G. Szpor, Administracyjnoprawne problemy informatyzacji

GRAŻYNA SZPOR
Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego, Warszawa
Administracyjnoprawne problemy
informatyzacji
1. Podstawowe pojęcia
„Nie przynoszą efektownych rezultatów próby zdefiniowania tego, co w powszechnych w nauce przekonaniach, słabo lub w ogóle nie poddaje się definiowaniu. [...] Dopóty można się powstrzymać od uściślonych określeń, dopóki
nie są one niezbędne dla ustalenia sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, tak
w zakresie określenia pola nienaruszalności interesów i sposobów jego ochrony,
jak też naruszeń i ich skutków”1. Tę refleksję J. Bocia nad ochroną prywatności
można potraktować jako lapidarne ujęcie ewolucji pojęciowych problemów informatyzacji.
Pierwszy polski akt prawny odnoszący się do elektronicznego przetwarzania
danych wydano w 1964 r., a 6 lat później ustanowiono polską legalną definicję
informatyki2, pojęcia łączącego informację i automatykę w sposób analogiczny jak
we Francji i w Niemczech3. Natomiast pojęciem ustawowym informatyzacja stała się w Polsce w 2002 r. jako nazwa działu administracji rządowej4. Uchwalenie
ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizują-
1 J. Boć, Prawo do prywatności i jego ochrona w prawie konstytucyjnym, [w:] Przetwarzanie
i ochrona danych, red. G. Szpor, Katowice 1998, s. 7.
2 Niepublikowana uchwała nr 18/64 RM z 22 stycznia 1964 w sprawie elektronicznej techniki
obliczeniowej i niepublikowana uchwała nr 33/71 RM z 12 lutego 1971 r. w sprawie rozwoju, organizacji i koordynacji informatyki. Zob. szerzej K. Sobczak, Prawo a informatyka, Warszawa 1978,
s. 30; I. Lipowicz, Administracyjnoprawne zagadnienia informatyki, Katowice 1984, s. 11.
3 A. Charaqui, L’informatique au service du droit, Presses Universitaires de France 1974.
4 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji kieruje działem administracji rządowej – informatyzacja na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie
szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (§ 1 ust. 2, pkt 2,
Dz.U. Nr 131, poz. 919) wydanego na podstawie upoważnienia z art. 33 ust. 1 i 1a ustawy z dnia
8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2003 r., Nr 24, poz. 199 z późn. zm.).
BOC.indb 717
2009-09-11 11:54:50
718
GRAŻYNA SZPOR
cych zadania publiczne5 przesądziło o zasadności traktowania informatyzacji jako
przedmiotu badań administracyjnoprawnych.
Chociaż zagadnienia zaliczane ustawowo do zakresu informatyzacji6 są w Polsce przedmiotem prac legislacyjnych już piątą dekadę, to definicje ustawowe z tego
zakresu konstruowane są tradycyjnie „w rozumieniu ustawy…”. Wprawdzie jeszcze w latach 90. XX w. sygnalizowano anachroniczność tego podejścia, jako bariery efektywnego przetwarzania danych z publicznych zasobów informacyjnych7,
ale dopiero w ustawie o informatyzacji z 2005 r. podjęto pierwsze próby kompleksowego eliminowania z kilkuset aktów prawa administracyjnego terminów
bliskoznacznych (nakazując w art. 61 w razie wątpliwości rozumieć 15 terminów
ustawowych jako informatyczny nośnik danych albo dokument elektroniczny).
Te i późniejsze próby uzgadniania terminów i pojęć ustawowych odnoszących się
do informacji i informatyki okazały się jednak niezbyt udane8.
Analiza zasygnalizowanych wyżej trudności skłania do sformułowania hipotezy, że dla zniesienia terminologicznych barier rozwoju e-administracji niezbędne są badania interdyscyplinarne obejmujące nie tylko wszystkie nauki prawne,
ale i pozaprawne, a w badaniach tych, w związku z europeizacją prawa administracyjnego, niezbędne jest szerokie uwzględnienie metody prawnoporównawczej9.
Przykładem może być pojmowanie informacji i danych, które nie mają definicji ustawowych i są różnie objaśniane w zależności od kontekstu. Liczne prawnicze
próby ich interpretacji10 wynikają m.in. z pojawiania się tych terminów w wielu
5 Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Dz.U. Nr 64, poz. 565 ze zm. (dalej: ustawa o informatyzacji).
6 Według art. 12a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst
jedn. Dz.U. 2007 r. Nr 65, poz. 437) dział „informatyzacja” obejmuje sprawy: 1) informatyzacji administracji publicznej; 2) systemów i sieci teleinformatycznych administracji publicznej; 3) technologii
i technik informacyjnych; 4) standardów informatycznych; 5) wspierania inwestycji w dziedzinie
informatyki; 6) zastosowań technologii informatycznych w społeczeństwie informacyjnym; 7) rozwoju społeczeństwa informacyjnego; 8) realizacji zobowiązań międzynarodowych Rzeczypospolitej
Polskiej w dziedzinie informatyzacji.
