Grupa robocza 27 maja

GRUPA DS. POMOCY PUBLICZNEJ – 27 MAJA 2008 R.
USTALENIA
W dniu 27 maja 2008 roku z inicjatywy Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (dalej: MRR)
odbyło się trzecie spotkanie grupy roboczej ds. pomocy publicznej.
Temat spotkania: Problematyka występowania pomocy publicznej w projektach z zakresu
infrastruktury ochrony zdrowia
Uczestnicy:
Przedstawiciele Urzędów Marszałkowskich: Koordynatorzy ds. pomocy publicznej wraz
z pracownikami merytorycznymi specjalizującymi się w problematyce będącej tematem
spotkania.
Przedstawiciele MRR: Magdalena Braczkowska (Departament Koordynacji Programów
Regionalnych), Agnieszka Dawydzik (Naczelnik Wydziału Regionalnych Programów
Operacyjnych I w Departamencie Koordynacji Programów Regionalnych), Marta Cerkownik
(Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej), Anna Glapa (Naczelnik Wydziału
Regionalnych Programów Operacyjnych II w Departamencie Koordynacji Programów
Regionalnych),
Roman
Gąszczyk
(Departament
Koordynacji
Programów
Infrastrukturalnych),
Agata
Sobota
(Departament
Koordynacji
Programów
Infrastrukturalnych).
Przedstawiciele innych instytucji: Aneta Kubasiak (Urząd Ochrony Konkurencji
i Konsumentów; dalej: UOKiK), A. Poniatowski, A. Goławska, Agnieszka Mister, Ewelina
Kowalska, Marta Błędowska (Ministerstwo Zdrowia).
Wnioski i ustalenia
OCHRONA ZDROWIA
Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wykonywanie
usług medycznych kwalifikowane jest jako działalność gospodarcza niezależnie od tego,
czy koszty świadczonych usług są pokrywane bezpośrednio przez pacjenta, czy też przez
władze publiczne bądź fundusze zdrowia (wyrok z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie B.S.M.
Geraets – Smits/Stichting Ziekenfonds – orzeczenie C 157/99 [2001] ECR I -5473).
W związku z tym, należy przyjąć, że na gruncie prawa wspólnotowego, zarówno publiczne
jak i niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej (nzoz) traktowane są jako podmioty prowadzące
działalność gospodarczą, a tym samym, co do zasady, podlegające przepisom o pomocy
publicznej.
Mając jednak na względzie, że działalność zakładów opieki zdrowotnej (zarówno publicznych
jak i niepublicznych) związana z wykonywaniem usług w ramach gwarantowanych przez
państwo świadczeń zdrowotnych (usługi medyczne finansowane w ramach kontraktów
z NFZ) jest, co do zasady, skierowana do obywateli polskich, uznać można, iż wsparcie takiej
działalności ze środków publicznych nie będzie miało negatywnego wpływu na wymianę
handlową między Państwami Członkowskimi, a tym samym nie będzie stanowiło pomocy
publicznej.
Należy mieć jednak na względzie, że nzoz może wykonywać usługi zarówno w ramach
kontraktu z NFZ, jak również „poza tym kontraktem”. Usługi wykonywane poza
publicznym systemem opieki zdrowotnej oferowane są na warunkach czysto rynkowych
(nzoz samodzielnie ustala cenę tych usług) i mogą być kierowane do nieograniczonego kręgu
1
osób, w tym do obywateli innych Państw Członkowskich. W związku z tym, wspieranie takiej
działalności mogłoby skutkować naruszeniem konkurencji na wspólnym rynku.
Ocena danego wsparcia ze środków publicznych w kontekście przepisów o pomocy
publicznej będzie zatem uzależniona od tego, czy zoz wykonuje jedynie usługi medyczne
w ramach kontraktu z NFZ, czy także prowadzi działalność medyczną poza publicznym
systemem opieki zdrowotnej.
