Wolność zgromadzeń publicznych w Polsce po wyroku Trybunału

 Helsińska Fundacja Praw Człowieka
ANALIZY i REKOMENDACJE
Nr 2/2015
Wolność zgromadzeń publicznych w Polsce po
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2014 r.
Adam Bodnar, Michał Szwast
Ø W połowie września 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wydał przełomowy
wyrok dotyczący wolności organizowania pokojowych zgromadzeń (K
44/12). TK zakwestionował między innymi: brak regulacji w ustawie tzw.
zgromadzeń spontanicznych, wadliwość procedury odwoławczej od zakazu
odbycia zgromadzenia, czy też zasady „rozdzielania” przez organ gminy
zgromadzeń odbywających się jednocześnie.
Ø Podmioty dysponujące inicjatywą ustawodawczą jak dotąd nie podjęły
zdecydowanych kroków w kierunku wykonania wyroku TK, pomimo
faktu, że część zakwestionowanych przez TK regulacji już utraciła moc
obowiązującą, a najważniejsze utracą moc za 8 miesięcy, tj. 4 października
2015 r. Ze względu na zakres zmian główny ciężar przygotowania
nowelizacji powinien spoczywać na Ministerstwie Administracji i
Cyfryzacji (a w konsekwencji na Radzie Ministrów).
Ø Należy wskazać na pilną konieczność podjęcia prac legislacyjnych
mających na celu wykonanie wyroku TK. Kalendarz prac legislacyjnych
jak i upływająca kadencja parlamentu powodują wątpliwości, czy
konieczne zmiany uda się wprowadzić do 4 października 2015 r. Z trudem
można sobie wyobrazić zamknięcie procesu ustawodawczego do tego czasu,
uwzględniając fakt, że żaden projekt ustawy jak dotąd nie jest
przedmiotem oficjalnych prac legislacyjnych.
Ø Ze względu na zakres zmian konieczna jest gruntowna nowelizacja ustawy
lub wręcz przygotowanie nowej ustawy. Zmiany powinny uwzględniać
dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka oraz standardy międzynarodowe typu soft law,
Wolność zgromadzeń publicznych w Polsce po wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2014 r.
jak np. Wytyczne OBWE i Komisji Weneckiej w sprawie wolności
pokojowych zgromadzeń.
Ø Najważniejszym zadaniem jest stworzenie procedury skutecznej sądowej
kontroli decyzji o zakazie zgromadzeń, tak aby organizatorzy zgromadzeń
mogli liczyć na ostateczne rozstrzygnięcie sądu przed datą planowanego
zgromadzenia. Jeśli zostanie przyjęta nowelizacja w tym kształcie, to
będzie ona stanowiła wykonanie wyroku TK, jak również wyroku
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bączkowski i inni
przeciwko Polsce.
Ø W Sejmie rozpatrywana jest wniesiona przez Prezydenta RP nowelizacja
Prawa o zgromadzeniach dotyczącą zakazu zasłaniania twarzy podczas
zgromadzeń publicznych. Warto zastanowić się czy w obliczu nagłej
konieczności wykonania wyroku TK z 18 września 2014 r. oraz
krytycznych
uwag
pod
adresem
w/w
nowelizacji,
uwaga
parlamentarzystów powinna się faktycznie dalej skupiać nad tym
projektem.
2 Wolność zgromadzeń publicznych w Polsce po wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2014 r.
I. Wstęp
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 września 2014 r.1 orzekł o niezgodności z
Konstytucją RP szeregu przepisów ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach2,
regulującej w Polsce problematykę organizowania zgromadzeń publicznych i uczestniczenia
w nich. Wyrok zapadł po rozpoznaniu wniosków aż trzech podmiotów: Rzecznika Praw
Obywatelskich oraz dwóch niezależnie działających grup posłów. Wnioskodawcy
kwestionowali przede wszystkim ograniczenia wolności zgromadzeń wprowadzone do
ustawy na mocy projektu nowelizacji uchwalonego we wrześniu 2012 r. 3 , będącego
legislacyjną odpowiedzią Prezydenta RP na zamieszki, które miały miejsce w Warszawie
podczas Święta Niepodległości w 2011 r.
Wyrok TK w dużym zakresie skruszył podstawy, na których została zbudowana ustawa
Prawo o zgromadzeniach. Niestety po upływie czterech i pół miesiąca od wydania wyroku,
żaden z legitymowanych podmiotów nie podjął widocznej i zdecydowanej próby
dostosowania systemu prawa do skutków powstałych w wyniku orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego. Inicjatywa ustawodawcza jest o tyle konieczna, że niektóre z
zakwestionowanych przez Trybunał przepisów już utraciły moc obowiązującą powodując luki
w prawie, a niektóre zostaną derogowane z dniem 4 października 2015 r.
