EUROPEAN COMMISSION Brussels, 14.3.2012 SWD(2012) 61 final

EUROPEAN COMMISSION
Brussels, 14.3.2012
SWD(2012) 61 final
Part I
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI
Elementy wspólnych ram strategicznych na lata 2014-2020 dla
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego,
Europejskiego Funduszu Społecznego,
Funduszu Spójności,
Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz
Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego
EN
EN
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI
Elementy wspólnych ram strategicznych na lata 2014-2020 dla
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego,
Europejskiego Funduszu Społecznego,
Funduszu Spójności,
Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz
Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego
Niniejszy dokument roboczy został sporządzony na podstawie wniosków dotyczących
rozporządzeń przyjętych przez Komisję Europejską w dniu 6 października 2011 r., 12
października 2011 r. i 2 grudnia 2011 r. i nie przesądza o ostatecznym charakterze aktów
prawnych, ani treści jakichkolwiek aktów delegowanych lub aktów wykonawczych, które
mogą być przygotowane przez Komisję.
2
1. WPROWADZENIE
Europa musi sprowadzić swoją gospodarkę z powrotem na ścieżkę trwałego wzrostu.
Wymaga to połączenia konsolidacji fiskalnej, reform strukturalnych i ekologicznego wzrostu
gospodarczego stymulującego inwestycje.
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS),
Fundusz Spójności (FS), Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich
(EFRROW) oraz Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR) zmierzają do osiągnięcia
komplementarnych celów polityki, a ich zarządzanie jest dzielone między państwa
członkowskie i Komisję. Są one głównym źródłem inwestycji na poziomie UE, mających
pomóc państwom członkowskim w przywróceniu i zwiększeniu wzrostu oraz w odnowie
gospodarczej sprzyjającej zatrudnieniu, jednocześnie zapewniając trwały rozwój, zgodnie z
celami strategii „Europa 2020”.
W Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) instrumentom tym przypisane są
jasne cele. Komisja uważa, że mogłyby one być skuteczniej realizowane, gdyby wspomniane
pięć funduszy było lepiej skoordynowanych (aby uniknąć ich nakładania się i
zmaksymalizować synergie) i w pełni zintegrowanych z zarządzaniem gospodarczym UE.
Byłoby także lepiej, gdyby fundusze te przyczyniały się do realizacji strategii „Europa 2020”
poprzez zaangażowanie krajowych, regionalnych i lokalnych zainteresowanych stron.
Dlatego Komisja przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie wspólnych
przepisów dla wszystkich pięciu funduszy. Wniosek przewiduje ściślejszą koordynację
funduszy w celu osiągnięcia:
−
koncentracji zasobów na celach strategii „Europa 2020” poprzez wykorzystanie
wspólnego zestawu celów tematycznych, do realizacji których przyczynią się
fundusze;
−
uproszczenia poprzez bardziej spójne zasady planowania i realizacji;
−
wzmocnionego nacisku na wyniki poprzez podstawę oceny wykonania i rezerwę na
wykonanie;
−
harmonizacja zasad kwalifikowalności i rozszerzenie uproszczonych opcji kosztów w
celu zmniejszenia obciążenia administracyjnego dla beneficjentów i władz
zarządzających.
Ponadto we wniosku przewiduje się przyjęcie umów o partnerstwie, w których określone
zostaną zobowiązania partnerów na poziomie regionalnym i lokalnym. Umowy te będą
odpowiadały celom strategii „Europa 2020” i krajowych programów reform. W umowach
podkreślone będzie „zintegrowane podejście do rozwoju terytorialnego wspierane przez
wszystkie fundusze objęte zakresem wspólnych ram strategicznych”1.
W celu ułatwienia opracowania umów o partnerstwie i programów we wniosku przewidziano
przyjęcie wspólnych ram strategicznych (WRS). WRS powinny zwiększyć spójność między
zobowiązaniami politycznymi podjętymi w kontekście strategii „Europa 2020” a
1
COM(2011) 500/II wersja ostateczna, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady,
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Budżet z perspektywy „Europy
2020”” - Część II - poszczególne dziedziny polityki, s. 5.
3
inwestycjami w terenie. Powinny one zachęcać do integracji poprzez określenie, w jaki
sposób fundusze mogą ze sobą współpracować. Zapewnią one także źródło strategicznego
kierownictwa, które ma się przełożyć na programowanie przez państwa członkowskie i
regiony funduszy WRS w kontekście konkretnych potrzeb, możliwości oraz wyzwań.
Celem niniejszego dokumentu roboczego jest określenie głównych elementów WRS jako
podstawy do dyskusji z Parlamentem Europejskim i Radą. Obejmują one:
−
dla każdego z celów tematycznych określonych we wniosku dotyczącym
rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów
o główne cele strategii „Europa 2020” i jej cele polityczne, które powinny zostać
uwzględnione przez państwa członkowskie w ich umowach o partnerstwie, ściśle
związanych z krajowymi programami reform
o oraz główne działania odpowiadające priorytetom inwestycyjnym i priorytetom Unii,
które mają zapewnić największą siłę oddziaływania na wzrost, miejsca pracy i
zrównoważony rozwój podczas realizacji tych programów2;
−
powiązania z procesem zarządzania w ramach europejskiego semestru;
−
koordynację i integrację funduszy WRS;
−
horyzontalne zasady i cele polityczne realizacji funduszy WRS;
−
opracowanie umów partnerskich i programów w celu sprostania terytorialnym
wyzwaniom związanym z inteligentnym i trwałym wzrostem sprzyjającym włączeniu
społecznemu;
−
priorytety dla działań w zakresie współpracy.
W niniejszym dokumencie wszystkie te elementy zostały omówione w poszczególnych
sekcjach.
