociągnięciem do odpowiedzialności karnej (np. w celu
przeprowadzenia takiej procedury, wymagana jest zgoda stosownego sądu dyscyplinarnego). Z jednej strony owo rozwiązanie jest zbliżone do instytucji immunitetu parlamentarnego, w ramach której pociągnięcie parlamentarzysty do odpowiedzialności karnej
może wymagać zgody izby, z drugiej — fakt orzeczenia w takim wypadku winy sędziego
oznacza najczęściej utratę przez niego prawa do wykonywania zawodu. W przypadku
egzekwowania odpowiedzialności karnej osób pełniących inne funkcje publiczne takie
rozwiązanie niemalże nie występuje.
30 European Judicial Systems. Edition 2012, s. 290−297, http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/
evaluation/2012/Rapport_en.pdf (dostęp: 13.01.2014).
2015-02-27 14:50:09
Reasumując, należy podkreślić, że po pierwsze wraz ze wzrostem znaczenia sądów jako instytucji uczestniczących w politycznym procesie decyzyjnym, problem efektywnego egzekwowania odpowiedzialności sędziów staje się coraz istotniejszy. Po drugie, ustrojowa pozycja judykatywy jako elementu systemu władz publicznych jest w pewnym sensie barierą
utrudniającą wdrażanie takich mechanizmów. Dlatego szczególnym wyzwaniem dla elit
politycznych i sędziowskich staje się wypracowanie reguł, które będą odpowiedzią na postulaty zawarte na przykład w raporcie Open Institute na temat sprawności sądownictwa
w kontekście akcesji Polski do Unii Europejskiej. Jego autorzy napisali: „W praktyce bez
jasnych mechanizmów ustalania odpowiedzialności, sądownictwo ostatecznie nie zdoła
zapewnić zaufania społeczeństwa do jego zdolności do skutecznego wymierzania sprawiedliwości i ochrony wartości gospodarczych, społecznych i demokratycznych. W całej
Europie Środkowej i Wschodniej zwiększona niezawisłość sądownictwa jest często postrzegana jako nadmierne osłabienie kontroli potrzebnej do wykrywania i likwidowania
nadużyć władzy w ramach sądownictwa. Mimo że dla zapewnienia niezawisłości orzeczniczej sędziów zawsze niezbędne jest izolowanie ich od procesów politycznych, mechanizmy odpowiedzialności powinny gwarantować, iż sędziowie są zawodowo i publicznie
odpowiedzialni za swoje działania […]. W szczególności odpowiedzialność sądownictwa
wymaga wprowadzenia odpowiednio przejrzystych mechanizmów naboru sędziów oraz
oceny ich pracy i podejmowania wewnętrznych czynności sądów według z góry ustalonych reguł znajdujących się pod pewną niekontrolną obserwacją z zewnątrz. Dlatego
w pierwszej kolejności odpowiedzialność sędziów wymaga przejrzystości i odpowiedzialności przed społeczeństwem bardziej niż formalnej odpowiedzialności prawnej i sankcji,
które zawsze niosą ze sobą zagrożenie dla sędziowskiej niezawisłości w orzekaniu”31.
Podsumowanie
Bibliografia
Antoszewski A., Władza sądownicza w Europie Środkowo-Wschodniej, [w:] Systemy polityczne Europy
Środkowej i Wschodniej. Perspektywa porównawcza, red. A. Antoszewski,Wrocław 2006.
Banaszak B., Preisner A., Prawo konstytucyjne. Wprowadzenie, Wrocław 1993.
Budge I. et al., Polityka nowej Europy, Warszawa 2001.
Cameron Ch.M., Judicial Independence: how can you tell it when you see it? And, who cares, [w:] Judicial independence at the crossroads: an interdisciplinary approach, red. S.B. Burbank, B. Friedman, London 2002.
Cichowski R.A., Stone Sweet A., Participation, representative democracy and the courts, [w:] Democracy
transformed?, red. B. Cain, R. Dalton, S. Scarrow, New York 2003.
Dahl R., Demokracja i jej krytycy, Kraków 1995.
Hirschl R., Towards juristocracy. The origins and consequences of the new constitutionalism, Cambridge−
Massachusetts−London 2007.