7 Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, red. E. Knosala, A. Matan, G. Łaszczyca, Kraków 1999, s. 445–458.
8 Kontynuację prac nad usuwaniem wieloznaczności z języka prawnego zapewnić miał
art. 62 ustawy o informatyzacji zobowiązujący Radę Ministrów do przygotowania projektu ustawy
dotyczącego dostosowania terminologii w przepisach odrębnych ustaw dotyczących informatyzacji
do określeń wymienionych w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o informatyzacji. W ustawie z dnia 4 września
2008 r. o zmianie ustaw w celu ujednolicenia terminologii informatycznej zmiany dotyczą określeń
„informatyczny nośnik danych”, „dokument elektroniczny”, „system teleinformatyczny” oraz „środki
komunikacji elektronicznej” w 33 ustawach, w tym w Kodeksie cywilnym i Kodeksie postępowania
cywilnego, Kodeksie karnym oraz Prawie bankowym.
9 Europeizacja prawa administracyjnego, red. I. Lipowicz, Warszawa 2008.
10 J.P. Tarno, Przepływ informacji w organach administracji a przepisy normujące administracyjne postępowanie, Łódź 1986; A. Błaś, Pojęcie faktów administracyjnoprawnych, Wrocław 1989;
J. Boć, J. Jendrośka, J. Nowicki, G. Winter, Dostęp do informacji i akt w sferze ochrony środowiska,
Wrocław 1990; W. Taras, Informowanie obywateli przez administrację, Wrocław–Warszawa–Kra-
BOC.indb 718
2009-09-11 11:54:50
Administracyjnoprawne problemy informatyzacji
719
określeniach złożonych (np. informacja publiczna, niejawna, system informacyjny)
oraz w definicjach różnych pojęć. Dotychczas nie udało się tych podstawowych dla
informatyzacji terminów i pojęć uzgodnić, co powoduje trudności w badaniach
interdyscyplinarnych, legislacji i dydaktyce oraz w stosowaniu i przestrzeganiu
prawa, m.in. w zakresie ochrony danych osobowych11. Interdyscyplinarne uzgodnienie definicji wymaga odrzucenia tych fragmentów definicji dziedzinowych,
które kolidują z ustaleniami innych dyscyplin i wyłuskanie z poszczególnych definicji elementów niesprzecznych12. Powiązanie ustaleń dokonanych na gruncie
filozofii, teorii informacji, informatyki i prawa pozwala przyjąć, jako podstawę
dalszych rozważań, tezę, że informacja jest przenośnym dobrem (niematerialnym) zmniejszającym niepewność. Nie jest informacją to, co niepoznawalne albo
powszechnie wiadome. Takie ujęcie informacji okazało się już użyteczne w objaśnianiu definicji ustawowej, według której „informacja publiczna to informacja
o sprawach publicznych”, poprzez stwierdzenie, że informacja publiczna to dobro
zmniejszające niepewność w sprawach, które obejmuje ustawowy katalog spraw
publicznych. Takie ujęcie informacji pozwala także recypować na grunt prawny
pogląd, że istotą informatyzacji jest efektywne przetwarzanie danych mających
wartość informacyjną13.
2. Zasady przetwarzania danych
Zasady przetwarzania danych w administracji są wyznaczone konstytucyja na gruncie prawa administracyjnego konkretyzują je zarówno akty proce-
nie14,
ków 1992; Informacja i informatyka w administracji publicznej, red. G. Szpor, Katowice 1993; Prawo
administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 1997, s. 310–323; G. Szpor, Informacja w zagospodarowaniu
przestrzennym. Zagadnienia administracyjnoprawne, Katowice 1998; T. Górzyńska, Prawo do informacji i zasada jawności informacyjnej, Kraków 1999; Prawo informacji – prawo do informacji, red.
W. Góralczyk jr, Warszawa 2006; P. Fajgielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty
gromadzenia udostępniania i ochrony, Wrocław 2008.
11 Ochrona danych osobowych w Polsce z perspektywy dziesięciolecia, red. P. Fajgielski, Lublin
2008.
12 W naukach ścisłych akcentuje się, że informacja nie jest materią ani energią (co każe odrębnie traktować treści, nośniki danych i przekaz). Informatycy przyjmują, że wiadomość (dany sygnał) niesie informację, jeżeli usuwa niepewność, a jeśli tak nie jest, to dane (znaki nadające się
do przetwarzania na nośnikach fizycznych) mają zerową wartość informacyjną (każda informacja
to wiadomość, ale nie każda wiadomość niesie informację). Informacja jako to, czego wszelkie byty
pożądają, mieści się w filozoficznej definicji dobra (co oznacza, że w ujęciu filozoficznym zawsze
jest prawdziwa i nie zawsze odnosi się do człowieka, np. informacja genetyczna). Prawnicy zauważają, że informacja jest przenośna (co odróżnia ją od prywatności zaliczanej do prawnej kategorii
nieprzenośnych dóbr osobistych człowieka).
