Raport końcowy - Związek Miast Polskich

Raport końcowy - Związek Miast Polskich

BADANIE WSPÓŁPRACY MIĘDZYSAMORZĄDOWEJ I
MIĘDZYSEKTOROWEJ W POLSCE
RAPORT KOŃCOWY Z BADANIA DLA ZWIĄZKU MIAST POLSKICH
UMOWA NR: ZMP/6/2015/NOR 2
WYKONAWCA BADANIA:
OPRACOWANIE: Jan Herbst, Mateusz Olechowski, Katarzyna Starzyk
Warszawa, 21 kwietnia 2015 r.
Badanie przeprowadzono w ramach projektu „Budowanie kompetencji do współpracy międzysamorządowej i międzysektorowej jako narzędzi
rozwoju lokalnego” realizowanego przez ZMP, ZPP i ZGW RP w ramach Programu Regionalnego MIR (MRR) „Rozwój miast poprzez
wzmocnienie kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, dialog społeczny oraz współpracę z przedstawicielami społeczeństwa
obywatelskiego” wspófinansowanego ze środków MF EOG 2009-2014 (Norwegia, Islandia, Lichtenstein) i środków krajowych
My jesteśmy od tego, żeby to było zorganizowane z głową i żeby zrównoważony rozwój był.
[przedstawiciel organizacji uczestniczącej w partnerstwie]
2
Spis treści
1.
Badanie partnerstw lokalnych w Polsce – założenia _________________________________ 5
1.1.
Wstęp_____________________________________________________________________ 5
1.2.
Założenia projektu ....................................................................................................................... 6
1.2.1.
Zakres terytorialny badania ................................................................................................. 6
1.2.2.
Zakres podmiotowy badania ................................................................................................ 6
1.2.3.
Zakres przedmiotowy badania ............................................................................................. 7
1.3.
Metodologia oraz przebieg badania ............................................................................................ 8
1.3.1.
Przegląd literatury przedmiotu (desk research) ................................................................... 8
1.3.2.
Analiza danych zastanych ................................................................................................... 8
1.3.3.
Wywiady eksperckie ............................................................................................................ 9
1.3.4.
Sondaż uczestników lokalnych partnerstw .......................................................................... 9
1.3.5.
Wywiady grupowe z przedstawicielami stron tworzących partnerstwa ............................. 13
1.3.6.
Studia przypadków ............................................................................................................ 14
3
2.
Współpraca lokalna w teorii i w badaniach – operacjonalizacja problemu _______________ 15
2.1.
Kategorie opisu partnerstw lokalnych – wyniki przeglądu literatury .......................................... 15
2.2.
Współpraca JST z innymi podmiotami w Polsce w świetle danych zastanych ......................... 18
2.2.1.
Samorządy i samorządy - związki komunalne jako podstawowa forma współpracy ........ 18
2.2.2.
Samorząd i partnerzy społeczni –współpraca gmin z organizacjami pozarządowymi ...... 27
2.3.
Podsumowanie: od współpracy do współodpowiedzialności ............................................ 34
3.
Partnerstwa lokalne. Omówienie wyników badań empirycznych ______________________ 36
3.1.
Charakterystyka populacji badania – typy partnerstw ............................................................... 36
3.2.
Funkcjonowanie partnerstwa ..................................................................................................... 40
3.2.1.
Cel uczestnictwa w partnerstwie ....................................................................................... 40
3.2.2.
Zaangażowanie w partnerstwo – personel projektów ....................................................... 41
3.2.3.
Znaczenie partnerstwa dla jego członków, aktywność partnerstw .................................... 42
3.2.4.
Kontakty poza partnerstwem – „kapitał społeczny” partnerów .......................................... 44
3.2.5.
Kontakty wewnątrz partnerstw........................................................................................... 44
3.2.6.
Wielosektorowość partnerstw ............................................................................................ 47
3.2.7.
Inkluzywność partnerstw: zakorzenienie relacji ................................................................. 54
3.2.8.
Uwarunkowania aktywności w partnerstwach ................................................................... 57
3.3.
Jakość partnerstw i jej determinanty ......................................................................................... 69
3.3.1.
Problemy partnerstw .......................................................................................................... 69
3.3.2.
Konflikty wewnętrzne ......................................................................................................... 72
3.3.3.
Subiektywna ocena jakości partnerstwaa ......................................................................... 73
3.3.4.
Jakość partnerstw – ujęcie szczegółowe........................................................................... 78
3.3.5.
Uwarunkowania jakości partnerstw ................................................................................... 83
3.4.
Przyszłość partnerstw ................................................................................................................ 92
3.4.1. Kontynuacja współpracy w partnerstwie ................................................................................... 92
3.4.2. Kontynuacja współpracy z poszczególnymi partnerami – ewolucja sieci partnerów ................ 96
3.4.3. Determinanty atrakcyjności partnerów .................................................................................... 102
4.
Rekomendacje - działania na rzecz rozwoju partnerstw terytorialnych w Polsce _________ 106
4.1.
Po pierwsze, prawo ................................................................................................................. 106
4.2.
Po drugie, budowanie instytucji ............................................................................................... 110
4.3.
Po trzecie, know-how i narzędzia ............................................................................................ 114
ANEKS________________________________________________________________________ 116
Załącznik nr. 1 Spis tablic i wykresów ................................................................................................. 117
Załącznik nr. 2 Spis publikacji wykorzystanych w kwerendzie literatury przedmiotu .......................... 119
Załącznik nr. 3 Wizualizacja kategorii wykorzystywanych w badaniach współpracy lokalnej ............. 121
Załącznik nr. 4 Kwestionariusz sondażu członków partnerstw lokalnych ........................................... 122
Załącznik nr. 5 Lista zmiennych w sondażu partnerstw (wraz z dołączonymi danymi zastanymi) ..... 137
Załącznik nr. 6 Rozkłady brzegowe odpowiedzi na pytania w sondażu partnerstw lokalnych ........... 145
Załącznik nr. 7 Scenariusz wywiadu eksperckiego ............................................................................. 146
Załącznik nr. 8 Scenariusze wywiadów pogłębionych, grupowych / warsztatów ................................ 147
4
1.
1.1.
Badanie partnerstw lokalnych w Polsce – założenia
Wstęp
Inicjatywa Związku Miast Polskich, by przeprowadzić badania funkcjonowania partnerstw lokalnych w
Polsce i ustalić czynniki, które mają znaczenie dla ich rozwoju, wydała nam się nadzwyczaj cenna.
Przystąpiliśmy do niej z przekonaniem, że uczestniczymy w procesie, która ma znaczenie nie tylko dla
przyszłości samych partnerstw, ale dla przyszłości samorządu jako takiego. Choć obecnie pytania o
jakość partnerstw stawia się niejako instrumentalnie, w kontekście wysiłków zmierzających do wsparcia
ich działań, to odpowiedzi na te pytania mają naszym zdaniem znacznie głębszą wymowę i znacznie
dalej idące zastosowanie. Dotyczą one bowiem warunków, w których możliwa staje się współpraca
między różnymi partnerami lokalnymi oraz barier dla tej współpracy w Polsce. W szerszej perspektywie,
te same pytania zasilają refleksję nad procesem ewolucji tradycyjnego, hierarchicznego modelu
zarządzania publicznego do modelu New Public Governance. Istotą tego procesu jest przemiana
samorządu-hegemona lub przynajmniej (głównego) „administratora” lokalnych działań na rzecz rozwoju
w samorząd rozumiany (poniekąd zgodnie z jego oryginalną definicją w założycielskiej ustawie z 1990
roku) jako trwała wspólnota lokalnych aktorów, zdolnych do komunikacji, uzgadniania interesów, planów
oraz działań, współpracy – jednym słowem, do tworzenia sieci zorientowanej na określony, mniej lub
bardziej dalekosiężny, społecznie legitymizowany cel. Tak właśnie postrzegamy szerszy plan
prezentowanego tu badania.
5
Przystępując do realizacji badań, dokonaliśmy starannego przeglądu literatury dotyczącej rozwoju
partnerstw lokalnych i wyodrębniliśmy kategorie, które przywołuje się w tej literaturze czy to jako istotne
kryteria oceny poziomu ich rozwoju, czy to jako czynniki determinujące ten rozwój. Korzystaliśmy przy
tym zarówno z pozycji o charakterze naukowym i wyników wcześniejszych badań, jak i tych
przeznaczonych dla praktyków – podręczników i narzędzi dedykowanych partnerstwom, takich
chociażby jak model samooceny rozwoju partnerstw wypracowany przez ZMP we wcześniejszych
etapach projektu „Budowanie kompetencji do współpracy międzysamorządowej i międzysektorowej jako
narzędzi rozwoju lokalnego i regionalnego” (w ramach którego zrealizowano i niniejsze badanie).
Kwerenda ta posłużyła nam do odtworzenia najistotniejszych kryteriów oceny partnerstw i budowy
narzędzi badawczych, z których korzystaliśmy w naszych kontaktach z partnerstwami. W oparciu o te
kryteria zrealizowaliśmy zarówno rozległe badania sondażowe, jak i pogłębione badania o charakterze
jakościowym, w postaci wywiadów indywidualnych, grupowych, oraz studiów przypadków.
Przeanalizowaliśmy
także
dostępne
dane
zastane
opisujące
dynamikę
współpracy
międzysamorządowej i międzysektorowej (w praktyce – między samorządem a organizacjami
pozarządowymi) w Polsce, w możliwie długiej perspektywie. Prosiliśmy o opinie niezależnych
ekspertów, zarówno badaczy akademickich (na gruncie socjologii, ekonomii, zarządzania) jak i
praktyków. Wreszcie, ucieraliśmy wstępne ustalenia z przeprowadzonych badań w dyskusjach z ZMP
oraz partnerstwami w trakcie prezentacji i spotkań warsztatowych i uwzględnialiśmy wynikające z nich
kontrowersje w kolejnych rundach analiz na zebranym materiale.
1.2.
Założenia projektu
1.2.1.
Zakres terytorialny badania
Badanie ma charakter ogólnopolski – objęło analizę dostępnych danych dotyczących współpracy
międzysektorowej i międzysamorządowej w skali kraju, a także badania partnerstw lokalnych w różnych
regionach i typach społeczności. Ze względu na zakładaną skalę badania oraz bogactwo już istniejących
danych umożliwiających opisanie ogólnej skali i problemów współpracy lokalnej, proponowane w jego
ramach badania empiryczne koncentrowały się na funkcjonowaniu 37 partnerstw lokalnych objętych
wsparciem w ramach projektu predefiniowanego (więcej – por. niżej).
1.2.2.
Zakres podmiotowy badania
Badanie posłużyło opisaniu aktywności i wzajemnych relacji aktorów w partnerstwach wspieranych
przez ZMP, a także czynników decydujących o kształcie oraz charakterze tych relacji. W zapytaniu
ofertowym Związku (s. 4) pojawia się ogólna definicja instytucjonalnego zakresu badania, wskazująca,
że powinno ono dotyczyć przedstawicieli różnych sektorów: samorządowego, gospodarczego oraz
organizacji pozarządowych. Wymaga ona doprecyzowania. W ofercie Stoczni skierowanej do Związku
Miast Polskich zakładaliśmy, że projektowane przez nas badanie ma obejmować wszystkie typy aktorów
tworzących lokalne sieci partnerskie. Wskazywaliśmy przy tym na wyniki wcześniejszych badań
partnerstw lokalnych w kraju, (por. Szmigiel-Rawska K., Dziemianowicz W., Szlachta J. 2010)
wskazujące, że na sieci lokalnej współpracy jednostek samorządu terytorialnego w Polsce składają się:
•
•
•
•
•
•
sąsiednie samorządy,
samorządy wyższego szczebla,
organizacje zagraniczne,
organizacje społeczne,
przedsiębiorstwa
instytucje otoczenia biznesu (niezależne i strukturalnie powiązane z samorządem).
Schemat ten bazuje na wynikach badań empirycznych, dotyczy więc rzeczywistej kompozycji relacji w
silnie “zsieciowanej” jednostce samorządu terytorialnego w Polsce. Nie uwzględnia jednak (być może
po części ze względu na tematykę cytowanych badań) różnych form udziału samorządu w sieciach
współpracy międzysamorządowej. W literaturze przedmiotu (por. np. Gawroński 2010) wśród różnych
form takiej współpracy wymienia się związki międzygminne i porozumienia międzygminne, związki i
porozumienia powiatów, sieci współpracy na poziomie europejskim (EUWT), międzynarodowe
zrzeszenia samorządów, programy współpracy transgranicznej (w tym twinning), stowarzyszenia gmin
i powiatów, czy lokalne grupy działania. Znacznie precyzyjniej formy te ujęte są w raporcie ZMP pt.
„Współpraca JST w Polsce. Stan i potrzeby”, opracowanym w ramach tego samego projektu, dla którego
realizowane jest obecne badanie (por. Porawski et al. 2013). Wymienia się tu wszelkie funkcjonujące w
polskich warunkach instytucjonalne rozwiązania służące współpracy samorządów różnych szczebli (w
tym związki międzygminne i międzypowiatowe, porozumienia komunalne, bilateralne umowy między
samorządami różnego szczebla, stowarzyszenia JST, spółki prawa handlowego, lokalne grupy
działania, lokalne organizacje turystyczne, porozumienia w sprawie powierzenia samorządowi zadań
publicznych JST wyższego szczebla). Część z nich (LGD, spółki) umożliwia nie tylko współpracę
międzysamorządową, ale także międzysektorową.
W naszej wstępnej propozycji zakładaliśmy, że realizowane przez nas badanie będzie opisywało
zaangażowanie samorządów w relacje z każdym z tych typów aktorów, jednak ze szczególnym
uwzględnieniem lokalnych sieciach współpracy i na aktorów tworzących te sieci. Proponowaliśmy także,
by dotyczyło przede wszystkim funkcjonowania partnerstw lokalnych, a więc nie ogółu relacji między
6
samorządem a innymi podmiotami, ale relacji, które mają charakter relatywnie trwały (obejmują wspólne
przedsięwzięcia lub udział w zinstytucjonalizowanym partnerstwie), są nieobligatoryjne i konstruowane
oddolnie (więcej o definicji „współpracy” w opozycji do „relacji” - por. Szmigiel, K. 2009). Takie
zdefiniowanie przedmiotu badania sprawia, że w jego centrum znajdują się przede wszystkim lokalne
struktury współpracy: związki między danym samorządem i innymi samorządami (w tym związki
komunalne i porozumienia JST) oraz te relacje między samorządami a organizacjami pozarządowymi,
ośrodkami naukowymi czy podmiotami gospodarczymi, które nie polegają jedynie na zlecaniu przez
samorząd zadań publicznych czy zakupie usług (np. współudział w projektach, PPP).
Po głębszej analizie dokumentacji projektu oraz spotkaniach z Zamawiającym dokonano
doprecyzowania podmiotowego zakresu projektu, a tym samym lepszego dostosowania go do
zgłaszanych przez przedstawicieli ZMP potrzeb i oczekiwań. W świetle tych ustaleń założono, że
badanie dotyczyć będzie przede wszystkim kwestii związanych z:
•
•
•
uwarunkowaniami i praktykami stałej współpracy między JST szczebla gminnego,
przybierającej formę partnerstw, związków komunalnych, wspólnych projektów lub trwałych,
acz niezinstytucjonalizowanych relacji bilateralnych,
stałą współpracą gmin i powiatów, a także,
relacjami między oboma tymi szczeblami samorządu a organizacjami pozarządowymi,
środowiskiem biznesu oraz innymi partnerami.
W kontekście tych ustaleń, w tej części projektu, która dotyczy ogólnego opisu skali współpracy
samorządów z innymi podmiotami skoncentrowaliśmy się jedynie na uzupełnieniu treści ww. raportu o
aktualne dane zastane (tam, gdzie jest to istotne, np. w przypadku współpracy finansowej) dotyczące
współpracy międzysamorządowej i współpracy na linii samorządy – organizacje pozarządowe, a także
rozszerzeniu go o nowe dane dotyczące tej współpracy. Zarazem zrezygnowaliśmy z opisywania takich
form współpracy jak porozumienia samorządów, konsorcja, spółki komunalne, LGD, PPP, LOT, SSE
itp., których nie obejmują również badania empiryczne w ramach projektu.
W praktyce, ze względu na zakładaną skalę badania (budżet i harmonogram), jego część empiryczna
skupiła się przede wszystkim na analizie aktywności i doświadczeń podmiotów uczestniczących w 37
partnerstwach objętych działaniami projektu predefiniowanego (aczkolwiek analizowano wszelkie
doświadczenia i opinie dotyczące tematyki badania, nie tylko opinie i doświadczenia związane z tymi
partnerstwami). Inne formy współpracy zostały omówione na podstawie analizy danych zastanych oraz
wywiadów z ekspertami.
1.2.3.
Zakres przedmiotowy badania
Zgodnie z zapytaniem ofertowym, przedmiotem badania była skala i zakres współpracy między aktorami
tworzącymi partnerstwa lokalne, bariery współpracy i oczekiwania jej różnych stron. To ogólne
zamierzenie także wymagało doprecyzowania. Uzgodnienia z Zamawiającym doprowadziły do korekty
tego założenia - skupienia się głównie na socjologicznej analizie funkcjonowania partnerstw lokalnych.
Analizy dotyczące regulacyjnych czy ekonomicznych uwarunkowań współpracy traktując jako
drugorzędne. Kwestie te zostały więc ujęte w badaniu tylko w tym stopniu, w jakim było to niezbędne
dla ustalenia ich relatywnej roli w rozwoju lokalnej współpracy, w porównaniu z czynnikami o charakterze
społecznym.