2. CELE TEMATYCZNE I KLUCZOWE DZIAŁANIA
W czerwcu 2010 r. Rada Europejska przyjęła strategię „Europa 2020” w celu stymulowania
inteligentnego i trwałego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu. W strategii
określono główne cele UE w zakresie badań i innowacji, zmian klimatu, energii, zatrudnienia,
edukacji i zmniejszenia ubóstwa do 2020 r., które powinny zostać przełożone na cele krajowe.
W zintegrowanych wytycznych dotyczących strategii „Europa 2020”3 oraz w siedmiu
inicjatywach przewodnich określone zostały bardziej szczegółowo ścieżki prowadzące do
2
3
We wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów ustalono hierarchię celów, w
ramach której cele tematyczne oparte na strategii „Europa 2020” są wspólne dla wszystkich pięciu funduszy
WRS. Przekłada się to na priorytety inwestycyjne (EFRR, EFS, FS) i priorytety Unii ((EFRROW i EFMR)
charakterystyczne dla każdego funduszu i określone we wnioskach dotyczących rozporządzeń w sprawie
EFRR, EFS, FS, EFRROW i EFMR. Każdy program powinien zawierać opis działań mających na celu
realizację priorytetów inwestycyjnych i priorytetów Unii dla każdego z funduszy WRS. Programy powinny
uwzględniać te kluczowe działania, które mają największe oddziaływanie na wzrost, miejsca pracy i
zrównoważony rozwój w danym państwie członkowskim lub regionie.
Zalecenie Rady z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie ogólnych wytycznych dotyczących polityk gospodarczych
państw członkowskich i Unii (Dz.U. L 191 z 23.7.2010, s. 28) oraz decyzja Rady z dnia 21 października
2010 r. w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskich (Dz.U. L 308 z
24.11.2010, s. 46).
4
trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego tworzeniu miejsc pracy4. Jednak aby
zmaksymalizować udział funduszy WRS, należy dalej rozwinąć tę strategię w kontekście
krajowym i lokalnym. W ten sposób w centrum strategii „Europa 2020” pozostanie spójność
gospodarcza, społeczna i terytorialna przy zmobilizowaniu i skoncentrowaniu całej energii i
potencjału w celu realizacji priorytetów strategii.
We wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów określono
jedenaście celów tematycznych. Poprzez określenie głównych celów strategii „Europa 2020”
dla funduszy WRS oraz szeregu kluczowych działań, które mogą być przeprowadzane łącznie
w ramach tych celów tematycznych, WRS mogą dostarczać dalszych wskazówek na temat
tego, w jaki sposób fundusze WRS mogą najskuteczniej przyczynić się do osiągnięcia
wzrostu w umowach o partnerstwie i w programach:
−
EFRR wniesie wkład do wszystkich celów tematycznych i będzie koncentrować się
na obszarach inwestycji związanych z otoczeniem, w którym działają
przedsiębiorstwa (infrastruktura, usługi i wsparcie dla przedsiębiorstw, innowacje,
technologie informacyjno-komunikacyjne oraz badania) i związanych ze
świadczeniem usług dla obywateli w niektórych dziedzinach (energia, usługi
internetowe, edukacja, infrastruktura opieki zdrowotnej i socjalnej oraz infrastruktura
badawcza, dostępność, jakość środowiska naturalnego). Fundusz Spójności będzie
koncentrować się na poprawie środowiska naturalnego, zrównoważonym rozwoju i
transeuropejskiej sieci transportowej;
−
EFS będzie programowany w ramach czterech celów tematycznych: zatrudnienia i
mobilności zawodowej; kształcenia, umiejętności i uczenia się przez całe życie;
wspierania włączenia społecznego i zwalczanie ubóstwa, a także tworzenia potencjału
administracyjnego. Działania wspierane z EFS będą także przyczyniać się do
realizacji innych celów tematycznych;
−
sześć priorytetów EFRROW będzie dotyczyć inteligentnego, trwałego wzrostu
gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu w sektorze rolnym,
żywnościowym i leśnym oraz generalnie na obszarach wiejskich. Obejmują one
transfer wiedzy i innowacje, konkurencyjność rolnictwa, zarządzanie zasobami
naturalnymi i działania w dziedzinie klimatu oraz rozwój obszarów wiejskich
sprzyjający włączeniu społecznemu;
−
priorytety EFMR, zgodnie z reformą wspólnej polityki rybołówstwa, będą
koncentrowały się na rentowności i konkurencyjności rybołówstwa i akwakultury,
przy jednoczesnym wsparciu ich zrównoważenia środowiskowego. EFMR będzie
wspierał spójność społeczną oraz tworzenie miejsc pracy w społecznościach
zależnych od rybołówstwa, w szczególności poprzez dywersyfikację w kierunku
innych sektorów morskich, a także działania w obszarze zintegrowanej polityki
morskiej.
W załączniku I określono w sposób zintegrowany, w odniesieniu do każdego z celów
tematycznych, główne cele, które należy zrealizować, kluczowe działania dla każdego
funduszu WRS i odpowiadające im ogólne zasady realizacji pomocy, aby zapewnić skuteczne
i wydajne wykorzystanie funduszy.
4
„Europejska agenda cyfrowa”, „Unia innowacji”, „Mobilna młodzież”, „Europa efektywnie korzystająca z
zasobów”, „Polityka przemysłowa w erze globalizacji”, „Program na rzecz nowych umiejętności i
zatrudnienia” oraz „Europejski program walki z ubóstwem”.
5
3. SPÓJNOŚĆ I ZGODNOŚĆ Z ZARZĄDZANIEM GOSPODARCZYM W UE
Strategia „Europa 2020” stanowi ramy polityczne dla Unii Europejskiej w bieżącym
dziesięcioleciu: jej pięć głównych celów określa, gdzie UE chce być w 2020 r., a w
zintegrowanych wytycznych wyznaczono kierunki polityki w perspektywie średniookresowej.