13 Efektywne przetwarzanie danych oparte jest o algorytmy, programy i urządzenia, w których
programy są realizowane – S. Węgrzyn, Miejsce informatyki w nauce, „Nauka” 1999, nr 1.
14 G. Kaminis, Nowa generacja praw w społeczeństwie informacyjnym i polska Konstytucja, [w:]
Wolność informacji i jej granice, red. G. Szpor, Katowice 1997, s. 6–11; Konstytucje Rzeczypospolitej
BOC.indb 719
2009-09-11 11:54:51
720
GRAŻYNA SZPOR
duralne, w tym zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego15 i akty
ustrojowe16, jak i ustawy zaliczane do materialnego prawa administracyjnego. Te
ostatnie można podzielić na trzy grupy. Do pierwszej z nich zalicza się akty regulujące całościowo zagadnienia dostępu do informacji i jego granice17, w tym: ustawę
z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej18, ustawę z dnia 29
sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych19 i ustawę z dnia 22 stycznia 1999 r.
o ochronie informacji niejawnych20. Do drugiej grupy należą ustawy zwane resortowymi, działowymi lub zasobowymi. Dla przetwarzania danych przestrzennych
dotyczących 34 tematów, o których mowa w dyrektywie INSPIRE21, podstawowe znaczenie mają w Polsce trzy takie ustawy22, a znaczenie uzupełniające mają
przepisy ponad stu innych ustaw. Trzecią grupę tworzą akty odnoszące się do wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w sferze publicznej,
w szczególności ustawa z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym23
i ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne24.
Traktowanie nowych technologii jako narzędzi efektywnego przetwarzania
danych pozwała łączyć kwestie technologiczne i merytoryczne procesów decyzyjnych w administracji25. Wydaje się to szczególnie potrzebne dla redefinicji zasad
ogólnych postępowania administracyjnego oraz oceny, gdzie znosić bariery wdrażania e-administracji (np. dopuścić dokument elektroniczny i zdalną komunikację), a gdzie nowe zagrożenia związane z rozwojem technologicznym nakazują
oraz komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., red. J. Boć, Wrocław 1998; A. Mączyński, Konstytucyjne podstawy prawa do godności i prawa do prywatności, [w:] The Right to Privacy
– The Right to Dignity. 26th International Conference on Privacy and Personal Data Protection, Wrocław 2004, s. 12–15; B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Kraków 2004, s. 253.
15 G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,
t. I, wyd. 2, Wrszawa 2007.
16 O zasadzie jawności w ustawach o samorządzie gminnym, powiatowym i w województwach
pisze B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, wyd. III, Kraków 2006, s. 182–187.
17 Wolność informacji i jej granice, red. G. Szpor, Katowice 1999.
18 Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Informatyzacja
administracji, Biuletyn Informacji Publicznej, Wrocław 2005.
19 Tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.
20 Tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zm.
21 Dyrektywa 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 marca 2007 r. ustanawiająca infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE) 2007/2/WE
32007L0002, Dz. Urz. UE L 108 z 25 kwietnia 2007.
22 Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawa z dnia 4 lutego
1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.
23 Dz.U. Nr 130, poz. 1450 ze zm.
24 Dz.U. Nr 64, poz. 565 ze zm.
25 M. Ganczar, Informatyzacja administracji publicznej. Nowa jakość usług publicznych dla obywateli i przedsiębiorców, Warszawa 2009.
BOC.indb 720
2009-09-11 11:54:51
Administracyjnoprawne problemy informatyzacji
721
takie bariery wznosić (ochrona danych osobowych i informacji niejawnych). Rozpatrywanie technologii informacyjnych i komunikacyjnych w powiązaniu z procesami decyzyjnymi daje też podstawę dopogłębienia oceny rozwiązań ustrojowych oraz materialnych (m.in. formalnej transpozycji unijnych dyrektyw)26.
3. Kodowanie i agregacja danych
Problemy kodowania danych i ich agregacji w dokumenty elektroniczne i bazy
danych długo zniechęcały do badań administracyjnoprawnych, m.in. z powodu
hermetycznej terminologii, ale mają doniosłe konsekwencje praktyczne27.