II. Podstawowe tezy wyroku TK
W komentowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP
siedmiu przepisów ustawy dotyczących czterech instytucji prawnych związanych z
korzystaniem z wolności zgromadzeń publicznych. Za niezgodne z Konstytucją uznano:
1. Art. 1 ust. 2 ustawy, który stanowił, że „Zgromadzeniem jest zgrupowanie co najmniej
15 osób, zwołane w celu wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia
stanowiska” w części zawierającej wyrażenie „co najmniej 15”. TK uznał, że
„posłużenie się przez ustawodawcę definicją zgromadzenia jako zgrupowania
obejmującego co najmniej 15 osób wprowadza element konstrukcyjny nieprzewidziany
na gruncie konstytucyjnym. Uwzględniając treść art. 57 Konstytucji, trzeba zatem
przyjąć, że zgromadzeniem publicznym są także te pokojowe zgrupowania, których
liczba uczestników jest mniejsza niż wskazano w art. 1 ust. 2 prawa o
zgromadzeniach”4. Skutkiem zaś art. 1 ust. 2 ustawy było całkowite pozbawienie
ochrony prawnej zgromadzeń, które obejmują mniej niż 15 osób. Zakwestionowany
1
2
3
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt sygn. akt K 44/12.
Dz. U. z 2013 r., poz. 397 j.t. ze zmianami.
Ustawa z dnia 14 września 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo o zgromadzeniach, Dz. U. z 2012 r., nr
1115.
4
Uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt sygn. akt K
44/12.
3 Wolność zgromadzeń publicznych w Polsce po wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2014 r.
przepis utracił moc obowiązującą w części zawierającej wyrażenie „co najmniej 15”
już z dniem 3 października 2014 r.
2. Art. 7 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim określa obowiązek organizatora
zgromadzenia zawiadomienia organu gminy o zgromadzeniu nie później niż na 3 dni
robocze przed datą zgromadzenia. Przepis tej treści obowiązywał po uchwaleniu
„prezydenckiej” nowelizacji Prawa o zgromadzeniach z września 2012 r., która
wydłużyła termin z obowiązujących wcześniej „3 dni” do „3 dni roboczych”. TK
stwierdził, że „ograniczenie wolności zgromadzeń wynikające z wydłużenia terminu
notyfikacji przyjętego w art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach, w kontekście
pozostałych regulacji, nie przechodzi pomyślnie testu proporcjonalności. Cele
notyfikacji, związane z potrzebą zagwarantowania pokojowego przebiegu
demonstracji oraz zapewnienia ochrony jej uczestników, mogą być osiągnięte w
krótszym czasie, szczególnie biorąc pod uwagę ciągły charakter pracy służb ochrony
porządku publicznego (policja, straż miejska). Wydłużenie okresu notyfikacji do
minimum 3 dni roboczych stanowi nadmierne ograniczenie wolności zgromadzeń”5.
Zakwestionowany przez TK przepis art. 7 ust. 1 ustawy utraci moc obowiązującą 4
października 2015 r.
3. Art. 7a ust. 1 i ust. 2 ustawy, w części zawierającej wyrażenie – odpowiednio –
„zgłoszonego później” (ust. 1) i „zgłoszonego wcześniej” (ust. 2). Oba wyżej
wymienione przepisy dotyczyły przesłanek „oddzielania” przez organ gminy
zgromadzeń zgłoszonych w jednym miejscu i czasie. Wezwanie do zmiany czasu lub
miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników kierowane jest do organizatora
zgromadzenia „zgłoszonego później” (art. 7a ust. 1 ustawy – Prawo o
zgromadzeniach). Do wezwania należy przy tym załączyć informację dotyczącą
„wcześniej zgłoszonego” zgromadzenia lub zgromadzeń (art. 7a ust. 2 ustawy). TK
uznał, że „użyte w tych przepisach sformułowania, z uwagi na brak precyzji, otwierają
pole do ich bardzo zróżnicowanych interpretacji ze strony organów władzy publicznej.
Może to w efekcie rodzić poważne wątpliwości dotyczące wyznaczenia adresatów
wezwania, o którym mowa w tych przepisach”6 . Trybunał uznał te przepisy – w
zakresie obu wspomnianych wyrażeń – za niezgodne z zasadą przyzwoitej legislacji
wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Oba przepisy we wskazanym wyżej zakresie
utracą moc obowiązującą z dniem 4 października 2015 r. Podobne stanowisko
Trybunał Konstytucyjny przyjął wobec art. 8 ust. 2 ustawy, który upoważniał organ
gminy do zakazania zgromadzenia publicznego zgłoszonego później także jeżeli
organizator zgromadzenia, pomimo wezwania, nie dokonał we właściwym terminie
zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników. TK
wskazał, że „posłużenie się przez ustawodawcę niejednoznacznym określeniem
uniemożliwia precyzyjne wskazanie adresata normy wyrażonej w powołanym
przepisie. Ma to tym większe znaczenie, że na gruncie badanego art. 8 ust. 2 prawa o
zgromadzeniach, chodzi o normę stanowiącą podstawę zakazu zgromadzenia
publicznego. Przepis ten ma więc stanowić podstawę najdalej idącego rozstrzygnięcia
5
6
Tamże.
