Wystąpienie -

NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI
Departament Środowiska
KSI-4100-001-04/2014
P/14/001
WYSTĄPIENIE
POKONTROLNE
I. Dane identyfikacyjne kontroli
Numer i tytuł kontroli
Jednostka
przeprowadzająca
kontrolę
Kontrolerzy
P/14/001 – Wykonanie budżetu państwa w 2013 r.
Najwyższa Izba Kontroli
Departament Środowiska
1. Jerzy Bazylewicz, gł. specjalista k.p., upoważnienie do kontroli nr 86855 z dnia
3 stycznia 2014 r.
2. Grzegorz Bąk, gł. specjalista k.p., upoważnienie do kontroli nr 86850 z dnia
31 grudnia 2013 r.
3. Halina Błaszczyk, doradca techniczny, upoważnienie do kontroli nr 89615 z dnia
27 lutego 2014 r.
(dowód: akta kontroli str. 1-4, 2492-2493)
Jednostka
kontrolowana
Kierownik jednostki
kontrolowanej
Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, ul. Marszałka J. Piłsudskiego 22,
31–109 Kraków.
Małgorzata Owsiany, Zastępca Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej
w Krakowie1.
(dowód: akta kontroli str. 5)
II. Ocena kontrolowanej działalności
Ocena
Uzasadnienie
oceny
Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidłowości2
wykonanie budżetu państwa w 2013 roku w części 22 − Gospodarka wodna w zakresie
realizowanym przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, zwany dalej
„RZGW”.
Ocena ogólna wynika z:
• pozytywnej mimo stwierdzonych nieprawidłowości oceny realizacji dochodów oraz
wydatków budżetu państwa przez RZGW;
• pozytywnej oceny planowania i realizacji wydatków budżetu środków europejskich;
• pozytywnej opinii o kwartalnych sprawozdaniach w zakresie operacji finansowych oraz
o rocznych sprawozdaniach budżetowych, z wyjątkiem sprawozdania Rb-28;
• pozytywnej mimo stwierdzonych nieprawidłowości, oceny wiarygodności ksiąg
rachunkowych w odniesieniu do rocznych sprawozdań budżetowych, sprawozdań
z wykonania budżetu państwa i budżetu środków europejskich w układzie zadaniowym
i kwartalnych sprawozdań w zakresie operacji finansowych oraz ich zgodności
z zasadami rachunkowości, a także skuteczności funkcjonowania systemu
rachunkowości oraz mechanizmów kontroli zarządczej dotyczących operacji
finansowych i gospodarczych.
1
2
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Pani Joanna Ślusarczyk została odwołana
ze stanowiska z dniem 31 stycznia 2014 r. Zgodnie z § 1 polecenia nr 2/2014 Dyrektora Regionalnego
Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 13 stycznia 2014 r. w sprawie ustalenia zasad
zastępowania Dyrektora RZGW w Krakowie w czasie nieobecności, zastępstwo to w pierwszej kolejności
pełniła Pani Małgorzata Owsiany.
Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych
nieprawidłowości, negatywna.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły m.in.:
− nieskutecznego funkcjonowania mechanizmów kontroli zarządczej w zakresie systemu
rachunkowości;
− braku aktualizacji cennika drewna przeznaczonego do sprzedaży.
III. Wyniki kontroli
1. Dochody budżetowe
1.1. Planowanie i realizacja dochodów budżetowych
Opis stanu
faktycznego
W Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej w Krakowie opracowano dokumenty
planistyczne w zakresie planowanych na 2013 r. dochodów, zgodnie z zasadami
określonymi w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie
szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy
budżetowej na rok 20133. Zgłoszone do projektu budżetu dochody części 22 – Gospodarka
wodna, dział 710 – Działalność usługowa, rozdział 71018 – Regionalne zarządy gospodarki
wodnej oraz rozdział 71094 – Dochody państwowej jednostki budżetowej uzyskane z tytułu
przejętych zadań, które w 2010 r. były realizowane przez gospodarstwa pomocnicze,
zostały zaplanowane racjonalnie, z uwzględnieniem źródeł ich pochodzenia. Prognozowana
do uzyskania w 2013 r. kwota dochodów została określona w łącznej wysokości
11.724,0 tys. zł i w takiej wysokości ujęta w planie finansowym.
W trakcie roku, na podstawie ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy
budżetowej na rok 20134, plan dochodów został zwiększony o kwotę 101,0 tys. zł i wyniósł
11.825,0 tys. zł. Zaplanowane dochody zostały zrealizowane w łącznej kwocie
11.924,0 tys. zł, co stanowiło 100,8% planu.
Dochody zaplanowane w rozdziale 71018 zostały zrealizowane w kwocie 6.287,9 tys. zł,
tj. w 129,3% planu po zmianach. Przyczyną uzyskania wyższej od planowanej kwoty
dochodów w tym rozdziale było uzyskanie wpływów m.in. z tytułu kar umownych, zawarcia
nowych umów dzierżawy, odsetek z tytułu nieterminowych wpłat należności oraz dochodów
ze sprzedaży drewna, faszyny oraz materiałów z rozbiórki, których nie można było
przewidzieć na etapie planowania.
W rozdziale 71094 zaplanowane dochody zrealizowano w kwocie 5.636,1 tys. zł,
tj. w 80,9% planu po zmianach. Przyczyną uzyskania niższych dochodów w tym rozdziale
była mniejsza sprzedaż energii elektrycznej, spowodowana suszą, czego nie można było
przewidzieć na etapie planowania budżetu.
W porównaniu do 2012 r. uzyskane w 2013 r. dochody były wyższe o 3.718,2 tys. zł,
tj. o 45,3%.
Uzyskane w 2013 r. dochody budżetowe przekazywane były na centralny rachunek bieżący
budżetu państwa w terminach określonych w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów
z dnia 20 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania budżetu
państwa5.
(dowód: akta kontroli str. 40-46, 62, 65-74, 87-98, 134-135, 190-192, 595, 938-957,
967-970)
1.2. Należności pozostałe do zapłaty
W rocznym sprawozdaniu Rb-27 z wykonania planu dochodów budżetowych na koniec
2013 r. wykazano należności pozostałe do zapłaty w kwocie 2.308,0 tys. zł, w tym
zaległości netto 2.240,1 tys. zł.
W toku kontroli ustalono, że:
3
4
5
Dz.U. z 2012 r., poz. 628.
Dz.U. z 2013 r., poz. 1212.
Dz.U. Nr 245, poz. 1637 z późn. zm.
2
− została zawyżona kwota należności pozostałych do zapłaty o 42,6 tys. zł, stanowiąca
należności zaewidencjonowane w księgach rachunkowych na koncie 221–Należności
z tytułu dochodów budżetowych, których termin płatności przypadał na następny rok
budżetowy. Tym samym kwota ta stanowiła dochody 2014 roku;
− do zaległości netto nie wliczono kwoty należności w wysokości 7,5 tys. zł, pomimo że
termin płatności tych należności upłynął przed dniem 31 grudnia 2013 r.;
− w kwocie należności pozostałych do zapłaty nie ujęto wartości należności z tytułu
naliczonych, a niezapłaconych odsetek od nieterminowych płatności, w kwocie
350,3 tys. zł.
Korekty księgowania w księgach rachunkowych 2013 r. dokonano dopiero w toku kontroli
w dniu 13 marca 2014 r. Tym samym ustalono prawidłowy stan należności pozostałych do
zapłaty na 31 grudnia 2013 r. w łącznej kwocie 2.609,5 tys. zł, w tym zaległości netto
2.241,3 tys. zł.
Stan należności pozostałych do zapłaty na koniec 2013 r. w porównaniu do 2012 r. wzrósł
o 97,3%, a stan zaległości netto wzrósł czterokrotnie.
Wobec kontrahentów zalegających z terminowym regulowaniem należności prowadzone
były działania windykacyjne.
W 2013 r. w RZGW nie wystąpiły należności, które uległy przedawnieniu.
(dowód: akta kontroli str. 73-74, 112, 134-135, 958-972, 1000-1046, 1319-1448, 2768-2859)
W 2013 r. Dyrektor RZGW dwukrotnie dokonał umorzenia należności na łączną kwotę
20,1 tys. zł, na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych6.
W kontrolowanym okresie Dyrektor RZGW dokonał na podstawie art. 55 i 58 ust. 1 pkt 1 i 2
przywołanej wyżej ustawy w sześciu przypadkach rozłożenia na raty należności na łączną
kwotę 9,3 tys. zł.