Zgodnie z zapisami zapytania ofertowego, badanie posłużyło przedstawieniu:
•
skali współpracy międzysamorządowej i międzysektorowej (w zakresie opisanym w części
dotyczącej podmiotowego zakresu badania),
7
•
•
•
zakresu i charakteru współpracy (jej form, przedmiotu, trybów, natężenia itp.),
struktury sieci partnerstw lokalnych i wpływu tej struktury na działanie partnerstw
(charakterystyki instytucjonalnych sieci współpracy, ról partnerów, wzajemnego wizerunku
partnerów, ich oczekiwań wzajemnych i dot. współpracy, synergii i rozbieżności w ich sposobie
funkcjonowania),
czynników sukcesu, barier i oczekiwań różnych stron dotyczących partnerstw lokalnych.
Celem ogólnym było określenie czynników o kluczowym znaczeniu dla rozwoju partnerstwa
międzysamorządowego i międzysektorowego w Polsce („enablerów” partnerstwa) oraz wypracowanie
rekomendacji dotyczących możliwych działań służących wzmacnianiu partnerstw, ze szczególnym
uwzględnieniem tych związanych ze społecznymi, kulturowymi i politycznymi aspektami ich
funkcjonowania. Rekomendacje te (jak i same wnioski z badania) dotyczą uwarunkowań:
•
•
•
1.3.
powstawania partnerstw,
jakości partnerstw,
trwałości i instytucjonalizacji partnerstw.
Metodologia oraz przebieg badania
Zebranie wiarygodnych danych o wszystkich typach aktorów wchodzących w skład partnerstw lokalnych
oraz problemach wymagało odwołania się do różnych źródeł danych i metod badawczych. Część z nich
posłużyła analizie funkcjonowania samych partnerstw objętych wsparciem ZMP, część – opisaniu skali
aktywności poszczególnych aktorów (zarówno w skali makro jak i w ramach partnerstw), część wreszcie
– zebraniu doświadczeń i opinii dotyczących obecnej i postulowanej roli poszczególnych typów aktorów
w lokalnych sieciach współpracy. Pozyskaniu wszystkich tych danych posłużyły opisane poniżej
elementy badania.
1.3.1.
Przegląd literatury przedmiotu (desk research)
Kwerenda literatury objęła zarówno pozycje dotyczące ogólnych uwarunkowań współpracy jednostek
samorządu terytorialnego z innymi podmiotami, w perspektywie polskiej oraz międzynarodowej, jak i
publikacje naukowe i raporty z badań dotyczących funkcjonowania tej współpracy w Polsce. Realizując
kwerendę koncentrowano się przede wszystkim na zidentyfikowaniu kategorii i wymiarów
pozwalających na opisywanie, porównywanie i ocenianie partnerstw międzysamorządowych oraz
międzysektorowych. Ustalając te kryteria odwołaliśmy się zarówno do naukowego dorobku dotyczącego
oceny współpracy między samorządami i wewnątrz nich, jak i do istniejących narzędzi służących takiej
ocenie, wypracowanych i wykorzystywanych w innych krajach (przede wszystkim w Wielkiej Brytanii).
Zgodnie z priorytetami i oczekiwaniami Zamawiającego szczególnie uwzględniono czynniki związane
ze "społecznym życiem" partnerstw - pozaformalnymi, politycznymi i kulturowymi uwarunkowaniami
wyznaczającymi ich funkcjonowanie i trwałość. Głównym odniesieniem teoretycznym dla tych
poszukiwań była literatura z zakresu teorii sieci społecznych oraz teorii kapitału społecznego
(odnosząca się jednocześnie do zagadnień związanych z funkcjonowaniem samorządów lokalnych).
Pełna lista literatury objętej kwerendą stanowi załącznik nr 1 do raportu.
1.3.2.
Analiza danych zastanych
Część potrzeb informacyjnych projektu została zaadresowana poprzez analizę danych zastanych.
Posłużyły one opisaniu skali, zakresu i barier współpracy pomiędzy samorządami lokalnymi a innymi
ww. aktorami w perspektywie ogólnopolskiej. W wyniku ustaleń z Zamawiającym mających miejsce już
po wyborze naszej oferty, a także analizy przedstawionego przez Zamawiającego raportu z I etapu
8
projektu “Budowanie kompetencji do współpracy międzysamorządowej i międzysektorowej jako
narzędzi rozwoju lokalnego i regionalnego”, doszliśmy do wniosku, że istotna część naszych wstępnych
propozycji dotyczących tego etapu badania nie dotyka kwestii kluczowych dla Zamawiającego lub
powiela analizy już zawarte w ww. raporcie. Dlatego analizie poddaliśmy ich te spośród źródeł danych,
które odnosiły się do kwestii istotnych ze względu na priorytety przedstawione przez Zamawiającego.
Kwerenda objęła ostatecznie następujące źródła danych:
• dane z wykazu związków komunalnych w Polsce (MAiC)
• dane ze sprawozdań budżetowych związków komunalnych (MF RP)
• Dane o współpracy między samorządem i organizacjami pozarządowymi pochodzące z
monitoringu ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za 2013 r. (MPiPS)
• Dane o współpracy między samorządem i organizacjami pozarządowymi pochodzące z badań
„Kondycja sektora organizacji pozarządowych w Polsce 2012”;
Dodatkowo, już w trakcie realizacji badania korzystaliśmy z materiałów wewnętrznych Zamawiającego.
Pierwszym z nich były opinie doradców poszczególnych partnerstw sformułowane na potrzeby
monitoringu ich aktywności. Zostały one wykorzystane przy opracowywaniu narzędzi badawczych oraz
w analizach jakościowych (wraz z wypowiedziami uczestników wywiadów pogłębionych / grup
fokusowych). Drugim ze źródeł były wyniki wcześniejszych badań partnerstw objętych wsparciem ZMP,
zrealizowane przez zespół prof. dr Grzegorza Kaczmarka w 2013 roku (uwzględnione w analizach
wyników badań ilościowych w ramach naszego projektu).
1.3.3.
Wywiady eksperckie
Celem wywiadów było uszczegółowienie założeń badania i zebranie opinii dotyczących czynników
sukcesu oraz barier dla powstawania i trwania partnerstw, ze szczególnym uwzględnieniem partnerstw
międzysektorowych. Zgromadzone w ten sposób dane pomogły w doprecyzowaniu narzędzi
badawczych oraz stanowiły wsparcie w tworzeniu rekomendacji dotyczących warunków sprzyjających
powstawaniu nowych i wspieraniu istniejących partnerstw.
W ramach badania przeprowadzono 5 wywiadów eksperckich. Zostały one przeprowadzone z
ekspertami wywodzącymi się ze świata akademickiego (których praca naukowa dotyka zagadnień
związanych z istnieniem i funkcjonowaniem partnerstw), jak i tymi, którzy reprezentowali środowisko
praktyków. Wśród respondentów znaleźli się:
• dr Cezary Trutkowski, Instytut Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego,
• prof. dr hab. Jarosław Górniak, Instytut Socjologii Uniwersytetu Jagiellońskiego,
• dr hab. Stanisław Mazur, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej,
• dr Jarosław Bober, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej,
• dr Katarzyna Szmigiel - Rawska, Wydział Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu
Warszawskiego,
• Krzysztof Kwatera, Polska Sieć LGD
1.3.4.
Sondaż uczestników lokalnych partnerstw
Sondaż stanowił główny komponent całego przedsięwzięcia. Ze względu na ograniczony budżet i
ambitny harmonogram całego projektu, a także brak danych pozwalających skonstruować operat dla
reprezentatywnego badania podmiotów angażujących się w partnerstwa lokalne „w ogóle” (a nawet
jasnych kryteriów delimitacji takiej populacji), objęło ono węższą populację członków partnerstw
lokalnych uczestniczących w projektach ze środków zagranicznych (PO PT i EOG), korzystających ze
9
wsparcia ZMP w ramach projektu predefiniowanego. Decyzja ta motywowana była dążeniem do
zwiększenia stopy odpowiedzi w badaniu (ze względu na łatwość dotarcia do respondentów), co miało
przynieść wymierne korzyści nie tylko w postaci poprawy jakości bazujących na nim estymacji, ale także
szans na przeprowadzenie dla wybranych partnerstw (tych, dla których udałoby się uzyskać odpowiedzi
od wszystkich lub niemal wszystkich członków) analiz dotyczących struktury sieci ich relacji (korzystając
z metod Social Network Analysis). W konsekwencji, co trzeba podkreślić, badanie można uznać za
reprezentatywne jedynie dla wąskiej populacji podmiotów tworzących partnerstwa wspierane w
ramach projektu predefiniowanego. Mamy jednak przekonanie, że są one także wartościowym
źródłem wiedzy o uwarunkowaniach funkcjonowania wszystkich partnerstw międzysamorządowych i
międzysektorowych zawieranych na potrzeby realizacji projektów europejskich – zwłaszcza jeśli chodzi
o czynniki determinujące jakość, natężenie oraz trwałość tej współpracy.
O składzie oraz strukturze partnerstw korzystających ze wsparcia EOG lub PO PT po części
przesądzały kryteria dostępu do tych funduszy, a także kryteria naboru do samego projektu
predefiniowanego, które wprawdzie sformułowane były dość szeroko, ale zasadniczo dotyczyły
współpracy wokół centrów miejskich. Biorąc jednak pod uwagę brak innych „sztywnych” kryteriów
naboru (w tym np. bardzo elastyczne zapisy dotyczące wielosektorowości partnerstw), można
zaryzykować stwierdzenie, że charakterystyka uczestników projektu przybliża statystyczny profil ogółu
partnerstw zawieranych obecnie wokół projektów europejskich – z zastrzeżeniem, że nie obejmuje sieci
współpracy na terenach typowo wiejskich, przede wszystkim w ramach LGD. Jak dowodzą statystyki
opisane w pierwszej części raportu, struktura tych partnerstw (np. pod względem lokalizacji ich członków
ze względu na typ gminy) w przybliżeniu odpowiada podziałowi terytorialnemu kraju. Jej analiza, przy
powyższych zastrzeżeniach, wydaje się więc pouczająca.
Badaniem objęto wszystkich członków partnerstw korzystających ze wsparcia ZMP w ramach
projektu predefiniowanego (badanie pełne). Zamawiający dołączył do zapytania ofertowego listę 533
członków partnerstw lokalnych objętych projektem predefiniowanym. Na późniejszym etapie
Zamawiający dostarczył aktualizację listy, na której wymieniono 553 osób będących przedstawicielami
członków 36 partnerstw lokalnych (z wyjątkiem partnerstwa Aglomeracja Zielonogórska, dla którego
Zamawiający nie dostarczył kontaktów). Wszystkie te podmioty zostały zaproszone do udziału w
badaniu. Obejmowało ono pytania o charakterystykę poszczególnych partnerów, natężenie i charakter
ich wzajemnych relacji, opinie dotyczące funkcjonowania partnerstw oraz czynniki istotne dla
współpracy międzysamorządowej i międzysektorowej, potrzeby w tym zakresie czy bariery współpracy
(kwestionariusz badania – por. aneks do raportu, załącznik nr 4). Respondentami byli koordynatorzy
projektu w poszczególnych instytucjach uczestniczących w badaniu.
Badanie zostało przeprowadzone w technice CAWI. Jest to metoda badań ilościowych polegająca na
samodzielnym wypełnianiu przez respondentów kwestionariusza zamieszczanego w internecie (za
pośrednictwem przeglądarki internetowej), do którego respondenci otrzymują link drogą mailową.
Platformą wykorzystaną do przeprowadzenia sondażu był internetowy system ankieterski LimeSurvey.
Realizacja badania miała miejsce między 17 marca a 13 kwietnia 2015 r. Ostatecznie wzięło w nim
10
udział 319 członków partnerstw, co oznacza stopę zwrotu na poziomie blisko 58%. 293 ankiety zostały
wypełnione w całości, a 26 w części niekompletnych (również one zostały uwzględnione w analizie
wyników badania). Wśród 36 partnerstw objętych badaniem tylko jedno (najmniejsze – składające się z
3 podmiotów) w całości wypełniło ankietę. Średnio, kwestionariusz wypełniło ok. 60% członków
poszczególnych partnerstw. Rozkład stopy odpowiedzi w partnerstwach przedstawiono w poniższej
tabeli1.
Tabela 1 stopa odpowiedzi w poszczególnych partnerstwach uwzględnionych w badaniu
Partnerstwo
P1
P2
P3
P4
P5
P6
P7
P8
P9
P10
P11
P12
P13
P14
P15
P16
P17
P18
P19
P20
P21
P22
P23
P24
P25
P26
P27
P28
P29
P30
P31
P32
P33
P34
P35
P36
1
Liczba odpowiedzi
Liczba członków
% wypełnionych ankiet
3
12
9
18
7
7
5
5
14
4
9
8
13
5
28
8
9
13
11
15
13
7
7
12
3
3
3
8
7
5
2
2
29
12
2
1
3
13
10
20
8
8
6
6
17
5
12
11
18
7
41
12
14
21
18
26
23
13
13
23
6
6
6
16
15
11
5
6
87
38
8
15
100%
92%
90%
90%
88%
88%
83%
83%
82%
80%
75%
73%
72%
71%
68%
67%
64%
62%
61%
58%
57%
54%
54%
52%
50%
50%
50%
50%
47%
45%
40%
33%
33%
32%
25%
7%
Nazwy partnerstw oraz ich członków zostały usunięte z zestawień, ze względu na poufny charakter badania. Warto przy tym
zaznaczyć, że część omawianych niżej analiz (SNA, por. rozdział „funkcjonowanie partnerstwa”) odwołuje się do wyników
uzyskanych w trzech partnerstwach, które są zarazem stosunkowo liczne (mają przynajmniej 10 członków) i niemal w komplecie
wzięły udział w badaniu. Trzeba podkreślić, że osoby dobrze znające partnerstwa mogą być w stanie zidentyfikować
poszczególnych ich członków mimo anonimizacji danych. Dlatego sugerujemy wyłączenie części raportu dotyczącej analiz
sieciowwych z publicznego obiegu.
11
Mapa 1 terytorialny rozkład populacji badania oraz zrealizowanej próby
Źródło danych: operat badania i zbiór z wynikami badania Stoczni dla ZMP
Realizacja badania rozpoczęła się od listu zapowiedniego wysłanego przez Zamawiającego do liderów
i partnerów wszystkich 36 partnerstw, przedstawiający cel badania, tłumaczącym jego istotę oraz prośbę
o wypełnienie ankiety. Następnie rozesłano linki pozwalające na wzięcie udziału w badaniu online. W
liście oraz wstępie do ankiety umieszczony został kontakt telefoniczny i mailowy do przedstawiciela
Wykonawcy, który udzielał niezbędnej pomocy lub wyjaśnień w przypadku wątpliwości. Każdemu
adresatowi badania został przypisany zindywidualizowany token (unikalny identyfikator respondenta),
dzięki któremu można było prowadzić zindywidualizowaną komunikację w związku z badaniem i
analizować jego przebieg. Stopa zwrotu w badaniu była systematycznie monitorowana.
Przeprowadzono czterokrotny monit (przypomnienie o zaproszeniu do badania) drogą elektroniczną
oraz dwukrotny monit telefoniczny (z wykorzystaniem całej dostępnej bazy danych kontaktowych).
Zbiór z wynikami badania podlegał ważeniu za pomocą wag poststratyfikacyjnych, w celu zapewnienia
zgodności struktury badawczej ze strukturą badanej populacji ze względu na dwa kryteria
stratyfikacyjne: typ podmiotu (samorządy wojewódzkie, powiaty ziemskie, JST szczebla gminnego,
organizacje pozarządowe, pozostałe podmioty) oraz lokalizację podmiotu (miasta powiatowe, inne
miasta, gminy wiejsko-miejskie, gminy wiejskie). Ze względu na niewielką liczebność organizacji
pozarządowych i innych podmiotów spoza sektora publicznego w populacji badania (i w konsekwencji
nieobecność reprezentantów tych warstw w próbie badawczej), ostatecznie część warstw uległa
połączeniu w szersze kategorie. Powiaty ziemskie i samorządy wojewódzkie utworzyły dwie osobne
warstwy, bez dodatkowego podziału ze względu na kryterium lokalizacji. Strukturę populacji i próby
badawczej ze względu na kryteria stratyfikacji przedstawiono w tabeli 2.
12
Tabela 2 Struktura populacji i próby badawczej ze względu na kryteria stratyfikacyjne
Lokalizacja / typ
podmiotu
Forma
prawna
miasto na prawach pow.
miasto na prawach pow.
miasto na prawach pow.
miasto
miasto
miasto
gmina wiejsko-miejska
gmina wiejsko-miejska
gmina wiejsko-miejska
gmina wiejska
gmina wiejska
gmina wiejska
powiat ziemski
samorząd wojewódzki
JST
NGO
Inne
JST
NGO
Inne
JST
NGO
Inne
JST
NGO
Inne
Liczebność w
populacji (N)
40
24
43
66
11
7
108
4
3
248
1
0
39
2
Liczebność
w próbie (n)
20
15
12
43
2
3
55
2
1
140
0
0
25
1
n/N (%)
50%
63%
28%
65%
18%
43%
51%
50%
33%
56%
0%
64%
50%
% próby przed
ważeniem
6,3%
4,7%
3,8%
13,5%
0,6%
0,9%
17,2%
0,6%
0,3%
43,9%
0,0%
0,0%
7,8%
0,3%
% próby po
ważeniu
6,7%
4,0%
7,2%
11,1%
1,8%
1,2%
18,1%
,7%
,5%
41,8%
0,0%
0,0%
6,5%
,3%
Źródło danych: operat badania i zbiór z wynikami badania Stoczni dla ZMP
Tak opracowany zbiór został poddany przekształceniom umożliwiającym analizowanie zebranych
danych z różnych perspektyw. W rezultacie, powstały trzy zbiory danych: wyjściowa baza wyników
sondażu (319 obserwacji – obserwacją są tu respondenci – reprezentanci poszczególnych podmiotów
uczestniczących w badaniu), baza zawierająca zagregowane dane/wskaźniki dotyczące
funkcjonowania poszczególnych partnerstw (36 obserwacji – obserwacją są tu partnerstwa), a także
baza zawierająca dane o relacjach pomiędzy każdą parą partnerów w ramach każdego z partnerstw
(5136 obserwacji – obserwacją jest tu relacja między podmiotem x a podmiotem y w ramach danego
partnerstwa). Podzbiór tego ostatniego zbioru, dla trzech partnerstw, które niemal w komplecie udzieliły
odpowiedzi w sondażu, został wykorzystany do analiz sieciowych (SNA).