Zasada pisemności jest w nauce prawa administracyjnego rozpatrywana
głównie w kontekście postępowania administracyjnego. Może z tego względu
wprowadzeniu możliwości posługiwania się w administracji także dokumentami
elektronicznymi nie towarzyszyła jej redefinicja. Obowiązek zachowania formy pisemnej jest nadal dość powszechnie pojmowany jako obowiązek utrwalenia tekstu
na papierze. Tymczasem wydaje się, że w sytuacji dopuszczenia nowych nośników,
pisemność powinna oznaczać obowiązek wyrażenia pismem (tekstem składającym się z liter, cyfr, znaków specjalnych) utrwalanym na nośniku umożliwiającym
odtworzenie treści i formy tekstu. Niedostatek teoretycznych uzgodnień w tym
zakresie przyczynia się do tego, że eliminowanie dotkliwych dla urzędników przestarzałych regulacji obiegu dokumentów w sferze wewnętrznej administracji przebiega opornie. Respektowanie rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów w sprawie
instrukcji kancelaryjnych powoduje np. czasochłonne i kosztowne, podwójne
utrwalanie w urzędach tych samych treści na tradycyjnych i nowych nośnikach,
co redukuje potencjalne korzyści płynące z informatyzacji28. Racjonalne wydaje
się sformułowanie w ustawie o informatyzacji albo ustawie o narodowym zasobie
archiwalnym i archiwach29 szerszego niż obecne upoważnienia dla Prezesa RM
do określenia jednolitych dla całej administracji publicznej zasad dokumentowania na różnych nośnikach i dwukierunkowego przenoszenia treści (konwersji)
między tradycyjnymi i nowymi nośnikami danych we wszystkich fazach istnienia
dokumentu, z fazą archiwalną włącznie.
Coraz powszechniejsze w sferze publicznej kodowanie i agregacja danych
na nośnikach informatycznych wymagają także nowego spojrzenia na rejestry
26
Europeizacja prawa administracyjnego, red. I. Lipowicz, Warszawa 2008.
Por. e-Administracja, prawne zagadnienia informatyzacji administracji, red. D. Szostek, Wrocław 2009.
28 Trudności powstają m.in. w związku z czterema rozporządzeniami wykonawczymi do ustawy o informatyzacji, odnoszącymi się do obiegu dokumentów elektronicznych. Przestrzegania instrukcji nie sposób też pogodzić z wypełnianiem różnych obowiązków wynikających z przepisów
ustawowych np. o Biuletynie Informacji Publicznej.
29 Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn.
Dz.U. 2006 r., Nr 9, poz. 673 ze zm.).
27
BOC.indb 721
2009-09-11 11:54:51
722
GRAŻYNA SZPOR
publiczne, których lista obejmuje obecnie ok. 270 pozycji30. Chociaż teoretyczny
katalog funkcji rejestrów pozostaje aktualny, to sposób wypełniania i ranga poszczególnych funkcji zasadniczo się zmieniają. Przykładem może być funkcja informacyjna rejestru rozpatrywana w kontekście jawności formalnej i materialnej
w odniesieniu do bazy danych zdalnie dostępnej przez całą dobę. Z kolei eksponowany w aktach planistycznych wzrost interoperacyjności rejestrów umożliwia
m.in. jednorazowe wprowadzanie nowych danych przez obywatela i po weryfikacji
ich poprawności przy wprowadzaniu do rejestru, w którym mają charakter referencyjny (domniemanie prawdziwości), automatyczną ich korektę we wszystkich
rejestrach publicznych. Powinno to mobilizować do deregulacji w celu obniżenia
kosztów administrowania. Uzgodnień wymaga też zakres pojęcia rejestru publicznego: z jednej strony jego relacji do tradycyjnych ksiąg publicznych, którym przysługuje rękojmia wiary publicznej31, a z drugiej strony jego relacji do publicznych
systemów informacyjnych, o których mowa w ustawie o statystyce publicznej32.
4. Wykorzystanie komunikacji elektronicznej
Problem reglamentacji komunikacji elektronicznej rozpatruje się w kontekście
administracyjnoprawnej regulacji telekomunikacji, mediów elektronicznych (radiofonii, telewizji i in.) oraz sektora technologii informacyjnych i ich zastosowań.
Zestawiając polskie rozdrobnienie regulacji w tym zakresie z prawem wspólnotowym uwzględniającym konwergencję, postuluje się scalenie kilku ustaw. Potrzeba
badań administracyjnoprawnych dotyczy też ochrony tajemnic w komunikacji
elektronicznej, ochrony konkurencji i konsumenta oraz pozycji prawnej organów
regulacyjnych33.
Komunikacja elektroniczna jest również analizowana jako obowiązek administracji, z uwzględnieniem pochodnych obowiązków wiążących się z wykorzystaniem tej komunikacji34. W ujęciu podmiotowym wyróżnia się tu komunikację
elektroniczną w stosunkach: organ–obywatel, między podmiotami publicznymi
oraz wewnątrz jednostki organizacyjnej (urzędu)35. Jest to ujęcie zgodne ze struk30
T. Stawecki, Rejestry publiczne. Funkcje instytucji, Warszawa 2005.
Z. Janowicz, Zagadnienia dokumentacji w prawie wodnym, Zeszyty naukowe UAM, Prawo,
Poznań z. 4/1957.