(dowód: akta kontroli str. 566-594, 958-962, 964-966, 971, 972)
Badanie zrealizowanych w 2013 r. dochodów budżetowych przeprowadzono na próbie 50
dowodów księgowych (fakturach własnych) o łącznej wartości 150,0 tys. zł, tj. 2,5%
transakcji powyżej 50 zł, zaksięgowanych na koncie 130, 221 oraz 720 w rozdziale 71018
oraz 71094.
Stwierdzono drobne uchybienia formalne, polegające na braku dat sprawdzenia pod
względem merytorycznym i formalno-rachunkowym (sześć przypadków); braku dat
zatwierdzenia dowodu przez Głównego Księgowego i Dyrektora RZGW (28 przypadków)
oraz brak podpisu osoby sprawdzającej dowód pod względem merytorycznym (jeden
przypadek).
(dowód: akta kontroli str. 8, 87, 90-95, 605-756, 932-962)
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki, dotyczącej dochodów budżetu państwa,
stwierdzono następujące nieprawidłowości:
1. W księgach rachunkowych 2013 r. nieprawidłowo ujęto należności w kwocie 42,6 tys. zł,
których termin płatności przypadał na 2014 rok. Przedmiotowa kwota należności została
zaewidencjonowana na koncie 221–Należności z tytułu dochodów budżetowych, zamiast na
koncie 226–Długoterminowe należności budżetowe. Było to niezgodne z:
− zasadami funkcjonowania ww. kont, określonymi w załączniku nr 3 do
rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych
zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek
samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów
budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek
budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej7;
− z Zakładowym Planem Kont stanowiącym załącznik do zarządzenia nr 21/2012
Dyrektora RZGW w Krakowie z dnia 31 grudnia 2012 r. w sprawie dokumentacji
6
7
Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.
Dz.U. z 2013 r., poz. 289.
3
przyjętych zasad rachunkowości, zgodnie z którym „Konto 221 przeznaczone jest do
ewidencji należności jednostek budżetowych z tytułu dochodów budżetowych,
których termin płatności przypada na dany rok budżetowy”.
Również nieprawidłowo w księgach rachunkowych 2013 r. ujęto naliczone odsetki od
nieterminowych płatności w kwocie 350,3 tys. zł. Ten rodzaj należności powinien zostać
zaewidencjonowany na koncie 221. W RZGW odsetki księgowane były na koncie 290 –
„Odpisy aktualizujące należności”. Tym samym kwota naliczonych i niezapłaconych odsetek
nie zwiększyła stanu należności budżetowych ewidencjonowanych na koncie „221” i nie
była wykazywana w sprawozdaniu Rb-27. Dodatkowo księgowanie naliczonych odsetek na
koncie „290” spowodowało, że saldo tego konta nie prezentowało faktycznej wartości
odpisów aktualizujących należności. W rocznym sprawozdaniu Rb-27 za 2013 r. w § 0920
nie wykazano kwoty 350,3 tys. zł (odsetki naliczone a niezapłacone), a jedynie kwotę
16,8 tys. zł, a więc wartość nieodzwierciedlającą stanu faktycznego należności pozostałych
do zapłaty w tej podziałce klasyfikacji budżetowej.
Według wyjaśnień Głównego Księgowego, Zastępcy Głównego Księgowego i Kierownika
Wydziału Księgowości odsetki naliczone a niezapłacone w wyniku niewłaściwej interpretacji
pracownika Wydziału Księgowości, były księgowane na koncie 290 w korespondencji
z kontem 750.
(dowód: akta kontroli str. 73-74, 112, 134-135, 958-972, 1000-1046, 1319-1448,
2768-2859)
Ponadto w zaległościach netto nie ujęto kwoty 7,5 tys. zł, pomimo że termin płatności
należności określonych tą kwotą upłynął przed dniem 31 grudnia 2013 r.
Powyższe nieprawidłowości zostały skorygowane w trakcie kontroli NIK poprzez korektę
księgowań i korektę sprawozdania Rb-27 i Rb-N – o stanie należności oraz wybranych
aktywów finansowych.
2. Badaniu poddano dwa postępowania przetargowe przeprowadzone w 2013 r. w RZGW
na sprzedaż drewna pochodzącego z wycinki z terenu budowy Zbiornika Wodnego Świnna
Poręba. Cenami wyjściowymi w postępowaniu przetargowym były ceny minimalne ustalone
na podstawie cennika, wprowadzonego zarządzeniem nr 8/2008 Dyrektora Regionalnego
Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r. Kontrola wykazała, iż
powyższy cennik nie był aktualizowany od 2008 r., co było niezgodne z § 2 ww.
zarządzenia, zobowiązującym Wydział Utrzymania Wód RZGW do stałej aktualizacji
cennika, w terminie do dnia 30 stycznia każdego roku.
Z wyjaśnień Dyrektora RZGW wynika, że cennik nie był aktualizowany z uwagi na niewielkie
zainteresowanie drewnem oraz brak propozycji podwyższenia cen drewna od wszystkich
dyrektorów zarządów zlewni8.
Według danych Głównego Urzędu Statystycznego9, w latach 2008−2013 nastąpił wzrost
cen drewna o 12,1%. Natomiast według danych Nadleśnictwa Sucha, na terenie którego
znajduje się budowa Zbiornika Wodnego Świnna Poręba, w latach 2008−2013 nastąpił
wzrost cen drewna użytkowego o 14,6%.
Kontrola wykazała, iż ceny określone w ww. cenniku RZGW dla drewna opałowego
stanowiły średnio 10,0% cen drewna opałowego ustalonego przez Nadleśnictwo Sucha,
a ceny dla drewna użytkowego stanowiły średnio 28,3% cen osiąganych przez
Nadleśnictwo Sucha na aukcjach internetowych10. Ponadto, w porównaniu do cen
uzyskiwanych przez nadleśnictwa funkcjonujące na terenie Regionalnej Dyrekcji Lasów
8
9
10
W styczniu 2013 r. Wydział Utrzymania Wód, zgodnie z § 2 zarządzenia nr 8/2008 Dyrektora RZGW z dnia
31 marca 2008 r., zwrócił się do Dyrektorów Zarządów Zlewni o propozycje w sprawie aktualizacji cennika.
Tylko dwóch z ośmiu dyrektorów wniosło o podwyższenie cen drewna.
Według komunikatów Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie średniej ceny sprzedaży
drewna, obliczonej według średniej ceny drewna uzyskanej przez nadleśnictwa za pierwsze trzy kwartały
2008 r. i 2013 r.
Drewno tartaczne i użytkowe Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe sprzedaje w pierwszej
kolejności poprzez aukcje internetowe. W przypadku braku zainteresowania drewno to jest sprzedawane
detalicznie, podobnie jak drewno opałowe, na podstawie cenników ustalonych oddzielnie w każdym
nadleśnictwie.
4
Państwowych w Krakowie, ceny określone w cenniku RZGW dla drewna opałowego
stanowiły średnio 13,9%, a ceny dla drewna użytkowego 30,6%.
Według wyjaśnień b. Dyrektora RZGW, zajmującego w 2008 r. to stanowisko, niska jakość
drewna oraz obowiązek jak najszybszej jego sprzedaży, z uwagi na składowanie na
terenach zalewowych bez dozoru, stanowiły dwa główne czynniki wpływające na wysokość
proponowanych przez RZGW w Krakowie cen drewna. Nadleśnictwo jest jednostką
prowadzącą w sposób planowy gospodarkę leśną, dysponującą odpowiednimi służbami, co
skutkuje pozyskaniem drewna w odpowiedniej jakości i daje możliwości organizacji zbytu
drewna w sposób umożliwiający uzyskanie maksymalnych cen. Stąd porównanie cen ze
sprzedaży drewna uzyskiwanych przez Nadleśnictwo Sucha będzie się kształtowało
znacznie korzystniej na rzecz Nadleśnictwa.
Skutkiem zaniżonych cen wyjściowych drewna, w stosunku do cen Nadleśnictwa Sucha,
mógł być fakt, iż ceny drewna użytkowego uzyskane przez RZGW w postępowaniu
przetargowym stanowiły 68,1% cen drewna użytkowego osiągane przez Nadleśnictwo na
aukcjach internetowych, a ceny drewna opałowego uzyskane przez RZGW stanowiły 33,7%
cen drewna określonych przez Nadleśnictwo.