1.3.5.
Wywiady grupowe z przedstawicielami stron tworzących partnerstwa
W ramach badania zaplanowano 3 zogniskowane wywiady grupowe (FGI) z przedstawicielami
poszczególnych sektorów tworzących partnerstwa: samorządowcami, reprezentantami organizacji
pozarządowych oraz przedstawicielami pozostałych podmiotów. Celem tej części badania było
uzyskanie wiedzy o wzajemnym wizerunku i oczekiwaniach różnych stron tworzących partnerstwa oraz
identyfikacja barier we wzajemnej współpracy. Pomimo usilnych starań przeprowadzania wywiadów, ze
względu na napięty harmonogram badania nie udało się zrealizować ich w zakładanej formule. Pomimo
dostosowywania terminów spotkań do możliwości respondentów (proponowano kilka terminów do
wyboru), oficjalnych zaproszeń wysyłanych drogą mailową (w przypadku przedstawicieli samorządów
do ich przełożonych), oferowania wynagrodzenia za udział w spotkaniu oraz zwrotu kosztów podróży –
uczestnicy partnerstw z reguły nie byli w stanie uzgodnić odpowiadającego im terminu spotkania lub
odwoływali swój udział w badaniu w ostatniej chwili. Osiągnięcie minimalnej dla tej metody liczebności
grupy badawczej okazało się niemożliwe. Dlatego pierwotne założenia badania zostały zmodyfikowane.
Zamiast zogniskowanych wywiadów grupowych przeprowadzono 3 wywiady typu DIADA (każdy z
dwojgiem respondentów) oraz 2 wywiady indywidualne. Każdy z wywiadów przeprowadzany był z
13
przedstawicielami jednego z sektorów tworzących partnerstwa. Dodatkowo, wątki poruszane w tym
module badawczym włączono także do wywiadów indywidualnych realizowanych w ramach dwóch
wyjazdów badawczych (studia przypadków, por. niżej).
Badanie skupiało się wokół czterech głównych zagadnień:
•
powstawanie partnerstw: identyfikacja warunków potrzebnych do powstania partnerstw,
poznanie głównych motywacji oraz najważniejszych obaw poszczególnych aktorów do wejścia
w partnerstwo
•
funkcjonowanie partnerstw: najważniejsze elementy współpracy,
funkcjonowanie wewnątrz partnerstwa. Określenie zasad, które sprzyjają
które
ułatwiają
•
trwałość partnerstw - co sprzyja, a co utrudnia trwanie partnerstw w czasie
•
wizerunek poszczególnych sektorów: ze względu na sposób rekrutacji do wywiadów, w ich
trakcie zostaną zebrane opinie na temat specyfiki przedstawicieli pozostałych sektorów, jako
partnerów. Pozwoli to na częściową rekonstrukcję wizerunków poszczególnych sektorów i ich
mocnych i słabych stron jako partnerów. W przypadku wywiadów z przedstawicielami
samorządów wśród badanych znajdą się przedstawiciele zarówno partnerstw „czysto”
samorządowych, jaki i międzysektorowych.
1.3.6.
Studia przypadków
W porozumieniu z Zamawiającym spośród 36 partnerstw objętych badaniami wybrano dwie lokalizacje,
które stały się przedmiotem studiów przypadku. Badaniem objęto:
•
Partnerstwo samorządów Koszalińskiego Obszaru Funkcjonalnego
•
Małopolski Obszar Funkcjonalny "Blisko Krakowa"
Badacze Stoczni (po 2 osoby) udali się do wybranych miejsc z 2 dniową wizytą, w trakcie której w
każdym z tych miejsc przeprowadzono jeden warsztat z uczestnikami lokalnego partnerstwa i 4
indywidualne wywiady pogłębione (IDI).
Na zaplanowany warsztat z członkami partnerstwa zaproszeni zostali przedstawiciele poszczególnych
instytucji bezpośrednio zaangażowani w działania i współpracę w ramach partnerstwa. Dzięki temu
możliwe było zebranie danych na temat historii powstania partnerstw, indywidualnych motywacji
przystąpienia do niego, czy postrzeganych przez członków partnerstwa korzyści płynących z
członkostwa w nim. Na podstawie opinii uczestników warsztatów zrekonstruowana została także
struktura partnerstwa wraz z rolami poszczególnych jego członków.
Dodatkowo, w trakcie wizyty badawczej zostały przeprowadzone 4 wywiady indywidualne
przedstawicielami instytucji członkowskich (wśród nich z liderem partnerstwa). Zgromadzone w trakcie
wizyt badawczych informacje stanowiły uzupełnienie wiedzy zebranych w trakcie pozostałych modułów
badania.
14
2.
2.1.
Współpraca lokalna w teorii i w badaniach – operacjonalizacja problemu
Kategorie opisu partnerstw lokalnych – wyniki przeglądu literatury
Sposób opisu relacji pomiędzy samorządami i ich otoczeniem zmieniał się wraz z ewolucją myślenia o
roli samorządu w zarządzaniu rozwojem lokalnym. W literaturze przedmiotu ewolucję tą określa się
zwykle jako przejście od paradygmatu klasycznej, “pionowej” biurokracji do modelu nazywanego
“Nowym Zarządzaniem Publicznym” (New Public Management), a potem „Nowego Partnerstwa
Publicznego” (New Public Governance - por. Np. Osborne 2010). Przejście to (czy też przechodzenie –
etapy te nie są bowiem od siebie oddzielone, a charakterystyczne praktyki współwystępują ze sobą) to
esencja zmian modelu rządzenia, jaką obserwujemy w ciągu ostatnich 25 lat również w Polsce. Jej
wspólnym wektorem było powolne otwieranie się samorządów na relacje z innymi partnerami – najpierw
tylko poprzez prywatyzację realizacji niektórych zadań, później – (choć na razie w ograniczonym
stopniu) poprzez rezygnację z części kontroli nad całymi elementami polityki publicznej: przekazanie
odpowiedzialności za ich realizację niezależnym podmiotom (np. przypadek edukacji), a także dążenie
do zwiększenia udziału partnerów społecznych w lokalnych procesach decyzyjnych (konsultacje
społeczne, rozwój pozafinansowej współpracy z organizacjami pozarządowymi, programy współpracy).
Krytyczni obserwatorzy tych procesów zwracają uwagę, że w przypadku polskiej administracji słowo
„współpraca” z reguły nie przystaje do opisu tych relacji, a z menadżeryzmu modelu NPM wzięto nie
tyle rygoryzm w osiąganiu rezultatów, co głównie (często zresztą stosowaną nieporadnie) zasadę
kontraktowania i to z reguły po najniższej cenie – ze wszystkimi tego konsekwencjami. W pewnym
sensie centralną figurą organizującą wzajemne relacje administracji z zewnętrznymi podmiotami stała
się ustawa o zamówieniach publicznych i inne regulacje dotyczące zakupu usług. Jeśli mimo to można
z optymizmem myśleć o przyszłości modelu New Public Governance w naszym kraju, to dlatego, że
omawiana wyżej ewolucja jest nie tyle świadomą „strategią” administracji czy modą, co nieuniknionym
produktem innych, globalnych procesów. Stoją za nimi przemiany cywilizacyjne, związane z rozwojem
nowych technologii, poszerzaniem się dostępu do informacji, a także przemianami struktury społecznej.
Prowadzą one do zacierania się granic pomiędzy społeczną rolą odbiorców usług publicznych a rolą ich
„recenzentów” i dostarczycieli, a także realnych zmian w strukturze i wielkości wydatków publicznych i
potrzeb związanych z wyzwaniami o charakterze demograficznym czy strukturalnym. Tradycyjny model
zarządzania publicznego nie przystaje do wyzwań związanych z organizowaniem polityk publicznych w
tych nowych warunkach. Nie są wystarczające działania oparte na modelu redystrybucji – jak w
przypadku państwa dobrobytu (ang. Welfare State) – ani na modelu komeracjalizacji usług. Konieczne
staje się wciąganie i zapraszanie obywateli do odgrywania coraz ważniejszej roli w tzw. Welfare Society
(Rodger, 2000) i mówiąc wprost: do współodpowiedzialności (w tym często współponoszenia kosztów).
Dobrym przykładem jest Szwecja, uważana za ikonę socjaldemokratycznego modelu państwa
dobrobytu, w której wprowadzono m.in. niewielkie opłaty za korzystanie ze służby zdrowia. Podobne
procesy obserwuje się jednak także w krajach południa Europy, jak np. w Hiszpanii, gdzie mówi się
„wymuszonym” zaangażowaniu samorządów w partnerstwa międzysektorowe, w związku z
pogłębiającym się brakiem równowagi pomiędzy zasobami i prerogatywami lokalnej administracji a
15
zadaniami, jakie narzuca im (w tym: przerzuca na nie) administracja centralna i regionalna (por. R.
Agranoff 2010).
Procesy te powodują, że już od końca ubiegłego stulecia nie myśli się o samorządzie w kategoriach
administracyjnej struktury zarządzającej określonym terytorium, ale raczej jako o sieci podmiotów
zaangażowanych w dostarczanie usług i poprawę jakości życia wspólnoty (por. Np. Shah 2006, a także
cytowani przez tego autora Bailey 1999; Dollery and Wallis 2001; Rhodes 1997, Stoker 1999, Goss
2001). W Polsce zresztą taka definicja samorządu jest zgodna z jego ustawowym umocowaniem w
założycielskim akcie z 1990 roku. Znajduje to odzwierciedlenie w przemianach języka teoretycznego
wykorzystywanego w badaniach samorządu. Tradycyjny paradygmat jego opisu, nazywany często
“federalizmem fiskalnym”, ustępuje miejsca modzie na inne konstrukcje analityczne – najpierw
podejściu „New Public Management”, później teorii wyboru publicznego, wreszcie – podejściu
sieciowemu i koncepcjom z nim powiązanym – w tym teorii kapitału społecznego (por. np. Shah 2006).
Aby odtworzyć podstawowe kategorie używane do opisu tych przemian i ich uwarunkowań, dokonano
starannej kwerendy poświęconej im literatury. Kwerenda ta miała precyzyjnie zdefiniowany cel – służyła
określeniu spektrum zagadnień oraz hipotez, które powinny stać się elementem badań empirycznych
dotyczących rozwoju partnerstw lokalnych. Objęła ona zarówno publikacje o charakterze praktycznym,
mające pomóc partnerstwom w określeniu ich słabych i mocnych stron oraz poziomu rozwoju, jak i
badania naukowe (spis publikacji – por. aneks, załącznik nr 1 do raportu). Te ostanie odwołują się do
kilku różnych paradygmatów teoretycznych, takich jak analiza kosztów transakcyjnych, teoria gier, teoria
sieci społecznych oraz teoria kapitału społecznego. Uzupełnieniem kwerendy był wywiad z Dyrektorem
Biura Związku Miast Polskich, zmierzający do identyfikacji najistotniejszych z jego punktu widzenia
problemów wyznaczających refleksję nad stanem partnerstwa w Polsce (a także wskazanie potencjalnie
interesujących z tego punktu widzenia przypadków partnerstw).
Wszystkie te prace pozwoliły wyodrębnić kilkadziesiąt potencjalnie istotnych kategorii, za pomocą
których opisuje się w literaturze kondycję partnerstw lokalnych. Wstępnie podzieliliśmy je na takie, które
odnoszą się do sposobu funkcjonowania partnerstwa (elementów, które decydują o sposobie jego
działania i jego losach) oraz takie, które są raczej kryteriami opisu rezultatów oddziaływania owych
czynników – językiem oceny „jakości” partnerstwa (np. takie kategorie jak „efektywność”, „skuteczność”,
„spójność” partnerstwa, jego „innowacyjność”, „elastyczność”, „trwałość”, „zakorzenienie”,
legitymizacja” itp). Te drugie interesują nas tu w niewielkim stopniu (choć oczywiście uwzględniono je
w badaniach, dla celów analiz i porównań dotyczących ich związków ze zróżnicowaniami „po drugiej
stronie równania”). Przedmiotem proponowanego badania nie jest bowiem ocena jakości partnerstw,
ale określenie czynników, które w doświadczeniu ich uczestników mają dla tej jakości zasadnicze
znaczenie. Z tego punktu widzenia, kluczowe są kategorie, które opisują sposób funkcjonowania
partnerstw i wskazywane są przez badaczy jako zmienne determinujące ich jakość i trwałość. W wyniku
16
przeglądu literatury wyodrębniliśmy i uporządkowaliśmy takie kategorie, grupując je w dziewięć
wymiarów opisu partnerstw lokalnych (pełny spis kategorii – por. aneks, załącznik nr 2 do raportu)2:
•
Wizja (w tym kategorie takie jak „strategia rozwoju”, „wspólnota celów”, spójność strategii
partnerów,
jasno
zdefiniowane
kryteria
sukcesu,
role,
odpowiedzialności,
zakres
zaangażowania, interesy partnerów, powiązanie partnerstwa z szerszymi strategiami
terytorialnymi, orientacja na przyszłość);
•
Struktura, układ instytucjonalny (w tym n. in. skład partnerstwa, jego wielkość, poziom
instytucjonalizacji, formy współpracy między partnerami, spójność partnerstwa, gęstość i kształt
sieci relacji w ramach partnerstwa, potencjał poszczególnych partnerów, spójność uregulowań
funkcjonowania instytucji – np. finansowych, dot. kontroli);
•
Przywództwo, dystrybucja odpowiedzialności (w tym np. obecność lidera/ów, relacje między
nimi, styl przywództwa, zaangażowanie wysokich przedstawicieli poszczególnych partnerów,
legitymacja/uprawnienia partnerów, wpływ członków / interesariuszy na agendę partnerstwa,
demokratyczność partnerstwa, dostęp do informacji i jej przepływ, nierówności w potencjale
partnerów, konkurencja i konflikty między partnerami);
•
Zarządzanie (mechanizmy komunikacji, synergia działań partnerów, standardy dotyczące trybu
pracy, elastyczności w planowaniu, jakości działań, raportowania, przewidywalność partnerów,
proceduralizacja działań, rozliczalność);
•
Kompetencje i zasoby (świadomość barier i czynników sukcesu partnerstwa, kompetencje
merytoryczne personelu zaangażowanego we współpracę, umiejętności menadżerskie,
konkurencyjność, zastępowalność partnerów, dostęp do zasobów)
•
Motywacje (ambicje liderów, konkurencja między partnerami, polityczne uwarunkowania
współpracy, lokalne konflikty, zaangażowanie przywódców, zaangażowanie przedstawicieli
ciała uchwałodawczego dla danego terytorium)
•
Kultura partnerstwa, kapitał społeczny (podzielane wartości, poziom proceduralizacji,
biurokratyzacji współpracy, przepływ informacji, mechanizmy wzajemnej kontroli i superwizji,
kooperatywność/rywalizacyjność partnerów, przewidywalność, wiarygodność, przejrzystość,
wzajemny wizerunek partnerów, uprzedzenia i stereotypy, przeszłe doświadczenia,
wzajemność, konflikty personalne i społeczne, współpraca ze społecznością lokalną, zaufanie,
gęstość kontaktów, centralność sieci, klikowość vs. otwartość partnerstwa, znaczenie relacji
nieformalnych i znajomości);
•
Ryzyka, koszty i korzyści (ryzyka identyfikowane przez partnerów, postrzegane korzyści ze
współpracy, korzyści w relacji do kosztów, „sprawiedliwość” w dystrybucji benefitów z
partnerstwa, koszty transakcyjne zw. z zaangażowaniem partnerstwo – np. raportowanie,
kontrola wkładu partnerów, zastępowalność partnerów/zasobów);
•
Czynniki egzogenne (geografia partnerstwa, bliskość przestrzenna, lokalny układ polityczny,
poziom rozwoju społeczno-gospodarczego regionu, uwarunkowania regulacyjne)
2
Operacja ta miała charakter typologii, nie klasyfikacji. Niektóre kategorie, ze względu na ich wielowymiarowość przypisano do
więcej niż jednego wymiaru)
17
Elementy te stały się punktem wyjścia dla pracy w ramach projektu. Opisaniu ich roli w funkcjonowaniu
partnerstw posłużyły zarówno analizy istniejących danych i opracowań (desk research), jak i badania
empiryczne, tak o charakterze ilościowym jak i jakościowym (por. niżej). Analizy wtórne służyły przede
wszystkim odtworzeniu ogólnego obrazu skali, form i uwarunkowań współpracy międzysamorządowej i
międzysektorowej w Polsce. Ze względu na ograniczenia czasowe projektu skoncentrowały się one na
dwóch aspektach owej współpracy – ewolucji form współdziałania między samorządami szczebla
gminnego (w szczególności ewolucji współpracy w ramach związków komunalnych) oraz współpracy
między samorządem lokalnym i organizacjami pozarządowymi. Badania empiryczne posłużyły opisaniu
działalności partnerstw lokalnych zawieranych w związku z realizacją projektów finansowanych ze
środków zagranicznych (PO PT oraz EOG). Ich celem było określenie statystycznych prawidłowości
związanych ze sposobem funkcjonowania, jakością i trwałością partnerstw lokalnych w Polsce. Badania
jakościowe posłużyły pogłębieniu tych wyników i uzupełnieniu ich o hipotezy dotyczące tych wymiarów
funkcjonowania partnerstw, które nie zostały wzięte pod uwagę na etapie wstępnej konceptualizacji
badań i kwerendy literatury.
2.2.