Tamże.
4 Wolność zgromadzeń publicznych w Polsce po wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2014 r.
organu gminy, uniemożliwiającego - ze względu na okoliczności przewidziane w
ustawie - organizację zgromadzenia publicznego. W tym kontekście wymóg jasności i
precyzyjności regulacji prawnej ma jeszcze większe znaczenie. Dotyczy bowiem
możliwości korzystania przez jednostki z wolności przewidzianej w art. 57
Konstytucji”7. Art. 8 ust. 2 utracił moc obowiązującą z dniem 3 października 2014 r.
4. Art. 9 ust. 1 i ust. 4 ustawy w zakresie określonych w tych przepisach terminów
podjęcia działań przez organy władzy publicznej. Przepisy powyższe dotyczą
procedury odwoławczej od zakazu odbycia zgromadzenia publicznego. Ustanowione
w ustawie terminy na dokonywanie poszczególnych czynności przez skarżącego, jak i
organ gminy oraz wojewodę, nie zapewniają otrzymania przez organizatora
ostatecznej decyzji organu odwoławczego (wojewody) przed datą zgromadzenia
określoną w zgłoszeniu. TK wskazał, że „sama działalność organów państwa
uniemożliwia uzyskanie rozstrzygnięcia w sprawie zakazu zgromadzenia publicznego
przed jego planowaną datą. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny ograniczył swoją
wypowiedź do art. 9 ust. 1 i 4 prawa o zgromadzeniach, uznając te przepisy - w
zakresie wskazanych w nich terminów podjęcia działań przez odpowiednie organy
władzy publicznej - za niezgodne z art. 78 w związku z art. 57 Konstytucji”8. Art. 9 ust.
1 i 4 ustawy utracą moc obowiązująca w dniu 4 października 2015 r. W tym
kontekście warto wskazać, że problem efektywności procedury odwoławczej od
decyzji w przedmiocie zakazu odbycia zgromadzenia ma charakter systemowy i został
wytknięty Polsce w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 3 maja
2007 r. w sprawie Bączkowski i inni przeciwko Polsce9. ETPC uznał, że doszło do
naruszenia przez Polskę m.in. art. 11 w związku z art. 13 Europejskiej Konwencji
Praw Człowieka 10 , ponieważ skarżących pozbawiono skutecznego środka
odwoławczego od decyzji w przedmiocie zakazu zgromadzenia.
III. Konieczność podjęcia inicjatywy ustawodawczej w celu wykonania wyroku TK
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący wolności zgromadzeń wymaga pilnego
wykonania. Niepokoi fakt, że jak dotąd nie zaprezentowano żadnych propozycji
legislacyjnych czyniących zadość wskazaniom TK. Jedynym organem władzy publicznej,
który na dzień opublikowania niniejszego opracowania oficjalnie podjął próbę wykonania
wyroku Trybunału Konstytucyjnego ws. zgromadzeń jest Senat RP, czyniący takie próby
także w stosunku do innych orzeczeń TK11. 20 stycznia 2015 r. odbyło się posiedzenie
7
Tamże.
Tamże.
9
Wyrok ETPC z dnia 3 maja 2007 r. w sprawie Bączkowski i inni przeciwko Polsce, skarga nr 1543/06.
10
Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zmianami.
11
Senat RP przyznał sobie kompetencję do wykonywania orzeczeń TK w uchwale z dnia 23 listopada
1990 r. - Regulamin Senatu, M.P. z 2014 r., poz. 529 j.t. ze zmianami znowelizowanej w tym przedmiocie w
2007 r. Do Regulaminu Senatu w listopadzie 2007 r. wprowadzono Dział IXA, „Wykonywanie orzeczeń
Trybunału Konstytucyjnego”, regulujący tryb postępowania ustawodawczego w przedmiocie wykonania
orzeczeń TK.
8
5 Wolność zgromadzeń publicznych w Polsce po wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2014 r.
senackiej Komisji Ustawodawczej, podczas którego debatowano nad potrzebą podjęcia
inicjatywy ustawodawczej w przedmiocie wykonania wyroku Trybunału12. Uczestnicząca w
posiedzeniu przedstawicielka Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji poinformowała, że w
resorcie toczą się prace koncepcyjne nad opracowaniem projektu ustawy wykonującej wyrok
TK. Warto wskazać jednakże, że prace te muszą mieć bardzo wstępny charakter, skoro nie
zostały ujawnione ani na stronach internetowych Ministerstwa ani na stronach Rządowego
Centrum Legislacji (portal Rządowy Proces Legislacyjny13), które to zawierają informacje na
temat stanu zaawansowania wszystkich rządowych inicjatyw ustawodawczych. Wobec
stanowiska przedstawionego przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, Senat odroczył
rozpoczęcie prac nad własnym projektem do czasu zasięgnięcia informacji na temat
zaawansowania prac legislacyjnych w Ministerstwie. Naszym zdaniem ze względu na zakres
zmian będących konsekwencją wyroku TK, to właśnie na Ministerstwie Administracji i
Cyfryzacji powinna spoczywać odpowiedzialność za przygotowanie odpowiedniego projektu
nowelizacji.
