docJednolita polityka bud˝etowa w strefie euro – realna
download 
Reklamacja Transkrypt
Jednolita polityka bud˝etowa w strefie euro – realna
88 Polityka Bud˝etowa BANK I KREDYT l i s t o p a d - g r u d z i e ƒ 2 0 0 3 Jednolita polityka bud˝etowa w strefie euro – realna wizja czy utopia?* Ko n r a d S z e l à g Wprowadzenie W zwiàzku z powstaniem Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW), oznaczajàcym wprowadzenie jednolitej waluty euro i prowadzenie jednolitej polityki pieni´˝nej w strefie euro, co jakiÊ czas pojawiajà si´ opinie, ˝e dla równowagi powinna byç prowadzona równie˝ jednolita polityka bud˝etowa – je˝eli nie w ca∏ej Unii Europejskiej (UE), to przynajmniej w strefie euro. Propozycja ta z jednej strony wydaje si´ bardzo logiczna i naturalna, natomiast z drugiej strony jest to kwestia niezwykle dra˝liwa i kontrowersyjna. Wynika to z faktu, ˝e kwestie bud˝etowe znajdujàce si´ w kompetencjach rzàdów paƒstw cz∏onkowskich sà postrzegane jako przejaw suwerennoÊci narodowej. Istnieje wi´c silny opór przed urzeczywistnieniem wizji jednolitej polityki bud˝etowej, tym bardziej ˝e ca∏kiem niedawno paƒstwa cz∏onkowskie zrezygnowa∏y z cz´Êci swojej suwerennoÊci – w zakresie polityki pieni´˝nej. Mimo ˝e w krótkim okresie istniejà powa˝ne problemy z wprowadzeniem powy˝szej koncepcji w ˝ycie, warto si´ zastanowiç, czy jest to mo˝liwe (i po˝àdane) w d∏u˝szym okresie. W zwiàzku z tym nale˝a∏oby przeanalizowaç, jakie konsekwencje dla bud˝etu UE mia∏oby prowadzenie jednolitej polityki bud˝etowej. Jest bowiem naturalne, ˝e musia∏oby nastàpiç znaczne zwi´kszenie nie tylko rozmiarów wspólnotowego bud˝etu, ale tak˝e jego roli. Pociàga∏oby to za sobà koniecznoÊç rozszerzenia kompetencji Wspólnoty i przej´cie przez nià cz´Êci dotychczasowych uprawnieƒ znajdujàcych si´ w gestii rzàdów narodowych, zarówno na obszarze dochodów bud˝etowych (podatków), jak i wydatków bud˝etowych. * Niniejszy artyku∏ zosta∏ opracowany na podstawie rozprawy doktorskiej autora pt. „Unia Gospodarcza i Walutowa – dotychczasowe doÊwiadczenia i potencjalny wp∏yw na dalszy proces integracji w ramach Unii Europejskiej, napisanej i obronionej w Kolegium Gospodarki Âwiatowej Szko∏y G∏ównej Handlowej w Warszawie. Jak wiadomo, bud˝et UE jest bardzo ma∏y – zw∏aszcza w stosunku do jej potencja∏u gospodarczego (w 1999 r. maksymalna wielkoÊç bud˝etu UE zosta∏a zamro˝ona na poziomie 1,27% PNB Unii w latach 2000-2006). Bud˝et UE jest znikomy nie tylko w kategoriach bezwzgl´dnych, lecz równie˝ w odniesieniu do wielkoÊci bud˝etów paƒstw cz∏onkowskich. Wydatki z bud˝etu UE sà porównywalne z wydatkami ma∏ych paƒstw cz∏onkowskich (np. Danii czy Austrii), a jednoczeÊnie wielokrotnie mniejsze od wydatków najwi´kszych paƒstw (jak W∏ochy, Wielka Brytania i Francja) i oko∏o 10-krotnie ni˝sze ni˝ wydatki bud˝etowe w Niemczech. W przesz∏oÊci zdarza∏y si´ ju˝ pewne – nawet bardzo Êmia∏e – propozycje zwi´kszenia rozmiarów bud˝etu wspólnotowego. Pierwsza tego typu propozycja zosta∏a zaprezentowana w tzw. Raporcie MacDougalla (z 1977 r.). Raport ten zak∏ada∏, ˝e zwi´kszanie rozmiarów bud˝etu mog∏oby nast´powaç etapowo, a ka˝dy z kolejnych etapów charakteryzowa∏by si´ znacznym zwi´kszeniem wielkoÊci bud˝etu w porównaniu z etapem poprzednim. Wyró˝niono trzy zasadnicze etapy, tj. etap „przedfederacyjny” (bud˝et Wspólnoty stanowi∏by oko∏o 2-2,5% jej PKB), „wczesnofederacyjny” (o bud˝ecie si´gajàcym 57% PKB Wspólnoty) i „federacyjny” (wspólnotowy bud˝et stanowi∏by oko∏o 20-25% jej PKB)1. NakreÊlona wizja jest niewàtpliwie bardzo ambitna i obecnie mo˝e wydawaç si´ niezbyt realna (zwi´kszenie rozmiarów bud˝etu UE musia∏oby byç bowiem oko∏o 20-krotne). By∏oby to mo˝liwe dopiero w d∏u˝szym (choç trudno powiedzieç w jak d∏ugim) horyzoncie czasowym2. W kontekÊcie ewentualnego prowadze1 Zob. Report of the Study Group on the role of public finances in European integration. European Commission, Economic and Financial Series, Brussels 1977. 2 Szerzej na ten temat: K. Szelàg: Federalizm fiskalny a Unia Gospodarcza i Walutowa (cz´Êç I i II). „Wspólnoty Europejskie” nr 11 i 12/2003. BANK I KREDYT l i s t o p a d - g r u d z i e ƒ 2 0 0 3 nia jednolitej polityki bud˝etowej we Wspólnocie (a przynajmniej w strefie euro) nale˝y jednak podkreÊliç, ˝e zwi´kszenie rozmiarów bud˝etu nie jest jedynà istotnà zmianà, która musia∏aby zostaç dokonana. Zwi´kszenie rozmiarów bud˝etu musia∏oby bowiem oznaczaç jednoczeÊnie zwi´kszenie jego roli, zarówno od strony dochodowej, jak i wydatkowej. Nale˝y wi´c zastanowiç si´ nad dwiema zasadniczymi kwestiami: – czy mo˝liwa (i po˝àdana) jest szeroka harmonizacja podatków w ramach UE (i/lub wprowadzenie podatku bàdê podatków ogólnoeuropejskich? – jakie obszary mog∏yby byç ewentualnie finansowane z centralnego bud˝etu UE? Ponadto nale˝a∏oby si´ zastanowiç, czy istnieje potrzeba utworzenia w przysz∏oÊci w UE (strefie euro) centralnego organu decyzyjnego w zakresie polityki bud˝etowej (i jakie sà na to szanse). Harmonizacja podatków w UE Harmonizacja podatków jest zagadnieniem, które wià˝e si´ nie tylko z przysz∏ymi etapami integracji europejskiej, lecz równie˝ z etapami integracyjnymi, które ju˝ zosta∏y osiàgni´te, a mianowicie ustanowieniem jednolitego rynku i wprowadzeniem jednolitej waluty. Je˝eli chodzi o pierwszà kwesti´, czyli budow´ wspólnego rynku wewn´trznego, to pewien stopieƒ jednolitoÊci (harmonizacji) w sprawach podatkowych mi´dzy paƒstwami cz∏onkowskimi by∏by niewàtpliwie po˝àdany, aby zagwarantowaç podstawowe swobody obowiàzujàce w ramach Jednolitego Rynku lub przynajmniej ich nie naruszaç. W tym zakresie nale˝y odnotowaç aktywnà rol´ Trybuna∏u SprawiedliwoÊci, który od poczàtku lat 80. zajmuje si´ sprawami podatkowymi w celu zapewnienia przestrzegania powy˝szych swobód. Trybuna∏ stara si´, aby zasada niedyskryminacji podatkowej, która zosta∏a w pe∏ni uznana i zastosowana w przypadku podatków poÊrednich, by∏a tak˝e stosowana wobec podatków bezpoÊrednich (zw∏aszcza podatku dochodowego). Nie jest to jednak nak∏adaniem nowych obowiàzków na paƒstwa cz∏onkowskie, lecz po prostu logicznym rozszerzeniem stosowania podstawowych zasad (swobód traktatowych), na których oparty jest Jednolity Rynek. Jak si´ bowiem ocenia, jednolity rynek, na którym podmioty gospodarcze pochodzàce z jednych paƒstw cz∏onkowskich sà w innych paƒstwach traktowane mniej korzystnie w stosunku do rezydentów (np. je˝eli chodzi o podatek dochodowy), w istocie przestaje byç jednolitym rynkiem3. Je˝eli natomiast chodzi o UGW, to po wprowadzeniu jednolitej waluty – dzi´ki wi´kszej przejrzystoÊci – znaczne ró˝nice w poziomach opodatkowania podmiotów gospodarczych w poszczególnych paƒstwach cz∏onkowskich sta∏y si´ jeszcze wyraêniejsze. Ponadto, 3 Por. F. Vanistendael: Redistribution of tax law-making power in EMU? „EC Tax Review”, Vol. 7, No. 2/1998. Polityka Bud˝etowa mo˝na równie˝ spotkaç liczne opinie, ˝e istnieje Êcis∏y zwiàzek mi´dzy unià walutowà, jednolitym rynkiem i opodatkowaniem podmiotów gospodarczych. Aby UGW mog∏a prawid∏owo funkcjonowaç, niezb´dny jest wi´c wysoki stopieƒ koordynacji gospodarczej i integracji politycznej, jak równie˝ pewne zmniejszenie niezale˝noÊci paƒstw cz∏onkowskich, m.in. w kwestiach podatkowych. Jak si´ ocenia, pr´dzej czy póêniej b´dzie to nieuniknione, a twierdzenia przeciwne nale˝y uznaç za niezbyt realistyczne4. Istniejà wi´c powa˝ne argumenty za podj´ciem stosownych dzia∏aƒ harmonizacyjnych w ramach UE, których wymaga zarówno jednolity rynek europejski, jak i jednolita waluta. W tym kontekÊcie powstaje jednak pytanie, jaki stopieƒ harmonizacji by∏by najbardziej po˝àdany – tj. harmonizacja pe∏na czy cz´Êciowa. Przeciwnicy harmonizacji i zbyt daleko posuni´tej integracji proponujà natomiast koordynacj´ jako odpowiednià form´ wspó∏pracy w kwestiach podatkowych. Forma to w najmniejszym stopniu ingeruje w rozwiàzania narodowe, a skupia si´ przede wszystkim na zapewnieniu, ˝e nie b´dà one wywo∏ywaç ˝adnych negatywnych efektów w skali UE jako ca∏oÊci (takich jak np. podwójne opodatkowanie). Niezale˝nie od wyboru formy wspó∏pracy, tj. harmonizacji lub koordynacji, nale˝y zdecydowaç, czy ma ona dotyczyç tzw. ruchomych podstaw opodatkowania (mobile tax bases), do których zalicza si´ g∏ównie dzia∏alnoÊç gospodarczà i inwestycje, czy te˝ sta∏ych baz podatkowych (immobile tax bases), do których nale˝à: si∏a robocza, ziemia, mieszkania itp. Problemem, na który szczególnie nale˝y zwróciç uwag´ w kontekÊcie ewentualnych dzia∏aƒ harmonizacyjnych w sferze podatkowej w UE, jest tzw. konkurencja podatkowa (tax competition), cz´sto pojawiajàca si´ mi´dzy paƒstwami tworzàcymi okreÊlony obszar gospodarczy. Konkurencja ta zwi´ksza si´ zw∏aszcza w warunkach post´pujàcej globalizacji, wzrastajàcej mobilnoÊci czynników produkcji, rozwoju innowacji finansowych i technologii informatycznych5. Konkurencja podatkowa przejawia si´ zarówno w stosowaniu bardziej atrakcyjnych (ni˝szych) stawek podatkowych, ró˝nego rodzaju zach´t i bodêców podatkowych, jak np. ulgi, odliczenia, zwolnienia podatkowe. Ma ona na celu przyciàgni´cie jak najwi´kszej liczby podatników (inwestorów, konsumentów), dzi´ki którym mo˝liwe b´dzie osiàgni´cie jak najwi´kszych dochodów bud˝etowych. Z jednej strony konkurencja podatkowa mo˝e byç po˝yteczna, gdy˝ zmusza rzàdy poszczególnych paƒstw do oferowania mo˝liwie najlepszych us∏ug i dóbr publicznych po mo˝liwie najni˝szej cenie. Z drugiej jednak strony, gdy zostanà przekroczone pewne rozsàdne granice, powstaje zjawisko okreÊlane jako 4 Por. O. Rudding: After the euro: corporation tax harmonisation? „EC Tax Review” Vol. 7, No. 2/1998. 