Współpraca JST z innymi podmiotami w Polsce w świetle danych zastanych
Choć współpraca międzysektorowa i międzysamorządowa w Polsce relatywnie często jest obiektem
rozmaitych studiów i analiz, rzadko bywa analizowana z perspektywy, którą przyjęło ZMP w
skierowanym do Stoczni zapytaniu ofertowym. Oceny stanu tej współpracy i jej uwarunkowań formułuje
się zwykle w odniesieniu do jej różnych „stron” – a więc przyglądając się osobno danym opisującym
relacje między poszczególnymi (wybranymi) typami partnerów: czy to samymi samorządami, czy
samorządem a partnerami społecznymi, czy wreszcie między samorządem i biznesem. Bardzo rzadko,
przedmiotem tego rodzaju analiz stają się partnerstwa jako takie. Jeszcze rzadziej, analizy te
wykraczają poza analizę dostępnych lub pozyskiwanych przez badaczy danych dotyczących formalnych
aspektów współpracy, np. popularności jej różnych form, dynamiki rozwoju, kompozycji instytucjonalnej
czy dziedzin, i dotykają tego, co dla partnerstwa najważniejsze – relacji między podmiotami, które je
tworzą oraz uwarunkowań, które decydują o charakterze, natężeniu, kierunku tych relacji.
Opisaniu funkcjonowania partnerstw poświęcamy kolejne rozdziały raportu. Wcześniej jednak warto
opisać ogólny kontekst ich działania, poprzez analizę dostępnych danych dotyczących dwóch
podstawowych wymiarów współpracy międzysamorządowej i międzysektorowej – współpracy w ramach
związków komunalnych (perspektywa relacji międzysamorządowych) i współpracy między samorządem
i organizacjami pozarządowymi. Poniżej, prezentujemy przegląd dostępnych danych o dynamice i
stanie tych relacji.
2.2.1.
Samorządy i samorządy - związki komunalne jako podstawowa forma współpracy
Z perspektywy suchych danych dotyczących skali różnych form współpracy międzysamorządowej
można powiedzieć, że w Polsce dominuje model współpracy wokół realizacji konkretnych zadań lub
usług publicznych oraz koordynacji działań w ramach zamkniętych struktur organizacyjnych o dosyć
zamkniętym i mało elastycznym charakterze (a także - może przede wszystkim – w relacjach
nieformalnych, co jednak siłą rzeczy nie znajduje odzwierciedlenia w dostępnych danych zastanych).
Współpraca ta (ujęta w formalne ramy) – jeśli oceniać ją przez pryzmat takich krajów jak Niemcy czy
18
Francja, wydaje się wciąż dość ograniczona. Jednak trendy związane z jej rozwojem w ostatnich latach
pozwalają wierzyć, że mamy do czynienia nie tylko z jej rozwojem, ale także z bardziej zasadniczymi
zmianami w jej charakterze – przejściem od modelu bilateralnej czy multilateralnej wymiany usług lub
koordynacji planów poszczególnych jednostki samorządowe do modelu włączającego w tą współpracę
innych aktorów i zakładającego tworzenie wspólnego planu dla zdefiniowanego obszaru
funkcjonalnego. Nawet jeśli proces ten (np. historia LGD czy obecnie ZIT, rodowód części konsorcjów i
partnerstw zawieranych na potrzeby realizacji programów unijnych) nie jest do końca spontaniczny,
może przyczynić się do fundamentalnych zmian nie tylko w dziedzinie współpracy
międzysamorządowej, ale w ogóle w sposobie prowadzenia polityki publicznej na szczeblu lokalnym.
Podstawowe ramy współdziałania samorządów lokalnych wokół wspólnych interesów czy
przedsięwzięć wyznaczała przede wszystkim ustawa o samorządzie gminnym (później – terytorialnym)
z 1990 roku. Przewidywała ona trzy formy takiej współpracy: (a) związki komunalne, (b) porozumienia
komunalne (umowy między dwoma lub więcej jednostkami samorządowymi związane z powierzaniem
sobie realizacji określonych usług) oraz c) stowarzyszenia samorządowe (możliwość powoływania tych
ostatnich została także zapisana w konstytucji RP w 1997 r.). Samorządy mogą jednak także
współpracować (i relatywnie często to robią) poprzez powoływanie spółek z ograniczoną
odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych, a także innych organizacji, przyjmujących zwykle postać
stowarzyszeń lub fundacji – taki status mają np. LGD czy Lokalne Organizacje Turystyczne (o których
więcej niżej). Formalnie, stowarzyszeniami są zresztą również związki komunalne. Poniżej,
przedstawiono dostępne dane na temat powszechności i dynamiki tych działań.
Związki komunalne są dobrowolną formą współpracy samorządów w realizacji zadań
publicznych. Zgodnie z polskimi przepisami, mogą one być tworzone przez samorządy szczebla
gminnego lub powiatowego, przy czym nie ma możliwości łączenia w jednej organizacji samorządów
obu typów. W związkach nie mogą też uczestniczyć podmioty spoza sektora samorządowego.
Organizacje te, w odróżnieniu od wielu innych form współpracy międzysamorządowej, uzyskują nie tylko
własną osobowość prawną, ale pod wieloma względami są traktowane przez prawo jako swojego
rodzaju autonomiczne jednostki samorządowe (m. in. podlegają kontroli przez RIO, dzięki czemu
dysponujemy kompletnymi danymi dotyczącymi ich finansów). Jako struktury mające zdolność przejęcia
od samorządów odpowiedzialności za realizację określonych zadań publicznych, mają one teoretycznie
charakter wybitnie zadaniowy. W praktyce jednak, jak można sądzić na podstawie analizy dostępnych
danych na ten temat, znaczna ich część nie określa ani horyzontu czasowego dla realizacji swoich
celów, ani nie ujmuje ich precyzyjnie. Częstą strategią jest też niezwykle szerokie definiowanie zadań
związków (np. „rozwój gospodarczy”, „kultura”, rozwój infrastruktury) uzasadniające w praktyce ich
trwanie.
Podstawowym źródłem informacji o tych organizacjach jest wykaz związków międzygminnych
(i podobny dla związków międzypowiatowych), publikowany przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
– resort, który nadzoruje ich działalność. W niniejszym raporcie korzystamy z wersji tego wykazu na
19
dzień 31 marca 2015 r. W części powiatowej, składa się na niego zaledwie 5 wpisów, z czego jeden
dotyczy związku, który zakończył działalność w roku 2012. Warto przy tym zauważyć, że 2 inne wpisy
są bardzo świeże – dotyczą związków zarejestrowanych w kwietniu 2013 i w końcu stycznia 2015 roku.
Znacznie obszerniejszy jest rejestr związków szczebla gminnego. Zawiera on informacje o składzie,
zadaniach, dacie rejestracji (a w części przypadków także zakończenia działań) i zmianach w statucie
312 związków zarejestrowanych w Polsce od 1990 r. Wg tego źródła, 218 organizacji związkowych jest
obecnie aktywnych (nie zostało wyrejestrowanych). Uczestniczy w nich (formalnie) 1441 gmin,
zamieszkałych łącznie przez ponad 60% populacji kraju i stanowiących podobną część jego
powierzchni3. W całym okresie od 1990 roku w związkach zrzeszonych było łącznie 1738 samorządów
gminnych (70% wszystkich gmin4), przy czym w szczytowym momencie (w roku 2004) ich liczba
sięgnęła 1520. Informacje zawarte w wykazie nie są jednak do końca spójne z danymi pochodzącymi z
ich sprawozdań budżetowych, składanych do Ministerstwa Finansów. W roku 2014, sprawozdania takie
złożyły tylko 153 związki samorządowe. Biorąc pod uwagę obligatoryjny charakter wspomnianej
sprawozdawczości, można sądzić, że to właśnie druga z tych liczb odpowiada rzeczywistej liczbie
aktywnych związków w Polsce. Wykaz MAiC wydaje się więc częściowo nieaktualny – niektóre z
ewidencjonowanych w nim organizacji prawdopodobnie nie prowadzą działalności.
Pamiętając o tych ograniczeniach, warto jednak przyjrzeć się nieco bliżej danym MAiC.
Dostarczają one ciekawych informacji o dynamice powstawania związków i ich charakterystyce. Jak z
nich wynika, rozwój związków przypadł głównie na początek lat 90. W pierwszej połowie tej dekady ich
liczba z każdym rokiem zwiększała się przeciętnie o 1/3, by w późniejszym okresie rosnąć już w
wolniejszym tempie. Między rokiem 1995 a 2004, każdego roku rejestrowano przeciętnie 15 nowych
związków międzygminnych, przy jedynie 3 związkach ulegających likwidacji. Wyraźna zmiana tej
tendencji nastąpiła po roku 2004, kiedy to liczba formalnie działających organizacji związkowych zaczęła
spadać – przede wszystkim ze względu na wzrost liczby związków, które formalnie kończyły działalność.
Spadać zaczęła także liczba samorządów lokalnych należących do związków, przy czym był to trend
znacznie mniej wyraźny niż ten dotyczący samych związków (nowe związki deklarowały bowiem
przeciętnie rzecz biorąc liczniejszy skład).
Prawidłowość ta ma zapewne różne źródła, trudno jednak nie odnotować, że datuje się od
momentu wejścia Polski do Unii Europejskiej (a zwłaszcza od 2008 roku, kiedy to zaczęła spadać nie
tylko liczba związków, ale także liczba gmin zrzeszonych w takich strukturach). Być może więc, stanowi
ona efekt uboczny pojawienia się nowych, bardziej elastycznych („projektowych”) form współpracy
samorządów lub partnerstw związanych z realizacją projektów finansowanych ze środków europejskich
(np. LGD).
3
4
Obliczenia własne na podstawie analizy danych dołączonych do wykazu przez Stocznię.
Obecnych.
20
Wykr. 1 a-b Przyrost liczby związków międzygminnych
… i gmin zrzeszonych w takich związkach5
Źródło danych: obliczenia własne na podstawie wykazu związków międzygminnych MAiC
Spośród 1738 gmin zrzeszonych w związkach w całej ich historii, 675 uczestniczyło w więcej
niż jednej takiej organizacji (rekordzista, gmina wiejska Wodzisław, występuje w wykazie jako członek
aż 6 związków). Członkostwo w nich jest nieco częstsze wśród gmin wiejsko-miejskich oraz w przypadku
dużych miast (powyżej 100 tysięcy mieszkańców) – w marcu 2015 roku formalnie członkami
przynajmniej jednej takiej organizacji było blisko 2/3 takich samorządów (odpowiednio 63 i 65%). Wśród
gmin wiejskich, do związków należy obecnie 57% samorządów.
Bardziej znaczące okazują się różnice w geografii przynależności do tych organizacji. Jeśli
wziąć pod uwagę wielkość poszczególnych regionów (liczbę gmin), najczęściej uczestniczą w nich
samorządy województwa warmińsko-mazurskiego oraz opolskiego, gdzie do przynajmniej jednego
związku należy 9 na 10 gmin. Warmia i Mazury, pospołu z pomorzem zachodnim oraz wielkopolską
wyróżniają się także pod względem „rozległości” sieci związków – to tutaj zlokalizowane są organizacje
zrzeszające gminy najodleglejsze od siebie. Najmniej samorządów uczestniczących w tego rodzaju
zrzeszeniach znajduje się (według danych z „wykazu”) w woj. Kujawsko-pomorskim, śląskim oraz
małopolskim. Warto przy tym zauważyć, że to właśnie w tych regionach doszło do największego spadku
liczby gmin uczestniczących w związkach komunalnych, w stosunku do roku 2004, kiedy były one
najliczniejsze.
5
Dane dotyczące podmiotów „działających” obejmują podmioty, które w danym roku rozpoczęły lub kontynuowały działalność (z
wyłączeniem tych, które zakończyły działalność w danym roku lub wcześniej).
21
Mapy 2 i 3 Sieć związków komunalnych w Polsce 20156
Liczba gmin w związkach komunalnych 2015/2004 (%)
Źródło danych: obliczenia własne na podstawie wykazu związków międzygminnych MAiC
Wykres 2 Liczebność i udział gmin należących do związków kom. wg województw
22
Źródło danych: obliczenia własne na podstawie wykazu związków międzygminnych MAiC
Wykaz MAiC pozwala także powiedzieć nieco o charakterystyce związków. Po pierwsze, wynika z
niego, że organizacje te, choć w teorii mają charakter celowy, są dość „długowieczne” - przeciętny
aktywny związek liczy sobie 14,5 roku, a nawet te z nich, które już zostały wyrejestrowane,
funkcjonowały przez podobny okres. Te akurat dane należy jednak traktować z dość dużą ostrożnością,
ze względu na wspomniane już wyżej problemy z aktualnością źródła (na marginesie można zauważyć,
że na 312 dotąd zarejestrowanych związków aż 309 nie określiło czasu swojego trwania, a wśród
6
Na mapie uwzględniono tylko te związki, które wg. „wykazu…” MAiC pozostają formalnie aktywne. Im ciemniejszy kolor, tym
dłużej funkcjonował dany związek.
pozostałych, poza jednym przypadkiem, czas ten był określony bardzo asekuracyjnie – np. „do czasu
zrealizowania i rozliczenia zadania”). Bardziej wiarygodne wydają się inne zgromadzone w wykazie
informacje, jak np. te dotyczące składu związków. Wynika z nich, że przeciętnie liczą one niemal 9 gmin,
choć w całej ich historii (od 1990 roku) było wśród nich zarówno wiele takich, które obejmowały tylko
dwa samorządy (33 przypadki), jak i takie, które liczyły niemal 50 członków (Związek Gmin Zachodnich,
zamknięty w 2005 roku). Wiadomo też, że choć większość z nich łączyła jednostki położone relatywnie
blisko siebie, to w 47 (15% wszystkich związków7) zrzeszone były gminy z więcej niż jednego
województwa, a w dwóch przypadkach (Związek Gmin Zachodnich oraz Związek Gmin „Pilica”, oba już
nieaktywne) - z aż 4 regionów. Można też zauważyć, że na 312 związków w wykazie 18 zrzeszało gminy
wyłącznie wiejskie, a 106 (1 na 3 wszystkich związków) wyłącznie gminy wiejskie lub wiejsko-miejskie.
20 organizacji służyło współpracy zarówno społeczności wiejskich, jak i miast przekraczających 100
tysięcy mieszkańców8.
Dane MAiC dostarczają także informacji o obszarach działań poszczególnych związków, przy
czym są one ujęte w dość nieprecyzyjny sposób – jako (niekiedy bardzo ogólne lub szerokie) kategorie
opisowe. Analiza tego materiału wymagała inspekcji poszczególnych wpisów i klasyfikacji ich w
powtarzające się kategorie (zwykle więcej niż jedną – rekordzista zadeklarował działania wpisujące się
w 12 takich typów). Na 312 związków opisanych w tabeli tylko 90 koncentruje się w swoich działaniach
na jednej tylko kategorii zadań – 73 podmioty wskazują przynajmniej 5 różnych kategorii, a 7 – więcej
niż 10. Zdecydowanie najpowszechniejszym obszarem współpracy okazują się (zwykle powiązane ze
sobą) działania związane z ochroną środowiska (144 związki, w tym 100 obecnie aktywnych),
gospodarką wodno-ściekową (116 i 77 podmiotów), gospodarką odpadami (124/95) i budową
infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej (97/64). Drugą pod względem liczebności rodziną
aktywności związków są przedsięwzięcia wokół szeroko rozumianego rozwoju gospodarczego wspólnot
samorządowych – np. działania związane z przeciwdziałaniem bezrobociu, wspieraniem
przedsiębiorczości, promocją określonych produktów lub gałęzi lokalnej gospodarki (np. turystyki,
płodów rolnych) (wszystkie takie działania zaklasyfikowane zostały do kategorii „rozwój gospodarczy” –
wskazało na nie 41 związków, w tym 26 aktywnych), rozwojem turystyki (90/64) czy transportem lub
inwestycjami w infrastrukturę komunikacyjną (53/34). Inne, mniej częste rodzaje działalności obejmują
współpracę w dziedzinie kultury, edukacji, budowy (innej niż wodociągowa i kanalizacyjna) infrastruktury
technicznej i społecznej, zagospodarowania przestrzennego itp.
Analiza współwystępowania tych wszystkich kategorii pozwala wyodrębnić trzy podstawowe
typy związków: te, które koncentrują się przede wszystkim na kwestiach związanych z ochroną lub
korzystaniem ze środowiska, takie, których działania zogniskowane są na rozwoju gospodarczym gmin
(w tym działaniach na rzecz lokalnej gospodarki oraz projekty wokół transportu) i takie, które
współpracują głównie w zakresie usług społecznych i infrastruktury społecznej.
7
Obliczenia dla wszystkich związków, włączenie z tymi, które już zakończyły działalność. Wśród aktualnie działających związków
ponadregionalny charakter ma 27 podmiotów.
8
W jakichkolwiek związkach międzygminnych uczestniczyło od 1990 roku 35 miast powyżej 100 tys. mieszkańców (a więc niemal
wszystkie tej wielkości miasta w Polsce), w związkach do dzisiaj aktywnych uczestniczy 25.
23
Wykres 3 i 4. Typy związków komunalnych w Polsce9
Tabela 3 dziedziny działań związków międzygminnych
liczba związków działających
Zadanie
liczba związków ogółem w marcu 2015 r.
ochrona środowiska
144
100
gospodarka odpadami
124
95
gospodarka wodno-ściekowa
116
77
wodociąg, kanalizacja
97
64
Turystyka
90
65
Transport
53
34
rozwój gospodarczy
41
26
Kultura
36
24
Edukacja
30
21
gospodarka cieplna i energetyczna
28
15
zrównoważony rozwój, ekologiczna gospodarka
26
17
Gazyfikacja
23
16
sport i rekreacja
23
14
Promocja gmin
22
19
ochrona zdrowia
21
16
telefonizacja, telekomunikacja
20
16
zagospodarowanie przestrzenne
16
11
opieka nad zwierzętami
15
15
Inne
14
9
ogólnie rozwój infrastruktury
14
10
pomoc społeczna
9
6
Wzajemna wymiana i pozyskiwanie informacji
9
6
Bezpieczeństwo
8
5
rozwój samorządności
7
3
ochrona przeciwpożarowa
5
3
Budownictwo
1
1
Źródło danych: Wykaz związków międzygminnych MAiC
9
Wykres po lewej stronie ilustruje wyniki analizy klastrowej danych o związkach (współwystępowania typów zadań). Wykres po
prawej stronie ukazuje liczbę związków danego typu (z uwzględnieniem kategorii mieszanych – por. etykiety oddzielone znakiem
„|”).