Według wyjaśnień Zastępcy Dyrektora RZGW przyczyną osiągania określonego poziomu
cen w postępowaniach prowadzonych przez RZGW w sprawie sprzedaży drewna jest jego
niska jakość. Należy jednak zwrócić uwagę, że w zarządzeniu nr 8/2008 Dyrektora RZGW
z dnia 31 marca 2008 r. nie określono, iż cennik dotyczy drewna o niskiej jakości. Co więcej,
cennik ten obejmuje również drewno tartaczne, czyli drewno wielkowymiarowe o wysokiej
jakości. Natomiast w przypadku drewna o niższej jakości Zastępca Dyrektora RZGW ds.
Zarządu Zlewni, zgodnie §1 pkt 3 ww. zarządzenia, mógł ustalić ceny niższe od
minimalnych określonych w cenniku.
Ustalenie cen drewna na opisanym powyżej poziomie oraz brak aktualizacji ww. cennika od
2008 r. NIK ocenia jako postępowanie niegospodarne.
W ramach badanych dwóch postępowań przetargowych RZGW w Krakowie dokonał
sprzedaży 554,8 m3 drewna11 za łączną kwotę 33,0 tys. zł, w tym drewno użytkowe w ilości
80,8 m3 za kwotę 7,7 tys. zł i drewno opałowe w ilości 474,0 m3 za kwotę 25,3 tys. zł.
Przyjmując ceny sprzedaży drewna osiągnięte przez Nadleśnictwa Sucha, RZGW
w Krakowie potencjalnie mógłby osiągnąć przychody w wysokości 86,4 tys. zł (11,4 tys. zł
za drewno użytkowe i 75,0 tys. zł za drewno opałowe), tj. o 53,4 tys. zł więcej niż uzyskano
w zbadanych postępowaniach.
(dowód: akta kontroli str. 1047-1318)
Ponadto stwierdzono, iż wycinka drzew nie była dokumentowana zgodnie z zarządzeniem
nr 9/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia
31 marca 2008 r. w sprawie wycinki drzew i krzewów na gruntach administrowanych przez
Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie. Mianowicie w protokołach z wycinki
drzew brak było informacji dotyczących liczby sztuk, średnicy pni i klasy drewna,
a w rejestrze wyciętych drzew brak było informacji o sposobie zagospodarowania drewna
oraz o wielkości uzyskanego przychodu − tj. danych wymaganych ww. zarządzeniem.
Zdaniem Kierownika Inspektoratu Budowy Zbiornika Świnna Poręba, Inspektorat nie
podlegał Zarządowi Zlewni, więc zarządzenie nr 9/2008 nie dotyczyło Inspektoratu.
Według wyjaśnień b. Dyrektora RZGW zarządzenie nr 9/2008 Dyrektora Regionalnego
Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w sprawie wycinki drzew i krzewów na gruntach
administrowanych przez RZGW w Krakowie, z założenia kierowane było do zarządów
zlewni. Jednoznaczna treść zarządzenia adresowana jest do zarządów zlewni, a pomija
pozostałe komórki organizacyjne RZGW w Krakowie, w tym Inspektorat Budowy Zbiornika
Wodnego Świnna Poręba. Dla uregulowania kwestii wycinki drzew na terenie Inspektoratu
nie wydane zostało odrębne zarządzenie, gdyż zdaniem b. Dyrektora RZGW nie zaistniały
żadne przesłanki (nieprawidłowości), które nakładałyby ten obowiązek.
W ww. zarządzeniu nie wyłączono Inspektoratu Budowy Zbiornika Wodnego Świnna
Poręba. Natomiast w nazwie zarządzenia określono, iż jest ono wydane w sprawie wycinki
11
Po przeliczeniu metrów przestrzennych (mp) na m3, stosując przelicznik 0,65.
5
drzew i krzewów na gruntach administrowanych przez RZGW w Krakowie, zatem i gruntach
budowy Zbiornika Świnna Poręba. Wprawdzie treść zarządzenia jest skierowana do
Zastępców Dyrektora ds. Zarządów Zlewni, jednak NIK nie znajduje uzasadnienia, dla
wyłączenia pracowników ww. Inspektoratu z obowiązku sporządzania dokumentów
dotyczących wycinki drzew w takim zakresie, w jakim zobowiązani są pracownicy zarządów
zlewni. Dochody uzyskiwane z tytułu sprzedaży drewna są dochodami budżetu państwa
i RZGW jest zobowiązany do rzetelnego udokumentowania podstawy ich naliczania.
W ocenie NIK, brak wymaganych ww. zarządzeniem nr 9/2008 danych w protokołach
z wycinki drzew oraz w rejestrze wyciętych drzew było postępowaniem nierzetelnym.
Ponadto utrudniało to weryfikację ustalonych cen minimalnych, będących cenami
wyjściowymi w postępowaniu przetargowym.
(dowód: akta kontroli str. 1047-1318)
Zastępca Dyrektora RZGW oświadczyła, iż w RZGW zostały podjęte działania związane
z analizą przeprowadzonych w ubiegłych latach postępowań przetargowych na wycinkę
drzew i krzewów, ze szczególnym uwzględnieniem cen proponowanych i uzyskanych
w wyniku przetargów oraz ilości sprzedawanego materiału. Podjęto także działania
związane z uzyskaniem informacji o cennikach Nadleśnictw na obszarach, na których były
prowadzone przez RZGW w Krakowie wycinki. Informacje te mają posłużyć do dokonania
analizy cen na obszarze działania RZGW i ewentualnej aktualizacji obowiązującego cennika
na drewno.
(dowód: akta kontroli str. 1311-1312)
3. RZGW zawarł w dniu 12 sierpnia 2013 r. umowę nr 861/IBŚ/2013 na sprzedaż
materiałów budowlanych pozyskanych przy rozbiórce 7 obiektów budowlanych (altany
ogrodowej, garażu drewnianego, 2 szklarni i 3 drewnianych szop) za kwotę 50 zł. W umowie
zobowiązano wykonawcę do rozbiórki ww. obiektów.
Kontrola wykazała, iż cenę materiałów przyjęto na podstawie ceny oferowanej przez
wykonawcę, a materiałów pochodzących z rozbiórki w RZGW nie ewidencjonowano.
Według oświadczenia Zastępcy Dyrektora RZGW „Prace rozbiórkowe i ich zakres określają
zawierane umowy i zamieszczone w nich specyfikacje na podstawie wcześniej
rozstrzyganych przetargów. Po wykonaniu prac rozbiórkowych kompetentni pracownicy
Inspektoratu (np. inspektorzy nadzoru budowlanego, inspektorzy zarządzający
nieruchomościami) dokonują sprawdzenia wykonanych prac z warunkami umowy.
W przypadku wystąpienia różnic sporządzany jest protokół rozbieżności, a w przypadku
zgodności sporządzany jest protokół odbioru końcowego z robót rozbiórkowych
stwierdzający wykonanie tych prac zgodnie z umową – z dopiskiem bez uwag, (tak jak to
miało miejsce w omawianym przypadku). Wyselekcjonowany w czasie rozbiórki materiał
(w tym przypadku drewno porozbiórkowe) składowane jest na placu składowym przy
inspektoracie. Określana jest jego cena wyjściowa posiłkując się aktualnymi publikatorami
cen rynkowych z uwzględnieniem jego jakości, przydatności i zgromadzonej ilości do
zbycia. Innego postępowania, procedury stosowane w RZGW nie przewidują, w tym
ewidencjonowania ilości tego rodzaju drewna odpadowego (…).”
W ocenie NIK niedokonywanie wyceny oraz nieewidencjonowanie materiałów
pochodzących z rozbiórki było postępowaniem nierzetelnym. Nie pozwalało bowiem
zweryfikować, czy ustalona w umowie kwota jest adekwatna do ilości pozyskanych
materiałów.
(dowód: akta kontroli str. 879-931)
2. Wydatki budżetu państwa
Opis stanu
faktycznego
Plan wydatków RZGW na 2013 r., wynoszący początkowo 46.920,0 tys. zł, zmieniony 75krotnie w ciągu roku, został zwiększony per saldo o 77.467,6 tys. zł, tj. do kwoty
124.387,6 tys. zł. Z kwoty, o którą zwiększono plan wydatków RZGW, 76.863,0 tys. zł
pochodziło ze środków rezerw celowych, tj.:
− 47.226,2 tys. zł z pozycji nr 4 przeznaczonej na przeciwdziałanie i usuwanie skutków
klęsk żywiołowych,
6
− 12,8 tys. zł z pozycji nr 20 przeznaczonej na szkolenia i wynagrodzenia na nowe
mianowania urzędników służby cywilnej oraz skutki przechodzące z roku 2012,
− 2.583,1 tys. zł z pozycji nr 57 dotyczącej skutków zmian systemowych wynikających
z art. 94 ustawy − Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, w tym
sfinansowanie wynagrodzeń wraz z pochodnymi,
− 27.040,9 tys. zł z pozycji nr 59 przeznaczonej na dofinansowanie zadań z zakresu
ochrony środowiska i gospodarki wodnej.