5 Szerzej na ten temat: V. Tanzi: Globalization, tax competition and the future of tax systems. IMF Working Paper, No. 141, December 1996. 89 90 Polityka Bud˝etowa tzw. szkodliwa konkurencja podatkowa (harmful tax competition), która uniemo˝liwia w∏adzom poszczególnych paƒstw wybór optymalnej strategii podatkowej, zmusza je do nadmiernego obni˝ania podatków, co w efekcie podwa˝a ich zdolnoÊç do finansowania podstawowych us∏ug i dóbr publicznych, a tak˝e mo˝liwoÊç prowadzenia niezale˝nej polityki fiskalnej. Traktujàc obecnà sytuacj´ jako punkt wyjÊcia dalszych rozwa˝aƒ dotyczàcych harmonizacji podatków w UE, nale˝y na wst´pie wyraênie stwierdziç, ˝e obecnie UE nie ma prawa tworzenia i nak∏adania podatków. Jak bowiem wiadomo, niezale˝nie od faktu istnienia jednolitego rynku i jednolitej waluty (a tym samym jednolitej polityki pieni´˝nej), w dalszym ciàgu ka˝de paƒstwo cz∏onkowskie prowadzi odr´bnà polityk´ bud˝etowà, a tym samym praktycznie wszelkie kwestie podatkowe pozostajà w jego kompetencjach. Tak wi´c analiza powinna skupiaç si´ obecnych systemach podatkowych paƒstw cz∏onkowskich UE, wykazujàcych zarówno podobieƒstwa, jak i ró˝nice. Podobieƒstwa polegajà na tym, ˝e polityka podatkowa ka˝dego paƒstwa opiera si´ na trzech podstawowych elementach, którymi sà: – podatki bezpoÊrednie (direct taxes) – np. podatek dochodowy, podatek od przedsi´biorstw, – podatki poÊrednie (indirect taxes) – np. podatek od wartoÊci dodanej (VAT) czy akcyza), – sk∏adki na ubezpieczenie spo∏eczne (social security contributions). Ró˝nice polegajà natomiast na znaczeniu tych elementów, a tak˝e ich udziale w tworzeniu dochodów bud˝etowych. Przyk∏adowo, w Danii podstawowe (i najwi´ksze wÊród paƒstw cz∏onkowskich) znaczenie majà podatki bezpoÊrednie (stanowiàce równowartoÊç blisko 1/3 PKB), natomiast sk∏adki na ubezpieczenie spo∏eczne – raczej marginalne (niespe∏na 2%). W wielu paƒstwach sk∏adki na ubezpieczenie spo∏eczne odgrywajà jednak dominujàcà rol´, zw∏aszcza w Niemczech, Francji i Holandii (gdzie si´gajà blisko 20% PKB). Je˝eli zaÊ chodzi o podatki poÊrednie, to ich wielkoÊç waha si´ od 11% do 19% PKB w poszczególnych paƒstwach Wykres WielkoÊç i struktura systemów podatkowych w paƒstwach cz∏onkowskich UE w 1997 r. èród∏o: Tax policy in the European Union. European Communities, Luxembourg 2000, s. 10. BANK I KREDYT l i s t o p a d - g r u d z i e ƒ 2 0 0 3 cz∏onkowskich (Êrednia dla UE wynosi – podobnie jak w przypadku podatków bezpoÊrednich – oko∏o 14% PKB). Znacznie zró˝nicowana jest równie˝ ogólna wielkoÊç obcià˝eƒ podatkowych w stosunku do dochodu narodowego – od niespe∏na 35% PKB w Grecji do oko∏o 55% PKB w Szwecji (zob. wykres). Podatki poÊrednie Zgodnie z postanowieniami Traktatu WE (Tytu∏ VI – Rozdzia∏ II – Przepisy podatkowe), zakazane jest nak∏adanie przez paƒstwa cz∏onkowskie (w sposób bezpoÊredni lub poÊredni) jakichkolwiek podatków wewn´trznych na produkty innych paƒstw cz∏onkowskich, wy˝szych od tych, które zosta∏y na∏o˝one na takie same lub podobne produkty krajowe (art. 90). Ponadto, Traktat mówi o potrzebie przyj´cia postanowieƒ odnoszàcych si´ do harmonizacji przepisów prawnych dotyczàcych podatków poÊrednich (obrotowych, akcyzowych i innych) w stopniu, w jakim harmonizacja ta jest niezb´dna do ustanowienia i prawid∏owego funkcjonowania rynku wewn´trznego (art. 93). Przepisy te nie wzbudzajà wàtpliwoÊci i istnieje powszechna zgoda co do tego, ˝e w wypadku podatków poÊrednich po˝àdany i wr´cz niezb´dny jest wysoki poziom harmonizacji, gdy˝ tego typu podatki mogà stwarzaç bezpoÊrednie przeszkody w swobodnym przep∏ywie towarów i swobodzie Êwiadczenia us∏ug w ramach Jednolitego Rynku6. Podatkiem, który dotychczas zosta∏ poddany procesowi harmonizacji w najszerszym stopniu, jest podatek od wartoÊci dodanej, czyli VAT (value added tax). Podatek VAT zosta∏ wprowadzony we Wspólnocie w 1970 r. W tym samym roku, na mocy wspomnianej wczeÊniej decyzji dotyczàcej Êrodków w∏asnych (zob. podpunkt 2.3.1), cz´Êç dochodów z podatku VAT uznana zosta∏a za jedno ze êróde∏ finansowania wspólnotowego bud˝etu. Decyzja ta niejako wymusi∏a harmonizacj´ podatku VAT w paƒstwach cz∏onkowskich. W zwiàzku z tym na mocy dyrektywy 77/388/EEC (tzw. Szóstej Dyrektywy VAT z 1977r.) dokonano harmonizacji przepisów paƒstw cz∏onkowskich dotyczàcych tego podatku, stworzono wspólny system podatku VAT, zapewniono, ˝e b´dzie on stosowany do takich samych transakcji we wszystkich paƒstwach cz∏onkowskich, a tak˝e ujednolicono jego wymiar. Jak z tego wynika, harmonizacja dotyczy∏a nie kwestii prawno-systemowych, lecz tak˝e wysokoÊci stawek podatku VAT w odniesieniu do poszczególnych grup towarów i us∏ug. W wyniku harmonizacji we Wspólnocie stosuje si´ trzy podstawowe stawki podatku VAT, a mianowicie stawk´ standardowà (standard/normal rate), obni˝onà (reduced rate) i minimalnà (reduced super rate). Harmonizacja nie oznacza jednak, ˝e we wszystkich 6 Zob. np. F. Bolkstein: Taxation policy in the European Union. Speech at the Institute of European Affairs, Dublin, 29 May 2001. Polityka Bud˝etowa BANK I KREDYT l i s t o p a d - g r u d z i e ƒ 2 0 0 3 paƒstwach cz∏onkowskich sà stosowane identyczne stawki podatku VAT. Sà one zbli˝one, a pewien stopieƒ odmiennoÊci nie jest sprzeczny z procesem harmonizacji; przeciwnie, stanowi jej sens. Wspólne zasady dotyczà jedynie dolnej granicy stawek podatkowych, który dla stawki standardowej ustalono na 15%, natomiast dla stawki obni˝onej – na 5%. Zgodna z duchem harmonizacji jest tak˝e mo˝liwoÊç pomini´cia przez paƒstwa cz∏onkowskie pewnych (ale tylko ni˝szych) stawek podatkowych (zob. tabela). Tabela Stawki podatku VAT w paƒstwach cz∏onkowskich UE (stan na 1 maja 2003 r.) Paƒstwo Belgia Dania Niemcy Grecja Hiszpania Francja Irlandia W∏ochy Luksemburg Holandia Austria Portugalia Finlandia Szwecja Wielka Brytania Stawka Stawka Stawka minimalna – – – 4 4 2,1 4,3 4 3 – – – – – – obni˝ona 6 – 7 8 7 5,5 13,5 10 6 6 10 5/12 8/17 6/12 5 standardowa 21 25 16 18 16 19,6 21 20 15 19 20 17 22 25 17,5 èród∏o: VAT rates applied in the Member States of the European Community. Situation at 1st May 2003, DOC/2908/2003, European Commission, Brussels 2003. W 1987 r. Komisja Europejska zaproponowa∏a, aby wprowadziç we Wspólnocie zasad´ opodatkowania w miejscu pochodzenia (origin-based taxation), czyli pobierania podatków w paƒstwie, w którym dane dobro lub us∏uga sà nabywane. Jednak w zwiàzku z problemami z jej wprowadzeniem postanowiono zastosowaç rozwiàzanie przejÊciowe, czyli mieszanà zasad´ opodatkowania w miejscu pochodzenia i przeznaczenia (origin- and destination-based taxation). Polega ona na pobieraniu podatków zarówno w paƒstwie, gdzie dane dobra lub us∏ugi sà nabywane, jak i w paƒstwie, z którego pochodzi nabywajàcy je konsument. Stosowanie powy˝szego mieszanego systemu opodatkowania by∏o stosunkowo skomplikowane i niewygodne, dopuszcza∏o mo˝liwoÊç nadu˝yç, a ponadto powodowa∏o, ˝e Jednolity Rynek nadal charakteryzowa∏ si´ pewnà niejednolitoÊcià i segmentacjà. W zwiàzku z tym, w 1996r. Komisja Europejska zaproponowa∏a stworzenie nowego wspólnego systemu VAT (new common VAT system), którego celem by∏o dà˝enie do wprowadzenia – zaproponowanej blisko dziesi´ç lat wczeÊniej – jednolitej zasady opodatkowania w miejscu pochodzenia, która by∏aby powszechnie obowiàzujàca w UE. Program skupia si´ na trzech obszarach dzia∏aƒ Wspólnoty, tj. jednolitym stosowaniu zasad, unowoczeÊnie- niu VAT i zmianie systemu na docelowy (opodatkowanie w miejscu pochodzenia). W zwiàzku z tym paƒstwa cz∏onkowskie muszà dokonaç przeglàdu wszystkich wyjàtków i odst´pstw (czasowych i sta∏ych), które zosta∏y