24
Deklaracje dotyczące obszarów działalności związków są silnie zróżnicowane regionalnie. W
województwach dolnośląskim, warmińsko-mazurskim, zachodniopomorskim czy opolskim ponad 90%
wszystkich zarejestrowanych związków deklarowało zadania związane z ochroną bądź korzystaniem
ze środowiska (w tym np. gospodarką wodno-ściekową, gospodarką odpadami itp.). W woj. śląskim i
świętokrzyskim dotyczyło to „tylko” 2/3 z nich. Ten ostatni region, podobnie jak woj. łódzkie i podlaskie,
wyróżniał się za to pod względem zaangażowania związków w rozwój infrastruktury i usług społecznych
(od 67 do 75% wskazań). Działania na rzecz szeroko pojętego rozwoju gospodarczego okazały się
szczególnie popularne wśród związków zlokalizowanych w Polsce centralnej (woj. łódzkie – 58%, woj.
mazowieckie – 42%) i południowo – wschodniej (woj. podkarpackie – 47%).
Wartościowym uzupełnieniem danych z MAiC są sprawozdania budżetowe, składane przez związki
komunalne do Ministerstwa Finansów RP. Pozwalają one nie tylko zweryfikować aktualność tego
pierwszego źródła w kwestii liczebności związków (na co już wyżej zwrócono uwagę), ale także
przekonać się, jaka jest skala tej działalności i na czym się ona w praktyce (w wymiarze finansowym)
koncentruje. Na potrzeby niniejszego raportu przeanalizowano sprawozdawczość związków za okres
od 2006 do 2014 roku (wcześniejszych danych nie uwzględniono w analizach na potrzeby badania, ze
względu na zbyt daleko idące zmiany w klasyfikacji budżetowej przed tym okresem). W zależności od
roku, obejmują one informacje o finansach od 149 do 161 związków. W roku 2014 (ostatnim objętym
analizą), udzieliło ich 152 organizacji (149 międzygminnych i 3 powiatowe).
W całym badanym okresie, dochody związków sięgnęły ogółem prawie 11,7 mld złotych, przy
czym ich suma stale rosła do roku 2011, kiedy to gwałtownie zmniejszyły się z prawie 1,7 mld zł do
niespełna 1,3 mld zł (prawdopodobnie w związku zamknięciem finansowania z programów poprzedniej
perspektywie finansowej UE). Mimo powrotu tendencji wzrostowej, poziom z 2010 roku przekroczyły
dopiero w roku 2014, sięgając niemal 2 mld zł. Źródłem tych środków były przede wszystkim wpływy z
usług, wpłaty dokonywane przez JST, dotacje celowe z UW i dotacje inwestycyjne z innych źródeł (por.
tabela poniżej). Jeśli do środków tych doliczyć również przychody związków, w tym pożyczki poczet
finansowania ich rozmaitych inwestycji (np. w ramach projektów europejskich – łącznie ponad 1 miliard
złotych w całym omawianym okresie) czy wyemitowane obligacje10, okaże się, że całkowita kwota
zarządzanych przez nie środków w latach 2006-14 przekroczyła 13 miliardów złotych. Największy
udział w dochodach ogółu związków (prawie 6,4 mld zł, czyli 54% całej kwoty dochodów w tym okresie)
miały te zlokalizowane w woj. śląskim - a więc regionie, gdzie są one (jak wynika z wykazu MAiC)
relatywnie mało obecne. Dzieje się tak za sprawą Górnośląskiego Związku Metropolitalnego, który w
2014 roku rozporządzał budżetem prawie 800 razy większym niż typowy (medianowy) związek w
Polsce. Budżet tej organizacji stanowi obecnie (jak i wcześniej) ponad 1/3 ogółu dochodów wszystkich
związków komunalnych (tak międzygminnych jak i międzypowiatowych) w kraju. 4 podmioty o
budżetach przekraczających w 2014 roku 1 mld złotych – oprócz wspomnianego, były to również
Związek Komunalny d/s Ekologii w Żywcu, Związek Międzygminny Gospodarka Odpadami Aglomeracji
Poznańskiej oraz Wałbrzyski Związek Wodociągów i Kanalizacji – dysponowały łącznie ponad połową
(54%) dochodów wszystkich związków. Na drugim biegunie plasują się podmioty, których dochody
10
W całym omawianym okresie zdarzyło się to tylko raz – w 2013 roku (wyemitowane przez Wałbrzyski Związek Wodociągów i
Kanalizacji na kwotę 10 mln zł).
25
zamykają się nawet w kilku tysiącach złotych. Medianowy związek w roku 2014 deklarował dochody w
wysokości niespełna 860 tys. zł, a ¼ związków – większe niż 7 mln złotych. Warto przy okazji odnotować
stałe pogłębianie się dysproporcji w zasobności poszczególnych podmiotów w analizowanym okresie.
Jeszcze w roku 2006, różnica między trzecim i pierwszym kwartylem rozkładu ich dochodów nie
przekraczała 724 tysięcy złotych, podczas gdy w roku 2014 była już ponad 8-krotnie większa i wynosiła
z górą 6,1 mln zł.
Wykres 5 i 6 Dynamika dochodów i przychodów związków kom.
…oraz rozkład ich dochodów (kwartyle)
26
Tabela 4 źródła dochodów związków komunalnych (mln zł)
Źródło dochodów
PAR
Usługi
Wpłaty JST (bieżące)
dotacje inwestycyjne z innych źródeł
Dotacje celowe z UE
wpływy z opłat lokalnych
Wpłaty JST (inwestycyjne)
Wpływy z różnych dochodów i opłat
Pozostałe
najem i dzierżawa, użytkowanie wieczyste
Dotacje państwowych funduszy celowych
Grzywny, mandaty, kary pieniężne z odsetkami
Odsetki
dotacje celowe z UE (rozwojowe)
Wpłaty innych podmiotów sekt. fin. publ. (inwestycyjne)
083
290
629
620
049
665
097 + 069
075 + 047
626
057+058+091+089
092
200
628
2014
mln zł
%
505,9
491,6
138,0
94,9
468,8
39,9
100,5
28,8
18,1
7,9
15,3
7,3
14,5
30,9
26%
25%
7%
5%
24%
2%
5%
1%
1%
0%
1%
0%
1%
2%
Razem 2006-14
mln zł
%
3 651,0
3 157,0
1 618,9
890,2
684,5
471,2
457,4
200,8
192,6
108,9
102,2
51,7
47,2
36,4
31%
27%
14%
8%
6%
4%
4%
2%
2%
1%
1%
0%
0%
0%
Źródło danych: obliczenia własne na podstawie RB-27s i RB-NDS
Na co te środki wydawano? Niemal połowę wydatków (5,6 mld w ciągu 9 lat, 48% ogółu wydatków
związków w tym okresie i 42% w ostatnim roku) pochłonęły działania związane z rozwojem lokalnego
transportu zbiorowego11. Warto przy tym zaznaczyć, że tylko 5% nakładów w tej dziedzinie stanowiły
wydatki majątkowe. Ponad ¼ ogółu wydatków (27%, 3,1 mld złotych w całym okresie) to inwestycje w
11
Ponownie, decyduje o tym przede wszystkim skala działań Górnośląskiego Związku Metropolitarnego;
gospodarkę wodno-ściekową i ochronę wód – niemal w całości przeznaczone na inwestycje. Nieco ponad
1/10 (1,4 mld zł, 12% ogółu wydatków w badanym okresie i aż 32% w ostatnim roku) to wydatki na
gospodarkę odpadami.
Tabela 5 wydatki związków komunalnych (mln zł)
2014
Rozdział klasyfikacji budżetowej
(A)
mln zł
(B)
% (A)
Razem 2006-14
(C)
% wyd. maj.
(A)
mln zł
(B)
% (A)
(C)
% wyd. maj.
Lokalny transport zbiorowy
793,2
42%
5%
5 622,9
48%
1%
Gospodarka ściekowa i ochrona wód
273,6
15%
70%
3 116,4
27%
92%
Gospodarka odpadami
598,0
32%
9%
1 425,9
12%
30%
Pozost. dział. w dz. "administracja publiczna"
66,4
4%
9%
452,5
4%
10%
Pozost. dział. dz. "gosp. kom. i ochr. środ."
45,5
2%
71%
263,2
2%
59%
Dostarczanie wody
22,9
1%
10%
161,3
1%
8%
Dostarczanie ciepła
10,6
1%
25%
96,9
1%
7%
4,3
0%
76%
82,1
1%
93%
Obsługa kredytów, pożyczek JST itp.
10,8
1%
0%
69,3
1%
0%
Inne
57,0
3%
-
324,8
3%
-
Infrastruktura wodociągowa i sanitacyjna wsi
Ogółem
2.2.2.
1 882,2
100%
20% 11 615,2
100%
33%
Źródło danych: obliczenia własne na podstawie RB-28s
Samorząd i partnerzy społeczni –współpraca gmin z organizacjami pozarządowymi
Choć współpraca z organizacjami pozarządowymi należy do zadań samorządu od samego początku
ich istnienia w ramach III RP (jest zdefiniowane jako jedno z zadań administracji samorządowej w
ustawie z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym), od samego początku funkcjonowania nowego
systemu nader często była przedstawiana jako swego rodzaju deficyt polskiej demokracji. Wejście w
życie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w części dotyczącej współpracy
między organizacjami pozarządowymi i samorządem, niemal zbiegło się w czasie z przystąpieniem
Polski do Unii Europejskiej. Oba te wydarzenia bezsprzecznie przyczyniły się do gwałtownej ewolucji
relacji między samorządami a organizacjami obywatelskimi, co znalazło również odzwierciedlenie w
skali i trybie zlecania organizacjom usług. Nawet jeśli do dziś zaznacza się, że ewolucja ta miała przede
wszystkim wymiar proceduralny, trudno nie zauważyć, że miała także realny wpływ na zakres i skalę
rzeczywistych relacji między stronami. Wprowadzone przepisami ustawy obligatoryjne tzw. roczne
programy współpracy, na początku uchwalane przez mniej niż połowę samorządów lokalnych w Polsce,
obecnie są jednym z najpowszechniej uchwalanych przez wspólnoty samorządowe dokumentów
strategicznych (wg danych z Monitoringu ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,
prowadzonego przez MPiPS, uchwala je obecnie12 ok. 85% samorządów szczebla gminnego, przy czym
już w co piątej gminie mają one charakter wieloletni). Nawet jeśli wiele samorządów nie respektuje przy
tym regulacji dotyczących trybu ich uchwalania, a same programy dość często traktowane są jedynie
jako wymuszona przepisami formalność (i tak też wyglądają), nie zmienia to faktu, że w ciągu niespełna
dekady przysłużyły się zmianie pozycji organizacji pozarządowych w relacjach z samorządem.
12
wg danych za 2013 rok
27
Procesowi temu towarzyszył rozwój rozmaitych – tak finansowych, jak i pozafinansowych – form ich
współpracy. Organizacje coraz częściej biorą udział w pracach nad samorządowymi projektami i
uchwałami, coraz częściej (choć wciąż zdecydowanie za rzadko!) biorą udział w konsultacjach
samorządowych dokumentów, wreszcie, coraz częściej realizują zadania zlecone przez samorząd. Jak
wynika z monitoringu realizacji ustawy, w 2013 roku, środki organizacjom przekazują dziś już niemal
wszystkie gminy w Polsce, wspierając głównie działalność w zakresie kultury fizycznej i sportu (niemal
90% gmin), kultury i sztuki (blisko 50%), pomocy społecznej, ochrony zdrowia, wypoczynku dzieci i
młodzieży czy wsparcia dla osób niepełnosprawnych (każda z tych dziedzin - ponad 30% JST).
Wyliczenia te nie obejmują przy tym współpracy w innych trybach niż otwarte konkursy, np. na
podstawie ust. o sporcie, ust. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ust. o ochronie
przeciwpożarowej, ustawy o systemie oświaty13 czy w trybie zamówień publicznych. Między rokiem
2004 i 2014, ogólna pula środków przekazanych w różnych formach organizacjom pozarządowym lub
prowadzonym przez nie placówkom wzrosła niemal 2-krotnie – z 600 mln złotych do niemal 1,7 mld zł.
W relacji do ogółu wydatków samorządów, wzrost ten był mniej dynamiczny, ale również zauważalny:
w 2004 roku stosunek kwoty wydatków na działania organizacji do ogółu wydatków bieżących14 gmin
oscylował na poziomie kraju wokół 0,6% tych wydatków, by do 2014 roku wzrosnąć do 1,7%.
Wykres 7. Dynamika wydatków bieżących gmin na zlecanie zadań NGO
Mapa 4. Geografia wydatków na NGO w 2013 r.
28
Źródło: naszakasa.org.pl, obliczenia własne na podst. RB-28s
13
Deklaracje samorządów wydają się przy tym dość dyskusyjne, być może dlatego, że podmiot realizujący badanie pytał je
specyficznie o „zlecanie zadań”, podczas gdy część transferów na rzecz organizacji lub prowadzonych przez nie placówek jest
obligatoryjna w świetle zapisów ww. ustaw i ma miejsce zdecydowanie częściej niż wynikałoby to z odpowiedzi w monitoringu.
Np. ze sprawozdań budżetowych gmin wiemy, że środki na OSP przekazywało w 2011 r. prawie 20% z nich, Znacznie częściej
przekazywano też środki na prowadzone przez organizacje szkoły, o czym więcej niżej.
14
Świadomie nie używa się tu określenia „udział”, ponieważ do puli środków przekazanych organizacjom zalicza się także
wydatki o charakterze majątkowym, choć w praktyce występują one bardzo rzadko. Całość tych wydatków porównuje się z
wydatkami bieżące samorządu ogółem, ponieważ w przeciwieństwie do wydatków majątkowych nie podlegają one znaczącym
wahaniom w czasie i dzięki temu są lepszym punktem odniesienia dla oceny roli organizacji pozarządowych w realizacji zadań
publicznych przez samorządy.
Wykres 8. Dziedziny pożytku publicznego finansowane przez gminy w trybie UoDPPioW w 2013 r.
% samorządów szczebla gminnego
Źródło: obliczenia własne na podstawie danych z Monitoringu Ustawy o D.P.P. i o W. 2014 (MPiPS)
Poza wybranymi dziedzinami (jak np. opieka nad osobami bezdomnymi czy prowadzenie
schronisk dla zwierząt), dominującym modelem zlecania usług publicznych w Polsce był i pozostaje do
dziś model „wspierania” organizacji. Teoretycznie, jest to forma współpracy, która polega na
przekazywaniu organizacjom pieniędzy na realizację ich działań statutowych, w związku z tym, że
działalność ta pokrywa się ze sferą zadań własnych samorządu. W praktyce, jest ona jednak najczęściej
stosowana nawet w sytuacji, kiedy de facto samorząd kupuje od organizacji usługi. Ponieważ usługi te
muszą być świadczone zgodnie z regulacjami wyznaczanymi przez gestora środków finansowych,
oznacza to istotny wpływ tegoż gestora na standardy działań organizacji, również w sferze działalności
statutowej. W niektórych dziedzinach, popularny staje się także model „delegowania zadań” –
przekazywania ich w całości podmiotom niepublicznym. Jest on jednak coraz rzadszy – o ile jeszcze w
2011 roku umowy na powierzanie zadań własnych samorządu w trybie ustawy UoDPPioW stanowiły
ponad 10% wszystkich15 umów między JST a organizacjami pozarządowymi, o tyle w roku 2012 liczyły
już tylko 9%, a w 2013 – nieco ponad 6,5% umów.
Co również charakterystyczne, samorządy coraz rzadziej decydują się na podpisywanie z
organizacjami społecznymi umów wieloletnich – od roku 2011 odsetek JST poza miastami powiatowymi
15
W populacji urzędów, które dotyczyły dane w ramach monitoringu Ustawy do Departamentu Pożytku Publicznego MPiPS
29
decydujących się na takie kontrakty zmniejszył się z niemal 10% do 3,4% (w przypadku miast
powiatowych – z 63% do 56%).
Wydaje się więc, że ogólny wzrost natężenia relacji między organizacjami i samorządami w
sferze realizacji zadań publicznych trudno opisywać w kategoriach „rozwoju partnerstwa” czy też
przemian filozofii zarządzania publicznego. Stanowi on raczej ilustrację klasycznego mechanizmu
government failure w wydaniu lokalnym: jest efektem ubocznym wycofywania się samorządów z
finansowania niektórych usług lub restrukturyzacją tych usług w sposób, który wywołuje społeczny
sprzeciw. Dotyczy to np. szkolnictwa podstawowego czy opieki żłobkowej. W przypadku tej ostatniej
domeny, wejście w życie tzw. „ustawy żłobkowej” (ustawy o formach opieki nad dziećmi do lat 3) w
krótkim czasie doprowadziło do zauważalnego wzrostu liczby żłobków, ale także do wyraźnej zmiany w
strukturze ich własności. Już rok po uchwaleniu nowego prawa liczba publicznych żłobków wzrosła do
699 (wg danych GUS – wg szacunków Kancelarii Premiera, które bazują na analizie rejestru
przedsiębiorców, w 2011 w Polsce działały 523 żłobki, a w 2012 – 791). Gwałtownie wzrosła też liczba
klubów dziecięcych, stanowiących tańszą i mniej wymagającą alternatywę dla żłobków (z 48 w roku
2011 do 162 w roku 2012). O ile przy tym na początku tego okresu żłobki samorządowe (niemal
wyłącznie gminne) stanowiły 95% tego rodzaju placówek, to już w roku 2011 ich udział zmniejszył się
do 82%, a w roku następnym – do 59%. Co do szkół podstawowych, choć zdecydowana większość
wciąż jest prowadzona przez samorządy, to od końca lat 90 liczba takich jednostek zmniejszyła się o
1/3 (ponad 5,3 tysiąca placówek, z czego 4,3 tys. na wsi), przy jednoczesnym 4-krotnym wzroście liczby
jednostek społecznych i prywatnych (do prawie 1,5 tys. podmiotów, z czego ponad 900 na wsi – tu
wzrost był prawie pięćdziesięciokrotny). W praktyce, nowootwierane szkoły społeczne są przy tym
najczęściej placówkami przejmowanymi od samorządu przez stowarzyszenia i inne organizacje
społeczne. Warto zauważyć, że w miejscach, gdzie takie placówki funkcjonują (zwłaszcza na terenach
wiejskich), stanowią one często podstawową formułę świadczenia usług związanych z kształceniem na
poziomie podstawowym w najbardziej peryferyjnych lokalizacjach. W niektórych gminach jest ich
zdecydowanie więcej niż szkół prowadzonych przez samorząd (przy czym jednak te ostatnie są
znacznie większe).