32 Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej, Dz.U. Nr 88, poz. 439 ze zm.
33 Prawne i ekonomiczne aspekty komunikacji elektronicznej, red. J. Gołaczyński, Warszawa
2003.
34 M. Monarcha-Matlak, Obowiązki administracji w komunikacji elektronicznej, Warszawa
2008 i cyt. tam literatura.
35 W tym pierwszym układzie w polu obserwacji umieszcza się zwłaszcza elektroniczne załatwianie spraw administracyjnych, elektroniczny dostęp do informacji publicznej oraz samo wykorzystanie środków komunikacji elektronicznej – G. Sibiga, Podstawy prawne komunikacji elektro31
BOC.indb 722
2009-09-11 11:54:51
Administracyjnoprawne problemy informatyzacji
723
turą regulacji: w pierwszej dziedzinie dominujące znaczenie ma k.p.a., w drugiej –
ustawa o informatyzacji, a w trzeciej – instrukcje kancelaryjne. Wydaje się, że takie
trójpłaszczyznowe ujęcie badawcze jest owocne, pozwala bowiem m.in. różnicować politykę informatyzacji i jej instrumenty w poszczególnych sferach, co należy
uznać za niezbędne. Równocześnie, jak się wydaje, nie powinno to prowadzić ani
do separowania aktów odnoszących się do komunikacji elektronicznej w poszczególnych sferach, ani do separowania aktów odnoszących się do komunikacji nieelektronicznej.
Konstruując postulaty usuwania barier komunikacji z podmiotami spoza aparatu administracji, należy uwzględnić, że w świetle badań ponad połowa obywateli
nie posługuje się komputerem, natomiast powszechne jest korzystanie z telefonów36. W tej sytuacji nadmierne koncentrowanie się na zapewnianiu usług z wykorzystaniem komputera i Internetu może oznaczać pogłębianie zjawiska elektronicznego wykluczenia. Wynika z tego postulat poszerzania przez administrację
zdalnego załatwiania spraw przy wykorzystaniu telefonu, w pierwszej kolejności
w zakresie dostępu przez protokoły głosowe do wybranych elementów Biuletynu Informacji Publicznej, ale także w załatwianiu spraw w postępowaniu administracyjnym. Osiągnięcie przez obywateli szerszego dostępu do nowoczesnych,
oferowanych drogą elektroniczną usług publicznych on-line, w tym umożliwienie
dostępu do usług publicznych za pomocą innych terminali, takich jak telewizor
czy telefon komórkowy, było już celem planu działania e-Europa 2005 – Społeczeństwo informacyjne dla wszystkich, który Rada Europejska przyjęła w czerwcu
2002 r. w Sewilli. Należy przy tym uwzględnić, że nawet tych obywateli i przedsiębiorców, którzy posługują się komputerem i korzystają z Internetu, zniechęca
do zastosowania tych umiejętności w kontakcie z urzędem kosztowna i skomplikowana procedura autentyfikacji przy użyciu bezpiecznego podpisu weryfikowanego kwalifikowanym certyfikatem37. Procedura ta w odniesieniu do podmiotów
zewnętrznych powinna być (poza nielicznymi wyjątkami) niezwłocznie zastąpiona
inną, uproszczoną i bezpłatną, pozwalającą m.in. na identyfikację w ramach instytucji samorządowych. Może być ewentualnie utrzymana w odniesieniu do podpisu urzędnika w dokumencie elektronicznym, choć wprowadzenie pieczęci elektronicznej identyfikującej instytucję zmniejszyłoby znacznie koszty wprowadzania
do sektora publicznego dokumentów elektronicznych.
nicznej w relacjach obywatel–organ administracji publicznej, [w:] Informacja prawna..., s. 91–113;
por. D. Adamski, M. Kutyłowski, Prawne aspekty wykorzystania technologii cyfrowych w komunikacji
urząd–obywatel, Kwartalnik Prawa Publicznego, 1–2/2005, s. 165–182.
36 Prawne problemy informatyzacji administracji, red. G. Szpor, Warszawa 2008, s. 107–119.
37 G. Szpor, Podsumowanie, [w:] Diagnoza barier technologiczno-prawnych w zakresie informatyzacji lokalnej i regionalnej administracji samorządowej i ich wpływ na zdolność wykonywania zadań
publicznych oraz rekomendacje rozwiązań prawnych i technologicznych, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2008 (http://www.frdl.org.pl/oferta/diagnoza_barier.htm).
BOC.indb 723
2009-09-11 11:54:51
724
GRAŻYNA SZPOR
5. Zadania władz publicznych
odnoszące się do informatyzacji
W teoretycznych koncepcjach podnoszenia efektywności realizacji zadań
publicznych występują dwie tendencje, które można odnieść do informatyzacji.