im przyznane. Ponadto VAT musi byç stosowany w sposób jednolity i spójny, a nak∏adanie i pobieranie podatków muszà byç bardziej efektywne (m.in. dzi´ki ÊciÊlejszej wspó∏pracy mi´dzy w∏adzami podatkowymi paƒstw cz∏onkowskich UE). Podatkiem, który obok VAT w najwi´kszym stopniu zosta∏ poddany procesowi harmonizacji we Wspólnocie, jest podatek akcyzowy (excise duty). Wspólny system podatków akcyzowych zosta∏ wprowadzony wraz z ustanowieniem Jednolitego Rynku, tj. 1 stycznia 1993 r. Ma on zastosowanie do trzech g∏ównych kategorii produktów: papierosów, napojów alkoholowych i produktów naftowych (zob. np. dyrektywy 92/79/EEC, 92/80/EEC, 92/81/EEC, 92/82/EEC, 95/59/EEC z póên. zm.). Harmonizacja dotyczy∏a ustawodawstw narodowych i cz´Êciowe ujednolicenie stawek podatkowych. Paƒstwa cz∏onkowskie mogà jednak w dalszym ciàgu nak∏adaç inne (nie obj´te procesem harmonizacji) podatki na te produkty, np. tzw. podatki ekologiczne (green taxes), jak te˝ podatki akcyzowe na inne dobra (np. podatki i op∏aty drogowe). Istniejà równie˝ propozycje harmonizacji podatków akcyzowych na produkty energetyczne (gaz ziemny, w´giel i elektrycznoÊç), ale dotychczas nie odnotowano w tym zakresie wi´kszych sukcesów. Podsumowujàc nale˝y stwierdziç, ˝e w przypadku podatków poÊrednich osiàgni´ty zosta∏ znaczàcy stopieƒ harmonizacji we Wspólnocie. Niemniej jednak w przysz∏oÊci niezb´dny b´dzie dalszy post´p harmonizacyjny, zarówno w odniesieniu do podatku VAT, jak i akcyzy. W pierwszym przypadku nale˝y np. lepiej uregulowaç kwesti´ opodatkowania podatkiem VAT handlu elektronicznego, aby nie stawiaç podmiotów gospodarczych z paƒstw cz∏onkowskich w gorszej pozycji konkurencyjnej w stosunku do firm spoza UE (zaproponowany zosta∏ ju˝ projekt stosowanej dyrektywy w tym zakresie). W drugim przypadku natomiast niezb´dna jest du˝o lepsza i ÊciÊlejsza ni˝ obecnie wspó∏praca paƒstw cz∏onkowskich w kwestii uregulowania podatków akcyzowych na produkty energetyczne7. Podatki bezpoÊrednie W przypadku podatków bezpoÊrednich – w przeciwieƒstwie do podatków poÊrednich – Traktat WE nie nak∏ada wyraênego (sformu∏owanego wprost) obowiàzku harmonizacji. Podlegajà one jedynie ogólnemu postanowieniu o zbli˝eniu ustawodawstw w dziedzinach które majà wp∏yw na ustanowienie i funkcjonowanie Jednolitego Rynku (art. 94). O ile wi´c podatki 7 Tam˝e. 91 92 Polityka Bud˝etowa poÊrednie poddano formalnej harmonizacji, o tyle w przypadku podatków bezpoÊrednich oczekiwano raczej harmonizacji spontanicznej8. Zarówno wÊród ekonomistów, jak i polityków przewa˝a opinia, ˝e system podatków bezpoÊrednich wymaga ograniczonej harmonizacji, zw∏aszcza wówczas, gdy jej brak móg∏by powodowaç okreÊlone negatywne efekty, np. dyskryminacj´ podatkowà czy podwójne opodatkowanie. Zasadniczo jednak wiele (a nawet wi´kszoÊç) obszarów dotyczàcych podatków bezpoÊrednich powinno pozostaç w gestii paƒstw cz∏onkowskich, zgodnie z zasadà subsydiarnoÊci. Istniejà równie˝ opnie, ˝e taki stan rzeczy powinien mieç miejsce nie tylko obecnie, lecz równie˝ wówczas, gdy UE osiàgnie jeszcze wy˝szy poziom integracji9. Pierwsze próby harmonizacji podatków bezpoÊrednich (g∏ównie podatków od przedsi´biorstw), które by∏y podejmowane od po∏owy lat 70. do po∏owy lat 80., zakoƒczy∏y si´ niepowodzeniem. Pierwsze sukcesy odnotowano dopiero na poczàtku lat 90. Dwa podstawowe obszary, które zosta∏y obj´te procesem harmonizacji, to opodatkowanie grup przedsi´biorstw oraz podatki od przedsi´biorstw10. Je˝eli chodzi o opodatkowanie grupy przedsi´biorstw (powiàzanych ze sobà organizacyjnie i kapita∏owo), to w 1990 r. przyj´te zosta∏y dwie dyrektywy: – dyrektywa w sprawie podzia∏ów i po∏àczeƒ przedsi´biorstw (divisions and mergers directive)11 – majàca na celu przeciwdzia∏anie wszelkim Êrodkom o charakterze podatkowym, które mog∏yby przeszkadzaç w reorganizacji przedsi´biorstw (w szczególnoÊci w przypadku fuzji lub przej´ç); – dyrektywa w sprawie podmiotów dominujàcych i zale˝nych (parent-subsidiary directive)12, majàca na celu zniesienie podwójnego opodatkowania w przypadku podzia∏u zysków i ich dystrybucji dokonywanej mi´dzy podmiotami dominujàcymi (spó∏kami-matkami) i zale˝nymi (spó∏kami-córkami) znajdujàcymi si´ w ró˝nych paƒstwach cz∏onkowskich. W odniesieniu do podatków od przedsi´biorstw (corporation tax, company taxation) praktycznie od poczàtku lat 90. zalecano, aby dokonaç harmonizacji trzech podstawowych elementów odnoszàcych si´ 8 Por. G. Kopits (red.): Tax harmonization in the European Community: poli- cy issues and analysis. IMF Occasional Paper, No. 94, March 1992. 9 Zob. F. Bolkstein: The future of European tax policy. Speech at the Confe- rence on Tax Policy in the European Union, the Netherlands Ministry of Finance/OCFEB, Rotterdam, 18 October 2001. 10 Por. E. Kawecka-Wyrzykowska: Unijny system podatkowy. W: Integracja z Unià Europejskà. Poradnik dla przedsi´biorców. Warszawa grudzieƒ 2000 Ministerstwo Gospodarki. 11 Council Directive 90/434/EEC of 23 July 1990 on the common system of taxation applicable to mergers, divisions, transfers of assets and exchanges of shares concerning companies of different Member States. OJ L 225, 20.08.1990. 12 Council Directive 90/435/EEC of 23 July 1990 on the common system of taxation applicable to parent companies and their subsidiaries in different Member States. OJ L 225, 20.08.1990. BANK I KREDYT l i s t o p a d - g r u d z i e ƒ 2 0 0 3 do opodatkowania przedsi´biorstw, a mianowicie stóp podatkowych, bazy opodatkowania i systemu pobierania podatków13. Pewne formalne propozycje w tym zakresie zg∏oszono jednak dopiero dziesi´ç lat póêniej (zob. dalej). Jednym z najwa˝niejszych dotychczasowych osiàgni´ç harmonizacyjnych we Wspólnocie dotyczàcych podatków bezpoÊrednich, w tym g∏ównie podatków od przedsi´biorstw, jest tzw. pakiet podatkowy (tax package), który zosta∏ przyj´ty przez Rad´ ECOFIN w dniu 1 grudnia 1997 r. Na pakiet sk∏adajà si´ trzy zasadnicze elementy14: 1) kodeks post´powania w sprawie opodatkowania dzia∏alnoÊci gospodarczej, 2) opodatkowanie dochodów z oszcz´dnoÊci, 3) zniesienie opodatkowania wewnàtrzkorporacyjnych p∏atnoÊci odsetek i op∏at licencyjnych. Kodeks post´powania w sprawie opodatkowania dzia∏alnoÊci gospodarczej (code of conduct for business taxation) nie jest prawnie wià˝àcym dokumentem, lecz politycznym porozumieniem paƒstw cz∏onkowskich, na mocy którego zobowiàzujà si´ one powstrzymywaç od podejmowania i prowadzenia szkodliwej konkurencji podatkowej. Kodeks zawiera definicj´ tego poj´cia, uznajàc konkurencj´ podatkowà za potencjalnie szkodliwà, je˝eli obni˝anie poziomu podatków (nawet do zera) skutkuje tym, ˝e efektywny poziom opodatkowania w danym paƒstwie utrzymuje si´ na znacznie ni˝szym poziomie ni˝ w innych paƒstwach cz∏onkowskich, co prowadzi lub mo˝e prowadziç do znacznych przesuni´ç dotyczàcych umiejscowienia podmiotów gospodarczych i prowadzenia przez nie interesów. Kodeks zawiera równie˝ list´ kilkudziesi´ciu dzia∏aƒ i Êrodków podatkowych, które zosta∏y uznane za szkodliwe (i powinny zostaç zniesione), a tak˝e stosowne procedury dotyczàce przeglàdu i oceny. W listopadzie 2000 r. ministrowie finansów paƒstw UE uzgodnili harmonogram znoszenia zidentyfikowanych w kodeksie szkodliwych Êrodków podatkowych, które powinny zostaç usuni´te do koƒca 2002 r. Ustalono te˝, ˝e paƒstwa cz∏onkowskie powstrzymajà si´ od wprowadzania jakichkolwiek nowych Êrodków i dzia∏aƒ tego typu. Kwestia opodatkowania dochodów z oszcz´dnoÊci (taxation of savings income) by∏a rozwa˝ana we Wspólnocie od d∏u˝szego czasu, co najmniej od po∏owy lat 80. Oficjalnie jednak – tj. w formie projektu dyrektywy – zosta∏a przedstawiona przez Komisj´ Europejskà dopiero w 1998 r.15 Celem tej propozycji by∏o utworzenie wspólnego systemu opodatkowania dochodów z oszcz´dnoÊci, takich jak odsetki z lokat na ra13 Por. Tax policy in the European Union. Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg 2000, s. 25-26. 14 Tam˝e, s. 31-32. 