Prace legislacyjne podjąć należy niezwłocznie. Do uchylenia zakwestionowanych przez TK
przepisów zostało tylko osiem miesięcy. Na obecnym etapie projekt ustawy powinien być już
gotowy i poddany procesowi konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych.
Należy zwrócić uwagę na czasochłonność procesu legislacyjnego – w ramach rządu
(zakończonego wniesieniem ustawy do Sejmu RP), w ramach Sejmu, Senatu, ustosunkowania
się przez Sejm do ewentualnych poprawek Senatu, przedstawienia ustawy do podpisu
Prezydenta RP, ogłoszenia ustawy, odpowiedniego vacatio legis. Z trudem można sobie
wyobrazić zamknięcie procesu ustawodawczego do dnia 4 października 2015 r.
uwzględniając fakt, że żaden projekt ustawy jak dotąd nie jest przedmiotem oficjalnych prac
legislacyjnych. Niewykonanie wyroku TK do tego czasu skutkować będzie powstaniem luk w
prawie, powodujących niefunkcjonalność mechanizmów przewidzianych w ustawie.
IV. Pożądany kierunek zmian
Helsińska Fundacja Praw Człowieka od wielu lat postuluje podjęcie działań mających na celu
dostosowanie
polskiej
ustawy
Prawo
o
zgromadzeniach
do
standardów
prawnokonstytucyjnych i prawnomiędzynarodowych. Wyrok TK potwierdził zapatrywania
Fundacji na powyższe kwestie, stwierdzając niezgodność z Konstytucją RP przepisów, co do
których Fundacja wypowiada się krytycznie od dawna. Wykonanie wyroku TK powinno
dotyczyć przede wszystkim dwóch zagadnień: wprowadzenia do ustawy kategorii tzw.
zgromadzeń spontanicznych, które nie wymagałyby notyfikacji organowi gminy i związanych
z tym formalności oraz wprowadzenia efektywnej sądowej kontroli odwoławczej nad
decyzjami w przedmiocie zakazu zgromadzenia publicznego.
12
Zob. Retransmisja posiedzenia Komisji Ustawodawczej z dnia 20 stycznia 2015 r., dostępna:
http://senat.atmitv.pl/SenatConsole/TransmissionArchiveItem.go?code=8KU3472.
13
Dostępne pod adresem: http://legislacja.rcl.gov.pl/.
6 Wolność zgromadzeń publicznych w Polsce po wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2014 r.
V. Zgromadzenia spontaniczne14
Wykonanie wyroku TK w zakresie dotyczącym zakwestionowanego art. 7 ust. 1
przewidującego obowiązek notyfikacji zgromadzenia organowi gminy nie później niż 3 dni
robocze przed datą zgromadzenia wymaga wprowadzenia do ustawy wyjątków od tego
obowiązku, pozwalających na realizację wolności tzw. zgromadzeń spontanicznych.
Zgromadzenia spontaniczne to zgromadzenia zorganizowane w odpowiedzi na nagłe
zdarzenie, wypadek, fakt zorganizowania innego zgromadzenia czy przemowę15. Ze względu
na nagły charakter wydarzenia, będącego podstawą zorganizowania zgromadzenia
spontanicznego, nie jest możliwe, aby organizatorzy notyfikowali zgromadzenie władzom
publicznym w przewidzianym w prawie terminie 16 . Takie zgromadzenia uznane są w
Wytycznych OBWE i Komisji Weneckiej jako „przejaw zdrowej demokracji”17. W kwestii
legalności i dopuszczalności zgromadzeń spontanicznych wypowiadał się Europejski
Trybunał Praw Człowieka. W sprawie Bukta i inni przeciwko Węgrom ETPC wskazał, że w
szczególnych okolicznościach, w których wymagana jest natychmiastowa reakcja społeczna
na wydarzenie polityczne w formie zgromadzenia, rozwiązanie przez władze pokojowego
zgromadzenia zwołanego w nagłym trybie wyłącznie z powodu braku wymaganej prawem
uprzedniej notyfikacji, jeśli uczestnicy zgromadzenia nie naruszają prawa, jest
nieproporcjonalnym ograniczeniem wolności zgromadzeń 18 . W wyroku w sprawie Eva
Molnar przeciwko Węgrom, ETPC stwierdził, że prawo do organizowania zgromadzeń
spontanicznych może w szczególnych okolicznościach wyprzedzać obowiązek uprzedniej
notyfikacji zgromadzenia, mianowicie, gdy natychmiastowa reakcja na aktualne wydarzenie
jest zapewniona przez formę demonstracji 19 . W szczególności, wyjątek od zasady
uprzedniego zgłoszenia może być usprawiedliwiony, gdy opóźnienie zgromadzenia
uczyniłoby tę reakcję nieaktualną20.