Jedynie dofinansowanie przeznaczone na działalność związaną z realizacją usług medycznych
w ramach kontraktu z NFZ mogłoby być kwalifikowane jako niestanowiące pomocy
publicznej. W przypadku nzoz-ów niezbędne jest więc zapewnienie mechanizmów
gwarantujących, że wsparcie im udzielane nie będzie wykorzystywane na prowadzenie
działalności medycznej poza publicznym systemem opieki zdrowotnej (wsparcie
udzielane nzoz musi być odpowiednie do zakresu działalności medycznej w ramach
publicznego systemu opieki zdrowotnej).
I. Publiczny ZOZ
1. Podleganie zasadom pomocy publicznej
Można przyjąć, iż wsparcie udzielane w zakresie usług medycznych świadczonych w ramach
publicznego systemu ochrony zdrowia przez publiczne ZOZ-y na podstawie kontraktów
z NFZ (w 100 proc.) nie będzie podlegać zasadom pomocy publicznej ponieważ usługi te:
– adresowane są co do zasady do obywateli polskich (odsetek korzystających cudzoziemców
jest bardzo niewielki – na warunkach przewidzianych polskim prawem, np. w sytuacji
nagłego zachorowania, wypadku, urazu, zagrożenia życia lub zdrowia),
– świadczone są w ramach systemu stworzonego w ramach zadań państwa dotyczących
ochrony zdrowia obywateli (nawet jeśli częściowo płatne – należą do tzw. koszyka świadczeń
gwarantowanych ustalonego przez władze państwa).
Powyższe wskazuje, iż wsparcie takiej działalności ze środków publicznych nie będzie miało
negatywnego wpływu na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi, a tym
samym nie będzie stanowiło pomocy publicznej. Oznacza to, iż publiczne zoz-y mogą
otrzymać dofinansowanie na maksymalnym poziomie – 85 proc. kosztów kwalifikowanych
danego projektu.
2. Prowadzenie innej działalności – metody finansowania projektów
Zgodnie z prawem, publiczny ZOZ nie może pobierać opłat za świadczenie usług
medycznych, które są opłacane przez NFZ. (Bardziej precyzyjne wydaje się stwierdzenie,
że nie może pobierać opłat za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej od osób
ubezpieczonych, jeżeli świadczenia te przysługują w ramach powszechnego ubezpieczenia
zdrowotnego i są nieodpłatne; nieodpłatność jest generalną zasadą). Obecne sformułowanie
może sugerować, iż publiczny zoz nie może pobierać opłat za świadczenia zdrowotne do
momentu zrealizowania limitu zakontraktowanych świadczeń na dany rok (bo świadczenia
zakontraktowane są opłacane przez NFZ), natomiast gdyby udzielał świadczeń dodatkowych,
przekraczających zakontraktowany limit, wówczas mógłby udzielać ich za odpłatnością.
Wydaje się natomiast, że usługi w zakresie gwarantowanych przez państwo świadczeń
zdrowotnych, które są bezpłatne, nie mogą być w ogóle udzielane przez publiczny zoz za
odpłatnością. Powyższa kwestia wymaga jednoznacznego potwierdzenia przez
Ministerstwo Zdrowia.
Niemniej na terenie szpitala często prowadzone są punkty handlowe, gastronomiczne, które
generują dochód dla szpitala.
2
Instrument do zastosowania:
– art. 55 rozporządzenia 1083 – projekt generujący dochód.
II. Niepubliczny ZOZ
1. Podleganie zasadom pomocy publicznej
N ZOZ-y są bardzo zróżnicowane (mogą działać w różnych formach prawnych i być
tworzone przez różne podmioty, w tym prywatne; mogą uczestniczyć w publicznym systemie
opieki zdrowotnej i działać poza nim, na zasadach czysto komercyjnych). NZOZ-y mogą być
wspierane ze środków publicznych (programów operacyjnych) w tej części, w jakiej realizują
świadczenia z zakresu publicznego systemu ochrony zdrowia (zakontraktowane z NFZ) –
w tej części mogą otrzymać dofinansowanie na maksymalnym poziomie – 85 proc. (w tym
zakresie są więc traktowane na równi z publicznymi zoz –ami).