Wykres 9. Dynamika rozwoju sieci żłobków w Polsce w l. 1995-2012*
Źródło danych: BDL GUS
* dane dot. 2012 r. w przypadku żłobków podległych JST są niepełne i pochodzą z rejestru REGON
30
Wykresy 10-11 Wydatki nominalne gmin (lewa strona) i dynamika wydatków rok do roku na żłobki wg typu
Źródło: obliczenia własne na podst. sprawozdań budżetowych JST (RB 28s)
Źródło danych: SIO
Mapy 5-6 Społeczne szkoły podstawowe – liczba (lewa strona) i udział % w ogólnej liczbie placówek
31
Źródło danych: obliczenia własne na podstawie SIO
Ewolucji współpracy związanej ze zlecaniem realizacji zadań publicznych towarzyszy też jednak
rozwój relacji o charakterze pozafinansowym. To właśnie taka współpraca wydaje się mieć kluczowe
znaczenie dla rozwoju partnerstwa między obywatelami i władzą publiczną. Pamiętając, że jest to
proces po części wymuszony przepisami i często mający charakter czysto proceduralny, można
postawić tezę, że w perspektywie ostatniej dekady zmiana w tym zakresie zasługuje na miano
prawdziwej rewolucji. W ostatnich kilku latach mamy do czynienia z wysyceniem tego pozytywnego
trendu. Nie zmienia to jednak faktu, że z perspektywy suchych danych sytuacja wydaje się dziś znacznie
lepsza niż jeszcze kilka lat temu. Roczne programy współpracy z organizacjami pozarządowymi,
wprowadzone wraz z wejściem w życie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,
posiada obecnie (wg danych za 2013 rok), niemal 9 na 10 samorządów lokalnych (85%) – przy czym ¼
(24%) uchwala programy wieloletnie, co w pierwszych latach po wdrożeniu Ustawy było skrajnie rzadką
praktyką. W większości jednostek jest wyznaczona osoba odpowiedzialna za kontakty z organizacjami
pozarządowymi (pełnomocnik ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi lub jego odpowiednik).
¾ samorządów deklaruje zaangażowanie we współpracę pozafinansową z organizacjami
pozarządowymi – nawet jeśli najczęściej sprowadza się ona do wymiany informacji czy wspólnej
organizacji rozmaitych wydarzeń, rzadziej zaś ma charakter programowy. Niespełna 40% samorządów
deklaruje też konsultowanie z organizacjami projektów aktów prawnych, normatywnych lub
dokumentów programowych czy strategicznych, co należy uznać za wynik bardzo niepokojący,
zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę, jak w praktyce wyglądają te konsultacje, które w ogóle są prowadzone
(więcej na ten temat – por. Stocznia: 2011, Badanie efektywności konsultacji społecznych), a także to,
że jeszcze 2 lata wcześniej odsetek ten był bliski 50%. Dotyczy to nawet tak podstawowych z punktu
widzenia wzajemnych relacji dokumentów jak programy współpracy z organizacjami pozarządowymi,
których w 2013 roku (niezgodnie z zapisami ustawy) nie konsultowało 16% uchwalających je gmin. Jak
wynika z badań Stowarzyszenia Klon/Jawor z 2012 roku, połowa organizacji pozarządowych nie wie,
czy takie programy w ich gminach funkcjonują, lub zaprzecza ich istnieniu. Jeśli dodać do tego, iż
jakiekolwiek kontakty z samorządami lokalnymi utrzymuje blisko 9 na 10 organizacji pozarządowych (na
terenach wiejskich dotyczy to niemal wszystkich), a kontakty regularne – ponad 40% organizacji, fakt
ten świadczy nie tylko o niskiej jakości programów, ale także niskim zainteresowaniu znacznej części
organizacji pozarządowych ich kształtowaniem, a może również jakąkolwiek współpracą z samorządem
niepolegającą na dofinansowywaniu ich działalności. Za taką hipotezą przemawia fakt, iż według
wyników cytowanych tu badań jedynie 1 na 3 organizacje na przestrzeni dwóch lat uczestniczyła w
jakichkolwiek konsultacjach prowadzonych przez urząd miasta i gminy czy zgłaszała uwagi do
opracowywanych przez samorządy dokumentów. Wśród tych organizacji, które brały udział w
konsultacjach, najczęściej – oprócz programów współpracy – dotyczyły one sportu lub turystyki. Jest to
o tyle zrozumiałe, że organizacje sportowe stanowią zdecydowanie najliczniejszy segment sektora
pozarządowego w Polsce, zwłaszcza na terenach wiejskich. Co 10 organizacja pozarządowa
deklarowała też udział w pracach nad strategiami rozwoju lokalnego. Inne dokumenty były konsultowane
rzadziej.
Można wskazać wiele powodów wciąż niskiej aktywności związanej z współtworzeniem lokalnych
strategii i dokumentów, zarówno po stronie urzędów, jak i organizacji. Znaczna część samorządów
wydaje się nie dostrzegać wagi konsultacji w prowadzeniu polityki publicznej, traktując je jako
utrudnienie w podejmowaniu decyzji, niepotrzebne obciążenie lub nawet podważanie mandatu władzy
lokalnej uzyskanego w wyborach. Jeśli konsultacje są podejmowane, z reguły ich przebieg jest bardzo
odległy od oczekiwań organizacji pozarządowych. Dotyczy to zarówno czasu trwania konsultacji czy ich
zakresu, jak i sposobu ich prowadzenia: formy zapraszania lub informowania o rozpoczęciu konsultacji,
ich otwartości, czasu trwania, informacji zwrotnej o ich rezultatach. Dla organizacji z kolei, namysł nad
strategiami lokalnymi staje się często sposobnością do zgłaszania partykularnych roszczeń lub
zabezpieczania własnych interesów. Problematyczny jest z tego punktu widzenia sam charakter ich
aktywności, który poniekąd skazuje je na odgrywanie w konsultacjach roli „strażników jednej sprawy”,
po części głuchych na poglądy i interesy innych grup społecznych czy środowisk.
32
Wszystkie te problemy sprawiają, że mimo intensywnych kontaktów między samorządami i
organizacjami społecznymi, relacje między tymi środowiskami trudno nazwać partnerskimi. Na kulturę i
jakość ich współpracy wpływają także twarde uwarunkowania ich działalności i różnice w kulturze
organizacyjnej, utrudniające wzajemne porozumienie. Środki samorządowe są źródłem przychodów
ponad połowy organizacji w Polsce, a dla części z nich – na terenach wiejskich większości – są źródłem
jedynym lub głównym. W praktyce, granice między tymi środowiskami nie są też tak jasne i ostre, jak
sugerowałby tu dyskurs na ich temat. Na terenach wiejskich, w co trzeciej organizacji zasiada
przedstawiciel lokalnej lub regionalnej administracji (radny gminy lub powiatu, członek sejmiku lub
zarządu województwa, burmistrz, wójt, starosta, marszałek województwa). Bywają traktowane przez
lokalne władze jako potencjalna konkurencja polityczna, nawet jeśli nie mają tego rodzaju ambicji
(czasami jednak ją mają – w ostatnich wyborach lokalnych wystartowało 440 komitetów wyborczych
założonych przez organizacje pozarządowe, o ponad 40 więcej niż 40 lata wcześniej). Gęste sieci
wzajemnych powiązań, niewystarczająca przejrzystość lokalnych decyzji i niejasne dla samorządowców
czy opinii publicznej motywacje lokalnych społeczników przekładają się nie tylko na niski poziom
zaufania pomiędzy stronami, ale także na erozję zaufania wewnątrz sektora pozarządowego.
Przedstawiciele organizacji skarżą się dziś nie tylko na brak pieniędzy na ich działania (permanentny
problem polskiego sektora pozarządowego), niską elastyczność samorządów czy skomplikowane
procedury narzucane im przez stronę publiczną, ale także na funkcjonowanie zasad związanych z
procedurami konkursowymi i nierówność w dostępie do środków publicznych. Ponad połowa organizacji
(54%) skłania się ku stwierdzeniu, że urzędy postępują w sposób rutynowy i paternalistyczny, od wielu
lat przekazując środki finansowe na te same projekty. Część jest też zdania, że niektórym organizacjom
– szczególnie tym, które już współpracowały z urzędem – łatwiej dostać dofinansowanie niż innym.
Jedna czwarta sądzi, że o wyniku konkursów decydują względy pozamerytoryczne (nieformalne układy,
znajomości, rozgrywki polityczne), a tylko 39% odrzuca taką tezę.
Interesującym elementem diagnozy są także poglądy organizacji dotyczące tego, jakie czynniki
sprzyjałyby poprawie jakości współpracy między organizacjami i JST. W badaniach Stowarzyszenia
Klon/Jawor 37% przedstawicieli organizacji pozarządowych wymienia odpowiednie nastawienie ze
strony urzędów – otwartość, zaangażowanie i chęć współpracy z organizacjami. Ponad jedna dziesiąta
(13%) uważa, że we współdziałaniu pomaga posiadanie wspólnych celów oraz wzajemne zrozumienie
potrzeb i pożądanych kierunków działania. Taki sam odsetek przedstawicieli organizacji podkreśla wagę
dobrych – partnerskich i bezpośrednich relacji z urzędnikami. Co dwudziesty respondent wskazuje
również na znaczenie prywatnych znajomości i kontaktów osobistych, które ułatwiają współpracę z
urzędem, a także profesjonalizm urzędników – ich wiedza, kompetencje oraz sprawność.
Warto zwrócić uwagę, że o ile wśród wymienianych przez organizacje barier dla rozwoju
wzajemnych relacji istotne miejsce zajmują „twarde” problemy (deficyt środków finansowych,
proceduralizacja i biurokratyzacja współpracy itp.), o tyle w wypowiedziach dotyczących działań na
rzecz poprawy jakości współpracy królują przede wszystkim czynniki „miękkie” – zmiana postaw
samorządowców, równe i traktowanie, empatia, elastyczność itp. Z opinii tych wyłaniają się więc dwie
podstawowe płaszczyzny wzajemnych relacji – nazwijmy je płaszczyznami proceduralno-prawną i
33
kulturową. Nawet jeśli pierwsza z nich stanowi istotną barierę dla rozwoju partnerstwa lokalnego i jest
w znacznym stopniu poza kontrolą samorządu, istotną poprawę jakości tych relacji można osiągnąć
wpływając na drugą z nich. Aby organizacje pozarządowe stały się wartościowymi partnerami w
działaniach na rzecz lokalnego rozwoju, niezbędne są intensywne działania zmierzające do (od)budowy
kultury samorządu rozumianego jako wspólnota obywatelska: działania na rzecz przejrzystości procesu
podejmowania decyzji, włączania obywateli, redefinicja mandatu wyborczego lokalnych władz, zmiana
postaw. Rekomendacje te są zbieżne z postulatami od dawna formułowanymi w literaturze przedmiotu.
Pomijając cytowane wyżej badania Stowarzyszenia Klon/Jawor, można tu wspomnieć choćby o
wynikach badań Instytutu Spraw Publicznych, zgodnie z którymi kluczowe dla jakości współpracy
międzysektorowej są kwestie pozaformalne, należące „raczej do sfery obyczajów i (…) moralnych
kompetencji uczestników tej współpracy, a nie do obszaru, który można by uregulować prawem” (por.
Dudkiewicz, M., Makowski G.: 2011). Jeśli poglądy te uznać za słuszne, to są one zarówno powodem
do optymizmu, jak i pewnych obaw. Z jednej bowiem strony, oznaczałyby, iż budowa partnerstwa
między samorządami i sektorem pozarządowym nie jest uwarunkowana fundamentalnymi zmianami
formalnoprawnego kontekstu relacji między stronami (jak dowodzimy niżej, niekoniecznie można się z
tym zgodzić). Z drugiej jednak, oznaczałyby również, że zmiany tej nie da się „zadekretować” i że będzie
ona następować powoli.
2.3.
Podsumowanie: od współpracy do współodpowiedzialności
Dostępne dane zastane wskazują po pierwsze, że istnieje wiele dobrze zakorzenionych w
prawie i w praktyce form współpracy bilateralnej pomiędzy aktorami tworzącymi partnerstwa
terytorialne. Zarazem jednak, istnieje bardzo niewiele rozwiązań służących współpracy multilateralnej,
a sama ta współpraca napotyka na istotne bariery i jest trudna do skwantyfikowania – ze względu na
brak wiarygodnych danych na temat całości relacji między poszczególnymi typami podmiotów. Wiele z
realizowanych przez samorządy zadań wymaga od nich (lub w każdym razie powinno oznaczać)
nawiązywanie relacji z innymi jednostkami. Wraz z przenoszeniem na nie odpowiedzialności za kolejne
obszary zarządzania publicznego, coraz większym wyzwaniem staje się koordynacja związanych z nimi
działań i planów w ramach obszarów funkcjonalnych wykraczających poza ich granice administracyjne.
Do niedawna, jedyną (za wyjątkiem bilateralnych porozumień dotyczących powierzenie wykonania
usług lub tworzenia spółek z udziałem podmiotów samorządowych) instytucjonalną formułą dla takiej
współpracy były związki komunalne. Równolegle istniejąca instytucja stowarzyszeń jednostek
samorządu terytorialnego nie służy do dostarczania usług publicznych, bowiem nie są one podmiotami
prawa publicznego (nie mogą przejąć dostarczania usług w imieniu jednostek samorządu) – ale mogą
służyć do wspólnego planowania i promocji. Związki komunalne, będące dziś podstawowym
narzędziem współpracy między samorządami w zakresie dostarczania usług, są jednak pod pewnymi
względami dysfunkcyjne. Po pierwsze, wykluczają współpracę między samorządami różnego rodzaju –
w szczególności pomiędzy strukturami powiatowymi i gminnymi. Po drugie, wykluczają angażowanie do
tej współpracy podmiotów spoza sektora samorządowego. Po trzecie, łatwiej je powołać do życia niż
podtrzymać ich funkcjonowanie. W ostatniej dekadzie obserwujemy także nieznaczny, ale wyraźny
regres popularności związków. Dynamicznie rozwija się za to współpraca samorządów z organizacjami
pozarządowymi. Od 2005 roku funkcjonuje instytucja partnerstwa publiczno-prywatnego, która jednak
wciąż jest niezwykle rzadko wykorzystywana.
34
Wszystkie te rozwiązania służą co do zasady współpracy jednostek samorządu terytorialnego
w zakresie dostarczania wybranych usług i mają charakter projektowy. Brakowało i brakuje wciąż
partnerstw o bardziej holistycznym charakterze, zorientowanych nie na konkretny problem czy dziedzinę
zarządzania publicznego, ale na współpracę przy tworzeniu i wdrażaniu wspólnej wizji rozwoju danego
obszaru. Chodzi o takie rozwiązania instytucjonalne, które mogłyby stać się platformami synchronizacji
i uwspólniania działań rozmaitych partnerów lokalnych w ich dziedzinowych lub partykularnych (tj.
dotyczących poszczególnych jednostek administracyjnych) działaniach rozwojowych – swego rodzaju
„systemami operacyjnymi”, w ramach których możliwe jest uruchamianie kolejnych „aplikacji”
(projektów). Współdziałanie nie oznacza tu tylko „opiniowania”, czy „wykonywania” określonych działań,
ale przyjęcie realnej współodpowiedzialności za całość tych działań – ich wspólne planowanie
(zarówno na poziomie strategicznym, jak i operacyjnym), koordynację, realizację i ocenę.
Zalążkiem takiej współpracy są partnerstwa zawierane w związku z realizacją programów
finansowanych ze środków Unii Europejskiej lub innych programów zagranicznych. Na terenach
wiejskich, po akcesji taką formułą są tzw. Lokalne Grupy Działania, powstające w związku z realizacją
projektów finansowanych w programie Leader+, później PROW (ok. 340 w skali kraju). W większych
aglomeracjach, ich odpowiednikiem stały się dopiero niedawno tzw. ZIT-y („Zintegrowane Instrumenty
Terytorialne” funkcjonujące w postaci porozumienia lub stowarzyszenia międzysamorządowego, wraz
z odpowiednikami na poziomie subregionalnym), ustanowione jako narzędzie koordynacji wdrażania
programów rozwojowych finansowanych w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych.
Partnerstwa międzysektorowe zaczęły także funkcjonować dzięki inicjatywie i wsparciu w ramach
innych programów unijnych, takich jak PO PT czy programów finansowanych dzięki środkom
Norweskiego Mechanizmu Finansowego (to ich funkcjonowanie było przedmiotem niniejszych badań).