W celu uzyskania właściwych wyników należy wdrożyć silniejszy model zarządzania
gospodarczego. W ten sposób tematyczne priorytety i cele strategii „Europa 2020”
przekładają się na roczny cykl wielostronnego nadzoru opartego głównie na
sprawozdawczości krajowej i zaleceniach dla poszczególnych krajów.
W styczniu 2011 r. zainaugurowano pierwszy europejski semestr oceny koordynacji polityki
wraz z przedstawieniem rocznej analizy wzrostu gospodarczego. Każdego roku w analizie tej
określa się działania priorytetowe Unii Europejskiej, w tym środki sprzyjające wzrostowi, na
następne dwanaście miesięcy w ramach ogólnej strategii „Europa 2020”, zgodnie z jej
długoterminowymi priorytetami. Co roku na wiosnę państwa członkowskie przedstawiają
krajowe programy reform (KPR), w których określają środki polityczne służące realizacji
priorytetów politycznych określonych w analizie wzrostu gospodarczego oraz zobowiązań
wynikających z paktu euro plus w celu stymulowania wzrostu gospodarczego i tworzenia
miejsc pracy oraz osiągnięcia krajowych celów określonych w odniesieniu do europejskich
celów nadrzędnych. Zapewnieniu zdrowych finansów publicznych służą programy stabilności
i konwergencji. Na podstawie szczegółowej oceny krajowych programów reform oraz
programów stabilności i konwergencji Komisja proponuje zalecenia dla poszczególnych
krajów, które są następnie zatwierdzane przez Radę Europejską do końca czerwca. Zalecenia
dla poszczególnych krajów powinny następnie zostać uwzględnione w decyzjach
gospodarczych i budżetowych w drugiej połowie roku oraz w krajowych programach reform
w roku następnym.
Zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące funduszy WRS mają charakter
długookresowy i odzwierciedlają podstawowe wyzwania strukturalne, które powinny stać się
przedmiotem wieloletnich strategii inwestowania. Niektóre zalecenia będą miały charakter
regulacyjny. Tymczasem inne zalecenia będą miały bezpośrednie znaczenie dla obszarów
interwencji w ramach funduszy WRS, co wymaga połączenia decyzji regulacyjnych i
budżetowych, w tym inwestycji publicznych.
Przykłady odpowiednich zaleceń dla poszczególnych krajów
-
zalecenia związane z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej dotyczą środków sprzyjających
wzrostowi określonych w krajowych programach reform, w szczególności środków związanych z
badaniami i innowacjami, infrastrukturą i usługami w zakresie technologii informacyjnokomunikacyjnych; poprawa zdolności MŚP do rozwoju i umiędzynarodowienia, w tym łatwiejszy
dostęp do finansowania pozabankowego; nowe źródła wzrostu, takie jak technologie niskoemisyjne,
efektywność energetyczna oraz odnawialne źródła energii; wsparcie dla gospodarki odpadami i
zasobami wodnymi oraz systemy ustalania cen i zrównoważone wykorzystywanie zasobów
naturalnych; ustanowienie wieloletnich planów inwestycji w infrastrukturę kolejową; oraz reforma
systemów opieki zdrowotnej.
-
zalecenia oparte na wytycznych dotyczących zatrudnienia, w szczególności te, które mają na celu
zwiększenie skuteczności aktywnej polityki rynku pracy oraz zwiększenie potencjału publicznych służb
zatrudnienia, propagowanie równości kobiet i mężczyzn, wspieranie zachowania równowagi między
życiem zawodowym a prywatnym, lepszą integrację najsłabszych grup na rynku pracy, poprawienie
wyników kształcenia, dostosowanie umiejętności do potrzeb rynku pracy, przyjęcie i wdrożenie
kompleksowych strategii uczenia się przez całe życie, przeciwdziałanie przedwczesnemu kończeniu
nauki szkolnej oraz poprawę dostępu do edukacji.
6
Fundusze WRS odgrywają kluczową rolę we wspieraniu środków określonych w zaleceniach
dla poszczególnych krajów w celu doprowadzenia do koniecznych zmian strukturalnych i
wyrównania braków w realizacji nadrzędnych celów strategii „Europa 2020”.W
szczególności Komisja podkreśliła w 2012 r. w rocznej analizie wzrostu gospodarczego, że
państwa członkowskie powinny zwrócić szczególną uwagę na priorytetowe traktowanie
wydatków w obszarach sprzyjających wzrostowi, takich jak wydatki na kształcenie, badania,
innowacje i energię oraz zapewnić efektywność tych wydatków. Szczególną uwagę należy
zwrócić na zachowanie lub zwiększenie zasięgu i skuteczności służb zatrudnienia i aktywnej
polityki rynku pracy, z naciskiem na bezrobocie osób młodych, oraz na ułatwienie MŚP
dostępu do finansowania.
Przy przygotowywaniu umowy o partnerstwie, państwa członkowskie i regiony muszą
zaprogramować fundusze WRS, biorąc pod uwagę najnowsze odpowiednie zalecenia dla
poszczególnych krajów wydane przez Radę na podstawie art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4 TFUE
i odzwierciedlające krajowe programy reform. Państwa członkowskie powinny również
uwzględnić zalecenia Rady w zakresie paktu stabilności i wzrostu. Każde państwo
członkowskie powinno określić w umowie o partnerstwie, w jaki sposób różne unijne i
krajowe strumienie finansowania przyczyniają się do sprostania wyzwaniom określonym w
zaleceniach dla tego państwa.