Dofinansowanie ze środków programu operacyjnego udzielone nzoz nie będzie stanowiło
pomocy publicznej, jeżeli będzie wykorzystane w całości na cele związane
z wykonywaniem usług w ramach kontraktu z NFZ.
Metody do zastosowania:
– całkowite rozdzielenie działalności komercyjnej i niekomercyjnej (jeśli to możliwe) np.
poprzez wydzielenie działalności realizowanej poza publicznym systemem opieki zdrowotnej
do podmiotu zależnego,
– odrębna księgowość.
2. Wykonywanie usług poza kontraktem z NFZ
W przypadku n-zozu prowadzącego jednocześnie obydwie kategorie działalności (tj. w
ramach kontraktu i poza kontraktem) konieczne jest oszacowanie proporcji, w jakiej
infrastruktura będąca przedmiotem projektu jest wykorzystywana do świadczeń w ramach
NFZ, a w jakiej – komercyjnie (jeżeli to samo urządzenie służy świadczeniu obydwu
kategorii usług).
Proponowane metody do zastosowania:
W umowie o dofinansowaniu powinien zostać zadeklarowany udział przychodów
ze świadczeń zdrowotnych udzielanych w ramach kontraktu z NFZ w ogólnej wielkości
przychodów ze świadczeń zdrowotnych (np. stosunek: 50 proc. – udział przychodów
ze świadczeń udzielanych w ramach kontraktu z NFZ i 50 proc. udział przychodów
ze świadczeń udzielanych komercyjnie).
Powyższy udział może być ustalony na podstawie dotychczasowego kontraktu z NFZ, ale
udział ten powinien być utrzymany przez wymagany okres 5 lat (generalnie nzoz
deklaruje ww. udział i zobowiązuje się go utrzymać przez okres 5 lat).
W przypadku, gdy dofinansowanie dotyczy np. zakupu tomografu – powyższy udział
należałoby określić w zakresie świadczeń wykonywanych na tym urządzeniu. W przypadku,
gdy przedmiotem dofinansowania będzie zmodernizowanie całego budynku szpitala,
wówczas obliczając ww. udział należałoby uwzględniać przychody z całości świadczeń
zdrowotnych wykonywanych przez ten szpital.
Mając ustalony ww. udział (np. 50 proc.) należałoby odpowiednio zmniejszyć koszty
kwalifikujące się do objęcia wsparciem w odniesieniu do danego projektu (np. do 50 proc.),
a w konsekwencji obniżyć w takim samym stosunku dofinansowanie w celu zapewnienia, że
będzie one służyło realizacji świadczeń wykonywanych w ramach kontraktu z NFZ.
Przedsiębiorca zobowiązany jest utrzymać powyższy udział przez wymagany okres
(obowiązek zapewnienia trwałości projektu). W tym celu powinien przedkładać corocznie
3
informacje w tym zakresie podmiotom udzielającym wsparcia. W przypadku zmniejszenia
wielkości kontraktu z NFZ (w następnych latach), a tym samym zmniejszenia udziału
przychodów ze świadczeń realizowanych w ramach NFZ w przychodach ogółem
(w przypadku urządzeń punktem odniesienia byłyby przychody osiągane na tym urządzeniu),
należałoby zwrócić nadwyżkę wsparcia ponad wyliczony udział, przy końcowym rozliczeniu
projektu (przyjmując średni udział w okresie 5 lat).
Największe ryzyko dla nzoz związane jest z niepodpisaniem kontraktu na kolejny rok.
Jeżeli kontrakt nie został zawarty na kolejny rok nie z winy beneficjenta, wówczas powinien
być on zobowiązany do konieczności zwrotu środków jedynie w proporcji do
pozostałych lat 5-letniego okresu.