Pierwszą jest powstawanie nowego systemu rządzenia – governance, czyli połączonej poprzez przedmiot działań sieci aktorów, z których żaden nie posiada władzy
dominującej38. Drugą tendencją w podnoszeniu efektywności jest zacieranie różnic
w sposobach zarządzania między administracją publiczną a sektorem prywatnym39.
Obie te tendencje widoczne są w dokumentach programowych kreujących politykę
informatyzacji UE, a także w polskich dokumentach programowych40. Można też
stwierdzić, że ustawa o informatyzacji wyodrębniła „informatyzację działalności
podmiotów realizujących zadania publiczne” jako politykę publiczną, koordynowaną przez ministra właściwego w sprawach przypisanych do działu administracji
rządowej – informatyzacja. Struktura ustawy o informatyzacji (podział na rozdziały
i ich kolejność) jest zgodna z teorią formułowania i realizacji polityk publicznych,
natomiast analizując podmioty i przedmiot, można stwierdzić, że jest nakierowana
raczej na zaspokajanie potrzeb ogólnokrajowych niż regionalnych i lokalnych, a organów odpowiedzialnych za zaspokajanie potrzeb regionalnych i lokalnych nie sytuuje w pozycji podmiotów prowadzących politykę informatyzacji.
Analiza efektów informatyzacji jako polityki publicznej może być podstawą
oceny skuteczności regulacji. Rozpoznanie przez podmioty odpowiedzialne za publiczną politykę informatyzacji i ekspertów, że przyczyny trudności w jej realizacji
tkwią w regulacji, motywuje do zmiany konkretnych przepisów prawnych.
Wykorzystanie technologii informacyjnych i komunikacyjnych w pracy administracji rozpatrywać można przez pryzmat wyposażenia urzędów w sprzęt
i oprogramowanie oraz dostępu do sieci, co pozwala odpowiedzieć na pytanie,
czy nałożenie na administrację nowych ustawowych obowiązków, np. w zakresie
38 Następuje realokacja zadań w ramach sektora publicznego, a zwłaszcza ich przenoszenie
na niższe poziomy decyzyjne: regionalny i lokalny oraz obserwuje się rosnące znaczenie podmiotów
niepublicznych, związane m.in. z prywatyzacją zadań publicznych.
39 Polega to na upraszczaniu procedur administracyjnych, analizie kosztów, określaniu standardów jakości i wydajności, otwarciu na konkurencję, powierzaniu zadań publicznych agencjom,
rozwijaniu partnerstwa publiczno-prywatnego. Menedżeryzm zmniejsza też jednak zaufanie do władzy, bowiem dostarczanie dóbr publicznych tylko częściowo poddaje się mechanizmom rynkowym,
dlatego istotne jest, aby administrowanie było „ekonomiczne i etyczne” – Rozwój kadr administracji
publicznej, red. B. Kudrycka, Białystok 2001.
40 D. Adamski, Rząd elektroniczny we Wspólnocie Europejskiej. Prawo Mediów elektronicznych,
dodatek do „Monitora Prawniczego” 3/2005, s. 3–9. Autor konstatuje odchodzenie od wertykalnego
wzorca relacji między państwem a jednostką na rzecz ich postrzegania w sposób quasi-komercyjny, w kategoriach usług świadczonych obywatelom i przedsiębiorcom w zamian za wynagrodzenie
w postaci podatków. W ten sposób konstrukcja rynku wewnętrznego z art. 14 ust 2 Traktatu ustanawiającego WE obejmuje także swobodę świadczenia tak szeroko rozumianych usług publicznych
i nieskrępowany dostęp jednostek do świadczonych transgranicznie e-usług.
BOC.indb 724
2009-09-11 11:54:52
Administracyjnoprawne problemy informatyzacji
725
komunikacji elektronicznej, jest wykonalne w praktyce oraz ustalić plan usuwania
braków ze środków publicznych. Do rekomendowania szerszych zmian w zakresie
wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych potrzebna jest analiza ukazująca zagadnienia technologiczne na tle potrzeb i możliwości modernizacji zasobów informacyjnych administracji jako głównej części infrastruktury
informacyjnej państwa41.
Stan tradycyjnych i nowych elementów zasobów informacyjnych administracji oceniać należy w kontekście pozostałych wyodrębnianych w teorii zasobów
administracji: władztwa (nakładania obowiązków), zasobów kadrowych (stan zatrudnienia – etaty i wykształcenie urzędników – stan wiedzy o prawnych podstawach informatyzacji, outsourcing, zdolność zdalnej komunikacji z urzędem przez
obywateli i przedsiębiorców) i organizacyjnych (zasoby lokalowe, wyposażenie,
struktury organizacyjne) oraz finansowych (pozyskiwanie budżetowych i pozabudżetowych środków i ich wykorzystanie)42.