15 Proposal for Council Directive to ensure a minimum of effective taxation of savings income in the form of interest payments within the Community. COM(1998)295, OJ C 212, 08.07.1998. BANK I KREDYT l i s t o p a d - g r u d z i e ƒ 2 0 0 3 chunkach bankowych czy odsetki od instrumentów d∏u˝nych (np. obligacji), czyli pobieranie tzw. podatku u êród∏a (withholding tax). Zgodnie z propozycjà Komisji, paƒstwa cz∏onkowskie mia∏y do wyboru jedno z dwóch rozwiàzaƒ: – bezpoÊrednie zastosowanie podatku u êród∏a w stosunku do w stosunku do odsetek wyp∏acanych rezydentom innych paƒstw UE, przy czym minimalna stawka tego podatku musia∏aby wynosiç 20% (dla porównania w Wielkiej Brytanii wynosi∏a ona wczeÊniej 20%, w Hiszpanii – 25%, w Niemczech – 30% i 35%); – przekazywanie w∏adzom podatkowym z innych paƒstw cz∏onkowskich informacji o dochodach z tytu∏u lokat, które zosta∏y uzyskane przez tych obywateli w danym kraju16. KoniecznoÊç zniesienia opodatkowania p∏atnoÊci odsetek i op∏at licencyjnych (taxation of interest and royalty payments), dokonywanych mi´dzy przedsi´biorstwami z ró˝nych paƒstw cz∏onkowskich, ale nale˝àcych do tej samej grupy, wynika∏a z faktu, ˝e opodatkowanie to powodowa∏o ró˝nego rodzaju trudnoÊci w prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej, jak np. czasoch∏onne formalnoÊci, straty finansowe, a czasami podwójne opodatkowanie. W zwiàzku z tym w 1998 r. Komisja Europejska przedstawi∏a projekt dyrektywy przewidujàcej ustanowienie wspólnego systemu podatkowego, który zlikwidowa∏by tego rodzaju podatek u êród∏a. Jednym z najnowszych, a jednoczeÊnie bardzo wa˝nych dzia∏aƒ w zakresie podatków od przedsi´biorstw by∏ komunikat Komisji Europejskiej z paêdziernika 2001 r.17 Zaproponowano w nim cztery rozwiàzania harmonizacyjne, które mog∏yby zostaç zastosowane w UE: 1) opodatkowanie w kraju macierzystym (home state taxation) – oznaczajàce, ˝e mi´dzynarodowe przedsi´biorstwa dzia∏ajàce w kilku paƒstwach cz∏onkowskich UE b´dà oblicza∏y swój ∏àczny podatek na bazie skonsolidowanej, zgodnie z przepisami podatkowymi paƒstwa, w którym majà swoje g∏ówne siedziby; 2) wspólnà skonsolidowanà podstaw´ opodatkowania (common consolidated tax base) – co dawa∏oby przedsi´biorstwom mo˝liwoÊç wyboru zupe∏nie nowych zasad i metod obliczania ich skonsolidowanych dochodów; 3) europejski podatek dochodowy od przedsi´biorstw (European corporate income tax) – tj. jednolity podatek od przedsi´biorstw wprowadzony na szczeblu wspólnotowym; zastàpi∏by on istniejàce obecnie narodowe podatki od przedsi´biorstw; 16 Por. L. Or´ziak: Swobodny przep∏yw kapita∏u w Unii Europejskiej. Warsza- wa 2000 Szko∏a G∏ówna Handlowa, Biblioteka Wiedzy Europejskiej, zeszyt nr 20, s. 55-57. 17 Towards an Internal Market without tax obstacles – a strategy for providing companies with a consolidated corporate tax base for their EU-wide activities. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the Economic and Social Committee, COM(2001)582, Brussels, 23 October 2001. Polityka Bud˝etowa 4) obowiàzkowà harmonizacj´ systemów podatkowych (compulsory harmonization of tax systems) – dotyczàca przede wszystkim harmonizacji istniejàcych podstaw opodatkowania w poszczególnych paƒstwach cz∏onkowskich UE. Komisja Europejska, podobnie jak Parlament Europejski, argumentuje, ˝e powy˝sze propozycje sà kompleksowà odpowiedzià na wyzwania, przed którymi stojà obecnie systemy podatkowe paƒstw cz∏onkowskich UE. W szczególnoÊci podkreÊla si´ znaczenie koncepcji wprowadzenia wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania, która ma wiele zalet – przede wszystkim dla przedsi´biorstw prowadzàcych dzia∏alnoÊç transgranicznà i mi´dzynarodowà (np. ujednolicenie zasad, uproszczenie procedur, redukcja kosztów)18. Istniejà jednak opinie, ˝e wprowadzenie w ˝ycie powy˝szej propozycji Komisji Europejskiej jest ma∏o realne ze wzgl´dów politycznych. W zwiàzku z tym nie nale˝y oczekiwaç ich przyj´cia ani w obecnych realiach (ze wzgl´du wymóg jednomyÊlnoÊci w sprawach podatkowych), ani po ich pewnej modyfikacji (tj. po ewentualnym wprowadzeniu g∏osowania wi´kszoÊciowego w tym zakresie), lecz dopiero pod warunkiem istotnego pog∏´bienia integracji politycznej, czyli ewolucji UE w kierunku struktury federacyjnej. Ponadto, wysuwane sà ró˝nego rodzaju zarzuty wobec poszczególnych elementów tej propozycji, np. nadmiernej ingerencji w suwerennoÊç paƒstw cz∏onkowskich. Mimo tych wàtpliwoÊci i zastrze˝eƒ sama potrzeba reformy podatków od przedsi´biorstw w UE nie jest kwestionowana; przeciwnie, jest uznawana za niezb´dnà. W zwiàzku z tym, a tak˝e bioràc pod uwag´ wspomniane trudnoÊci natury politycznej zwiàzane z wprowadzeniem reform podatkowych w kszta∏cie proponowanym przez Komisj´ Europejskà, rozwa˝ane sà ró˝ne rozwiàzania alternatywne. Jednym nich jest pewna modyfikacja opcji nr 3, czyli wprowadzenia europejskiego podatku dochodowego od przedsi´biorstw. Modyfikacja ta mia∏aby polegaç przede wszystkim na tym, ˝e podatek europejski nie zast´powa∏by istniejàcych obecnie podatków narodowych, lecz by∏by dodatkowym instrumentem podatkowym. W takiej formie by∏by ∏atwiejszy do zaakceptowania od strony politycznej, a tym samym móg∏by zostaç wprowadzony bez wi´kszych problemów. Mia∏by równie˝ wiele innych zalet. Przede wszystkim dzi´ki wykorzystaniu istniejàcych administracji podatkowych paƒstw cz∏onkowskich nie by∏oby potrzebne tworzenie ponadnarodowego organu podatkowego w UE (podobna jest sytuacja w paƒstwach federalnych, np. w Niemczech, gdzie landy cz´Êciowo administrujà podatkami federalnymi). Poza tym nowy system opiera∏by si´ wy∏àcznie na zasadzie opodatkowania 18 Por. F. Bolkstein: Towards an Internal Market without tax obstacles. Spe- ech at the European Commission conference on company taxation in the EU, Brussels, 29 April 2002. 93 94 Polityka Bud˝etowa w kraju pochodzenia, w zwiàzku z czym nie by∏oby potrzeby podpisywania nowych porozumieƒ w sprawie unikania podwójnego opodatkowania19. W przeciwieƒstwie do dzia∏aƒ harmonizacyjnych odnoszàcych si´ do sektora przedsi´biorstw Komisja Europejska nie zamierza podejmowaç dzia∏aƒ majàcych na celu harmonizacj´ podatków dochodowych ludnoÊci w paƒstwach cz∏onkowskich UE. Zosta∏o to wyraênie zapowiedziane w 2001 r. przez unijnego komisarza ds. podatkowych, F. Bolksteina, który kategorycznie stwierdzi∏, ˝e dopóki on b´dzie pe∏ni∏ swojà funkcj´, harmonizacja podatków od dochodów osobistych w UE b´dzie wykluczona20. Do zakoƒczenia kadencji obecnej Komisji Europejskiej, tj. do 31 paêdziernika 2004 r., nale˝y wi´c oczekiwaç zachowania status quo. Podsumowujàc nale˝y stwierdziç, ˝e w wypadku podatków bezpoÊrednich osiàgni´ty zosta∏ pewien – choç raczej umiarkowany – stopieƒ harmonizacji we Wspólnocie. Wynika to jednak z przyj´tego podejÊcia, zgodnie z którym w przypadku podatków bezpoÊrednich harmonizacja wymagana jest tylko w ograniczonym zakresie – g∏ównie w zakresie opodatkowania przedsi´biorstw (gdy˝ jej brak móg∏by negatywnie wp∏ywaç na konkurencj´ i funkcjonowanie Jednolitego Rynku), natomiast podatki od dochodów osobistych powinny pozostaç w kompetencjach paƒstw cz∏onkowskich. Osiàgni´ty poziom harmonizacji w zakresie podatków bezpoÊrednich – nawet bioràc pod uwag´ przyj´te podejÊcie cz´Êciowej harmonizacji – nie mo˝e byç uznany za docelowy. Przede wszystkim wi´kszoÊç zaproponowanych Êrodków harmonizacyjnych nadal pozostaje w fazie projektów, a tym samym nie ma charakteru obowiàzujàcego. Ponadto nawet te Êrodki, które zosta∏y ju˝ wprowadzone w ˝ycie, nie zawsze dzia∏ajà doskonale i wymagajà dalszej harmonizacji. Wydaje si´, ˝e przynajmniej cz´Êç tych problemów rozwià˝e przedstawiona w 2001 r. propozycja uregulowania opodatkowania przedsi´biorstw. Ponadto, niektóre paƒstwa cz∏onkowskie wobec braku przepisów wspólnotowych same zacz´∏y wprowadzaç stosowne regulacje dotyczàce niektórych z powy˝szych problemów (przyk∏adem mo˝e byç Dania, która wprowadzi∏a w∏asny system ulg podatkowych w odniesieniu do zysków i strat w dzia∏alnoÊci mi´dzynarodowej i transgranicznej). Harmonizacja stawek podatkowych Powy˝ej by∏a mowa przede wszystkim o dzia∏aniach harmonizacyjnych dotyczàcych zasad funkcjonowania poszczególnych cz´Êci systemów podatkowych paƒstw cz∏onkowskich UE. Nie nale˝y jednak zapominaç o har19 Por. P.B. Spahn: The need for corporate tax reform in the EU: Reflections on an international conference on European company taxation. europa.eu.int/comm/taxation_customs/taxation/company_tax. 20 Zob. A. Roxburgh: EU: No plans to harmonise income tax. news.bbc.co.uk/vote2001. BANK I KREDYT l i s t o p a d - g r u d z i e ƒ 2 0 0 3 monizacji stawek podatkowych. Ma ona to do siebie, ˝e prowadzi do przyj´cia pewnej wspólnej stawki podatkowej w wysokoÊci b´dàcej wypadkowà (Êrednià) stawek podatkowych w poszczególnych paƒstwach cz∏onkowskich. W przypadku UE oznacza∏oby to niechybnie koniecznoÊç obni˝enia wysokoÊci podatków w Niemczech czy krajach skandynawskich, a jednoczeÊnie podwy˝szenie stóp podatkowych w Wielkiej Brytanii czy Irlandii. W∏aÊnie ta kwestia, czyli wysoce prawdopodobny wzrost podatków w Wielkiej Brytanii, jest przyczynà nieustannych sprzeciwów tego paƒstwa wobec jakichkolwiek planów harmonizacji podatków w UE, zw∏aszcza w odniesieniu do stawek podatkowych. Istnieje kilka powiàzanych ze sobà