Analiza wybranych decyzji o zmianie planu wydatków wykazała celowość zmian. Ponadto
badane decyzje były na bieżąco wprowadzane do planu wydatków RZGW oraz planu
wydatków RZGW w układzie zadaniowym.
(dowód: akta kontroli str. 763-781, 1496-1585)
Środki rezerwy celowej ogółem zostały wykorzystane w kwocie 76.259,3 tys. zł, tj. w 99,2%,
z tego:
– środki poz. 4 w kwocie 46.704,4 tys. zł, tj. 98,9%,
– środki poz. 20 w kwocie 12,5 tys. zł, tj. 97,7%,
– środki poz. 57 w kwocie 2.566,2 tys. zł, tj. 99,3%,
– środki poz. 59 w kwocie 26.976,2 tys. zł, tj. 99,8% przyznanych środków.
(dowód: akta kontroli str. 113-131, 797-931)
Kontrola nie wykazała przypadków nieterminowych płatności RZGW skutkujących
zapłaceniem odsetek lub kar umownych.
(dowód: akta kontroli str. 136, 2436-2491)
W 2013 r. RZGW zrealizował wydatki w części 22 – Gospodarka wodna w kwocie
123.705,8 tys. zł, tj. 99,5% planu po zmianach i 104,6% wykonania wydatków w 2012 r.
W poszczególnych działach i rozdziałach klasyfikacji budżetowej RZGW wydatkował:
• w dziale 710 – Działalność usługowa: 123.626,3 tys. zł, tj. 99,5% planu po zmianach
oraz 105,0% wydatków zrealizowanych w 2012 r., z tego:
o w rozdziale 71018 – Regionalne zarządy gospodarki wodnej: 76.107,3 tys. zł,
tj. 99,8% planu po zmianach i 127,2% wydatków zrealizowanych w 2012 r.,
o w rozdziale 71078 – Usuwanie skutków klęsk żywiołowych: 47.519,0 tys. zł, tj. 98,9%
planu po zmianach i 82% wydatków zrealizowanych w 2012 r.,
• w dziale 752 – Obrona narodowa, w rozdziale 75212 – Pozostałe wydatki obronne:
79,5 tys. zł, tj. 94,6% planu po zmianach oraz 14,8% wydatków zrealizowanych
w 2012 r.
Największy udział w strukturze wydatków RZGW, według grup ekonomicznych, miały
wydatki bieżące w kwocie 113.188,5 tys. zł, tj. 91,5% wydatków ogółem, z tego wydatki na
wynagrodzenia wraz z pochodnymi wynoszące 35.610,1 tys. zł, tj. 28,8% wydatków ogółem
oraz wydatki pozapłacowe wynoszące 77.578,4 tys. zł, tj. 62,7%. Pozostałe wydatki to
wydatki majątkowe wynoszące 10.299,4 tys. zł, tj. 8,3% wydatków ogółem oraz świadczenia
na rzecz osób fizycznych w kwocie 217,8 tys. zł, tj. 0,2% wydatków ogółem.
Największe wydatki poniesione zostały na zakup usług pozostałych (§ 4300), na które
przeznaczono 35.969,1 tys. zł, tj. 29,1% wydatków ogółem oraz zakup usług remontowych
(§ 4270), na które wydatkowano 33.206,1 tys. zł, tj. 26,8% wydatków ogółem. Realizacja
wydatków wyniosła 99,7% w § 4270 oraz 98,6% w § 4300. W ww. paragrafach największe
udziały miały wydatki związane z utrzymaniem i konserwacją budowli i urządzeń wodnych
oraz usuwaniem skutków powodzi.
W ramach wydatków majątkowych RZGW największy udział miały wydatki związane
z modernizacją urządzeń wodnych.
(dowód: akta kontroli str. 75, 136, 1587-1645, 2434-2435)
W 2013 r. RZGW wydatkował w ramach współfinansowania wydatków z budżetu środków
europejskich (w § 6059) kwotę 2.372,7 tys. zł, tj. 98,8% wydatków planowanych oraz 1,9%
7
wydatków ogółem. Środki te dotyczyły realizacji dwóch projektów Programu Operacyjnego
Infrastruktura i Środowisko, tj. „Przywrócenie drożności korytarza ekologicznego rzeki
Wisłoki i jej dopływów” i „Przywrócenie drożności korytarza ekologicznego rzeki Biała
Tarnowska” oraz projektu „Budowa Małej Elektrowni Wodnej na zaporze Chańcza
zlokalizowanej na rzece Czarnej Staszowskiej, woj. świętokrzyskie” realizowanego
w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego.
(dowód: akta kontroli str. 1513-1532, 1640-1641)
RZGW sporządził i przekazał sprawozdanie o udzielonych zamówieniach w 2013 r., zgodnie
z art. 98 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych12. W 2013 r.
RZGW, stosując przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych, udzielił 267 zamówień na
łączną kwotę 85.151,3 tys. zł. Badaniu poddano 10 postępowań (pięć przeprowadzonych
w trybie z wolnej ręki oraz pięć przeprowadzonych w trybie przetargu nieograniczonego)
zrealizowanych na łączną kwotę 3.341,6 tys. zł. W wyniku analizy dokumentacji dotyczącej
powyższych zamówień stwierdzono, że zostały przeprowadzone zgodnie z procedurami
określonymi w ww. ustawie.
Ponadto zbadano poprawność stosowania art. 4 pkt 8 ustawy – Prawo zamówień publicznych
na podstawie analizy dokumentacji 65 zamówień udzielonych w 2013 r. przez RZGW.
(dowód: akta kontroli str. 1586-1925, 1929-2397)
W ramach sprawowania kontroli zarządczej w RZGW przeprowadzono w 2013 r. ocenę
realizacji zamówień – kontrolę zgodności wybranych procedur w zakresie zasad udzielania
zamówień publicznych. W wyniku kontroli stwierdzono, iż w badanych, losowo wybranych,
postępowaniach prawidłowo zastosowano procedury udzielania zamówień publicznych.
(dowód: akta kontroli str. 2423-2433)
RZGW w Krakowie wykorzystał niemal wszystkie środki z zysku gospodarstwa
pomocniczego pozostające do 2013 r. na rachunku sum na zlecenie, których stan na
1 stycznia 2013 r. wynosił 756,3 tys. zł. Środki te zostały wykorzystane na przebudowę
i wyposażenie budynku biurowego, zakup samochodów, łodzi oraz sprzętu komputerowego.
Niewykorzystana kwota 267,01 zł została przekazana w dniu 17 stycznia 2014 r. na
rachunek dochodów budżetu państwa.
(dowód: akta kontroli str. 26-39, 134)
W 2013 r. w RZGW podjęto m.in. następujące działania dla ograniczenia kosztów
funkcjonowania jednostki:
a) zmniejszono koszty ubezpieczenia pojazdów,
b) zmniejszono koszty obsługi pocztowej,
c) w wyniku przeprowadzonych postępowań przetargowych zmniejszono koszty dostawy
artykułów biurowych, środków czystości, środków ochrony indywidualnej oraz odzieży
i obuwia roboczego,
d) zmniejszono wydatki na prenumeratę prasy wraz z jej dostawą o ok. 6%,
e) przeprowadzono renegocjacje warunków umów na połączenia telefoniczne, w wyniku
których zmniejszono opłaty za połączenia stacjonarne.
(dowód: akta kontroli str. 1926-1928)
Zatrudnienie i wynagrodzenia
W RZGW w 2013 r. zatrudnionych było 726 osób, tj. 98,4% z planowanych 738 osób.
W porównaniu do 2012 r. nastąpił wzrost przeciętnego zatrudnienia o 11 osób. Przeciętne
miesięczne wynagrodzenie w 2013 r. wyniosło 3,3 tys. zł i było równe przeciętnemu
miesięcznemu wynagrodzeniu za 2012 r. Ogółem na wynagrodzenia w RZGW w 2013 r.
wydano 28.794,4 tys. zł, tj. o 102,8 tys. zł więcej niż w 2012 r.