Badania empiryczne z 2008 r. wykazują, że dla poprawy wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w sferze wewnętrznej administracji
najpilniejszym zadaniem jest w Polsce upowszechnienie umiejętności z zakresu komunikacji elektronicznej wśród urzędników, co wymaga zastosowania instrumentów o charakterze zachęt i nakazów m.in. w ustawach o służbie cywilnej
i o pracownikach samorządowych. Przyczyn nienależytej realizacji przepisów
ustaw o informatyzacji, o dostępie do informacji publicznej, o podpisie elektronicznym, o ochronie danych osobowych i o ochronie informacji niejawnych
można też upatrywać w dosyć powszechnym outsourcingu zadań informatyka
urzędu, do czego należałoby prawnie zniechęcać. Pożądana byłaby także prawna
zachęta do aktualizacji wiedzy z zakresu wymienionych wyżej przepisów prawnych przez urzędników na stanowiskach kierowniczych. W świetle badań dopiero na drugim planie sytuują się w urzędach potrzeby zmian organizacyjnych,
a także doposażenia w sprzęt i oprogramowanie oraz upowszechniania dostępu
do sieci. Można przy tym zauważyć sprzężenie zwrotne zachodzące przy wykorzystaniu instrumentów odnoszących się do poszczególnych zasobów. W krótkiej perspektywie czasowej pole manewru determinują uwarunkowania osobowe
i technologiczne. W wyznaczonym nimi obszarze doraźnym zmianom może ulegać m.in. organizacja i finansowanie. W dłuższej perspektywie stymulować można zmiany wszystkich uwarunkowań. Zamiast pochopnego uznawania za zbędne
dla efektywności polityki publicznej przepisów nakładających na administrację
obowiązki trudne do wykonania, należy poszerzyć edukację prawno-informatyczną i wzmocnić prawno-informatyczne eksperckie wsparcie planowania informatyzacji43.
41
J. Oleński, Infrastruktura informacyjna państwa w globalnej gospodarce, Warszawa 2006.
J. Supernat, Instrumenty działania administracji publicznej. Studium z nauki administracji,
Wrocław 2003.
43 Diagnoza barier technologiczno-prawnych w zakresie informatyzacji lokalnej i regionalnej
administracji samorządowej i ich wpływ na zdolność wykonywania zadań publicznych oraz rekomen42
BOC.indb 725
2009-09-11 11:54:52
726
GRAŻYNA SZPOR
6. Informatyzacja w procesach legislacyjnych
Informatyzację w procesach legislacyjnych można rozpatrywać jako element
informatyki prawniczej, w tym algorytmizacji norm i ułatwiania dostępu do informacji o prawie44. Istotne wydaje się także spojrzenie na kształt procesów legislacyjnych wyznaczany zasadami techniki prawodawczej jako czynnik determinujący
spójność i skuteczność regulacji efektywnego przetwarzania danych.
W 2008 r. toczyły się równolegle procesy legislacyjne odnoszące się do poszczególnych ustaw działowych, do ustawy o ochronie danych osobowych, ustawy
o informatyzacji i ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz prace nad osobną nową ustawą o infrastrukturze informacji przestrzennej. Trudność koordynowania resortowych projektów w trybie tradycyjnych uzgodnień międzyresortowych skłoniła m.in. do powołania w ramach Komitetu Rady Ministrów do Spraw
Informatyzacji i Łączności zespołu zadaniowego ds. usuwania barier prawno-proceduralnych w e-administracji. Zwiększaniu spójności przepisów sprzyjałoby też
ustanowienie w rozporządzeniu Prezesa RM w sprawie zasad techniki prawodawczej obowiązku dołączania do projektów aktów normatywnych – obok wymaganej
już oceny skutków finansowych – także oceny jej wpływu na infrastrukturę informacyjną państwa.
Według zasad techniki prawodawczej posłużenie się w tekście aktu prawnego sformułowaniami specjalistycznymi lub stosowanie zapożyczeń z obcych języków jest dopuszczalne, pod warunkiem że nie mają zrozumiałych odpowiedników
(§ 8 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej).
W kontekście informatyzacji do komentarzowej wykładni, że jeśli akt prawny
jest adresowany do specjalistów w danej dziedzinie, to nie zachodzi konieczność
wyjaśniania znaczenia wszystkich specjalistycznych pojęć, nawet gdyby przypadkowy adresat nie mógł ich zrozumieć, należałoby dodać, iż profesjonalizmy są akceptowalne, o ile nie blokują stosowania lub egzekwowania prawa przez podmioty
administrujące. Natomiast szerszy postulat dotyczy ponownego rozważenia granic
między materią rozporządzeń a materią norm ustanawianych w procesie normalizacji, a także powiązań między tymi metodami regulacji w ramach ustanawiania
standardów informatycznych.