przyczyn takiego stanu rzeczy21. Po pierwsze, ogólny poziom podatków w Wielkiej Brytanii jest znacznie ni˝szy ni˝ w pozosta∏ych paƒstwach UE. Po drugie, Wielka Brytania jest tradycyjnie najwi´kszym beneficjentem bezpoÊrednich inwestycji zagranicznych w UE, co wynika z faktu, ˝e w porównaniu z kontynentalnymi paƒstwami Wspólnoty na Wyspach (tj. w Wielkiej Brytanii i Irlandii) panuje generalnie lepszy klimat inwestycyjny, w tym klimat polityczny, spo∏eczny, ekonomiczny, administracyjny)22. Bioràc pod uwag´ powy˝sze fakty, mo˝na stwierdziç, ˝e efektem wzrostu podatków w Wielkiej Brytanii i ich jednoczesnego spadku w innych paƒstwach cz∏onkowskich by∏oby wyrównanie atrakcyjnoÊci inwestycyjnej paƒstw cz∏onkowskich UE. Innymi s∏owy, w porównaniu z obecnym stanem spowodowa∏oby to znaczne pogorszenie pozycji konkurencyjnej Wielkiej Brytanii, a tym samym istotne zmiany w kierunkach inwestycji, które do Wielkiej Brytanii nap∏ywa∏yby znacznie wolniej i w znacznie mniejszym zakresie ni˝ w przesz∏oÊci. Wszystko to powoduje silny opór w∏adz brytyjskich, w czym wspierajà je inne paƒstwa, zw∏aszcza Irlandia, która tak˝e stosuje niskie podatki, przez co równie˝ przyciàga wiele inwestycji zagranicznych23. Aby uniknàç koniecznoÊci podwy˝szenia poziomu podatków, brytyjscy politycy sugerujà czasami, aby to raczej pozosta∏e paƒstwa UE podj´∏y prób´ obni˝enia swoich podatków. Ta sugestia – skàdinàd nie pozbawiona rozsàdku – nie wydaje si´ jednak mo˝liwa do zastosowania. Istnieje bowiem wiele powodów, dla których inne paƒstwa UE nie chcà lub nie sà w stanie obni˝yç swoich podatków. • Przed przystàpieniem do UGW wi´kszoÊç paƒstw cz∏onkowskich musia∏a znacznie zaostrzyç swà polityk´ fiskalnà, aby spe∏niç kryteria zbie˝noÊci, w zwiàzku z czym nie sà zainte21 Por. J. Barr, M. Elliott: Moving on up – EU tax harmonisation plans. The European Foundation, October 1998, s. 12; „The Wall Street Journal Europe”, 10 May 1996. 22 Szerzej na ten temat: A. St´pniak: Integracja regionalna i transfer kapita∏u. Inwestycje bezpoÊrednie w aspekcie klimatu inwestycyjnego w Unii Europejskiej. Uniwersytet Gdaƒski. Rozprawy i Monografie. Gdaƒsk 1996, s. 81 i nast. 23 Zob. np. U. Lomas: Ireland and UK blocking EU tax harmonisation plans. Brussels, 5 November 2002 (www.tax-news.com). BANK I KREDYT l i s t o p a d - g r u d z i e ƒ 2 0 0 3 resowane jej dalszym zaostrzaniem – poprzez obni˝anie podatków i(lub) wydatków bud˝etowych. Ponadto istniejà obawy, ˝e w warunkach jednolitego rynku i jednolitej waluty mo˝e wzrosnàç bezrobocie, co pociàga za sobà wzrost kosztów socjalnych. • Pakt StabilnoÊci i Wzrostu nak∏ada na paƒstwa cz∏onkowskie obowiàzek unikania nadmiernego deficytu. W zwiàzku z tym nie chcà one – obni˝ajàc podatki (a tym samym wp∏ywy bud˝etowe) – pogarszaç swojej sytuacji bud˝etowej i ryzykowaç naruszenia zasad Paktu, gdy˝ mog∏yby si´ naraziç na ewentualne sankcje, które mogà byç bardzo dotkliwe24. • Wiele paƒstw cz∏onkowskich (z wyjàtkiem Wielkiej Brytanii) boryka si´ z problemem narastajàcych zobowiàzaƒ emerytalnych. W zwiàzku z tym sà zainteresowane raczej podwy˝szaniem podatków, by zwi´kszyç dochody bud˝etowe, z których mo˝liwe by∏oby pokrycie zaleg∏ych i – w wyniku procesu starzenia si´ spo∏eczeƒstw – stale rosnàcych zobowiàzaƒ. • Wiele paƒstw cz∏onkowskich jest zainteresowanych bardziej równomiernym (i w domyÊle bardziej sprawiedliwym) roz∏o˝eniem bezpoÊrednich inwestycji zagranicznych w ramach Wspólnoty, a nie ich skoncentrowaniem w jednym regionie (tj. przede wszystkim w Wielkiej Brytanii). • Obecny uk∏ad si∏ politycznych w wi´kszoÊci paƒstw cz∏onkowskich, majàcych rzàdy o orientacji lewicowej (socjaldemokratycznej), sprawia, ˝e zmniejszenie wydatków bud˝etowych (m.in. na cele spo∏eczne) – a w konsekwencji tak˝e obni˝enie podatków – jest bardzo ma∏o prawdopodobne25. W zwiàzku z powy˝szym ocenia si´, ˝e mimo wszystko ∏atwiejsze jest podniesienie brytyjskich podatków ni˝ ich obni˝enie w pozosta∏ych paƒstwach cz∏onkowskich UE. Nie b´dzie to jednak mo˝liwe tak d∏ugo, jak d∏ugo w kwestiach podatkowych obowiàzywaç b´dzie zasada jednomyÊlnoÊci i nawet pojedyncze paƒstwo b´dzie w stanie skutecznie zablokowaç ka˝dà inicjatyw´, która nie b´dzie dla niego korzystna, nawet gdyby by∏a w interesie UE jako ca∏oÊci. Nale˝y jednak zwróciç uwag´ na potencjalne zagro˝enie, ˝e w wyniku wzrostu ogólnego poziomu podatków w Wielkiej Brytanii bezpoÊrednie inwestycje zagraniczne mogà skierowaç si´ niekoniecznie do pozosta∏ych paƒstw cz∏onkowskich, ale w ogóle poza UE26. Unia Europejska jest bowiem znacznie mniej konkurencyjna w porównaniu z innymi Êwiatowymi centrami gospodarczymi, jak np. 24 Szerzej na ten temat: K. Szelàg: Koordynacja polityk gospodarczych w Unii Europejskiej (cz´Êç I). „Bank i Kredyt” nr 3/ 2003, s. 21 i nast. 25 Por. J. Barr, M. Elliott: Moving on up – EU tax harmonisation plans, op.cit., s. 13-14. 26 Tam˝e, s. 15. Polityka Bud˝etowa Stany Zjednoczone czy Japonia. Przyk∏adowo, ∏àczny poziom obcià˝eƒ podatkowych w UE stanowi∏ w 1997 r. równowartoÊç ponad 42% jej PKB i by∏ znacznie wy˝szy ni˝ w USA czy Japonii, gdzie stanowi∏ wówczas oko∏o 30% ich PKB27. Podsumowujàc powy˝sze rozwa˝ania nale˝y oceniç, ˝e proces harmonizacji podatków w UE jest Êrednio zaawansowany. Istnieje przy tym znaczne zró˝nicowanie tego zaawansowania, je˝eli chodzi o poszczególne kategorie podatków. W wypadku podatków poÊrednich osiàgni´to bowiem rzeczywiÊcie znaczàcy poziom harmonizacji, natomiast w przypadku podatków bezpoÊrednich jest on obecnie raczej umiarkowany. Z jednej strony istniejà realne przes∏anki przeprowadzania harmonizacji (jednolity rynek, jednolita waluta), z drugiej zaÊ wyst´puje silny opór paƒstw cz∏onkowskich wobec zbyt daleko posuni´tej harmonizacji podatkowej, zw∏aszcza przekazania uprawnieƒ w tej sferze na szczebel ponadnarodowy. Jest to jednak naturalne, gdy˝ paƒstwa cz∏onkowskie UE – po utracie uprawnieƒ decyzyjnych w zakresie polityki pieni´˝nej i kursowej – sà niech´tne rezygnacji z kolejnego instrumentu, jakim jest polityka bud˝etowa (w tym polityka podatkowa), cz´sto postrzegana jako jeden z przejawów suwerennoÊci narodowej. O tym, jak wa˝ne sà sprawy podatkowe dla paƒstw cz∏onkowskich, Êwiadczy choçby fakt, ˝e wszystkie decyzje w tym zakresie muszà byç podejmowane jednog∏oÊnie. I w∏aÊnie to, czyli wymóg jednomyÊlnoÊci, a tak˝e z∏o˝onoÊç i kompleksowoÊç problematyki podatkowej sà g∏ównymi przyczynami powolnego post´pu w procesu harmonizacji podatków, który od wielu lat dokonuje si´ we Wspólnocie. Obecna sytuacja w dziedzinie podatków z pewnoÊcià nie jest optymalna i wymaga dalszych zmian. Pomijajàc ju˝ omawiane wczeÊniej kwestie (np. szkodliwà konkurencj´ podatkowà), istnienie kilkunastu ró˝nych systemów podatkowych i niemal 100 umów dwustronnych dotyczàcych kwestii podatkowych w paƒstwach, które wspólnie chcà tworzyç jednolity obszar gospodarczy, bardzo komplikuje – i tak ju˝ z∏o˝ony – proces integracyjny, a tak˝e funkcjonowanie Jednolitego Rynku. Oprócz Jednolitego Rynku równie˝ UGW b´dzie niewàtpliwie wywieraç presj´ na zwi´kszenie harmonizacji w sprawach podatkowych, która mog∏aby si´ przyczyniç do jeszcze lepszego funkcjonowania strefy euro. Mimo ˝e w najbli˝szej przysz∏oÊci nale˝y oczekiwaç raczej utrzymania status quo w kwestiach podatkowych, jednak w d∏u˝szym okresie presja na ujednolicenie rozwiàzaƒ podatkowych b´dzie coraz silniejsza i niezb´dne b´dzie podj´cie znacznie szerzej zakrojonych i bardziej zdecydowanych dzia∏aƒ ni˝ obecnie. Istniejà opinie, ˝e bez determinacji w reformowaniu obecnego szeroko poj´tego wspólnotowego systemu podatkowego (po∏àczonej oczywiÊcie z dzia∏aniami na in27 Zob. F. Bolkstein: Taxation policy in the European Union, op.cit. 95 96 Polityka Bud˝etowa nych obszarach) UE nie b´dzie w stanie osiàgnàç g∏ównego celu strategii lizboƒskiej, czyli staç si´ do koƒca bie˝àcej dekady najbardziej konkurencyjnà, najbardziej dynamicznie rozwijajàcà si´, opartà na wiedzy gospodarkà na Êwiecie28. Powy˝sze rozwa˝ania dotyczà mo˝liwego rozwoju obecnej sytuacji w niezbyt odleg∏ej przysz∏oÊci. Nale˝a∏oby jednak równie˝ przynajmniej podjàç prób´ rozwa˝enia ewentualnego rozwoju wydarzeƒ w nieco odleglejszej perspektywie, zw∏aszcza je˝eli UE zacz´∏aby rzeczywiÊcie ewoluowaç w kierunku struktury federacyjnej. Wówczas na pewno niezb´dne by∏oby przyznanie UE prawa do tworzenia i nak∏adania podatków. To oczywiÊcie nie musia∏oby (i zapewne nie mog∏oby) oznaczaç ca∏kowitej centralizacji uprawnieƒ podatkowych i ich przeniesienia na szczebel ponadnarodowy. Przede wszystkim wydaje si´ nierealne, aby paƒstwa cz∏onkowskie zgodzi∏y si´ na takie