Wytyczne OBWE i Komisji Weneckiej, nawiązując do wyżej wskazanego standardu
orzeczniczego ETPC, podkreślają, że ustawy regulujące problematykę wolności zgromadzeń
powinny wyraźnie przewidywać bądź to wyjątek od wymogów notyfikacji zgromadzenia dla
14
Na podstawie opinii amicus curiae Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z dnia 17 kwietnia 2014 r.
przedstawionej Trybunałowi Konstytucyjnemu w sprawie z połączonych wniosków: grupy posłów o sygn. K
44/12, grupy posłów o sygn. K 53/12, Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 4/13 dotyczących zgodności
niektórych przepisów ustawy - Prawo o zgromadzeniach z Konstytucją RP, Konwencją o ochronie praw
człowieka i podstawowych wolności, Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych,
Konwencją o prawach osób niepełnosprawnych, Konwencją o prawach dziecka.
15
Wytyczne w Sprawie Wolności Pokojowych Zgromadzeń. Drugie wydanie”, opracowane przez Panel
Ekspertów Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie/Biura Instytucji Demokratycznych i Praw
Człowieka oraz Komisję Wenecką, Warszawa/Strasbourg 2010, opracowanie jest dostępne w formie
elektronicznej pod adresem: http://www.osce.org/odihr/73405, par. 126.
16
Tamże.
17
Tamże, par. 127.
18
Wyrok ETPC z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie Bukta i inni przeciwko Węgrom, skarga nr 25691/04.
19
Wyrok ETPC z dnia 7 października 2008 r. W sprawie Eva Molnar przeciwko Węgrom, skarga nr
10346/05.
20
Tamże.
7 Wolność zgromadzeń publicznych w Polsce po wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2014 r.
zgromadzeń spontanicznych (gdy uprzednie zgłoszenie przez organizatora jest
niewykonalne), bądź to skrócone terminy notyfikacji (zgodnie z którymi organizator
zgromadzenia byłby zobowiązany notyfikować władzom zamiar jego odbycia się tak szybko
jak to jest możliwe - ang. as soon as [it is] practicable)21.
W wyroku z 10 lipca 2008 r., P 15/08, Trybunał Konstytucyjny uznał, że osoby, które były
organizatorami zgromadzeń spontanicznych, mogą w postępowaniu sądowym podejmować
starania w celu zwolnienia z odpowiedzialności na podstawie Kodeksu wykroczeń. Muszą
zatem wykazać, że zgromadzenie - ze względu na nagle zaistniałe okoliczności - musiało być
zorganizowane bez czekania na wypełnienie terminu. Zgromadzenie także powinno służyć
interesowi publicznemu.22
Jednak praktyka Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka pokazuje, że wolność zgromadzeń
spontanicznych jest niejednokrotnie naruszana w wyniku pociągania do odpowiedzialności na
podstawie prawa wykroczeń osób, które chcą z tej wolności skorzystać. W przypadku
demonstracji związanych z protestem przeciwko ratyfikowaniu przez Polskę umowy ACTA
media donosiły o stawianiu zarzutów zarówno organizatorom zgromadzeń spontanicznych (za
naruszenie art. 52 § 1 pkt 2 Kodeksu wykroczeń) jak również uczestnikom takich zgromadzeń
(za naruszenie art. 50 Kodeksu wykroczeń typizującego wykroczenie udziały w
zbiegowisku)23. Ponadto uczestnikom spontanicznych manifestacji, oprócz zarzutów z art. 50
Kodeksu wykroczeń, stawiane są w praktyce także zarzuty z tytułu popełnienia wykroczenia
unormowanego w art. 90 Kodeksu wykroczeń 24 . Wprawdzie zdecydowana większość
powyższych postępowań w stosunku do organizatorów zgromadzeń spontanicznych kończy
się umorzeniem ze względu na znikomą szkodliwość społeczną czynu (przy zastosowaniu
wskazówek wynikających z w/w wyroku TK), to jednak staje się to dopiero w wyniku
przeprowadzonego postępowania sądowego. Tych postępowań można byłoby uniknąć
poprzez przeprowadzenie zmiany legislacyjnej.
Ustawodawca powinien zatem wprowadzić do ustawy specjalną procedurę dla osób, które
chcą skorzystać z możliwości organizowania zgromadzeń spontanicznych. Przede wszystkim
należy do ustawy - Prawo o Zgromadzeniach, wprowadzić pojęcie "zgromadzenia
spontanicznego". Warto w tym zakresie skorzystać ze wskazówek Trybunału
Konstytucyjnego (P 15/08) oraz wspomnianych dokumentów soft law. Po drugie, należy
przewidzieć jakie organy administracji publicznej powinny być powiadomione w przypadku
21
Wytyczne OBWE i Komisji Weneckiej, par. 128.
Por. na ten temat Barbara Grabowska, (Nie)spontaniczna wolność zgromadzeń, komentarz do wyroku TK w
sprawie P 15/08, dostępny na stronie
http://www.prawaczlowieka.edu.pl/index.php?dzial=komentarze&komentarz=7320828c9153b2a9848d6bc45d35
44236b22fc48-c0 (ostatni dostęp: 4.02.2015 r.).