Potencjalnie, wszystkie te działania mogą przyczynić się do realnej zmiany w sposobie
prowadzenia polityki rozwoju na poziomie lokalnym. Przekonują o tym także wypowiedzi uczestników
partnerstw, których głębszej analizie poświęcony jest kolejny rozdział raportu. Wydaje się jednak, że
wciąż brakuje formuły prawnej, która umożliwiałaby lokalnym partnerom zrzeszanie się nie wokół
konkretnych projektów (zarówno tych finansowanych z zewnątrz, jak i ze środków własnych partnerów),
ale także poza nimi, wokół wspólnych celów. Sytuacja ta prowadzi do pewnej instrumentalizacji pojęcia
partnerstwa – wytworzenia kultury zawierania porozumień podporządkowanych konkretnym projektom
i konkretnym możliwościom pozyskania środków finansowych. Naszym zdaniem, niezbędna jest
inicjatywa zmierzająca do instytucjonalizacji międzysektorowej współpracy także poza horyzontem
programów europejskich – jako stałej formy komunikacji i koordynacji działań między stroną
samorządową a innymi aktorami, wokół uzgodnionych celów rozwojowych. Potrzebne jest
usankcjonowanie tego rodzaju relacji poza (ponad, przed?) domeną „projektów europejskich”, a także
poza obowiązującym dziś paradygmatem gospodarności (o czym szerzej piszemy w dalszej części),
którą w praktyce definiuje się nie jako zdolność do realizacji długofalowej strategii rozwoju terytorium,
ale jako zdolność do skutecznego wykonania (rozliczania) pojedynczych zewnętrznie finansowanych
projektów.
35
3.
Partnerstwa lokalne. Omówienie wyników badań empirycznych16
To jest zupełnie inne spojrzenie, bo to trzeba po prostu… nie myśli się węzłowo, tylko w znacznie
szerszym zakresie podmiotów
[przedstawiciel JST]
3.1.
Charakterystyka populacji badania – typy partnerstw
Jak wynika z analizy dokumentacji projektu predefiniowanego, uczestniczą w nim przede wszystkim
partnerstwa przybierające formę porozumień o współpracy (zawierane na potrzeby konkretnych
projektów), choć wśród 60 partnerstw które zgłosiły akces do projektu było także 12 Stowarzyszeń JST
i 7 związków międzygminnych. Jak się przekonamy, ostatecznie większość z nich to jednak struktury,
które mają wcześniejszą historię. Sam operat badania tworzyło 37 partnerstw zakwalifikowanych do
udziału w projekcie, rozlokowanych 13 województwach (poza Podkarpaciem, woj. podlaskim i
świętokrzyskim). 15 z nich stanowiły partnerstwa realizujące projekty finansowane w ramach
Norweskiego Mechanizmu Finansowego (nota bene – premiujące przy naborze współpracę
międzysektorową), pozostałe 21 – projekty POPT (co do zasady wykluczające współpracę
międzysektorową). Łącznie, skupiają one 596 podmiotów. Zdecydowaną większość członków
partnerstw stanowią jednostki samorządu terytorialnego (84%), podczas gdy organizacje pozarządowe
oraz inne podmioty (przedsiębiorstwa, uniwersytety, instytucje otoczenia biznesu) liczą odpowiednio 7%
i 9% badanej populacji17.
Wśród uczestników partnerstw dominują samorządy szczebla gminnego, choć w ponad 40% z
nich (są to niemal wyłącznie projekty EOG) uczestniczą także partnerzy pozarządowi oraz podmioty
sektora prywatnego niebędące takimi organizacjami. W składzie 24 partnerstw (2/3 badanej populacji)
nie zabrakło także samorządów powiatowych (w jednym z nich stanowią oni nawet 40% członków), a w
2 uczestniczą samorządy wojewódzkie. Pamiętając, że wyniki te trudno odnieść do wyobrażonej
populacji „wszystkich partnerstw w Polsce”, możemy zauważyć, że w populacji badania przeciętnie 86%
członków partnerstw stanowią podmioty samorządowe. Są wśród nich jednak i takie, gdzie stanowią
one mniejszość (najmniej – 39%). Udział podmiotów pozarządowych i sektora prywatnego w tej
populacji oscyluje przeciętnie wokół 7% (sięgając maksymalnie 50% w przypadku organizacji
pozarządowych i 33% w przypadku pozostałych podmiotów). Spośród wszystkich podmiotów
16
UWAGA: o ile nie zaznaczono inaczej, wszystkie prawidłowości przedstawiane w tekście są istotne statystycznie
przy p<0,05. Nie dotyczy to wszystkich wyników przedstawionych na wykresach i w tabelach.
17
Tak duża przewaga JST wśród partnerów wynikała między innymi z faktu, iż o środki POPT mogły starać się tylko
partnerstwa samorządów
36
tworzących partnerstwa, przeciętnie 41% stanowią te mające siedzibę w gminach wiejskich, a tylko 17%
w miastach powiatowych (niemal 1/3 partnerstw nie obejmuje ani jednego podmiotu z siedzibą w takim
mieście).
Wśród wszystkich JST uczestniczących w partnerstwach połowę stanowią gminy wiejskie
(49%), a 1/5 - gminy miejsko-wiejskie (22%). Najmniej liczne są (co oczywiste, biorąc pod uwagę ich
liczebność w populacji generalnej) miasta na prawach powiatu (8%) i powiaty (8%)18. Struktura
członków partnerstw ze względu na lokalizację jest zbliżona do ogólnej struktury gmin i powiatów w
Polsce. Wyraźnie nadreprezentowane są jedynie miasta na prawach powiatu (8% do 2% w skali kraju).
Nie jest to zaskakujące, biorąc pod uwagę, że kontekstem tworzenia wielu partnerstw były obszary
metropolitalne, skupiające się wokół dużych miast.
Wykresy 12-13 Członkowie partnerstw wg formy prawnej i lokalizacji / typu JST
50%
55%
Gmina wiejska
9%
7%
22%
21%
Gmina miejsko-wiejska
13%
11%
Gmina miejska
Miasto na prawach powiatu
84%
JST
NGO
Inne
8%
2%
Powiat
Partnerstwa ZMP
8%
11%
Polska
Źródło danych: lista członków partnerstw uczestniczących w projekcie predefiniowanym (N=596)
Typowe (średnie) partnerstwo liczy 16 członków19, choć są wśród nich zarówno takie, w których
uczestniczy 87 podmiotów, jak i takie, które zrzeszają ich zaledwie kilka (najmniej – 3). ¼ największych
partnerstw składa się z więcej niż 18 podmiotów, a co dziesiąte przekracza 27 członków. Ich liderami
są najczęściej miasta na prawach powiatu (35%) oraz gminy miejskie (24%), bardzo rzadko - powiaty
(5%) i związki międzygminne (5%). W ani jednym przypadku roli tej nie pełni samorząd wiejski (co jest
naturalne, biorąc pod uwagę metropolitalny charakter partnerstw większości badanych struktur).
18
Do partnerstw należą także dwa województwa – nie zostały przedstawione na wykresie ze względu na ich małą liczbę.
przy czym po wyłączeniu z analiz największego z nich, zdecydowanie większego niż inne (Gdańskiego Okręgu Metro
politalnego) nie przekracza 14
19
37
Wykres 14. Rozkład liczebności partnerstw
Wykres 15. Liderzy partnerstw wg typu podmiotu
100
Miasto na prawach powiatu
80
35%
Gmina miejska
60
Stowarzyszenie JST
40
Gmina miejsko-wiejska
20
24%
16%
14%
Związek międzygminny
5%
Powiat
5%
0
(n=596)
(n=37)
Jeśli chodzi o wielkość partnerstw, oprócz kryterium liczebności, liczy się także ich rozległość
w sensie geograficznym. Przeciętna odległość dzieląca członków typowego partnerstwa w badaniu to
w przybliżeniu 25 km. Zdarzają się jednak i takie sytuacje, kiedy przekracza ona 250 km (partnerami są
tu podmioty zlokalizowane w Warszawie). Innym kryterium „dystansu” może być zróżnicowanie
ekonomicznego potencjału poszczególnych partnerów. Kryterium to, ze względu na ograniczoną
dostępność i porównywalność danych, odnosi się wyłącznie do samorządów gminnych. Mamy tu do
czynienia zarówno z układami, w których partnerzy ci reprezentują bardzo zbliżony potencjał (różnica
dochodów per capita poszczególnych jednostek nie przekraczająca średnio 5%), jak i takimi, gdzie jest
on bardzo zróżnicowany (przeciętna różnica ponad 130%). Wreszcie, kryterium bliskości może być
zgodność afiliacji politycznych liderów (egzekutywy) poszczególnych jednostek (dotyczy to rzecz jasna
podmiotów samorządowych) – co jednak oczywiście nie oznacza jeszcze zgodności politycznych
biografii lub celów. Na poziomie samych formalnych afiliacji, w przeciętnym partnerstwie mamy do
czynienia ze zgodnością w przypadku połowy partnerów20 – jeśli uznamy za „zgodnych” również
wójtów/burmistrzów/prezydentów reprezentujących lokalne (niepartyjne) komitety wyborcze. Są jednak
zarówno takie partnerstwa, gdzie każdy wójt/burmistrz/prezydent reprezentuje inną opcję polityczną, jak
i takie, gdzie 90% partnerów jest pod tym względem podobnych.
Te ostatnie wyniki prowadzą do (pocieszającego) wniosku, że na poziomie lokalnym zdolność
do podejmowania współpracy wokół wspólnych przedsięwzięć rozwojowych (w każdym razie tych
finansowanych w ramach programów zagranicznych) nie jest zdeterminowana przez układy polityczne.
Co więcej, przynależność partnerów do różnych stronnictw politycznych nie przekłada się w widoczny
sposób na ich skłonność do utrzymywania lub rozwoju wzajemnych kontaktów. Stąd już tylko krok do
hipotezy, iż opisywane tu partnerstwa mogą stanowić zdrową przeciwwagę dla ewentualnych „gier
konkurencyjnych” pomiędzy samorządami, związanych z afiliacjami politycznymi – mogą być
traktowane jako platformy dla rozwoju pragmatycznej współpracy „ponad podziałami”.
20
ustalenia te odnoszą się do sytuacji w momencie, w którym podejmowano decyzję o współpracy w ramach partnerstwa, a
więc jeszcze do poprzedniej kadencji
38
Hasło „partnerstwa lokalne” odnosi się więc w praktyce do niezwykle szerokiego spektrum
układów - tak szerokiego, że trudno o jedną receptę na ich rozwój czy wzmacnianie (a trzeba tu dodać,
że przeprowadzone przez nas badanie nie odnosi się do całej populacji partnerstw, a tylko do ich wąskiej
subpopulacji. W całej populacji, obejmującej również LGD czy partnerstwa wokół konkretnych
inwestycji, niezwiązane z programami europejskimi, zróżnicowanie to jest z pewnością jeszcze
większe). Jeśli pokusić się o próbę uproszczenia tego obrazu i wyodrębnienia podstawowych „typów”
badanych partnerstw, to z dostępnych danych21 wyłaniają się dwa takie podstawowe typy: Pierwszy z
nich to „duże sieci miejskie”. Cechuje je przede wszystkim duża liczba partnerów, miejski charakter,
stosunkowo duże przestrzenne odległości między partnerami, stosunkowo duży potencjał ekonomiczny,
umiarkowane zróżnicowanie tegoż potencjału, stosunkowo liczna reprezentacja podmiotów
niebędących JST, a także relatywnie wysoki poziom rozwoju instytucjonalnego – w kategoriach
częstotliwości stosowania rozmaitych wymienianych w badaniu narzędzi zarządzania partnerstwem22.
Typ drugi, znacznie liczniejszy, można nazwać „partnerstwami lokalnymi”. Od wyżej wymienionych
odróżnia je mniejsza liczebność, zdecydowanie większy udział partnerów zlokalizowanych w
społecznościach wiejskich, niższy potencjał ekonomiczny, ale większe rozpiętości w tym zakresie, nieco
mniejsze odległości między partnerami, mniejszy udział wśród ich członków partnerów innych niż JST,
jeszcze wyższy poziom rozwoju instytucjonalnego.
39
21
Oprócz wymienionych wyżej, także deklaracje dotyczące istotności partnerstwa dla badanych czy opinie dotyczące ich
„strategicznego” lub „projektowego” charakteru. Wszystkie te dane, zagregowane do poziomu partnerstw, poddano analizie
klastrowej metodą k-średnich.
22
„Indeks rozwoju instytucjonalnego” to wskaźnik dojrzałości instytucjonalnej partnerstw. Bazuje na deklaracjach
poszczególnych członków danego partnerstwa dotyczących podejmowania w nim 11 różnych działań lub funkcjonowaniu zasad
świadczących o wysokim poziomie dojrzałości partnerstwa. Chodzi tu o następujące procedury/zasady: (1) diagnozowanie
potrzeb lokalnych, (2) organizowanie otwartych debat/spotkań dotyczących lokalnych problemów i szans rozwojowych, (3)
dbanie o stały udział różnych interesariuszy w pracach partnerstwa, (4) informacja zwrotna dotycząca postępów partnerstwa w
realizacji zaplanowanych działań, popełnionych błędów i problemów, (5) wymiana informacji między członkami o ich
działaniach, rezultatach, planach, (6) istnienie ustalonych wspólnych standardów dotyczących jakości usług świadczonych w
ramach partnerstwa, (7) istnienie jednolitych procedur dotyczących zarządzania pracami w partnerstwie, (8) spotkania
wszystkich partnerów służące koordynacji wspólnych działań, (9) działania służące otwieraniu się partnerstwa na współpracę z
podmiotami zewnętrznymi, (10) aktywny udział liderów poszczególnych partnerów w pracach partnerstwa, (11) korzystanie z
narzędzi służących monitoringowi i ewaluacji działań partnerstwa (por. pytania c4 w kwestionariuszu -> aneks do raportu,
załącznik nr 4). Część z tych kategorii inspirowana jest konstrukcją „narzędzia samooceny partnerstw” opracowanego przez
ZMP na potrzeby projektu predefiniowanego. Inne uwzględniono w badaniu na podstawie przeglądu literatury przedmiotu.
Każde z tych działań było punktowane na skali od 1 do 5, w zależności od tego, jak często w ocenie respondentów
podejmowano je w partnerstwie (odpowiedź „trudno powiedzieć” traktowano jako środek skali). Wartości indeksu to stosunek
sumy punktów dla wszystkich 11 działań do maksymalnej możliwej wartości indeksu. Maksymalna wartość to 100%, minimalna
(ze względu na przyjęte konwencje obliczeniowe – 1 pkt w przypadku braku występowania danego rodzaju działania) - 20%. W
przypadku powtarzania badań w przyszłości rekomendujemy takie przeliczenie wartości indeksu, by zawierał się w przedziale
od 0 do 100% - ułatwi to jego interpretację.
3.2.
Funkcjonowanie partnerstwa
Podpisanie tego typu porozumienia jakby tę stronę nobilituje, to znaczy daje szerszy bezpośredni
udział na kształt tych powiedzmy opracowań, więc jest to inny poziom porozumienia. To nie jest tylko
napisanie emailem jakiejś opinii, ale jest to fizyczny wyższy stopień oddziaływania
Już te podstawowe dane pozwalają stwierdzić, jak niejednorodną całość tworzą partnerstwa
objęte badaniami. Znacznie więcej mówią o nich wyniki tych badań, opisujące doświadczenia, relacje i
opinie 319 uczestników takich sieci.
3.2.1.
Cel uczestnictwa w partnerstwie
Na poziomie deklaracji uczestników badania, główną motywacją do udziału w partnerstwie jest
rozwój strategicznej, wielowymiarowej współpracy z jego pozostałymi członkami (48%). Rzadziej,
traktowano je jako sposób na rozwijanie stałej współpracy przy realizacji konkretnego zadania lub zadań
(26%) lub jako formę realizacji konkretnego projektu (23%)23. Nacisk na strategiczny wymiar współpracy
wyróżnia przede wszystkim największych „graczy” w partnerstwach - miasta na prawach powiatu (62%).
Nieco rzadziej cechuje mniejsze miasta (53%) i gminy miejsko-wiejskie (55%), najrzadziej zaś - gminy
wiejskie (38%). Zaangażowanie w partnerstwo i przekonanie o jego długofalowym charakterze jest więc
poniekąd proporcjonalne do potencjału uczestników takiej współpracy – i prawdopodobnie możliwości
oddziaływania na jej agendę.
Wykres 16. % partnerów deklarujących chęć strategicznej współpracy wg typów podmiotów
Miasto na prawach powiatu
Inne
Gmina miejsko-wiejska
Gmina miejska
Powiat
NGO
Gmina wiejska
23
3% espondentów zaznaczyło odpowiedzieć „trudno powiedzieć”.
62%
61%
55%
53%
48%
45%
(n=299)
38%
40
3.2.2.
Zaangażowanie w partnerstwo – personel projektów
W jednostkach samorządu terytorialnego, pracą związaną z działaniami partnerstwa zajmowały
się zwykle 2 osoby – taką liczebność personelu projektu deklarowała prawie 1/3 JST. Co mało
zaskakujące, najwięcej osób zatrudniają miasta na prawach powiatu, a w dalszej kolejności powiaty.
Najmniej urzędników odpowiedzialnych za partnerstwa jest przeciętnie w gminach wiejskich.
Wykres 17. Rozkład liczebności personelu projektów - % podmiotów (dot. jedn. publicznych)
29%
24%
23%
9%
7%
4%
4%
(n=264)
1
2
3
4
5
6
7+
* dotyczy jednostek publicznych
Na podstawie wskazywanych przez respondentów nazw jednostek organizacyjnych w ramach
urzędów miast i gmin, które są odpowiedzialne za koordynację pracy w partnerstwie dokonano ich
podziału na kilka podstawowych kategorii. U jednej trzeciej samorządowych członków partnerstw, prace
z nim związane wykonują pracownicy wydziału za co dzień zajmujące się rozwojem oraz inwestycjami.