Wzrost zatrudnienia wynikał z konieczności zawarcia umów na zastępstwo, zatrudnienia
pracowników do obsługi kończącej się inwestycji – Budowy Zbiornika Wodnego w Świnnej
Porębie, w Gospodarstwie Rybackim w Świnnej Porębie oraz na stanowisku Pełnomocnika
12
Dz.U. z 2013 r., poz. 907 z późn. zm.
8
Dyrektora RZGW w Krakowie ds. Programu Ochrony przed Powodzią w Dorzeczu Górnej
Wisły, a także innych zmian kadrowych (powrotów z urlopów wychowawczych
i bezpłatnych).
Wzrost wydatków na wynagrodzenia wynikał, oprócz wzrostu przeciętnego zatrudnienia,
z większej kwoty wypłaconych odpraw emerytalnych.
Składki na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i PFRON oraz podatki od osób
fizycznych były prawidłowo naliczane i odprowadzane.
(dowód: akta kontroli str. 7, 11-25)
Według sprawozdania rocznego Rb-28 z wykonania planu wydatków budżetu państwa,
RZGW na koniec 2013 r. posiadał zobowiązania w kwocie 3.994,7 tys. zł, w tym 3.800,5 tys.
zł dotyczące dodatkowego wynagrodzenia rocznego. W sprawozdaniu Rb-28 za 2013 r.
i w sprawozdaniu Rb-Z za IV kwartał 2013 r. nie wykazano zobowiązań wymagalnych.
(dowód: akta kontroli str. 135, 144)
Środki NFOŚiGW
W 2013 r. RZGW ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki
Wodnej realizował na podstawie umowy dotacji13 „Program budowy zbiornika wodnego
Świnna Poręba”, wykorzystując 240.000,0 tys. zł z planowanych 282.075,1 tys. zł14,
tj. 85,1%. Niewykorzystanie środków wynikało głównie z opóźnionego w stosunku do planu
wyłonienia wykonawcy zadania „Ochrona zespołu dworsko-parkowego w Jaszczurowej
przed wodami powierzchniowymi oraz wpływem spiętrzonych wód Zbiornika Wodnego
Świnna Poręba, w ramach rozbudowy Zbiornika Wodnego Świnna Poręba”,
spowodowanego upadłością firmy wykonującej dokumentację projektową ww. zadania;
niewykonania planu wykupu gruntów z powodu braku zgód właścicieli, opóźnień
w uzyskiwaniu pozwoleń na budowę, powstałych z winy firmy projektowej15 oraz
oszczędności wynikających ze zmiany technologii posadowienia nasypu drogowego.
(dowód: akta kontroli str. 797-878, 1334-1350)
Realizacja wniosków z poprzedniej kontroli
W wyniku kontroli NIK pt. „Wykonanie budżetu państwa w 2010 r. w zakresie realizacji
Inwestycji finansowanej ze środków publicznych pn. „Program wieloletni Budowa Zbiornika
Wodnego Świnna Poręba” Delegatura NIK w Krakowie skierowała do Dyrektora RZGW
wystąpienie pokontrolne, w którym wnioskowała o wdrożenie procedury, która zlikwiduje
ryzyko wypłaty wynagrodzeń etatowym pracownikom za czas, w którym będą oni
wykonywać dodatkowo płatne czynności. Wobec powyższego Dyrektor RZGW wprowadził
przedmiotową procedurę poleceniem nr 11/2011 z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie
realizacji zaleceń pokontrolnych NIK16. Kontrola dwóch z 19 umów zawartych przez RZGW
z pracownikami w 2013 r. wykazała, iż powyższa procedura została wdrożona.
(dowód: akta kontroli str. 1056-1059, 1137-1144, 1177-1188, 1197-1212)
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki, dotyczącej wydatków budżetu państwa, stwierdzono
następującą nieprawidłowość:
W ewidencji księgowej w § 4590 – Kary i odszkodowania wypłacane na rzecz osób
fizycznych, RZGW ujął fakturę17 na kwotę 7,4 tys. zł za wykonanie operatu szacunkowego.
Faktura została wystawiona na podstawie umowy – porozumienia zawartego w dniu
13
14
15
16
17
Umowa dotacji Nr 41/2013/Wn-06/GW-ZB/D z dnia 7 lutego 2013 r.
Środki z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wpływały na wydzielony
rachunek, zgodnie z art. 3a ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego
„Program budowy Zbiornika Wodnego „Świnna Poręba” w latach 2006-2015” (Dz.U. Nr 94, poz. 784, z późn.
zm.).
RZGW obciążył firmę projektową, odpowiedzialną za opóźnienia w uzyskaniu pozwoleń na budowę, karą
umowną za zwłokę w wysokości 1.938,6 tys. zł.
Uzupełnionym Aneksem nr 1/2013 z dnia 21 stycznia 2013 r.
Faktura VAT nr 70971283 z dnia 31 października 2013 r.
9
16 lutego 2005 r.18, którym RZGW zlecił obsługę zobowiązań odszkodowawczych,
obejmującą: przyjmowanie i rejestrację wniosków odszkodowawczych; wizje terenowe,
inwentaryzację upraw oraz określenie wysokości szkody w okresie wegetacji roślin;
wykonanie operatów odszkodowawczych; sporządzanie umów odszkodowawczych;
przeprowadzenie ugody oraz dokonanie wypłaty kwot odszkodowawczych.
Według wyjaśnień Zastępcy Głównego Księgowego RZGW powyższy wydatek został ujęty
w ewidencji § 4590, gdyż, jako dotyczący obsługi zobowiązań odszkodowawczych, był
ściśle związany z odszkodowaniami na rzecz osób fizycznych.
W ocenie NIK powyższe postępowanie było niezgodne z treścią załącznika nr 4
rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej
klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze
źródeł zagranicznych19, który stanowił, iż w § 4590 ujmowane są kary i odszkodowania na
rzecz osób fizycznych. Zdaniem NIK, powyższy wydatek, pomimo że związany
z odszkodowaniami na rzecz osób fizycznych powinien zostać ujęty w ewidencji § 4300
(Zakup usług pozostałych) zamiast § 4590, gdyż w rzeczywistości nie stanowił on żadnego
odszkodowania, a jedynie stanowił podstawę do jego wypłaty.
(dowód: akta kontroli str. 2437-2442, 2449-2470)
3. Wydatki budżetu środków europejskich
Opis stanu
faktycznego
Zgłoszone, przez RZGW, do projektu budżetu wydatki budżetu środków europejskich
w części 22, dział 710, rozdział 71018 w § 6057zostały rzetelnie zaplanowane w wysokości
7.682,0 tys. zł i w takiej kwocie ujęte w planie finansowym.
(dowód: akta kontroli str. 40-46, 63, 76-78, 146-148)
W trakcie roku plan wydatków został zwiększony per saldo o kwotę 988,9 tys. zł i według
planu po zmianach ustalono je na kwotę 8.670,9 tys. zł.
Zmiany w planie wydatków spowodowane były:
1) brakiem w pierwotnym planie finansowym RZGW na 2013 r. pełnego zabezpieczenia
środków na realizację płatności ujętych w harmonogramie realizacji projektu
„Przywrócenie drożności korytarza ekologicznego doliny rzeki Wisłoki i jej dopływów”,
dla którego zostały zawarte umowy z wykonawcami,
2) rozbieżnościami pomiędzy środkami planowanymi na podstawie szacunkowych kosztów
zadania a ich rzeczywistą wysokością wynikającą z zawartej umowy z wykonawcą –
dotyczy zmniejszenia kosztów trzeciego projektu realizowanego w ramach
Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego.
(dowód: akta kontroli str. 149-151, 153-182, 596-604)
Wydatki budżetu środków europejskich wyniosły 7.595,4 tys. zł i stanowiły 87,6% planu po
zmianach. W 2013 r. nie planowano i nie realizowano z tych środków wydatków na
wynagrodzenia osobowe oraz dodatkowe wynagrodzenia roczne.