23
S. Ostrowski, Represje wobec organizatorów protestów przeciwko ACTA, artykuł z dnia 24 kwietnia
2012
r.,
http://www.wiadomosci24.pl/artykul/represje_wobec_organizatorow_protestow_przeciwko_acta_231295-2--1d.html.
24
Zgodnie z art. 90 Kodeksu wykroczeń, kto tamuje lub utrudnia ruch na drodze publicznej, w strefie
zamieszkania lub strefie ruchu, podlega karze grzywny albo karze nagany.
22
8 Wolność zgromadzeń publicznych w Polsce po wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2014 r.
organizowania takiego zgromadzenia, tak aby zminimalizować ryzyko zagrożeń dla porządku
publicznego oraz uniknąć ewentualnej odpowiedzialności na podstawie Kodeksu wykroczeń.
VI. Procedura odwoławcza od decyzji w przedmiocie zakazu odbycia się
zgromadzenia25
Wyrok TK podkreślił, że problem nieefektywności procedury odwoławczej od decyzji w
przedmiocie zakazu zgromadzenia publicznego ma charakter systemowy. Wyrok ten jest
ultima ratio dla ustawodawcy, żeby procedurę w tym przedmiocie naprawić. Nie
podejmowano skutecznych prób w tym kierunku, mimo że już prawie osiem lat temu na
problem zwrócił uwagę ETPC w wyroku Bączkowski przeciwko Polsce. Warto wskazać, że z
tego powodu w/w wyrok ETPCZ nie został wciąż wykonany i pozostaje w tzw.
wzmocnionym nadzorze (enhanced supervision) Komitetu Ministrów Rady Europy.
Naszym zdaniem prawidłowe wykonanie wyroku TK w zakresie art. 9 ust. 1 i 4 Prawa o
Zgromadzeniach wymaga odejścia od procedury administracyjnej i następującej po niej
procedury sądowoadministracyjnej. Zamiast tego należy wprowadzić możliwość
bezpośredniego odwołania od decyzji organu gminy do sądu orzekającego jako pierwsza i
ostatnia instancja sądowa. Uważamy, że szczególny charakter organizowania zgromadzeń
publicznych (oraz konieczność uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia sądu przed datą
planowanego zgromadzenia) dopuszcza jednoinstancyjne postępowanie sądowe.
Za zasadnością takiej koncepcji przemawiają cztery argumenty. Po pierwsze, Wytyczne
OBWE i Komisji Weneckiej w sprawie wolności pokojowych zgromadzeń, formułując
pożądany standard dotyczący procedury odwoławczej od decyzji zakazującej odbycia
zgromadzenia publicznego wyraźnie wymagają, aby przed datą planowanego zgromadzenia
organizator mógł uzyskać rozstrzygnięcie sądu w przedmiocie dopuszczalności lub zakazu
zgromadzenia 26 . Po drugie, orzecznictwo ETPC również zmierza w kierunku uzyskania
rozstrzygnięcia sądowego, a nie tylko administracyjnego, przed datą zgromadzenia (zob. dwa
wyroki – w sprawie Alekseyev przeciwko Rosji27 oraz w sprawie Genderdoc-M przeciwko
Mołdawii 28 ). Po trzecie, zapewnienie bezpośredniej kontroli sądowej nad decyzjami w
25
Na podstawie opinii amicus curiae Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z dnia 17 kwietnia 2014 r.
przedstawionej Trybunałowi Konstytucyjnemu w sprawie z połączonych wniosków: grupy posłów o sygn. K
44/12, grupy posłów o sygn. K 53/12, Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 4/13 dotyczących zgodności
niektórych przepisów ustawy - Prawo o zgromadzeniach z Konstytucją RP, Konwencją o ochronie praw
człowieka i podstawowych wolności, Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych,
Konwencją o prawach osób niepełnosprawnych, Konwencją o prawach dziecka.
26
Zgodnie z treścią par. 137 Wytycznych OBWE i Komisji Weneckiej, każda odwoławcza procedura
administracyjna musi być na tyle szybka, aby umożliwić kontrolę sądową w przypadku gdy administracyjne
środki odwoławcze zostaną wyczerpane, przed datą zgromadzenia określoną w zgłoszeniu organizatora.
27
Wyrok ETPC z dnia 21 października 2010 r. w sprawie Alekseyev przeciwko Rosji, skargi nr 4916/07,
25924/08 i 14599/09.
28
Wyrok ETPC z dnia 12 czerwca 2012 r. w sprawie Genderdoc-M przeciwko Mołdawii, skarga nr
9106/06.