Kontekst globalny, w którym funkcjonują fundusze WRS, może ulec zmianie i mogą pojawić
się nowe priorytety, dlatego mechanizmy programowania funduszy WRS muszą być
dostatecznie elastyczne, aby ewentualnie przekierować środki finansowe w odpowiedzi na te
nowe istotne wyzwania. We wniosku Komisji przewiduje się, że w przypadku gdy zajdą
istotne zmiany w unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego
sprzyjającego włączeniu społecznemu, można zmienić wspólne ramy strategiczne i umowy o
partnerstwie. Ponadto Komisja może zażądać od państwa członkowskiego dokonania
przeglądu oraz zaproponowania zmian do umowy o partnerstwie i odpowiednich programów,
w celu wdrożenia zaleceń dla tego państwa.
4. WZMOCNIENIE KOORDYNACJI I INTEGRACJI
We wniosku dotyczącym wieloletnich ram finansowych Komisja określiła ambitny program
mający na celu uproszczenie i zracjonalizowanie budżetu UE5. Zgodnie z tym podejściem
przedstawiła ona wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów – ramy
mające zapewnić większą spójność i koordynację międzysektorową, jak również potencjalną
synergię. Te środki racjonalizacyjne powinny ułatwić składanie i rozpatrywanie wniosków o
udzielenie pomocy finansowej oraz zmniejszyć obciążenie administracyjne wnioskodawców i
beneficjentów funduszy WRS. Jednocześnie dąży się do większej harmonizacji przepisów
zarówno w ramach rozporządzenia finansowego, jak i między przepisami sektorowymi, w
celu uproszczenia i lepszej koordynacji.
4.1.
Mechanizmy koordynacji między funduszami WRS
Podstawę koordynacji między funduszami WRS stanowią wspólne ramy realizacji określone
we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów. Akty delegowane i
wykonawcze będą dalej zwiększać koordynację i spójność między funduszami WRS.
Integracja funduszy WRS we wszystkich umowach o partnerstwie z państwami
członkowskimi stanowi ramy dla ścisłej koordynacji gwarantujące, że sfinansowane
5
COM(2012) 42 wersja ostateczna, „Program uproszczeń dotyczący wieloletnich ram finansowych na lata
2014–2020”.
7
interwencje spowodują synergie, a usprawnienia doprowadzą do obniżenia kosztów
administracyjnych i obciążeń administracyjnych na miejscu.
Istotne jest, aby państwa członkowskie dopilnowały, by wszystkie ministerstwa i instytucje
zarządzające odpowiedzialne za realizację funduszy WRS współpracowały ściśle ze sobą przy
przygotowywaniu, realizacji, monitorowaniu i ocenie umów o partnerstwie i programów. W
umowach o partnerstwie powinny zostać określone ustalenia zapewniające koordynację oraz
konkretne środki, które zostaną wprowadzone w celu utrzymania takiej koordynacji w całym
okresie programowania. Taka koordynacja powinna obejmować:
−
określenie obszarów interwencji, gdzie fundusze WRS mogą się uzupełniać, aby
osiągnąć cele tematyczne określone we wniosku dotyczącym rozporządzenia w
sprawie wspólnych przepisów. Można to osiągnąć dzięki ścisłej koordynacji
programowania w ramach różnych programów finansowanych tylko z jednego
funduszu. Ewentualnie państwa członkowskie mają możliwość opracowania i
realizacji programów finansowanych z wielu źródeł przez połączenie funduszy
EFRR, EFS i Funduszu Spójności w jednym programie;
−
zaangażowanie przez instytucje zarządzające odpowiedzialne za jeden z funduszy
WRS innych instytucji zarządzających i odpowiednich ministerstw w opracowanie
systemów wsparcia w celu zapewnienia synergii i unikania pokrywania się
podejmowanych działań;
−
stworzenie, w stosownych przypadkach, wspólnych komitetów monitorujących
programy realizujące fundusze WRS oraz opracowanie innych ustaleń w sprawie
wspólnego zarządzania i kontroli w celu ułatwienia koordynacji między instytucjami
odpowiedzialnymi za realizację funduszy WRS;
−
większe wykorzystanie wspólnych rozwiązań w zakresie e-rządzenia
ukierunkowanych na wnioskodawców i beneficjentów oraz „punktów kompleksowej
obsługi” przy udzielaniu porad dotyczących możliwości wsparcia ze wszystkich
funduszy WRS może przyczynić się w dużym stopniu do zmniejszenia obciążenia
administracyjnego beneficjentów.
4.2. Mechanizmy koordynacji między funduszami WRS a innymi obszarami polityki i
instrumentami UE
Konieczne jest zapewnienie spójności działań finansowanych z funduszy WRS z innymi
obszarami polityki UE. Szczególnie EFRROW i EFMR są istotnymi elementami ogólnych
ram polityki w zakresie wspólnej polityki rolnej, wspólnej polityki rybołówstwa i
zintegrowanej polityki morskiej. Ponadto inwestycje ze wszystkich funduszy WRS mogą
bezpośrednio przyczynić się do realizacji celów ustanowionych w ramach innych obszarów
polityki UE, takich jak środowisko, działania w dziedzinie klimatu, edukacja i zatrudnienie,
ale również pośrednio w dziedzinach takich jak jednolity rynek. Państwa członkowskie
powinny zapewnić spójność na etapie programowania i realizacji działań interwencyjnych
finansowanych z funduszy WRS oraz celów tych obszarów polityki.