rozwiàzanie. Ponadto – jak si´ ocenia na podstawie doÊwiadczeƒ paƒstw federalnych – pe∏na centralizacja poboru podatków prawdopodobnie nie by∏aby rozwiàzaniem doskona∏ym, mimo ˝e takie rozwiàzanie ma wiele zalet, jak np. korzyÊci skali, przeciwdzia∏anie nadmiernej konkurencji podatkowej oraz uchylaniu si´ od obowiàzków podatkowych (w przypadku ruchomych podstaw opodatkowania), zapewnienie równego traktowania podatników. Dla uzyskania wi´kszej efektywnoÊci pewne uprawnienia podatkowe powinny zostaç zdecentralizowane, tj. pozostawione w kompetencjach paƒstw cz∏onkowskich (g∏ównie w odniesieniu do sta∏ych baz podatkowych)29. Istotnà sprawà by∏oby te˝ rozstrzygni´cie, jakie podatki mog∏yby byç nak∏adane i pobierane przez UE. Je˝eli chodzi o wprowadzenie podatku europejskiego, to w ostatnich latach pojawi∏a si´ koncepcja ustanowienia europejskiego podatku dochodowego od przedsi´biorstw. Dosyç cz´sto pojawia si´ równie˝ propozycja ustanowienia tzw. podatku ekologicznego (eco-tax), który obowiàzywa∏by w ca∏ej UE. Wprowadzenie takiego podatku na poziomie wspólnotowym by∏oby jak najbardziej uzasadnione, gdy˝ oddzia∏ywanie ochrony Êrodowiska ma wymiar mi´dzynarodowy, a ponadto tego rodzaju podatki sà obecnie s∏abo rozwini´te w paƒstwach cz∏onkowskich, bowiem wprowadzeniu ich na szerszà skal´ przeciwdzia∏a m.in. konkurencja podatkowa w UE30. Problem ten nie jest tak˝e w∏aÊciwie rozumiany. W rezultacie podatki ekologiczne odgrywajà marginalnà rol´ w paƒstwach cz∏onkowskich (np. w Szwecji, która w dziedzinie ekologii jest europejskim BANK I KREDYT l i s t o p a d - g r u d z i e ƒ 2 0 0 3 liderem, dochody z podatków ekologicznych stanowi∏y w latach 90. zaledwie oko∏o 2% wszystkich dochodów)31. W zale˝noÊci od tego, czy ewentualny przysz∏y bud˝et federalny UE mia∏by stosunkowo ograniczonà funkcj´ (tj. finansowanie kilku wybranych dóbr publicznych), czy te˝ odgrywa∏by bardziej aktywnà rol´ (podobnie jak bud˝ety centralne paƒstw federalnych), mo˝liwe by∏oby albo poprzestanie na jednym czy dwóch rodzajach podatku europejskiego, albo istnia∏aby potrzeba wprowadzenia dodatkowych podatków o charakterze ogólnoeuropejskim. Potencjalne dziedziny finansowane z bud˝etu UE Jak wynika z poprzednich cz´Êci artyku∏u, harmonizacja podatków w UE, która dokonuje si´ od wielu lat, jest ju˝ w niektórych dziedzinach doÊç zaawansowana, a w innych proponowane sà kolejne dzia∏ania harmonizacyjne. Ponadto snuje si´ równie˝ bardziej przysz∏oÊciowe wizje wprowadzenia podatku lub podatków ogólnoeuropejskich, które obowiàzywa∏yby w ca∏ej Wspólnocie. Gdyby rzeczywiÊcie uda∏o si´ wprowadziç w ˝ycie te propozycje, wówczas wraz ze zwi´kszeniem kompetencji UE w zakresie podatków musia∏oby nastàpiç zwi´kszenie jej uprawnieƒ w odniesieniu do wydatków z bud˝etu centralnego, którego rozmiary, znaczenie i funkcje by∏yby w wyniku takiego rozwoju sytuacji nieporównanie wi´ksze ni˝ obecnie. Na wst´pie rozwa˝aƒ na temat dziedzin, które mog∏yby byç finansowane w przysz∏oÊci na poziomie UE, nale˝y stwierdziç, ˝e z bud˝etu centralnego UE powinny byç finansowane te dziedziny, których efekty lub korzyÊci wykracza∏yby poza granice pojedynczego paƒstwa. Paƒstwa cz∏onkowskie nie sà bowiem na ogó∏ zainteresowane finansowaniem tego typu dóbr publicznych (lub te˝ nie sà w stanie tego robiç). JednoczeÊnie nale˝a∏oby podjàç prób´ odpowiedzi na pytanie, czy w ogóle istnieje ogólnoeuropejskie dobro publiczne (EU-wide public good). W tej kwestii mo˝na spotkaç dwa nieco odmienne, ale cz´Êciowo zbie˝ne podejÊcia. Z jednej strony uwa˝a si´, ˝e wi´kszoÊç dóbr publicznych ma z natury charakter regionalny lub lokalny i zachowa go w przysz∏oÊci, w zwiàzku czym dobra te powinny byç dostarczane na odpowiednio ni˝szych szczeblach, a nie na szczeblu centralnym (ogólnoeuropejskim)32. W tej sytuacji rola bud˝etu centralnego UE by∏aby ograniczona do finansowania kilku jasno okreÊlonych europejskich dóbr publicznych. Z drugiej strony istniejà opinie, ˝e wraz z ustanowieniem UGW przestrzenna charakterystyka dóbr publicznych b´dzie si´ stopniowo zmieniaç. 28 Por. F. Bolkstein: Towards an Internal Market without tax obstacles, op.cit. 29 Por. V. Tanzi, H.H. Zee: Consequences of the Economic and Monetary Union for the coordination of tax system in the European Union: lessons form the US experience. IMF Working Paper, No.115, August 1998; M. Cangiano, E. Mottu: Will fiscal policy be effective under EMU?, op.cit., s. 6. 30 Zob. P.B. Spahn: The consequences of Economic and Monetary Union for fiscal federal relations in the Community and the financing of the Community budge. W: The economics of Community public finance, op.cit., s. 541-584. 31 Zob. M. Ricciardelli: The fiscal problem within EMU: analysis and propo- sals. University of Rome, Working Paper, No. 10(2), 1996, s. 20. 32 Por. D. Costello: Intergovernmental grants: what role for the European Com- munity? W: The economics of Community public finances, op.cit.; J. von Hagen: Monetary union and fiscal union: a perspective from fiscal federalism. W: P. Masson, M.P. Taylor (red.): Policy issues in the operation of currency unions. Cambridge University Press, Cambridge 1993. BANK I KREDYT l i s t o p a d - g r u d z i e ƒ 2 0 0 3 W miar´ jak post´powaç b´dzie integracja gospodarczo-walutowa i zacznie wzrastaç poczucie jednoÊci paƒstw strefy euro, rzeczywisty lub postrzegany zasi´g przestrzenny dóbr publicznych mo˝e si´ bowiem rozszerzaç, preferencje mogà stawaç si´ bardziej jednolite, a tym samym mogà pojawiç si´ dobra publiczne majàce charakter ogólnoeuropejski. Za europejskie dobra publiczne od wielu lat uznaje si´ wspólnà obron´, bezpieczeƒstwo, polityk´ zagranicznà, ochron´ Êrodowiska, wy˝szà edukacj´, badania i rozwój technologiczny, transport, telekomunikacj´, energi´. Zapewnianie tego rodzaju dóbr publicznych musia∏oby byç scentralizowane (ewentualnie bardzo ÊciÊle koordynowane) i wspierane znacznymi transferami finansowymi33. Jak wynika z powy˝szego, mimo ˝e dostarczanie wielu dóbr publicznych powinno byç w przysz∏oÊci – podobnie jak obecnie – realizowane na szczeblu regionalnym lub lokalnym, istnieje jednoczeÊnie doÊç szeroki zakres dóbr, które mog∏yby byç przypisane szczeblowi centralnemu UE. W celu wskazania, które z wymienionych dziedzin mog∏yby byç ewentualnie finansowane z bud˝etu centralnego UE, aby przynios∏y paƒstwom cz∏onkowskim najwi´cej korzyÊci, wskazane by∏oby przeanalizowanie podstawowych funkcji pe∏nionych przez bud˝ety paƒstw federalnych, czyli funkcji alokacyjnej, redystrybucyjnej i stabilizacyjnej. Je˝eli chodzi o funkcj´ alokacyjnà, to rozwa˝a si´ przede wszystkim trzy potencjalne obszary, które w przysz∏oÊci mog∏yby by finansowane z bud˝etu centralnego UE, a mianowicie edukacj´, infrastruktur´ publicznà oraz badania i rozwój34. Wydatki bud˝etowe w tych dziedzinach majà zwykle pozytywny wp∏yw na d∏ugookresowy wzrost gospodarczy. W przypadku edukacji nale˝y dokonaç podzia∏u na edukacj´ podstawowà i Êrednià oraz wy˝szà. Pierwsza kategoria, czyli edukacja podstawowa i Êrednia, nie wydaje si´ mieç wp∏ywu wykraczajàcego poza granice danego paƒstwa, w zwiàzku z czym jej finansowanie na poziomie ponadnarodowym by∏oby nie tylko nieuzasadnione, ale równie˝ niezwykle trudne – je˝eli w ogóle mo˝liwe (m.in. ze wzgl´du na ró˝norodnoÊç kultur i j´zyków). W przypadku wy˝szej edukacji (studia wy˝sze i podyplomowe) sprawa przedstawia si´ inaczej, gdy˝ ma ona wyraêniejsze efekty mi´dzynarodowe. Kszta∏cenie wy˝sze jest bowiem cz´sto zwiàzane z badaniami naukowymi prowadzonymi na uniwersytetach i w instytutach badawczych. Z ich wyników mo˝e korzystaç tak˝e wiele innych paƒstw, gdy˝ sà one publikowane i powszechnie dost´pne, a pracownicy naukowi cz´sto biorà udzia∏ w mi´dzynarodowych projektach badawczych wraz naukowcami z innych kra33 Por. Making sense of subsidiarity: how much centralization for Europe? CEPR Annual Report, London 1993; Stable money – sound finance..., op.cit. Za: M. Cangiano, E. Mottu: Will fiscal policy be effective under EMU? op.cit., s. 19. 