Z budżetu środków europejskich w 2013 r. w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura
i Środowisko (POIiŚ) realizowane były dwa projekty:
− „Przywrócenie drożności korytarza ekologicznego rzeki Biała Tarnowska”, wykonany
w kwocie 3.734,0 tys. zł, tj. 77,9% z planowanej kwoty 4.796,0 tys. zł,
− „Przywrócenie drożności korytarza ekologicznego rzeki Wisłoki i jej dopływów”,
wykonany w kwocie 3.348,5 tys. zł, tj. 99,6% z planowanej kwoty 3.362,0 tys. zł
Ponadto, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa
Świętokrzyskiego, RZGW realizował projekt „Budowa małej elektrowni wodnej na rzece
Czarnej Staszowskiej, województwo świętokrzyskie”, wydatkując kwotę 512,9 tys. zł,
tj. 100,0% kwoty zaplanowanej.
18
19
Umowa – porozumienie nr CRU-HS/SX/01182/2004 z dnia 16 lutego 2005 r., aneksowana w dniach:
28 listopada 2005 r., 29 grudnia 2006 r., 4 kwietnia 2008 r. oraz 27 grudnia 2013 r.
Dz.U. Nr 38, poz. 207 z późn. zm.
10
Niepełna realizacja wydatków ze środków europejskich, dotycząca pierwszego z ww.
projektów w ramach POIiŚ, została spowodowana trudnościami z wykupem gruntów na cele
przyrodnicze (zadanie nr 7 – zaawansowanie rzeczowe 36,0%), co spowodowało
opóźnienie prac objętych zadaniem nr 1 Koncepcja korytarza swobodnej migracji
(zaawansowanie rzeczowe 20,0%).
Konsekwencją niepełnego wydatkowania zaplanowanych przez RZGW środków
europejskich była konieczność aktualizacji harmonogramu realizacji projektu, będąca
standardową procedurą w ramach projektu. Zaktualizowany harmonogram został przesłany
do Centrum Koordynacji Projektów Środowiskowych (CKPŚ) w dniu 2 stycznia 2014 r.
i uzyskał jego pozytywną opinię.
(dowód: akta kontroli str. 40-46, 63, 76-78, 96, 113-133, 137-139, 146-148, 184-189, 203503, 1449)
W RZGW w 2013 r. dokonywano raz na miesiąc analiz stopnia realizacji planu wydatków
środków europejskich, w terminie do 10 dnia każdego następnego miesiąca. Wyniki tych
analiz stanowiły przede wszystkim podstawę do wprowadzania zmian w harmonogramach
rzeczowo-finansowych, dotyczących realizacji poszczególnych zadań, w przypadku
pojawienia się opóźnień w ich realizacji. Na podstawie w/w analiz dokonywano również
zmian w planie finansowym wydatków lub stawiano do dyspozycji Prezesa KZGW wolne
środki finansowe.
(dowód: akta kontroli str. 96, 113-133, 193-503, 596-604)
Wydatki ze środków europejskich dokonywane były w 2013 r. do wysokości kwot ujętych
w planie finansowym RZGW i zgodne z treścią umów o dofinansowanie zawartych
z Dyrektorem CKPŚ w przypadku dwóch projektów POIiŚ oraz porozumienia zawartego
z Zarządem Województwa Świętokrzyskiego w przypadku RPO Województwa
Świętokrzyskiego.
(dowód: akta kontroli str. 203-503)
W RZGW ewidencja wydatków prowadzona była zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia
Ministra Finansów w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek
budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych20 z uwzględnieniem klasyfikacji
paragrafów wydatków, określonej w rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie
szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków
pochodzących ze źródeł zagranicznych w sposób umożliwiający ustalenie wielkości
zaangażowanych środków, wysokości poniesionych wydatków oraz ich zgodności z planem
finansowym.
(dowód: akta kontroli str. 132-133)
Realizacja zleceń płatności odbywała się zawsze w kwartale, w którym zostały one
wystawione i przekazane zgodnie z terminem określonym w harmonogramie. Nie wystąpiły
przypadki opóźnień w dokonywaniu płatności.
(dowód: akta kontroli str. 184-189, 203-503, 517, 1450-1493)
W dniu 28 grudnia 2009 r. RZGW zawarł z Bankiem Gospodarstwa Krajowego (BGK)
umowę o świadczenie usług w portalu komunikacyjnym BGK – Zlecenia, w zakresie zleceń
płatności ze środków europejskich i krajowego współfinansowania. Z usług BGK jednostka
korzystała wyłącznie w zakresie obsługi zleceń płatności ze środków europejskich. Płatności
w zakresie krajowego współfinansowania dokonywane były z rachunku bieżącego
wydatków prowadzonego w NBP.
RZGW złożył w 2013 r. do BGK zlecenia płatności na łączną kwotę 7.595,4 tys. zł, która
została wykorzystana w 100,0%.
Jako beneficjent projektów w ramach POIiŚ, RZGW upoważniony był na podstawie umów
zawartych z CKPŚ, zaś w przypadku projektu RPOWŚ − na podstawie porozumienia
zawartego z Zarządem Województwa Świętokrzyskiego, do ponoszenia wydatków
i zgłaszania ich do ujęcia we wnioskach o płatność.
(dowód: akta kontroli str. 184-189, 504-565)
20
Dz.U. Nr 241, poz. 1616.
11
Zapłata zobowiązań wobec wykonawców, dotyczących wydatków ujętych w planie
wydatków środków europejskich, realizowana była na podstawie zleceń płatniczych
składanych przez RZGW w BGK pod wskazany dokument finansowy (fakturę). Te operacje
gospodarcze ujmowane były w księgach RZGW na stronie Ma konta 227 w korespondencji
ze stroną Wn konta 205 na podstawie informacji o wykonanych płatnościach otrzymanych
z BGK.
(dowód: akta kontroli str. 184-189, 504-565, 1320, 1322-1323)
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki, dotyczącej realizacji wydatków budżetu środków
europejskich, nie stwierdzono nieprawidłowości.
Ocena cząstkowa
Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie planowanie i realizację wydatków budżetu
środków europejskich. Wydatki przeznaczone zostały na realizację zadań ujętych w planie
finansowym, a dowody i zapisy księgowe potwierdzające ich dokonanie były kompletne
i rzetelne.
4. Roczne sprawozdania budżetowe oraz kwartalne sprawozdania w zakresie
operacji finansowych
Opis stanu
faktycznego
Badaniem objęto prawidłowość sporządzenia jednostkowych, rocznych sprawozdań
budżetowych za rok 2013 RZGW (dysponenta III stopnia):
– z wykonania planu dochodów budżetowych (Rb-27),
– z wykonania planu wydatków budżetu państwa (Rb-28),
– o stanie środków na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych
(Rb-23),
– z wykonania planu wydatków budżetu państwa w zakresie programów realizowanych ze
środków pochodzących z budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi środków
z pomocy udzielanej przez UE oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy
udzielanej przez państwa członkowskie EFTA, z wyłączeniem wydatków na Wspólną
Politykę Rolną (Rb-28 Programy),
– z wykonania wydatków budżetu państwa oraz budżetu środków europejskich w układzie
zadaniowym (Rb-BZ1),
a także:
– sprawozdanie budżetu środków europejskich z wykonania wydatków (Rb-28 UE),
– sprawozdanie finansowe za IV kwartał 2013 r. o stanie:
a) należności oraz wybranych aktywów finansowych (Rb-N),
b) zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji (Rb-Z).
Sprawozdania zostały sporządzone w terminach określonych w rozporządzeniu Ministra
Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej21,
rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek
sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych22 oraz rozporządzeniu
Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej
w układzie zadaniowym23.
(dowód: akta kontroli str. 134-145, 152)
Sprawozdania te przekazują prawdziwy obraz dochodów, wydatków i zobowiązań w 2013 r.
Wszystkie sprawozdania, poza sprawozdaniem Rb-28, zostały sporządzone rzetelnie
i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym, a kwoty wykazane
w tych sprawozdaniach były zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej.
(dowód: akta kontroli str. 967, 1319-1331, 2815-2817, 2847-2859)
21
22
23
Dz.U. Nr 20, poz. 103.
Dz.U. Nr 43, poz. 247.
Dz.U. Nr 298, poz. 1766.
12
Wykazane w sprawozdaniu rocznym Rb-23 dochody, wykonane i przekazane na rachunek
bieżący budżetu państwa, wyniosły 11.924,0 tys. zł i były zgodne z kwotą wykazaną
w sprawozdaniu Rb-27. Wydatki wykazane zostały w kwocie 123.705,8 tys. zł i były równe
kwocie ujętej w sprawozdaniu Rb-28. Wykazany w sprawozdaniu Rb-23 zerowy stan
środków na rachunku bieżącym został potwierdzony przez Oddział Okręgowy NBP
w Poznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r.