9 Wolność zgromadzeń publicznych w Polsce po wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2014 r.
przedmiocie zakazu odbycia zgromadzenia nie jest osobliwością w ustawodawstwach
krajowych poszczególnych państw. Przykładowo, taką kontrolę zapewniają ustawodawstwa
Gruzji, Kirgistanu, Łotwy, Azerbejdżanu, kraju związkowego (landu) Berlin, Izraela, Czech i Słowacji29. I argument
ostatni – być może najważniejszy. Z przebiegu rozprawy przed TK jak i uzasadnienia wyroku
zapadłego w sprawie o sygn. K 44/1230, można wysnuć wniosek, że Trybunał Konstytucyjny
optuje za koniecznością sądowej kontroli decyzji w przedmiocie odmowy zgromadzenia
przed datą zgromadzenia. Natomiast wobec braku wskazania przez wnioskodawców jako
wzorca kontroli art. 45 Konstytucji RP (prawo do sądu), Trybunał Konstytucyjny związany
zasadą skargowości nie mógł w orzekać o zgodności art. 9 ust. 1 i 4 ustawy z tym wzorcem.
Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wskazane argumenty procedura odwoławcza dotycząca
zakazu odbycia zgromadzenia mogłaby przybrać kształt oparty na bezpośrednim odwołaniu
od decyzji organu I instancji w przedmiocie zakazu odbycia zgromadzenia do sądu (np. do
Sądu Najwyższego, który orzekałby jako pierwsza i jedyna instancja sądowa i byłby
zobowiązany wydać wyrok przed planowaną datą zgromadzenia31 ). Powierzenie Sądowi
Najwyższemu tych kompetencji „miałoby istotne znaczenie z punktu widzenia budowania
jednolitej interpretacji wolności gwarantowanej art. 57 Konstytucji RP. Niezależnie od tego,
gdzie się odbywają zgromadzenia, sprawy dotyczące wszystkich zakazów trafiałyby do Sądu
29
Na temat ukształtowania procedur odwoławczych od decyzji w przedmiocie zakazu zgromadzenia
publicznego w ww. państwach zob. pkt 8 opinii amicus curiae Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z dnia 17
kwietnia 2014 r. przedstawionej Trybunałowi Konstytucyjnemu w sprawie z połączonych wniosków: grupy
posłów o sygn. K 44/12, grupy posłów o sygn. K 53/12, Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 4/13
dotyczących zgodności niektórych przepisów ustawy - Prawo o zgromadzeniach z Konstytucją RP, Konwencją o
ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i
Politycznych, Konwencją o prawach osób niepełnosprawnych, Konwencją o prawach dziecka,
http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2014/04/HFPC_TK_amicus_17042014.pdf.
30
W uzasadnieniu wyroku TK wskazał: „Wymóg efektywności kontroli rozstrzygnięć zapadłych w danej
sprawie należy rozpatrywać w perspektywie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1
Konstytucji). Wnioskodawcy nie powołują się wprost na naruszenie tych gwarancji, ale postawiony przez nich
zarzut nieefektywności procedury kontroli decyzji zakazujących zgromadzenia publicznego musi być
postrzegany także na tle materialnych wymagań wyrażonych w art. 45 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji
mówiąc o efektywności określonej procedury, należy mieć na względzie taki sposób jej ukształtowania, który
umożliwi sądową weryfikację indywidualnego rozstrzygnięcia w sposób adekwatny do jego celu. W kontekście
wolności zgromadzeń chodzić będzie o przeprowadzenie sądowej kontroli decyzji organu zakazującego
zgromadzenia w taki sposób, aby - w wypadku ewentualnego podważenia takiej decyzji - umożliwić
organizatorowi zrealizowanie jego pierwotnych zamierzeń. (...) Ustawodawca nie tylko nie przewidział
odpowiedniego terminu podjęcia działań przez organy administracji państwowej, ale w ogóle pominął również
możliwość weryfikacji wydanej przez te podmioty decyzji na drodze sądowej.”.
31
Taką propozycję sformułowali, powołując się na regulację prawa zgromadzeń funkcjonującą w Izraelu,
A. Bodnar i A. Pietryka. Ich zdaniem: „Sprawy z zakresu odwołania od zakazu zgromadzenia nie wymagają
analizy skomplikowanego stanu faktycznego czy prawnego. Wydaje się, że w naszym systemie najbardziej
odpowiednia do ich rozpatrywania byłaby Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Sądu
Najwyższego. Orzeka ona m.in. w sprawach ze skargi na decyzje np. o nałożeniu kary przez przewodniczącego
Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, czy też prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Rozpatruje ona także sprawy, gdzie przedmiotem oceny jest skuteczność mechanizmów demokracji
bezpośredniej - zasadność protestów wyborczych czy też ważność wyborów powszechnych. Nie widać
przeszkód dla uznania odwołań od decyzji wojewody o zakazie zgromadzenia, będącego składnikiem
demokracji bezpośredniej, za sprawę publiczną, a tym samym dla przekazania ich do właściwości tejże Izby.
Powierzenie Sądowi Najwyższemu tych kompetencji miałoby istotne znaczenie z punktu widzenia budowania
jednolitej interpretacji wolności gwarantowanej art. 57 Konstytucji RP”. Por. A. Bodnar, A. Pietryka, Wolności
konstytucyjne. Co rusz to ograniczenia, „Gazeta Wyborcza” z 15 marca 2010 r., artykuł dostępny pod adresem:
http://wyborcza.pl/1,76842,7663506,Wolnosci_konstytucyjne__Co_rusz_to_ograniczenia.html.