Struktura ustawy o informatyzacji odbiega od schematu, przewidzianego zasadami techniki prawodawczej, w którym wyodrębnia się w części merytorycznej
po przepisach ogólnych kolejno przepisy materialne, ustrojowe i proceduralne.
Taką tradycyjną strukturę mają przeważnie ustawy odnoszące się do informatyzowanych zasobów informacyjnych i m.in. dlatego harmonijne wtopienie ustawy
o informatyzacji w otoczenie prawne jest trudne. Przezwyciężaniu tych trudności
sprzyjałoby zapewne uwzględnienie w rozporządzeniu Prezesa RM w sprawie zadacje rozwiązań prawnych i technologicznych, G. Szpor i in., opracowania źródłowe: K. Czaplicki,
B. Jakoniuk, A. Gryszczyńska, M. Koronowski (http://www.frdl.org.pl/oferta/diagnoza_barier.htm).
44 Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, red. J. Warylewski, Warszawa 2003.
BOC.indb 726
2009-09-11 11:54:52
Administracyjnoprawne problemy informatyzacji
727
sad techniki prawodawczej pojawiania się takich ustaw, których struktura jest realizacji polityk publicznych podporządkowana.
Uogólniając szczegółowe postulaty, można zauważyć, że potrzebne są zmiany
aktorów i ról w procesach tworzenia prawa. W procesach tych niektóre bariery
prawne wymagają znoszenia, a inne doczekania czasu, gdy same zanikną. Nie da
się jednak uniknąć także budowania nowych prawnych zabezpieczeń dla społeczeństwa informacyjnego, np. dla okiełznania inwigilacji i wyznaczenia prawnych
granic dla technicznie i technologicznie osiągalnej kontroli czy też dla swobody
przetwarzania przez użytkowników Internetu cudzych danych osobowych w ramach portali społecznościowych45.
7. Podsumowanie
Do najważniejszych administracyjnoprawnych problemów informatyzacji
zaliczyć można uzgadnianie znaczenia prawnego podstawowych pojęć, zasad
przetwarzania danych oraz ich kodowania i agregacji w dokumenty elektroniczne
i bazy danych, a także reglamentację komunikacji elektronicznej. Istotne jest też
kształtowanie obowiązków władz publicznych odnoszących się do informatyzacji
jako specyficznej polityki publicznej i przedmiotu regulacji zmieniającego sposób
regulacji prawnej. Aktualne pozostaje również pytanie o miejsce przepisów odnoszących się do informatyki w systemie prawa i racjonalność wyodrębniania do
celów badawczych, legislacyjnych i dydaktycznych odrębnej dyscypliny – prawa
informatycznego46.
Prawo do dobrej administracji nie jest już w XXI w. możliwe do urzeczywistnienia bez efektywnego przetwarzania danych z wykorzystaniem nowych technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Dlatego potrzebne są administracyjnoprawne badania informatyzacji w różnych ujęciach. Problemy stanowienia,
stosowania i przestrzegania prawa administracyjnego powinny być analizowane
pod kątem skuteczności regulacji informatyzacji. Warto rozpoznać zagadnienia
materialnoprawne, ustrojowe i proceduralne informatyzacji oraz wyodrębnić problemy prawa administracyjnego i nauki administracji. Interesujący wydaje się podział według klasycznych struktur systemu prawa administracyjnego i formułowanie uzupełniających uwag odnoszących się do informatyzacji. Jest też alternatywa
uogólniania problemów odnoszących się do konkretnych aktów albo odnoszenia
45 J. Boć, Administracyjnoprawne ograniczenia dostępu do informacji, [w:] Wolność informacji
i jej granice, red. G. Szpor, Katowice 1997; X. Konarski, Portale społecznościowe, [w:] Ochrona danych
osobowych – skuteczność regulacji, red. G. Szpor, Warszawa 2009.
46 J. Barta, R. Markiewicz, Główne problemy prawa komputerowego, Warszawa 1993; Prawo
Internetu, red. P. Podrecki, Warszawa 2004; Informacja prawna a prawa obywatela, red. K. Grajewski,
W. Warylewski, Warszawa 2006; K. Dobrzeniecki, Lex Informatica, Toruń 2008, s. 145, 146.
BOC.indb 727
2009-09-11 11:54:52
728
GRAŻYNA SZPOR
do informatyzacji ogólnych problemów wskazywanych w teorii prawa. Temat pozwala także na przejście od charakterystyki stanu badań do diagnozy luk i postulatów ich wypełniania.
Istotne wydaje się zintensyfikowanie debaty nad informatyzacją jako procesem nieograniczającym się do modernizacji technologicznej, ale obejmującym
także humanizację administracji i budowę społeczeństwa informacyjnego.
BOC.indb 728
2009-09-11 11:54:52