34 Zob. P. Masson: Fiscal policy and growth in the context of European integration. IMF Working Paper, No. 133, July 2000, s. 13-16. Polityka Bud˝etowa jów. Ponadto, je˝eli w danym paƒstwie wydatki i nak∏ady na edukacj´ i badania naukowe sà zbyt ma∏e w stosunku do potrzeb, a tym samym dziedziny te pozostajà znacznie niedoinwestowane, mo˝e to powodowaç migracj´ najzdolniejszych i najlepiej wykszta∏conych obywateli danego kraju do innych paƒstw cz∏onkowskich, gdzie sytuacja pod tym wzgl´dem jest korzystniejsza (tym bardziej ˝e grupa ta – mimo ogólnej niskiej mobilnoÊci w Europie – zalicza si´ do najbardziej mobilnych). W zwiàzku z tym niektóre paƒstwa mogà dostrzegaç znacznà przewag´ kosztów nad korzyÊciami w tym zakresie, a tym samym nie mieç bodêców do inwestowania w edukacj´. Wy˝sza edukacja i badania naukowe powinny wi´c byç traktowane jako europejskie dobro publiczne i finansowane na szczeblu ponadnarodowym – z bud˝etu centralnego UE. Na poziomie wspólnotowym nale˝a∏oby równie˝ wypracowaç szersze (tj. obowiàzujàce w skali ca∏ej UE) wspólne standardy kszta∏cenia, wprowadziç na szerszà skal´ wzajemne uznawanie dyplomów i stopni naukowych przez paƒstwa cz∏onkowskie itd. Kolejna dziedzina – infrastruktura – tak˝e nie jest jednoznaczna i równie˝ powinna byç rozpatrywana w podziale na poszczególne kategorie (infrastruktur´ transportowà, telekomunikacyjnà, energetycznà itd.). Z jednej strony nale˝y zauwa˝yç, ˝e w kilku ostatnich dekadach wiele rodzajów infrastruktury, które wczeÊniej by∏y zapewniane i administrowane przez rzàdy lub agendy rzàdowe, w wyniku procesów prywatyzacyjnych znalaz∏o si´ w kompetencjach podmiotów prywatnych (z uwagi na koszty, efektywnoÊç itp.). Z drugiej strony trzeba jednak pami´taç o postanowieniach traktatowych, zgodnie z którymi Wspólnota ma obowiàzek przyczyniaç si´ do powstania i rozwoju tzw. sieci transeuropejskich (trans-European networks) w dziedzinie infrastruktury transportu, telekomunikacji oraz energetyki (Tytu∏ XV – Sieci transeuropejskie). Poza tym niektóre rodzaje infrastruktury (np. sieci dróg i autostrad czy linie kolejowe) majà wyraêne oddzia∏ywanie mi´dzynarodowe, gdy˝ mogà z nich korzystaç u˝ytkownicy z wielu paƒstw, a wi´c ich stworzenie w danym paƒstwie mo˝e byç po˝àdane, nawet je˝eli jego w∏adze nie b´dà zainteresowane ich budowà ze wzgl´du na np. przewidywane niewielkie zainteresowanie tego rodzaju infrastrukturà ze strony w∏asnych obywateli. Istniejà wi´c argumenty za tym, ˝e niektóre rodzaje infrastruktury powinny byç (przynajmniej w pewnej cz´Êci) finansowane z bud˝etu centralnego UE. Istniejà te˝ opinie, ˝e pewne kategorie infrastruktury powinny byç w jak najwi´kszym zakresie finansowane na szczeblu ponadnarodowym, aby mo˝liwe by∏o osiàgni´cie mo˝liwie najkorzystniejszych efektów. Chodzi tu przede wszystkim o sieci informatyczne, które powinny byç rozwijane w formie finansowanych z bud˝etu UE zupe∏nie nowych projektów. Mia∏yby one wymiar czysto europejski, a wi´c uzupe∏niajàcy, a nie 97 98 Polityka Bud˝etowa konkurencyjny w stosunku do projektów finansowanych przez rzàdy paƒstw cz∏onkowskich. Zainteresowanie tà dziedzinà na poziomie wspólnotowym wydaje si´ w pe∏ni uzasadnione, bioràc pod uwag´ plany stworzenia i rozwijania w UE tzw. spo∏eczeƒstwa informacyjnego w ramach strategii lizboƒskiej. Nale˝y równie˝ pami´taç o tym, ˝e w najbli˝szej przysz∏oÊci do UE przystàpi dziesi´ç nowych paƒstw (g∏ównie Êrodkowoeuropejskich), których infrastruktura charakteryzuje si´ znacznym niedorozwojem w porównaniu z obecnymi paƒstwami cz∏onkowskimi. Âwiadczy o tym choçby uruchomienie specjalnych funduszy przedakcesyjnych, w tym zw∏aszcza programu ISPA, który jest przeznaczony na rozwój i modernizacj´ infrastruktury transportowej i infrastruktury ochrony Êrodowiska w obecnych paƒstwach kandydujàcych. Nale˝y jednak stwierdziç, ˝e po pierwsze Êrodki finansowe przewidziane na te cele sà zdecydowanie za ma∏e w stosunku do potrzeb, a po drugie okres mi´dzy uruchomieniem powy˝szego programu (2000 r.) a planowanym rozszerzeniem UE (2004 r.) jest zdecydowanie za krótki, aby nadrobiç ogromne zapóênienie, które powstawa∏o przez wiele dziesi´cioleci. Potwierdzajà to rzeczywiste – bardzo nieznaczne – efekty, które zosta∏y osiàgni´te dzi´ki funduszowi ISPA. Ponadto ze wzgl´du na powszechnà s∏aboÊç administracji publicznej w paƒstwach kandydujàcych istnieje ryzyko, ˝e tak jak obecnie nie jest w stanie wykorzystaç ca∏ej dost´pnej pomocy przedakcesyjnej, tak równie˝ po przystàpieniu nie b´dzie potrafi∏a zaabsorbowaç znacznie wi´kszej pomocy z funduszy strukturalnych i Funduszu SpójnoÊci. Cz´Êç Êrodków przyznanych przez UE mo˝e zostaç wykorzystana nieefektywnie lub po prostu zmarnotrawiona. Wydaje si´ wi´c, ˝e po˝àdane by∏oby, aby po rozszerzeniu UE rozwój infrastruktury w nowych paƒstwach cz∏onkowskich by∏ finansowany i zarzàdzany ze szczebla ponadnarodowego. Je˝eli chodzi o nast´pnà dziedzin´, czyli badania i rozwój technologiczny, to wprawdzie ju˝ obecnie jest ona jednà z pozycji w bud˝ecie ogólnym UE, ale nak∏ady przeznaczane na te cele sà raczej skromne (niespe∏na 4% ca∏kowitych wydatków). W zwiàzku z tym, UE nie jest obecnie w stanie finansowaç wszystkich projektów badawczych, w których przypadku by∏oby to wskazane. Tymczasem zgodnie z przepisami traktatowymi Wspólnota ma na celu wzmacnianie podstaw naukowo-technicznych wspólnotowego przemys∏u i wspieranie jego wi´kszej konkurencyjnoÊci na poziomie mi´dzynarodowym (Tytu∏ XVIII – Badania i rozwój technologiczny). Podobnie jak edukacja, równie˝ badania i rozwój sà dziedzinà, której efekty znacznie wykraczajà poza granice jednego paƒstwa, w zwiàzku z czym powinny byç finansowane z bud˝etu centralnego UE – w znacznie wi´kszej skali ni˝ obecnie. Nak∏ady na badania – czasami znaczne – ponoszà konkretne paƒstwa, natomiast ich efekty stajà si´ z czasem do- BANK I KREDYT l i s t o p a d - g r u d z i e ƒ 2 0 0 3 brem publicznym i (na okreÊlonych warunkach) powszechnie dost´pnym, z którego korzysta tak˝e wiele innych paƒstw. Dotyczy to zw∏aszcza badaƒ w sektorze nowoczesnych technologii (high-tech sector). Niewàtpliwie uzasadnione by∏oby wi´c finansowanie ze wspólnego bud˝etu dzia∏aƒ, które przynoszà wspólne korzyÊci. KorzyÊci te dotyczà nie tylko poszczególnych paƒstw cz∏onkowskich, lecz tak˝e UE jako ca∏oÊci, która – zgodnie ze strategià lizboƒskà – zamierza stworzyç tzw. gospodark´ i spo∏eczeƒstwo oparte na wiedzy, co chce osiàgnàç m.in. dzi´ki lepszej polityce w zakresie badaƒ i rozwoju. Pe∏nienie funkcji alokacyjnej przez bud˝et centralny UE by∏oby zapewne uzasadnione tak˝e w innych dziedzinach, jak np. ochrona Êrodowiska, która ma ewidentne efekty zewn´trzne o charakterze mi´dzynarodowym. Dokonywanie wydatków na rzecz Êrodowiska by∏oby ponadto spójne z ewentualnym pobieraniem przez UE ogólnoeuropejskiego podatku ekologicznego (zob. podpunkt 2.3.3). Wraz z dalszym pog∏´bianiem integracji europejskiej, przejawiajàcym si´ np. ustanowieniem wspólnego systemu obrony, w bud˝ecie UE musia∏yby byç przewidziane tak˝e stosowne Êrodki na finansowanie okreÊlonych celów militarnych. Je˝eli chodzi o funkcj´ redystrybucyjnà, to – jak wspomniano – bud˝et UE wype∏nia jà ju˝ obecnie (g∏ównie poprzez fundusze strukturalne i Fundusz SpójnoÊci), ale efekty redystrybucyjne sà raczej niewielkie. Ponadto widoczna jest pewna tendencja spadkowa w zakresie nak∏adów na polityk´ regionalnà. Nie oznacza to jednak, ˝e zostanie ona zniesiona, gdy˝ takie rozwiàzanie by∏oby zaprzeczeniem europejskiej solidarnoÊci, a tak˝e traktatowych postanowieƒ dotyczàcych osiàgania coraz wi´kszej spójnoÊci ekonomicznej i spo∏ecznej w ramach Wspólnoty (Tytu∏ XVII – SpójnoÊç ekonomiczna i spo∏eczna). Bioràc wi´c pod uwag´ znaczne ró˝nice w poziomie rozwoju mi´dzy obecnymi paƒstwami cz∏onkowskimi, drastycznie pog∏´bione po przystàpieniu do UE obecnych paƒstw kandydujàcych, wydaje si´ pewne, ˝e po rozszerzeniu Unii niezb´dne b´dà dalsze (znacznie wi´ksze ni˝ dotychczas) nak∏ady z bud˝etu centralnego, majàce na celu wyrównywanie poziomu rozwoju mi´dzy poszczególnymi regionami i paƒstwami UE. Niezb´dna jest tu powa˝na reforma dotychczasowych zasad funkcjonowania polityki regionalnej. Jej efektywnoÊç nie jest bowiem najwy˝sza, a ponadto nie jest ona przygotowana na sytuacj´, w której w UE b´dzie znacznie wi´cej i znacznie s∏abiej rozwini´tych paƒstw cz∏onkowskich. Rozwa˝ajàc ewentualne pe∏nienie funkcji redystrybucyjnej przez bud˝et centralny UE w przysz∏oÊci, nale˝y zauwa˝yç, ˝e decydujà o tym przede wszystkim wzgl´dy polityczne, a w mniejszym stopniu gospodarcze. Dotychczas funkcja ta by∏a bowiem wype∏niana w du˝ej skali przez praktycznie wszystkie paƒstwa na Êwiecie, mimo ˝e jednoczeÊnie istnia∏o powszechne Polityka Bud˝etowa BANK I KREDYT l i s t o p a d - g r u d z i e ƒ 2 0 0 3 przekonanie, ˝e redystrybucja – g∏ównie ze wzgl´du na swój antymotywacyjny charakter – ma negatywny wp∏yw na wzrost gospodarczy. Dopiero w ostatnich latach pojawi∏y si´ opinie, ˝e redystrybucja mo˝e mieç te˝ pozytywne efekty, zw∏aszcza, gdy rynki kapita∏owe nie funkcjonujà doskonale i istniejà pewne zak∏ócenia uniemo˝liwiajàce wykorzystanie zasobów najbardziej produktywny sposób35. Nie oznacza to bynajmniej, ˝e nastàpi∏o