W wielu dziedzinach więcej niż jeden instrument unijny może dostarczyć środków w celu
wspierania osiągnięcia celów strategii „Europa 2020”. Instrumenty te mogą być zarządzane
wspólnie z państwami członkowskimi w takich obszarach jak wymiar sprawiedliwości i
sprawy wewnętrzne, a także w ramach bezpośredniego zarządzania przez Komisję, np. w
przypadku instrumentu „Łącząc Europę” – w dziedzinie infrastruktury, inicjatywy „Horyzont
8
2020” – w dziedzinie badań naukowych i innowacji, programu „Erasmus dla wszystkich” – w
dziedzinie kształcenia i szkoleń, programu „Leonardo da Vinci” – w dziedzinie kształcenia i
szkolenia zawodowego, programu na rzecz przemian i innowacji społecznych – w dziedzinie
zatrudnienia i włączenia społecznego lub programu LIFE – w dziedzinie środowiska i działań
w dziedzinie klimatu. W tych obszarach polityki ważne jest, aby państwa członkowskie i
regiony określiły i wykorzystały komplementarność różnych instrumentów Unii na poziomie
krajowym i regionalnym, zarówno na etapie planowania, jak i na etapie realizacji.
Państwa członkowskie powinny stworzyć struktury, które ułatwią strategiczne określenie
priorytetów w zakresie poszczególnych instrumentów i struktur koordynacji na poziomie
krajowym. Takie struktury powinny również zmierzać do uniknięcia powielania wysiłków
oraz określenia obszarów, w których niezbędne jest dodatkowe wsparcie finansowe.
Struktury te powinny zostać określone w ramach umowy o partnerstwie, a w stosownych
przypadkach, w programach.
Państwa członkowskie powinny również w pełni wykorzystać możliwość zintegrowania
wsparcia z różnych instrumentów do wspieranie poszczególnych operacji. Stało się to
łatwiejsze dzięki harmonizacji zasad stosowanych do różnych instrumentów unijnych na
poziomie UE. Ponadto szczególnie ważne będzie, aby krajowe i regionalne władze
odpowiedzialne za realizację funduszy WRS ściśle współpracowały z podmiotami
odpowiedzialnymi za realizację innych instrumentów krajowych, tak aby zapewnić
beneficjentom spójne i uproszczone możliwości finansowania.
Zakres komplementarności między funduszami WRS i innymi obszarami polityki i
instrumentami unijnymi jest określony bardziej szczegółowo w załączniku I w ramach
każdego z celów tematycznych.
4.3.
Zachęcanie do zintegrowanego podejścia do realizacji funduszy WRS
Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów proponuje szereg mechanizmów
zachęcających do zintegrowanego podejścia do programowania, aby osiągnąć koordynację i
synergie w trakcie realizacji. Państwa członkowskie powinny określić w swoich umowach
partnerskich i programach, w jaki sposób zamierzają je wykorzystać w celu osiągnięcia
integracji.
W celu propagowania zintegrowanego podejścia do rozwoju terytorialnego we wniosku
dotyczącym rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów przewidziano dwa mechanizmy,
które ułatwią opracowanie lokalnych i subregionalnych podejść. Są to: rozwój kierowany
przez lokalną społeczność oraz zintegrowane inwestycje terytorialne w ramach EFRR, EFS i
Funduszu Spójności. W przypadku obu podejść przewiduje się zaangażowanie podmiotów
lokalnych i regionalnych oraz społeczności lokalnych w realizację programów.
Rozwój kierowany przez lokalną społeczność
Rozwój kierowany przez lokalną społeczność (oparty na doświadczeniach programu LEADER w ramach
rozwoju obszarów wiejskich) może uzupełnić i poprawić realizację polityki publicznej w przypadku wszystkich
funduszy WRS. Jego celem jest zwiększenie skuteczności i wydajności strategii rozwoju terytorialnego poprzez
delegowanie podejmowania decyzji i realizacji lokalnemu partnerstwu podmiotów publicznych, prywatnych i
przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego. Rozwój kierowany przez lokalną społeczność powinien być
realizowany w kontekście strategicznego podejścia osób odpowiedzialnych za wyznaczanie kierunków polityki
publicznej, aby zagwarantować, że w „oddolnym” określeniu lokalnych potrzeb uwzględniono priorytety
określone na wyższym poziomie. Państwa członkowskie będą zatem musiały określić podejście do rozwoju
9
kierowanego przez lokalną społeczność w ramach funduszy WRS i powinny zawrzeć odniesienia do rozwoju
kierowanego przez lokalną społeczność w umowach o partnerstwie. W umowie o partnerstwie powinny zostać
określone główne wyzwania, jakim państwa członkowskie zamierzają sprostać, a także ustalone najważniejsze
cele i priorytety, wskazane rodzaje terytoriów, na których podejście to powinno zostać wdrożone, oraz określona
szczególna rola przypisana lokalnej grupie działania w trakcie wdrażania. Ponadto państwa członkowskie
powinny wskazać, w jaki sposób fundusze WRS zostaną wykorzystane, i wyjaśnić rolę przewidzianą dla
różnych funduszy na różnego rodzaju obszarach (wiejskich, miejskich itp.). W ramach EFRROW program
LEADER pozostanie obowiązkowym elementem każdego programu rozwoju obszarów wiejskich.
Zintegrowane inwestycje terytorialne w ramach EFRR, EFS i Funduszu Spójności
Zintegrowane inwestycje terytorialne są instrumentem, w którym przewidziano zasady dotyczące zintegrowanej
realizacji dla inwestycji w ramach więcej niż jednej osi priorytetowej jednego lub kilku programów
operacyjnych. Finansowanie z kilku osi priorytetowych i programów może zostać połączone w ramach
zintegrowanej strategii inwestycyjnej dla określonego terytorium lub obszaru funkcjonalnego. Może to przybrać
formę zintegrowanej strategii na rzecz rozwoju obszarów miejskich lub na rzecz współpracy między gminami na
danym terytorium. Pozwala to instytucjom zarządzającym powierzyć realizację elementów różnych osi
priorytetowych jednemu organowi (władzom lokalnym) w celu zagwarantowania, że inwestycje prowadzone
będą w sposób komplementarny. W ramach zintegrowanych inwestycji terytorialnych niektóre elementy mogą
zostać wdrożone za pośrednictwem rozwoju kierowanego przez lokalną społeczność, przy połączeniu tych
dwóch podejść.