(dowód: akta kontroli str.90-95, 134, 938-954, 967, 2853)
Przedstawiona w rocznym sprawozdaniu Rb-27 kwota dochodów wykonanych była zgodna
z ewidencją księgową, tj. z zapisami na koncie 130 Rachunek bieżący jednostki − subkonto
dochodów budżetowych i wynosiła 11.924,0 tys. zł. Analityczna ewidencja zrealizowanych
dochodów budżetowych, prowadzona w systemie finansowo-księgowym do konta 130,
uwzględniała podziałki klasyfikacji budżetowej (dział, rozdział, paragraf). Po dokonanej korekcie
zgodny z ewidencją księgową był również stan należności pozostałych do zapłaty, w tym stan
zaległości netto.
(dowód: akta kontroli str. 135, 938-954, 958-961, 2850-2852)
Kwota wydatków ogółem za 2013 r. wykazana w rocznym sprawozdaniu Rb-28 wyniosła
123.705,8 tys. zł i była zgodna z zapisami na koncie 130 (subkonto wydatków) po stronie
Ma i kwotą środków otrzymanych w 2013 r. z Ministerstwa Finansów. Analityczna ewidencja
zrealizowanych wydatków budżetowych, prowadzona do konta 130, uwzględniała podziałki
klasyfikacji budżetowej (dział, rozdział, paragraf).
Kwoty wydatków wykazane w rocznym sprawozdaniu Rb-28 Programy były zgodne
z odpowiednimi wydatkami ujętymi w sprawozdaniu Rb-28 w zakresie współfinansowania
krajowego oraz współfinansowania z budżetu Unii Europejskiej czasowo finansowanymi
w ramach budżetu państwa.
(dowód: akta kontroli str. 136, 938-954, 1324-1329, 2854-2855)
W 2013 r. nie wystąpiły zobowiązania wymagalne oraz inne zobowiązania, podlegające
wykazaniu w kwartalnym sprawozdaniu Rb-Z.
(dowód: akta kontroli, str. 144-145, 2859)
Dane za IV kwartał 2013 r. wykazane w kwartalnym sprawozdaniu o stanie należności oraz
wybranych aktywów finansowych Rb-N były zgodne z ewidencją księgową – po dokonanej
korekcie księgowań.
(dowód: akta kontroli str. 142-143, 2834-2837, 2852)
Do okresów sprawozdawczych roku 2013 miały zastosowanie przepisy rozporządzenia
Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej
w układzie zadaniowym. Stwierdzono, że kwoty wydatków wykazane w rocznym
sprawozdaniu z wykonania wydatków budżetu państwa oraz budżetu środków europejskich
w układzie zadaniowym (Rb BZ1) były zgodne z zapisami po stronie Ma konta 995 Plan
finansowy wydatków budżetowych w układzie zadaniowym.
(dowód: akta kontroli str. 140-141, 152, 1321, 2858)
Według rocznego sprawozdania Rb-23 na koniec 2013 r. na rachunku sum na zlecenie
pozostawała kwota 3.895,7 tys. zł.
(dowód: akta kontroli str. 134, 799-803)
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki, dotyczącej rocznych sprawozdań, stwierdzono
następującą nieprawidłowość:
W sprawozdaniu Rb-28 na skutek zaewidencjonowania w ujęciu analitycznym kwoty
7,4 tys. zł w niewłaściwej podziałce klasyfikacji budżetowej zawyżona została kwota
wydatków w § 4590, a zaniżona kwota wydatków w § 4300 (szczegółowy opis w pkt 2
niniejszego wystąpienia). Poza tym na skutek nieujęcia w księgach rachunkowych 2013 r.
faktury dokumentującej operację gospodarczą z grudnia 2013 r. zaniżona została
o 0,5 tys. zł kwota zobowiązań niewymagalnych (szczegółowy opis w pkt 5 niniejszego
wystąpienia).
13
5. Księgi rachunkowe
Opis stanu
faktycznego
Zasady (polityka) rachunkowości dla RZGW została wprowadzona zarządzeniami Dyrektora
Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie:
– nr 21/2012 z dnia 31 grudnia 2012 r. w sprawie dokumentacji przyjętych zasad
rachunkowości;
– nr 20/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia Instrukcji obiegu
dokumentów finansowo-księgowych związanych z realizacją projektów finansowanych
ze środków pomocowych w Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej w Krakowie;
– nr 19/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie: wprowadzenia Instrukcji obiegu
dokumentów finansowo-księgowych w Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej
w Krakowie.
Ponadto elementem polityki rachunkowości RZGW był Podręcznik administracji,
konserwacji i ewolucji systemu wraz z płytą CD zawierającą m.in. podręcznik użytkownika
programu finansowo-księgowego RZGW.
(dowód: akta kontroli, str. 8, 2515-2558, 2718)
W RZGW od 2008 r., funkcjonował, zatwierdzony do stosowania przez Dyrektora RZGW
system księgowości komputerowej EDEN SQL. Zasady ochrony danych, w tym metody
zabezpieczenia dostępu do danych oraz systemu ich przetwarzania, określone zostały
w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości.
(dowód: akta kontroli, str. 2860-2864)
W RZGW przeprowadzono badanie w zakresie poprawności formalnej dowodów i zapisów
księgowych (testy kontroli) oraz wiarygodności zapisów księgowych pod kątem
prawidłowości wartości transakcji (zgodność z fakturą oraz zgodność faktury z umową,
zamówieniem), okresu księgowania, ujęcia na kontach syntetycznych i analitycznych
(a w konsekwencji ujęcia w sprawozdaniach budżetowych). Próbę do badania wyznaczono
ze zbioru dowodów księgowych, będących fakturami lub dokumentami równoważnymi
fakturom i stanowiących podstawę płatności w 2013 r. oraz odpowiadających tym
dokumentom zapisów księgowych. W celu wyznaczenia tego zbioru dokonano analizy,
przedstawionych do kontroli w formie elektronicznej, wszystkich pozycji operacji księgowych
wykazanych w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. (według daty księgowania) na
koncie 130 − subkonto wydatków. Spośród ww. pozycji operacji wyeliminowano zapisy:
− dotyczące wynagrodzeń osobowych i ich pochodnych − ze względu na niskie ryzyko
wystąpienia nieprawidłowości,
− dotyczące transakcji o niewielkiej wartości (poniżej 50 zł).
Z określonego w powyższy sposób zbioru dokonano losowania próby 95 dowodów
i odpowiadających im zapisów księgowych metodą monetarną24 na łączną kwotę
4.808,7 tys. zł. Poza tym badaniu poddano także 25 dowodów (zapisów) księgowych na
łączną kwotę 4.841,8 tys. zł dobranych w sposób celowy. Wydatki objęte badaniem
stanowiły 7,8% zrealizowanych wydatków RZGW w 2013 r. Z wyjątkiem opisanych poniżej
przypadków, dowody i odpowiadające im zapisy księgowe zostały sporządzone poprawnie
pod względem formalnym.
(dowód: akta kontroli, str.2865-2870)
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności
nieprawidłowości:
kontrolowanej
jednostki
dotyczącej
stwierdzono
następujące
1. W poleceniu księgowania z dnia 19 grudnia 2013 r.25, tj. dowodzie księgowym
korygującym poprzedni zapis, wskazano datę dowodu pierwotnego, a nie datę
sporządzenia dowodu korygującego, co było niezgodne z art. 22 ust. 1 ustawy
o rachunkowości. Stosownie do przywołanego przypisu, dowody księgowe powinny być
24
25
Metoda statystyczna uwzględniająca prawdopodobieństwo wyboru proporcjonalnie do wartości transakcji
(MUS).
Polecenie księgowania dotyczące dokumentu nr W4/0513/2059 oraz kwoty 1.532,71 zł.
14
rzetelne, to jest zgodne z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej, którą
dokumentują. Pomimo że dowód korygujący został sporządzony w dniu 26 listopada
2013 r., to jako datę dowodu wskazano 5 czerwca 2013 r., tj. datę dowodu źródłowego
(Faktura VAT nr W4/0513/2059).
Główna Księgowa RZGW wyjaśniła, że „…przyczyną powyższego była realizacja
wskazań inspektorów kontroli NIK przeprowadzonej w jednostce w terminach
wcześniejszych, zgodnie z którymi sugerowano że dla potrzeb prowadzonych
czynności kontrolnych w zapisach ewidencyjnych dokumentów zastępczych winno
znajdować się powiązanie z dowodem pierwotnym tj. data dowodu źródłowego.