odejÊcie od tradycyjnego postrzegania redystrybucji, ale te˝ nie wydaje si´, aby zakwestionowana zosta∏a potrzeba i zasadnoÊç pe∏nienia funkcji redystrybucyjnej przez bud˝et UE w przysz∏oÊci. Bioràc pod uwag´ wspólnotowe zasady swobodnego przep∏ywu osób, osiedlania si´ oraz podejmowania i prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej, a jednoczeÊnie bardzo niskà mobilnoÊç si∏y roboczej w UE, postuluje si´ bardziej aktywne dzia∏ania na poziomie wspólnotowym w zakresie systemu ubezpieczeƒ spo∏ecznych36. Rola UE mog∏aby byç pod tym wzgl´dem dwojaka. Po pierwsze, podstawowym zadaniem by∏oby dokonanie pewnej standaryzacji i ujednolicenia narodowych systemów ubezpieczeƒ spo∏ecznych, które obecnie sà bardzo zró˝nicowane pod wieloma wzgl´dami (wielkoÊç nak∏adów, wysokoÊç i rodzaje Êwiadczeƒ itp.), a ponadto praktycznie odizolowane od siebie ze wzgl´du na brak tzw. przenoÊnoÊci praw socjalnych (portability), czyli mo˝liwoÊci korzystania w danym kraju z praw nabytych w innym paƒstwie cz∏onkowskim. Po drugie, mo˝liwe by∏oby tak˝e pe∏nienie funkcji redystrybucyjnej przez bud˝et UE w zakresie systemu ubezpieczeƒ spo∏ecznych. Proponuje si´ bowiem stworzenie ogólnoeuropejskiego systemu, który opiera∏by si´ na dwóch filarach. Pierwszy filar – zapewniajàcy podstawowy zakres ubezpieczeƒ – by∏by finansowany z bud˝etu centralnego UE. Drugi filar – umo˝liwiajàcy otrzymywanie dodatkowych Êwiadczeƒ socjalnych (i odzwierciedlajàcy narodowe preferencje pod tym wzgl´dem) – by∏by natomiast pozostawiony w kompetencjach paƒstw cz∏onkowskich i przez nie finansowany. Zdania na temat tego, czy wi´ksza jednolitoÊç narodowych systemów ubezpieczeƒ spo∏ecznych dzia∏a∏aby na korzyÊç czy przeciwko zwi´kszeniu mobilnoÊci si∏y roboczej w UE, sà podzielone. Z jednej strony mo˝na wnioskowaç, ˝e to w∏aÊnie du˝a ró˝norodnoÊç tych systemów zabezpieczeƒ mog∏aby sprzyjaç ewentualnym migracjom do paƒstwa oferujàcego najkorzystniejsze Êwiadczenia. Tego rodzaju migracje sà jednak uznawane za ma∏o efektywne. W zwiàzku z tym z drugiej strony uznaje si´, ˝e odpowiednie warunki do efektywnego przemieszczania pracowników i podejmowania przez nich pracy w innych paƒstwach istniejà wów35 Szerzej na ten temat: P. Aghion, P. Howitt: Endogenous growth theory. MIT Press Cambridge 1998; P. Aghion, E. Caroli, C. Garcia Penalosa: Inequality and economic growth: the perspectives of the new growth theories. „Journal of Economic Literature”, Vol. 37, December 1999, s. 1615-1660. 36 Zob. P. Masson: Fiscal policy and growth ..., op.cit., s. 23-25. czas, gdy majà oni zapewnione bezpieczeƒstwo socjalne i satysfakcjonujàcy poziom Êwiadczeƒ w ka˝dym kraju, natomiast decyzje o zmianie miejsca zamieszkania i pracy podejmujà z zupe∏nie innych powodów (zawodowych, osobistych itd.). Powy˝sze dzia∏ania na poziomie ponadnarodowym (zarówno bud˝etowe, jak i pozabud˝etowe) zapewne przyczyni∏yby si´ do stworzenia w UE lepszych ni˝ obecnie warunków do zwi´kszenia mobilnoÊci si∏y roboczej w przysz∏oÊci. Nale˝y przy tym pami´taç, ˝e by∏by to proces d∏ugotrwa∏y – choçby z powodu istnienia jeszcze wielu innych ograniczeƒ. Wi´ksze zaanga˝owanie UE w dziedzinie ubezpieczeƒ spo∏ecznych nale˝a∏oby jednak uznaç za krok w dobrym kierunku. JeÊli chodzi o funkcj´ stabilizacyjnà, którà móg∏by pe∏niç bud˝et centralny UE w przysz∏oÊci, to – jak ju˝ mówiono – by∏aby ona zwiàzana z zapewnieniem regionom (paƒstwom cz∏onkowskim) swego rodzaju ubezpieczenia na wypadek wystàpienia w strefie euro powa˝nego wstrzàsu asymetrycznego. W zwiàzku z tym proponowano ró˝ne rozwiàzania, dzi´ki którym mo˝liwe by∏oby neutralizowanie negatywnych efektów wstrzàsów asymetrycznych, jak np. utworzenie wspólnotowego mechanizmu czy instrumentu stabilizacyjnego, europejskiego systemu transferów fiskalnych. Niektóre propozycje zak∏ada∏y, ˝e mechanizmy te mog∏yby funkcjonowaç bez koniecznoÊci dokonywania powa˝niejszych zmian instytucjonalnych, np. dzi´ki utworzeniu specjalnego funduszu, do którego wszystkie paƒstwa cz∏onkowskie wnosi∏yby sk∏adki i z którego by∏yby dokonywane p∏atnoÊci. Trudno jednak oprzeç si´ wra˝eniu, ˝e dokonywanie transferów mi´dzyregionalnych na rzecz regionów (paƒstw) dotkni´tych wstrzàsem asymetrycznym powinno nast´powaç z bud˝etu centralnego UE. Wydaje si´, ˝e niektóre z propozycji przynajmniej poÊrednio zak∏ada∏y takà w∏aÊnie ewentualnoÊç. Naturalnie, aby bud˝et UE by∏ w stanie pe∏niç tego rodzaju funkcj´ stabilizacyjnà w skali ca∏ej Wspólnoty (a ÊciÊlej strefy euro), niezb´dne by∏oby znaczne zwi´kszenie jego rozmiarów. Podsumowanie Jak wynika z powy˝szych rozwa˝aƒ, ewentualne prowadzenie jednolitej polityki bud˝etowej wymaga∏oby przede wszystkim znacznego zwi´kszenia rozmiarów wspólnotowego bud˝etu. To oczywiÊcie nie jedyna powa˝na zmiana, która musia∏aby zostaç wprowadzona. JednoczeÊnie nale˝a∏oby bowiem odejÊç od zasady osiàgania równowagi bud˝etowej w ka˝dym roku, umo˝liwiç UE zaciàganie po˝yczek na finansowanie ewentualnego deficytu bud˝etowego itp. Ponadto zwi´kszenie wielkoÊci bud˝etu UE oznacza∏oby jednoczeÊnie zwi´kszenie jego roli, zarówno od strony dochodowej, jak i wydatkowej (a tym samym wi´ksze zaanga˝owanie UE na tych obszarach). 99 100 Polityka Bud˝etowa Je˝eli chodzi o harmonizacj´ podatków we Wspólnocie, to trwa ona ju˝ od koƒca lat 60., ale jej efekty sà zró˝nicowane. Stosunkowo wysoki jest stopieƒ harmonizacji w wypadku podatków poÊrednich (zw∏aszcza VAT), znacznie mniejszy natomiast w przypadku podatków bezpoÊrednich (choç w ostatnim czasie proponuje si´ szerokà harmonizacj´ podatków od przedsi´biorstw). W ostatnich latach coraz cz´Êciej pojawia si´ równie˝ koncepcja ustanowienia podatku ogólnoeuropejskiego (np. podatku ekologicznego). Nale˝y przy tym zaznaczyç, ˝e ewentualne przyznanie UE prawa do tworzenia i nak∏adania podatków (którego obecnie nie ma) nie musia∏oby i zapewne nie mog∏oby oznaczaç ca∏kowitej centralizacji uprawnieƒ podatkowych i ich przeniesienia na szczebel ponadnarodowy. Dla uzyskania wi´kszej efektywnoÊci pewne uprawnienia podatkowe powinny zostaç zdecentralizowane, tj. pozostawione w kompetencjach paƒstw cz∏onkowskich (np. w zakresie opodatkowania dochodów osobistych, których UE nie zamierza harmonizowaç). Niezwykle wa˝nym efektem szerszej harmonizacji, jak równie˝ pewnej centralizacji kwestii podatkowych by∏aby eliminacja nadmiernej i szkodliwej konkurencji podatkowej, która zawsze wyst´puje mi´dzy paƒstwami tworzàcymi formalnie bàdê nieformalnie wspólny obszar gospodarczy i(lub) walutowy. Wraz ze zwi´kszeniem kompetencji UE w zakresie podatków musia∏oby nastàpiç zwi´kszenie jej uprawnieƒ w odniesieniu do wydatków z bud˝etu centralnego. Z bud˝etu centralnego UE mog∏yby byç finansowane te dziedziny, z których korzyÊci wykracza∏yby poza granice pojedynczego paƒstwa. Finansowanie z bud˝etu centralnego UE powinno obejmowaç obszary po- BANK I KREDYT l i s t o p a d - g r u d z i e ƒ 2 0 0 3 strzegane jako tzw. ogólnoeuropejskie dobra publiczne (np. wspólnà obron´, bezpieczeƒstwo, polityk´ zagranicznà, ochron´ Êrodowiska, wy˝szà edukacj´, badania i rozwój technologiczny, transport, telekomunikacj´, energi´ itp.). Poglàdy na temat tego, które dziedziny mog∏yby byç finansowane z bud˝etu centralnego UE, sà podzielone. Z jednej strony mo˝na spotkaç opinie, ˝e wi´kszoÊç dóbr publicznych ma z natury charakter regionalny lub lokalny i zachowa go w przysz∏oÊci, a tym samym powinny byç finansowane na ni˝szych szczeblach. Nie brak jednak opinii, ˝e wraz z ustanowieniem UGW, w miar´ post´pów integracji gospodarczo-walutowej b´dzie wzrastaç poczucie jednoÊci paƒstw strefy euro, preferencje b´dà stawaç si´ bardziej jednolite, zasi´g przestrzenny dóbr publicznych b´dzie si´ rozszerza∏, a w rezultacie zacznà si´ pojawiç kolejne dobra publiczne majàce charakter ogólnoeuropejski. Je˝eli rzeczywiÊcie mia∏oby kiedyÊ (w bli˝ej nieokreÊlonej przysz∏oÊci) nastàpiç znacznie szersze ni˝ obecnie przeniesienie uprawnieƒ w zakresie podatków i wydatków bud˝etowych na szczebel ponadnarodowy, wówczas niezb´dne by∏oby równie˝ wprowadzenie zmian instytucjonalnych, a mianowicie powo∏anie centralnego organu decyzyjnego podejmujàcego najwa˝niejsze decyzje z zakresu polityki bud˝etowej, które by∏yby wià˝àce dla paƒstw cz∏onkowskich (przynajmniej strefy euro). Wymaga∏oby to ewolucji UE w kierunku struktury federacyjnej, w której – podobnie jak w przypadku istniejàcych paƒstw federalnych – prowadzona by∏aby jednolita polityka bud˝etowa. Powy˝sze wizje, choç niewàtpliwie uzasadnione, obecnie wydajà si´ dosyç odleg∏e ze wzgl´du na wielokrotnie tu podkreÊlany brak woli politycznej w paƒstwach cz∏onkowskich.