Hołówka J., Dylematy moralne w zawodach prawniczych, [w:] Etyka prawnika, etyka nauczyciela zawodu
prawniczego, red. E. Łojko, Warszawa 2006.
31 Program Monitoringu akcesji do Unii Europejskiej. Niezawisłość organów sądowniczych, Open Society Institute i Fundacja Stefana Batorego, Warszawa 2001, s. 17.
2015-02-27 14:50:09
Koopmans T., Courts and political institutions: a comparative view, Cambridge 2003.
Laidler P., Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych Ameryki: od prawa do polityki, Kraków 2011.
Ludwikowska A., Ludwikowski R., Sądy w Stanach Zjednoczonych, Toruń 2008.
Łętowska E., Baba na świeczniku, Warszawa 1992.
Maravall J.M, Rządy prawa jako broń polityczna, [w:] Demokracja i rządy prawa, red. J.M. Maravall, A. Przeworski, Warszawa 2010.
Metelska-Szaniawska K., Ekonomiczna teoria władzy…, [w:] Teoria wyboru publicznego. Wstęp do ekonomicznej analizy polityki i funkcjonowania sfery publicznej, red. J. Wilkin, Warszawa 2005.
Monteskiusz, O duchu praw, Kraków 2003.
Pałecki K., Prawoznawstwo, Warszawa 2003.
Pałecki K., Wprowadzenie do normatywnej teorii władzy politycznej, [w:] Wprowadzenie do nauki o państwie i
polityce, red. B. Szmulik, M. Żmigrodzki, Lublin 2002.
Program Monitoringu akcesji do Unii Europejskiej. Niezawisłość organów sądowniczych, Open Society Institute i Fundacja Stefana Batorego, Warszawa 2001.
Skrzypiński D., Political dimensions of the judiciary, „Athenaeum. Polish Political Science Studies” 30, 2011.
Skrzypiński D., Władza sądownicza w procesie transformacji polskiego systemu politycznego. Studium politologiczne, Wrocław 2009.
Strzyczkowski F., Teorie integracji europejskiej w doktrynie amerykańskiej, Warszawa 2012.
Stych M., Krajowa Rada Sądownictwa na tle rozwiązań europejskich, Katowice 2002.
Teitel R., Transitional justice, Oxford 2002.
Ustrój organów ochrony prawnej, red. B. Szmulik, M. Żmigrodzki, Lublin 2003.
Volcansek M.L., Constitutional courts as veto players: divorce and decrees in Italy, „European Journal of Political Research” 39, 2001.
Weber M., Gospodarka i Społeczeństwo, Warszawa 2002.
Zaleśny J., Odpowiedzialność konstytucyjna w prawie polskim okresu transformacji, Toruń 2004.
Źródła internetowe
European Judicial Systems. Edition 2012, http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/2012/Rapport_en.pdf.
Ferejohn J., Rosenbluth F., Shipan Ch., Comparative judicial politics, www. http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1154123.
Janecki S., Na stronie — Oligarchia sędziów, http://www.wprost.pl/ar/172866/Na-stronie-Oligarchia-sedziow/.
The problem of responsibility of judges in the light
of the phenomenon of judicialization of politics
Keywords: judiciary, judicialization of politics, responsibility
Summary
Analysis of dimensions of enforcing the responsibility of judges is a subject of the present article in the
era of deepening of process judicialization of politics. In the author’s opinion judicialization of politics is
indicating the process, in which meaning of courts is growing as organs settling political disputes. This phenomenon is changing the way of understanding the independence of judges and is shedding new light for
enforcing their responsibility.
2015-02-27 14:50:09

Odpowiedzialność sędziów w świetle zjawiska judykalizacji polityki

Transkrypt

Podobne dokumenty

ZAWODY WALENTYNKOWE DLA PAR REGULAMIN 1

Będą protesty sędziów

2015.04.15 zaproszenie dla sędziów

Informacja o powoływaniu sędziów w wybranych państwach Unii

Hala Korony

Natalia Zientara, egzaminowany aplikant sądowy, a obecnie

sędziów piłki nożnej * co oferujemy? * wymagania

Zostań Sędzią Koszykówki!