10 Wolność zgromadzeń publicznych w Polsce po wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2014 r.
Najwyższego, który byłby jedynym sądem orzekającym w tych sprawach” 32 , zapewniając
najwyższe sędziowskie kwalifikacje i jednolitość orzecznictwa. Bezpośrednie rozstrzyganie
przez sąd w przedmiocie odwołania od decyzji zakazującej zgromadzenia publicznego byłoby
także uzasadnione z punktu widzenia realizacji konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1
Konstytucji RP). Jednocześnie dotychczasowa praktyka wydawania zakazów zgromadzeń nie
wskazuje na to, aby Sąd Najwyższy został nadmiernie obciążony pracą - można się
spodziewać, że takich spraw byłoby maksymalnie kilka/kilkanaście w roku.
Obecnie realizacja prawa do sądu w sprawach odwołań od decyzji w przedmiocie zakazu
zgromadzenia publicznego jest iluzoryczna, ze względu na praktyczny brak możliwości
rozstrzygnięcia sprawy przed terminem zgromadzenia. Wyrok uchylający decyzję organu
administracji zakazującą zgromadzenia wydany po jego dacie nie ma dla organizatora
zgromadzenia większego znaczenia, ponieważ zgromadzenie i tak nie mogło się odbyć, a w
wielu wypadkach przekaz, który miał być na nim zaprezentowany stracił swoją aktualność.
VII.
Projekt ustawy zakazujący zasłaniania twarzy podczas zgromadzeń
publicznych
W Sejmie od listopada 2013 r. oczekuje na rozpatrzenie przedstawiony przez Prezydenta RP
projekt nowelizacji Prawa o zgromadzeniach 33 , którego zasadniczym celem jest
wprowadzenie zakazu uczestniczenia w zgromadzeniach dla osób, których nie można
zidentyfikować ze względu na ich ubiór lub zakrycie twarzy. W świetle nowelizacji, osoby te
mogłyby wziąć udział w zgromadzeniu, tylko jeśli organizator wykaże związek pomiędzy
celem zgromadzenia a uczestnictwem w nim osób, których twarze zostaną zakryte. W
przypadku gdy takiego związku nie będzie, organ gminy będzie mógł wydać decyzję
zakazującą organizacji zgromadzenia. W styczniu 2014 r. odbyło się pierwsze czytanie tego
projektu na posiedzeniu plenarnym Sejmu, podczas którego zdecydowano o skierowaniu go
do sejmowych Komisji: Spraw Wewnętrznych oraz Sprawiedliwości i Praw Człowieka.
Komisje te w sierpniu 2014 r. powołały podkomisję nadzwyczajną do rozpatrzenia projektu,
która przez 5 miesięcy swojego istnienia nie zebrała się ani razu na posiedzenie. Można
spodziewać się, że jest to efektem krytycznej oceny konstytucyjnoprawnej projektu
przedstawionej m.in. przez Rząd RP 34 , Związek Powiatów Polskich 35 , Prokuraturę
Generalną36, Biuro Analiz Sejmowych37 oraz Helsińską Fundację Praw Człowieka38 jak i
32
Tamże.
Druk sejmowy nr 2023, Sejm RP VII kadencji.
34
Dostępne po adresem:
http://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/0/DB59C72522CB6F38C1257CEB00371D91/%24File/2023-s.pdf.
35
Dostępne pod adresem:
http://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/0/76A30DFCA19EA7A5C1257C60002A385F/%24File/2023-001.pdf.
36
Dostępne pod adresem:
http://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/0/76A30DFCA19EA7A5C1257C60002A385F/%24File/2023-001.pdf.
37
Opinia dr hab. Krzysztofa Skotnickiego, eksperta BAS, dostępna jest pod adresem:
http://orka.sejm.gov.pl/RexDomk7.nsf/0/F97C1B298AE0C535C1257C750047CC0E/$file/i238-14.rtf.
33
11 Wolność zgromadzeń publicznych w Polsce po wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2014 r.
stanowiska TK interpretującego wolność zgromadzeń wyrażonego w wyroku z września 2014
r. Może zatem zamiast procedować nad powyższą nowelizacją, warto raczej skupić się nad
poprawnym wykonaniem wyroku TK z 18 września 2014 r.
Autorzy:
dr Adam Bodnar - wiceprezes zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz
adiunkt w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW
Michał Szwast - prawnik w Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, doktorant w Katedrze
Prawa Konstytucyjnego WPiA UW
Helsińska Fundacja Praw Człowieka
ul. Zgoda 11
00-018 Warszawa
hfhr.pl
@ facebook.com/HFPCz
@ twitter.com/hfhrpl
38
Opinia HFPC z dnia 9 października 2014 r. dostępna jest pod adresem: http://www.hfhr.pl/wpcontent/uploads/2014/10/HFPC_opinia_9102014.pdf.
12