Proponowane rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów wprowadza również nowe
mechanizmy zachęcające do opracowywania operacji zintegrowanych. Pozwala to na
jednoczesną realizację przez pojedynczego beneficjenta szeregu projektów z różnych źródeł
w ramach funduszy WRS, a w niektórych przypadkach – w ramach innych instrumentów
unijnych.
Operacje zintegrowane
W przeciwieństwie do bieżącego okresu operacja może otrzymać wsparcie z jednego lub więcej funduszy WRS
oraz z innych instrumentów unijnych, pod warunkiem że dana pozycja wydatków nie może być finansowana
dwukrotnie w ramach funduszy WRS lub innych instrumentów unijnych. Pozwoliłoby to na otrzymanie
wsparcia dla pojedynczej operacji zarówno z EFRR, jak i EFS, lub z EFRR i „Horyzontu 2020”.
10
Wspólne plany działania
Wspólny plan działania jest nowym rodzajem operacji zintegrowanej realizowanej dzięki podejściu opartemu na
wynikach w celu osiągnięcia konkretnych celów uzgodnionych wspólnie przez państwo członkowskie i Komisję.
Obejmuje on grupę projektów, które są przeprowadzane na odpowiedzialność wyznaczonego beneficjenta. W
praktyce zarządzanie finansami wspólnego planu działania będzie oparte wyłącznie na planowanych wynikach.
Wspólny plan działania może być finansowany z EFS i EFRR. Nie może on jednak zostać wykorzystany do
wsparcia infrastruktury. Może być częścią jednego lub kilku programów operacyjnych, a tym samym stanowić
użyteczny instrument wspierania ściślejszej integracji różnych funduszy zmierzających do osiągnięcia
wspólnego celu.
5. ZASADY HORYZONTALNE I CELE POLITYCZNE
Wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów zawiera przepisy
horyzontalne i cele polityki, które mają zastosowanie do realizacji funduszy WRS.
Propagowanie równości mężczyzn i kobiet oraz niedyskryminacji
Państwa członkowskie powinny realizować cel równości mężczyzn i kobiet, jak określono w
art. 8 TFUE, i dopilnować, aby problematyka ta była uwzględniania przy przygotowywaniu,
realizacji, monitorowaniu i ocenie działań w ramach wszystkich funduszy WRS. Programy w
ramach funduszy EFRR, EFS i Funduszu Spójności powinny zawierać wyraźne określenie
oczekiwanego wpływu tych funduszy na równość płci poprzez szczegółowe określenie celów
i instrumentów. Analiza zagadnień związanych z płcią powinna zostać zawarta w analizie
celów interwencji. Należy zapewnić udział w partnerstwie odpowiednich organów
odpowiedzialnych za propagowanie równości płci. Zdecydowanie zaleca się stworzenie
stałych struktur lub wyraźne przypisanie istniejącym strukturom funkcji doradzania w
sprawach równości płci w celu zapewnienia niezbędnej wiedzy specjalistycznej przy
przygotowywaniu, monitorowaniu i ocenie funduszy WRS.
Systemy monitorowania i gromadzenie danych są również niezbędne do uzyskania jasnego
obrazu tego, w jaki sposób w ramach programów realizowane są cele w zakresie równości
płci. W tym względzie, zamiast ogólnego wymogu uwzględniania tych kwestii we wszystkich
działaniach w zakresie oceny, zaleca się, aby instytucje zarządzające, we współpracy
komitetami monitorującymi, przeprowadzały ogólną samoocenę, szczegółową analizę oceny
lub ustrukturyzowaną analizę stosowania zasady uwzględniania aspektu płci. Skład
komitetów monitorujących powinien być zrównoważony pod względem udziału kobiet i
mężczyzn i powinien obejmować stanowisko związane z wiedzą specjalistyczną na temat
kwestii płci lub wiążące się z odpowiedzialnością za tę kwestię.
Państwa członkowskie powinny podjąć odpowiednie kroki, aby zapobiegać dyskryminacji ze
względu na płeć, pochodzenie rasowe lub etniczne, religię lub przekonania,
niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną6, jak również zapewnić dostępność podczas
6
Nie stanowi to przeszkody dla państw członkowskich w kontynuowaniu lub podejmowaniu pozytywnych
działań mających na celu zapobieganie lub wyrównywanie niedogodności związanych z tymi źródłami
dyskryminacji (art. 5 dyrektywy Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej w życie zasadę
równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (Dz.U. L 180 z 19.7.2000 r., s. 22)
oraz art. 7 dyrektywy Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej w życie zasadę równego
traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (Dz.U. L 303 z 2.12.2000 r., s. 16).
11
przygotowywania i wdrażania programów i operacji finansowanych z funduszy WRS oraz
opisać wyraźnie działania mające na celu uwzględnienie tej zasady w programach.
Opinia wydana przez organy ds. równości w sprawie programów w ramach funduszy EFS,
EFRR oraz Funduszu Spójności ma na celu zagwarantowanie, że wdrożone zostały wszystkie
niezbędne przepisy. Ponadto zdecydowanie zalecane jest zaangażowanie organów ds.
równości lub innych organizacji działających na rzecz zwalczania dyskryminacji, aby
zapewnić niezbędną wiedzę specjalistyczną w procesie przygotowania, monitorowania i
oceny funduszy.