Sugestie powyższe uwzględniono umieszczając jednocześnie w celu zachowania
przepisów zawartych w ustawie o rachunkowości datę dokonania operacji „refundacji
wydatków”, tj. ich przekodowania w ewidencjach związanych z zakupem –
K09 poz.53”.
Główna Księgowa RZGW nie wskazała konkretnej kontroli NIK, w efekcie której
sformułowano powyższe wskazania, jednakże stwierdziła, iż „… sugestie te nie znalazły
odzwierciedlenia w wystąpieniu pokontrolnym, ani w protokole kontroli, wynikały
z bezpośrednich rozmów z kontrolującymi i związane były z wprowadzeniem zmian
ułatwiających przeprowadzenie czynności kontrolnych, tj. powiązanie dowodu
zastępczego (refundacji) z dowodem źródłowym, w celu stwierdzenia, czy nie doszło do
naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie wydatkowania
środków budżetowych.”
(dowód: akta kontroli str. 2754-2767)
2. Spośród 120 dowodów księgowych, 117 dowodów na łączną kwotę 9.640,4 tys. zł
podpisanych było w sposób nieczytelny przez osoby dokonujące sprawdzenia pod
względem merytorycznym, formalno-rachunkowym oraz zatwierdzenia do wypłaty. Było
to niezgodne z pkt 1.3 Zarządzenia Nr 19/2012 Dyrektora Regionalnego Zarządu
Gospodarki Wodnej w Krakowie w sprawie wprowadzenia Instrukcji obiegu
dokumentów finansowo – księgowych w Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej
w Krakowie, w którym wskazano, m.in. że „ …Podpisy na dokumentach winny być
składane odręcznie, długopisem, atramentem. Należy je składać w formie czytelnej o ile
nie są uzupełnione pieczęcią służbową osoby podpisującej”.
Funkcjonująca w RZGW w Krakowie karta wzorów podpisów bankowych nie rozwiązuje
powyższej kwestii czytelności podpisów, ponieważ dotyczy głównie osób z nadzoru
poszczególnych Zlewni i nie uwzględnia wzoru podpisów osób, sprawdzających te
dowody m.in. w zakresie zgodności z zamówieniami publicznymi lub poszczególnymi
umowami. Poza tym przedmiotowej karty wzorów nie uwzględniono i nie opisano
w Instrukcji obiegu dokumentów w części związanej ze sprawdzaniem i kontrolą
dowodów księgowych.
Zastępca Dyrektora w RZGW wyjaśniła, identycznie jak Główna Księgowa RZGW, że
„Dowody księgowe… w ramach kontroli m.in. sprawdzania pod względem
merytorycznym, formalno-rachunkowym, dekretacji i księgowania były podpisywane
w „formie czytelnej” dla pracowników realizujących kolejne etapy kontroli i weryfikacji
tych dokumentów. „Forma czytelna” oznacza w tym przypadku możliwość dokonania
weryfikacji przez pracowników RZGW na poszczególnych etapach kontroli, jak również
przez pracowników kontroli zewnętrznej - czy dyspozycji w zakresie zaciągania
zobowiązań, dysponowania środkami pieniężnymi i majątkiem jednostki dokonała
osoba posiadająca określone upoważnienia kierownika jednostki” (…)” Zastępca
Dyrektora podkreśliła, że „w przypadku podpisów osób zajmujących się zamówieniami
publicznymi lub poszczególnymi umowami udzielone zostały odrębne pełnomocnictwa
dyrektora jednostki w tym zakresie, które nakładają ten obowiązek na zastępców
dyrektora w Zarządzie Zlewni, których podpisy znajdują się na karcie wzorów podpisów
bankowych i są weryfikowalne, podkreślić jednocześnie należy, iż nie jest to element
obligatoryjny zawarty w instrukcji obiegu i kontroli dowodów księgowych lub innym
akcie prawnym. Funkcje kontrolne w zakresie realizacji zadań zgodnie z przepisami
ustawy prawo zamówień publicznych realizowane są na innym szczeblu tj. jeszcze
15
przed zaciągnięciem zobowiązań przez jednostkę i uregulowane są w jednostce
odrębnymi zarządzeniami dyrektora jednostki (…).”
(dowód: akta kontroli str. 2494-2514, 2559-2699, 2707- 2709, 2876-2881)
W ocenie NIK dowody księgowe były podpisywane w sposób nieczytelny, tj. niezgodny
z ustalonymi przez kierownika jednostki zasadami kontroli dokumentów.
3. Kontrola wykazała, iż w księgach rachunkowych 2014 r. ujęto fakturę, wystawioną na
kwotę 501,49 zł za zakup paliwa, która dokumentowała operację gospodarczą
z grudnia 2013 r. Faktura wpłynęła do RZGW w dniu 3 stycznia 2014 r. i w tym samym
dniu została opłacona. Ww. faktura nie została wykazana w sprawozdaniu Rb-28 za
2013 r. w zobowiązaniach § 4210. Powyższe było niezgodne z art. 20 ust. 1 w związku
z art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości.
Według wyjaśnień Głównej Księgowej RZGW błąd ten wynikał ze spiętrzenia
obowiązków.
(dowód: akta kontroli str. 2398-2422)
4.
W Zakładowym planie kont (ZPK) wprowadzonym w życie zarządzeniem nr 21/2012
Dyrektora RZGW z dnia 31 grudnia 2012 r. nie zostało ujęte konto 226 –
Długoterminowe należności budżetowe, którego zasady funkcjonowania zostały
opisane w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r.
w sprawie szczególnych zasad rachunkowości dla budżetu państwa (…). Zastępca
Dyrektora RZGW podała w wyjaśnieniach, iż ujęcie w ZPK konta 226 nie było
uzasadnione z uwagi na fakt, iż w jednostce nie wystąpiły należności długoterminowe
wymagające ujęcia na ww. koncie
NIK nie przyjmuje powyższych wyjaśnień, ponieważ, jak ustalono w toku kontroli w
RZGW wystąpiły należności podlegające ujęciu na koncie 226. Ponadto po
skorygowaniu zapisów księgowych dokonano przeksięgowania należności, których
termin płatności przypadał na 2014 r., z konta 221 na konto 226.
(dowód: akta kontroli str. 73-74, 112, 134-135, 958-972, 1000-1046, 1319-1448, 2768-2859)
IV. Wnioski
Wnioski
pokontrolne
Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba
Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej
Izbie Kontroli26, wnosi o:
1) dokonanie korekty sprawozdania rocznego Rb-28 w zakresie §§ 4590 i 4300 oraz
w zakresie zobowiązań § 4210;
2) dokonanie aktualizacji zasad rachunkowości ustalonych w RZGW, w części dotyczącej
Zakładowego Planu Kont, poprzez wprowadzenie konta 226;
3) podjęcie działań w celu zapewnienia poprawności formalnej dowodów księgowych i ich
zapisów;
4) składanie podpisów na dokumentach zgodnie z Zarządzeniem Nr 19/2012 Dyrektora
Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 28 grudnia 2012 r.
w sprawie wprowadzenia Instrukcji obiegu dokumentów finansowo-księgowych
w Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej w Krakowie;
5) dokonanie aktualizacji cennika na drewno pozyskiwane na gruntach administrowanych
przez RZGW;
6) wprowadzenie regulacji wewnętrznych w zakresie dokumentowania pozyskania drewna
w Inspektoracie Budowy Zbiornika Wodnego Świnna Poręba;
7) rzetelne dokumentowanie rozliczania umów.
26
Dz.U. z 2012 r., poz. 82 z późn. zm.
16
V. Pozostałe informacje i pouczenia
Prawo zgłoszenia
zastrzeżeń
Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla
kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli.
Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo
zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie
21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do Dyrektora Departamentu
Środowiska Najwyższej Izby Kontroli.
Obowiązek
poinformowania
NIK o sposobie
wykorzystania
uwag i wykonania
wniosków
Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli,
w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania
uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach
niepodjęcia tych działań.
W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia
informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub
zmienionego wystąpienia pokontrolnego.
Warszawa, dnia 31 marca 2014 r.
Najwyższa Izba Kontroli
Departament Środowiska
Kontrolerzy
Jerzy Bazylewicz
Gł. specjalista kp.
Dyrektor
Anna Krzywicka
........................................................
podpis
........................................................
podpis
17