Mniej skomplikowane jest szacowanie wysokości dofinansowania wówczas, gdy mamy do
czynienia z sytuacją, że dana infrastruktura służy jednej z kategorii świadczeń (tzn.
dofinansowanie jest przeznaczone na zakup infrastruktury wykorzystywanej wyłącznie do
realizacji świadczeń w ramach kontraktu z NFZ).
III.
Alternatywne podejście do oceny wsparcia dla zoz-ów
Spełnienie kryteriów „Altmark” – wsparcie nie stanowi pomocy publicznej:
– jasno zdefiniowane zobowiązania nałożone na przedsiębiorstwo (szpital),
– obiektywne i jasne/ transparentne wyznaczniki wyliczania rekompensaty,
– brak nadpłaty (nadkompensaty),
– procedura przetargowa (jeśli nie przetarg – poziom rekompensaty należy określić na
podstawie analizy kosztów, jakie poniosłoby typowe, dobrze zarządzane przedsiębiorstwo
dysponujące odpowiednimi środkami).
W przypadku niespełnienia kryteriów „Altmark” – wsparcie stanowi pomoc publiczną. Jeżeli
pomoc spełnia warunki wskazane w decyzji KE z 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania
art. 86 ust. 2 TWE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług
publicznych przyznawanej przedsiębiorstwom realizującym usługi świadczone w ogólnym
interesie gospodarczym (Dz. Urz. UE L 312, 29.11.2005), wówczas pomoc jest uważana za
zgodną ze wspólnym rynkiem i zwolniona z obowiązku notyfikacji do Komisji Europejskiej
(KE).
Jeżeli pomoc dla zoz-ów nie spełnia warunków wynikających z ww. decyzji KE, powinna być
notyfikowana do Komisji Europejskiej.
Metoda do zastosowania
Notyfikacja indywidualna ad hoc – możliwa po wejściu w życie nowelizacji ustawy z dn.
6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Komentarz:
Słuszne wydaje się przyjęcie wspólnych ustaleń co do oceny wsparcia zoz-ów –
niepozostawianie tej kwestii do uznania poszczególnym podmiotom udzielającym pomocy,
gdyż skutkować to może znacznymi rozbieżnościami w ocenach dokonywanych w tym
zakresie przez ww. podmioty. W konsekwencji wsparcie udzielane jednym zoz-om będzie
traktowane jako niestanowiące pomocy publicznej, natomiast innym (w pozostałych
województwach) za będące pomocą publiczną.
W szczególności rozbieżności te mogą dotyczyć nzoz-ów. W przypadku uznania przez dany
podmiot udzielający pomocy, iż wsparcie dla zoz-u stanowi pomoc publiczną, pojawią się
kolejne rozbieżności w zakresie interpretacji postanowień ww. decyzji KE z dnia 28 listopada
2005 r. i oceny, czy są spełnione przewidziane w niej warunki zwalniające z obowiązku
notyfikacji pomocy do KE.
4
Tymczasem, wydaje się, że umowy o dofinansowanie projektów infrastrukturalnych dla zozów będą „standardowe” (będą zawierały te same elementy) i będą uwzględniać te same
warunki udzielana wsparcia (zasadniczy warunek – zapewnienie wykorzystywania
dofinansowania ze środków programów operacyjnych na działalność zoz-ów w ramach
publicznego systemu opieki zdrowotnej).
POMOC SPOŁECZNA
1. Wsparcie w zakresie usług świadczonych w ramach systemu stworzonego przez państwo –
w oparciu o jego organy i według zasad przewidzianych w zakresie publicznych placówek
opieki społecznej – nie podlega reżimowi pomocy publicznej.
2. Jeśli ww. placówki prowadzone są przez podmioty gospodarcze, których działalność jest
nastawiona na zysk i wykonywana w warunkach konkurencji, wsparcie udzielane tym
podmiotom podlega zasadom pomocy publicznej.
Możliwy do zastosowania program pomocowy – rozporządzenie MRR z dn. 2 października
2007r. w sprawie udzielania pomocy de minimis w ramach regionalnych programów
operacyjnych - w odniesieniu do podmiotów, o których mowa w pkt 2.
5