Wszystkie programy w trakcie ich przygotowania i realizacji będą musiały zwalczać
dyskryminację i propagować równe szanse, jak również zapewniać dostępność dla osób
niepełnosprawnych. Dostępność powinna być charakterystyczną cechą wszystkich produktów
i usług oferowanych społeczeństwu i współfinansowanych z funduszy WRS. W szczególności
instytucje zarządzające powinny wymagać dostępności środowiska zbudowanego, transportu
oraz działań informacyjnych i komunikacyjnych, w tym nowych technologii. Oprócz zasady
uwzględniania aspektu płci państwa członkowskie będą musiały realizować pozytywne
działania, które mają być finansowane z EFS, w celu wspierania równych szans.
Zrównoważony rozwój
Zrównoważony rozwój wymaga zgodności z dorobkiem prawnym UE w zakresie ochrony
środowiska. Ponieważ fundusze WRS są głównym źródłem finansowania ochrony środowiska
przez UE, muszą one również w znacznym stopniu przyczyniać się do poprawy środowiska i
przynajmniej 20 % środków z budżetu UE na lata 2014–2020 należy przeznaczyć na cele
związane ze zmianami klimatu. Istotne jest zatem, aby państwa członkowskie przedstawiały
aktualne i wyczerpujące informacje na temat kwoty wydatków związanych z klimatem
zgodnie z metodyką określoną w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów Państwa
członkowskie powinny śledzić wydatki związane z różnorodnością biologiczną.
Aby zapewnić poziomą integrację zrównoważonego rozwoju, z zasady „zanieczyszczający
płaci” określonej w art. 192 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika, że ci,
którzy powodują poważne szkody dla środowiska naturalnego, powinni ponieść koszty
unikania tych szkód lub ich zrównoważenia. Co do zasady oznacza to, że finansowanie nie
powinno być wykorzystywane na pokrycie kosztów przestrzegania istniejącego
prawodawstwa. Zasada „zanieczyszczający płaci” powinna być systematycznie stosowana w
ramach różnych programów i projektów. Zasadę „zanieczyszczający płaci” stosuje się
również do finansowania przewidzianego dla działań potencjalnie szkodliwych dla
środowiska, w szczególności finansowania infrastruktury. W takich przypadkach
finansowanie powinno zostać zapewnione tylko wtedy, gdy opłaty pobierane od
użytkowników i internalizacja kosztów zewnętrznych nie pokrywają kosztów inwestycji i
kosztów wszelkich wyrządzonych szkód. Jednocześnie należy wykazać, że ogólne inwestycje
przynoszą korzyści społeczne netto.
W niektórych przypadkach może nie być możliwe zastosowanie zasad „użytkownik płaci”
oraz „zanieczyszczający płaci” lub może to być możliwe jedynie częściowo:
–
jeżeli koszt działań na rzecz ochrony środowiska jest uważany za nieproporcjonalny dla
organów publicznych państw członkowskich, w Traktacie o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej przewidziano wsparcie finansowe z Funduszu Spójności;
–
jeżeli źródłem zanieczyszczenia lub użytkownikiem zasobów naturalnych jest ogół
społeczeństwa, w regionach o niskim dochodzie może nie być możliwe pokrycie całości
kosztów unikania szkód w środowisku lub kosztów wytworzenia zasobów przez
pobieranie opłat od użytkowników (na przykład w przypadku oczyszczania ścieków lub
12
odpadów, gdy w prawodawstwie UE zezwala się na uwzględnienie aspektów
społecznych);
–
jeżeli nie można zidentyfikować zanieczyszczających, ani przypisać szkód w
środowisku zanieczyszczającemu lub innej zainteresowanej stronie (na przykład
skażony grunt, w przypadku którego zanieczyszczenia nie można wyraźnie przypisać
zanieczyszczającemu)7.
Wsparcie z EFRROW może być udzielane podmiotom zarządzającym gruntami, w przypadku
gdy obowiązkowe wymagania w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego powodują
niekorzystne zjawiska w konkretnych obszarach.
Inwestycje dokonane przy wsparciu z funduszy WRS powinny być odporne na skutki zmian
klimatycznych i klęsk żywiołowych (zwiększone ryzyko powodzi, fal upałów, ekstremalnych
zjawisk atmosferycznych itp.).
6. SPROSTANIE WYZWANIOM TERYTORIALNYM INTELIGENTNEGO, TRWAŁEGO WZROSTU
GOSPODARCZEGO SPRZYJAJĄCEGO WŁĄCZENIU SPOŁECZNEMU
Główne społeczne wyzwania, przed jakimi stoi dziś Unia Europejska – globalizacja, zmiany
demograficzne, degradacja środowiska, migracje, zmiany klimatu i zużycie energii, jak
również potrzeba sprostania gospodarczym i społecznym konsekwencjom kryzysu – będą
miały różny wpływ na poszczególne regiony8. Zdolność państw członkowskich i regionów do
osiągnięcia inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu
społecznemu zależy od ich potencjału wzrostu i zasobów w postaci kapitału ludzkiego,
fizycznego i naturalnego, wiedzy, instytucji i sieci. To z kolei wymaga, aby programy w
ramach funduszy WRS odzwierciedlały różnorodność regionów Europy pod względem cech
rynku pracy i zatrudnienia, modeli dojeżdżania do pracy, starzenia się populacji i zmian
demograficznych, cech charakterystycznych kultury, krajobrazu i dziedzictwa historycznego,
podatności na zmiany klimatu i ich skutków, przeznaczenia gruntów i ograniczonych
zasobów naturalnych, uregulowań instytucjonalnych i sposobów zarządzania, łączności i
dostępności oraz połączeń między obszarami miejskimi i wiejskimi. Państwa członkowskie i
regiony powinny zatem wziąć pod uwagę przy projektowaniu umów o partnerstwie i
programów pięć następujących elementów:
–
pierwszym elementem jest analiza potencjału rozwoju danego państwa członkowskiego
lub regionu, szczególnie w odniesieniu do głównych wyzwań określonych w strategii
„Europa 2020”, krajowych programach reform i zaleceniach dla poszczególnych
krajów. Wymaga to od odpowiedzialnych władz przeprowadzenia szczegółowej analizy
cech krajowych, regionalnych i lokalnych;
–
drugim elementem, bazującym bezpośrednio na pierwszym, jest ocena głównych
wyzwań, którym należy sprostać w danym regionie lub państwie członkowskim.
Kluczowe znaczenie dla tego procesu będzie miała identyfikacja wąskich gardeł i
brakujących połączeń, niedoborów innowacji, w tym braku zdolności planowania i
realizacji, które hamują długoterminowy potencjał zwiększenia wzrostu gospodarczego
7
8
Zobacz w szczególności punkt 132 wytycznych Komisji w sprawie pomocy państwa na rzecz ochrony
środowiska (Dz.U. C 82 z 1.4.2008 r., s. 1–33).
Dokument roboczy służb Komisji „Regiony 2020 – ocena przyszłych wyzwań dla regionów UE”, listopad
2008 r.
13
i zatrudnienia. Wskaże ona obszary i działania, w których można ustalić priorytety,
dokonać interwencji i przeprowadzić koncentrację polityk;
–
wiele wyzwań społecznych i środowiskowych, przed którymi stoją regiony UE i
państwa członkowskie, przekracza granice administracyjne i granice krajowe. Dlatego
trzeci element wymaga rozważenia wyzwań dotyczących koordynacji między
poszczególnymi sektorami, jurysdykcjami i państwami, w szczególności w kontekście
strategii makroregionalnych i strategii dotyczących basenów morskich;
–
po czwarte, w wielu przypadkach zintegrowane podejście łączące strategię „Europa
2020” z podmiotami lokalnymi i regionalnymi będzie wymagało lepszej koordynacji
między różnymi poziomami terytorialnymi i źródłami finansowania. Umowa o
partnerstwie będzie podstawowym elementem przy opracowywaniu takiego podejścia;
–
piąty element polega na opracowaniu umowy o partnerstwie i programów w oparciu o
cele tematyczne określone we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie
wspólnych przepisów, tak aby uzyskać przewidywane rezultaty. Szczegółowe cele
każdego programu powinny zatem być wyrażone za pomocą odpowiednich wskaźników
wyników, by odzwierciedlać zmiany, jakie dany program ma ułatwić.
Opracowanie umów o partnerstwie i programów, które uwzględniają te elementy, umożliwi
państwom członkowskim i regionom wykorzystanie różnorodności Unii Europejskiej w
sposób odpowiednio dostosowany do lokalnych wyzwań, wiedzy i możliwości. Takie
podejście da solidną podstawę do ustalenia, jak najlepiej mogą wspólnie funkcjonować
fundusze WRS, aby uwolnić potencjał do osiągnięcia inteligentnego, trwałego wzrostu
gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu.
W traktacie lizbońskim do zasad spójności gospodarczej i społecznej dodano spójność
terytorialną i oczywiste jest, że cechy geograficzne lub demograficzne mogą zintensyfikować
problemy związane z rozwojem9. To wszechstronne podejście do propagowania
inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu będzie
zatem musiało odzwierciedlać rolę miast, obszarów wiejskich, obszarów połowowych i
przybrzeżnych, obszarów stojących przed konkretnymi problemami geograficznymi i
demograficznymi. W podejściu tym będzie trzeba także uwzględnić szczególne wyzwania
regionów najbardziej oddalonych, regionów wysuniętych najbardziej na północ o bardzo
słabym zaludnieniu oraz regionów wyspiarskich, transgranicznych i górskich, co zostało
również podkreślone w traktacie lizbońskim. Wreszcie spójność terytorialna oznacza również
wspieranie tworzenia powiązań między obszarami miejskimi i wiejskimi w kontekście
dostępu do niedrogich, wysokiej jakości usług i infrastruktury, a także rozwiązywanie
problemów regionów o wysokiej koncentracji grup marginalizowanych społecznie.
7. PRIORYTETY WSPÓŁPRACY
Wyzwania, przed którymi stoją regiony i państwa członkowskie, często wykraczają poza
granice krajowe i regionalne. Skuteczna reakcja wymaga wspólnych działań i dzielenia się
wiedzą na odpowiednim poziomie terytorialnym. Działania te powinny być wspierane
zarówno z EFRR, jak i z EFS. W przypadku gdy wprowadzone zostały strategie
makroregionalne i strategie dla basenów morskich, ich realizację powinny wspierać wszystkie
fundusze WRS.
9
COM(2010) 642 wersja ostateczna, komunikat Komisji „Wnioski z piątego sprawozdania w sprawie
spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej”, s. 7.
14
Aby zapewnić skuteczny wkład programów europejskiej współpracy terytorialnej w realizację
celów określonych w strategii „Europa 2020” i uniknąć rozdrobnienia dostępnych środków,
konieczne jest skoncentrowanie środków EFRR oraz zapewnienie koordynacji z pozostałymi
programami finansowanymi z funduszy UE. Szczególną uwagę należy poświęcić
rozwiązywaniu problemów transgranicznych związanych z regionami najbardziej oddalonymi
i słabo zaludnionymi.
Aby zwiększyć skuteczność polityk wspieranych z EFS poprzez wzajemne uczenie się, ważne
jest, by wspierać ponadnarodową współpracę między partnerami na poziomie krajowym lub
regionalnym.
W załączniku II przedstawiono bardziej szczegółowo obszary, które powinny stać się
przedmiotem działań w ramach współpracy terytorialnej.
15