W niemal tylu samych przypadkach obsługiwane są one przez komórki odpowiedzialne za pozyskiwanie
i obsługę środków zewnętrznych gminy. Wydziały ściśle merytoryczne (różne w zależności od
przedmiotu partnerstwa) pojawiają się dopiero w trzeciej kolejności. Takie ulokowanie pracy związanych
z partnerstwem wewnątrz urzędu może zależeć od specyfiki struktury organizacyjnej danego urzędu,
ale może także sugerować różne rozłożenie akcentów w podejściu do partnerstwa (jako działania
strategicznego związanego z rozwojem gminy, źródła środków zewnętrznych lub działania czysto
merytorycznego w danym obszarze).
Wykres 18. Ulokowanie projektów partnerskich w strukturze urzędów: % podmiotów
Wydział zw. z rozwojem i inwestycjami
33%
Wydział ds. środków zewnętrznych/projektów UE
27%
Wydział merytoryczny
17%
Wydział organizacyjny
Wydział promocji
8%
6%
Inne (np. wydziały strategiczne)
5%
"decydenci" (wójt/burmistrz/prezydent)
4%
* dotyczy jednostek publicznych
(n=264)
41
3.2.3.
Znaczenie partnerstwa dla jego członków, aktywność partnerstw
Członkowie partnerstw deklarowali najczęściej bardzo duże zaangażowanie we współpracę w
ramach partnerstw. Ponad 70% z nich twierdziło, że przykłada do partnerstwa dużą wagę, a ponad 80%
- że reprezentanci ich władz interesują się jego sprawami. JST i NGO deklarują większe zaangażowanie
w partnerstwa niż inne podmioty. Może to wynikać z tego, że te ostatnie (były to najczęściej instytucje
otoczenia biznesu – izby gospodarcze, przedsiębiorstwa, uniwersytety itp.) uczestniczą w nich w sposób
bardziej
„projektowy”
-
mają
bardziej
sprecyzowane
zadania
i
krótkofalową
perspektywę
zaangażowania. Co ważne, znaczenie przypisywane partnerstwu było statystycznie tym większe, im
bardziej ustabilizowane i dłuższe były relacje między poszczególnymi tworzącymi je podmiotami – wraz
ze wzrostem odsetka partnerów poznanych przez dany podmiot jeszcze przed zawiązaniem
partnerstwa nasilała się tendencja, by traktować je jako ważne. Sugeruje to, że istotną motywacją do
aktywnego uczestnictwa w partnerstwie są wcześniejsze więzi z innymi jego członkami, które
prawdopodobnie podnoszą zaufanie do całego przedsięwzięcia.
Wykres 19-20 Znaczenie przypisywane partnerstwu i zaangażowanie władz podmiotów w prace partnerstwa
Jaką wagę przykłada się do tego partnerstwa w
Pana(i) podmiocie?
Zdecydowanie dużą
32%
Raczej dużą
41%
Ani dużą, ani małą
Raczej małą
Zdecydowanie małą
Trudno powiedzieć
W jakim stopniu osoby reprezentujące najwyższe
stanowiska w Pana(i) organizacji interesują się działaniami
w partnerstwie i angażują się w te działania?
W bardzo dużym stopniu
30%
42
W dość dużym stopniu
51%
12%
5%
W dość małym stopniu
W bardzo małym stopniu
1%
10%
Trudno powiedzieć
10%
2%
7%
(n=299)
Realnym przejawem tego zaangażowania są m. in. spotkania wszystkich partnerów, służące
koordynacji wspólnych działań. Prawie połowa respondentów deklaruje, że spotkania takie odbywają
się często, zaś kolejna 1/3 że mają miejsce od czasu do czasu. Co jednak warte odnotowania, co 10
uczestnik partnerstw (spośród tych, którzy zdecydowali się uczestniczyć w badaniu) twierdzi, że
spotkania takie odbywają się sporadycznie lub nie odbywają się w ogóle. Opinie takie pojawiają się w
niemal połowie ze zbadanych sieci, przy czym z reguły są stosunkowo nieliczne – choć zdarzają się
także partnerstwa, w których wyraża je ponad 40% uczestników (rekomendujemy ZMP zainteresowanie
się tą sprawą). Warto jednak zwrócić uwagę, że w obrębie pojedynczych partnerstw deklaracje
dotyczące częstotliwości spotkań bywają zdecydowanie rozbieżne. Negatywne uwagi na ten temat
formułują więc zapewne podmioty, które z różnych powodów znajdują się (rzeczywiście lub na poziomie
„psychologicznym”) na marginesie partnerstw, ewentualnie mają większe niż inni członkowie potrzeby
związane z koordynacją wspólnych działań.
Relatywnie często ma miejsce wymiana informacji pomiędzy członkami partnerstw (33%
wskazań na „częste” występowanie tej formy aktywności), szczere rozmowy o postępach projektów
(38%), diagnoza potrzeb lokalnych (33%) i działania służące zapewnieniu stałego udziału różnych
interesariuszy w działaniach partnerstwa (32%). W tym ostatnim przypadku, równie częste są już jednak
opinie, że działania takie odbywają one tylko „od czasu do czasu”. Znacznie rzadsze są otwarte debaty
dotyczące działań związanych z partnerstwem oraz wysiłki na rzecz poszukiwania współpracy z
podmiotami spoza partnerstwa. Co znamienne, na pytanie o używanie narzędzi służących
monitoringowi i ewaluacji działań partnerstwa i obowiązywanie wspólnych standardów dotyczących
jakości usług świadczonych przez partnerstwo większość respondentów odpowiedziała „trudno
powiedzieć” (35%).
Wykres 21. Rozkład odpowiedzi na pytanie „A czy w Państwa partnerstwie…”:
Liderzy podmiotów wchodzących w skład partnerstwa
uczestniczą w jego pracach
51%
Odbywają się spotkania wszystkich partnerów służące
koordynacji wspólnych działań
47%
Członkowie partnerstwa wymieniają między sobą informacje
o swoich planach, działaniach, efektach działań
38%
Diagnozuje się potrzeby, które powinny być zaadresowane
przez partnerstwo
33%
Dba się o stały udział różnych interesariuszy w procesie
planowania i realizacji działań partnerstwa
32%
Obowiązują jednolite procedury dotyczące sposobu
zarządzania partnerstwem
Poszukuje się współpracy z innymi podmiotami, spoza
partnerstwa
Korzysta się z narzędzi służących monitoringowi i ewaluacji
działań partnerstwa
Obowiązują wspólne standardy dotyczące jakości usług
świadczonych w ramach partnerstwa
Tak, często
Tak, od czasu do czasu
22%
26%
13% 5% 9%
31%
14% 5% 11%
12% 3% 14%
29%
18%
15% 3% 9%
21%
37%
28%
23%
18%
Tak, sporadycznie
11% 2%
5%
40%
38%
44%
18%
11%1%
6%
36%
33%
Szczerze rozmawia się o postępach partnerstwa w realizacji
zaplanowanych działań, wskazuje błędy i problemy
Organizuje się otwarte debaty lub spotkania dotyczące
problemów i potencjałów obszaru objętego partnerstwem
31%
17%
12% 7%
9%
12%
Nie
6%
15%
29%
22%
12% 8%
10%
26%
35%
35%
Trudno powiedzieć
(n=295)
43
3.2.4.
Kontakty poza partnerstwem – „kapitał społeczny” partnerów
Jednym z niedocenianych, a ważnych czynników składających się na ocenę potencjału
podmiotów tworzących partnerstwa jest ich zdolność do mobilizowania zasobów zewnętrznych –
rozumianych nie tylko wąsko, jako zasoby materialne, ale także szeroko – jako know-how, kontakty
poza partnerstwem, możliwości jego poszerzania itp. Powiązania zewnętrzne poszczególnych
uczestników partnerstw stanowią „kapitał”, z którego mogą korzystać całe sieci oraz ci z ich członków,
którzy są takich powiązań pozbawieni. Uczestników badania zapytano więc o nie tylko o ich kontakty
wewnątrz partnerstwa, ale także o przydatne kontakty „zewnętrzne”. Jak się okazuje, typowy podmiot
uczestniczący w partnerstwie współpracuje stale z 4 jednostkami samorządu terytorialnego, 4
organizacjami pozarządowymi oraz 3 podmiotami komercyjnymi. Te ostatnie relacje obciążone są przy
tym pewną niejednoznacznością, zapewne w związku z prawnymi (i etycznymi) uwarunkowaniami
współpracy między samorządem a biznesem, a także w związku z tym, że współpraca ta zwykle
ogranicza się do wymiany usług pomiędzy daną komórką administracji a konkretnym
przedsiębiorstwem.
Ponad
¼
respondentów
deklarowała
brak
współpracy
z
jakimikolwiek
przedsiębiorstwami, a drugie tyle wybrało odpowiedź „trudno powiedzieć”. Co oczywiste, większe
jednostki (miasta na prawach powiatu) współpracują z większą liczbą zewnętrznych partnerów niż
samorządy małe.
Wykres 22. % podmiotów w partnerstwach współpracujących z określoną liczbą podmiotów
0
6%
18%
23%
6-10
21%
11-20
15%
21-30
5%
31-40
1%
41-50
2%
50+
3%
Trudno…
9%
Liczba JST
3.2.5.
Liczba NGO
1-2
3-5
7%
17%
3-5
23%
6-10
17%
11-20
13%
21-30
4%
31-40
3%
41-50
1%
50+
4%
Trudno…
11%
1-2
Liczba przedsiębiorstw
0
0
1-2
3-5
6-10
11-20
21-30
31-40
41-50
50+
Trudno…
26%
11%
13%
6%
5%
5%
1%
1%
7%
25% (n=319)
Kontakty wewnątrz partnerstw
Partnerstwo jest z definicji siecią. Kluczowe dla jego powstawania, trwania i skutecznego
działania są interakcje między tworzącymi je podmiotami. Kontakty te poszerzają ich perspektywy
działania i planowania działań, pozwalają na wymianę informacji, dostrzeżenie wspólnych problemów i
interesów, nawiązywanie pozytywnych relacji interpersonalnych i międzyinstytucjonalnych. Częstszy
(głębszy) kontakt oznacza także mniejszą szansę na konflikty i nieporozumienia oraz mniejszy
partykularyzm w planowaniu działań.
44
Na pewno takie partnerstwo pozwala nawiązać współpracę, dialog, my po prostu do tej pory nie
rozmawialiśmy ze sobą, nie rozmawialiśmy o swoich problemach na przykład.(…) Ja uważam, że to
jest szczęście, że to się przydarzyło nam to Partnerstwo, to w tej chwili możemy realizować te
projekty, gdzie wcześniej zachowywaliśmy wobec siebie, no nie wiem, jak agresorzy, gdzie chodziło
o podbój terytorium, a teraz realizujemy to, na czym nam wspólnie zależy.
W związku z tym, jednym z wyróżników przeprowadzonego przez nas badania była koncentracja nie
tylko na opiniach dotyczących funkcjonowania partnerstw, ale także (może przede wszystkim) na
faktycznych relacjach zachodzących wewnątrz nich. Zebraliśmy i przeanalizowaliśmy dane o
wzajemnych kontaktach poszczególnych partnerów w tych sieciach oraz ich planach dotyczących
kontynuacji owych kontaktów w przyszłości, poza horyzontem obecnie realizowanego projektu. Cała ta
praca służyła odpowiedzi na pytanie o rzeczywiste (a nie tylko deklarowane czy uświadomione)
uwarunkowania decydujące o „żywotności” partnerstw (rozumianej jako natężenie czy gęstość sieci
kontaktów wewnątrz nich) oraz czynniki wyznaczające szanse na dalszy rozwój współpracy między ich
uczestnikami. Ta ostatnia kwestia zostanie omówiona niżej (por. rozdz. „Przyszłość partnerstw”). Jeśli
chodzi o same kontakty, można przede wszystkim powiedzieć, że badane partnerstwa są dość „gęste”,
dość dobrze skomunikowane ze sobą (w kategoriach natężenia relacji między poszczególnymi
podmiotami) i bardzo mocno skoncentrowane wokół instytucji - liderów. Trzeba też zaznaczyć, że na
poziomie deklaracji respondentów badania wydają się one funkcjonować bardzo dobrze. Zdecydowana
większość ich członków wyraża zadowolenie tak z różnych aspektów ich funkcjonowania, jak i z ogólnej
jakości współpracy wewnątrz nich (więcej o tym w kolejnych rozdziałach). Jak już się przekonaliśmy,
normą są także deklaracje mocnego zaangażowania liderów poszczególnych podmiotów w działania
partnerstw oraz zapewnienia o ich priorytetowym znaczeniu dla poszczególnych partnerów i
strategicznym, długofalowym charakterze tej współpracy.
Jak te deklaracje mają się do rzeczywistej aktywności w partnerstwach? Na podstawie wyników
badania można powiedzieć, że przeciętny uczestnik partnerstwa utrzymuje jakiekolwiek kontakty24 z
nieco mniej niż połową wszystkich tworzących je podmiotów (41%), przy czym ponad połowa tych relacji
(55%) ma charakter regularny. Rozkład kontaktów jest nierównomierny – istnieje grupa partnerów,
którzy utrzymują kontakty ze wszystkimi lub niemal wszystkimi pozostałymi członkami danego
partnerstwa (to oczywiście w większości liderzy partnerstw). Biorąc to pod uwagę, lepiej powiedzieć, że
połowa badanych podmiotów utrzymywała jakikolwiek kontakt z nie więcej niż 27% swoich partnerów25.
24
„Kontakt” zdefiniowaliśmy w badaniu jako spotkania, telefony lub wymianę korespondencji (poza mailami czy listami
zbiorczymi adresowanymi do całego partnerstwa)
25
Rzetelność tych wskazań weryfikuje wskaźnik ich „wzajemności”, mówiący o tym, jaka część z deklaracji dotyczących
utrzymywania przez podmiot A kontaktów z podmiotami B, C -> k została przez te podmioty odwzajemniona. Wartość tego
wskaźnika sięga przeciętnie (wartość medianowa) 70%. Same w sobie, jego wartości mają istotną wartość informacyjną, choć
ich interpretacja nie jest jednoznaczna. Mówi on bowiem bądź o tym, jaki jest poziom wiedzy przedstawicieli danej instytucji o jej
relacjach z innymi partnerami, bądź o tym, jaka jest rzeczywista intensywność tych relacji, bądź o tym, jak wiele kontaktów
danego partnera „przyznaje się” do relacji z nim (względnie w jakim stopniu dany podmiot „aspiruje” do relacji z innymi czy też
stara się przedstawiać jako aktywny).
45
Relacje z największą częścią pozostałych członków partnerstw utrzymują miasta na prawach
powiatu (80%) i powiaty (60%), co sugeruje ich ważną rolę jako podmiotów spajających partnerstwa
poprzez rozległą sieć kontaktów (podmioty te pełnią zresztą często formalnie rolę liderów partnerstw).
Bardziej rozbudowane kontakty deklarują też te podmioty, w których do pracy przy partnerstwie
oddelegowanych jest więcej urzędników. Fakt ten można traktować jako oczywisty sygnał, że większe
zaangażowanie w partnerstwo oznacza większe natężenie współpracy z jego członkami, ale także
odwrotnie – jako sygnał, że natężenie tych kontaktów jest wprost proporcjonalne do możliwości
/potencjału instytucjonalnego poszczególnych partnerów (innymi słowy, że utrzymywanie
rozbudowanych kontaktów w partnerstwie wymaga znacznej ilości pracy i w związku z tym znacznego
potencjału instytucjonalnego).
Uczestnicy większych partnerstw utrzymują kontakty z większą liczbą partnerów niż ma to
miejsce w partnerstwach małych (co wynika oczywiście z samej wielkości sieci), ale też z mniejszą ich
częścią, w stosunku do ogólnej liczby podmiotów w partnerstwie. Większe partnerstwo umożliwia więc
(lub wymusza) kontakt z większą liczbą partnerów, ale przy tym utrudnia (lub uniemożliwia) kontakt
wewnątrz całej sieci. Rozkład kontaktów jest bimodalny – z jednej strony jest pokaźna część podmiotów,
którzy kontaktują się maksymalnie z co piątym swoim partnerem (40%), z drugiej - 20% bardzo
„zsieciowanych” podmiotów, kontaktujących się z ponad 90% pozostałych partnerów. Na podstawie tych
danych można zakładać, że istnieją dwa główne typy zaangażowania w partnerstwo: z jednej strony jest
większość, która traktuje partnerstwo jako przestrzeń przede wszystkim lokalnej interakcji, z
podmiotami, z którymi wiążą ich bezpośrednie interesy. Wykazuje ona małe zaangażowanie w prace
całego partnerstwa i dużą aktywność w wybranych relacjach bilateralnych. Na drugim biegunie mamy
mniejszość złożoną przede wszystkim z dużych ośrodków miejskich i powiatów (w tym liderów
partnerstw), która patrzy na partnerstwo jako pewną całość, co wiąże się z potrzebą kontaktów ze
wszystkimi lub prawie wszystkimi członkami. W tym kontekście nie jest zaskakujące, że więcej
kontaktów raportują podmioty deklarujące przykładanie większej wagi do partnerstwa jako takiego.
Wykres 24. średni % partnerów wg typu podmiotów
Miasto na prawach powiatu
71
58
53
40
28
18 14
5
10
NGO
8
91% - 100%
81% - 90%
71% - 80%
61% - 70%
51% - 60%
41% - 50%
31% - 40%
21% - 30%
11% - 20%
...kontaktuje się z iloma podmiotami
80%
Powiat
Gmina miejska
do 10%
ile podmiotów
Wykres 23. Rozkład częstotliwości kontaktów…
Gmina miejsko-wiejska
Gmina wiejska
60%
47%
40%
37%
34%
(n = 304)
46
Częstotliwość wzajemnych kontaktów jest zróżnicowana. W przypadku niemal połowy
partnerów (przeciętnie 45%) są one bardzo ograniczone – mają miejsce raz na miesiąc lub rzadziej26.
Znaczna ich część zdarza się raz na 2-3 tygodnie (dotyczy to przeciętnie 28% partnerów), nieco
mniejsza (24%) – raz na kilka dni do tygodnia. Codzienny kontakt, wskazujący na bardzo intensywną
współpracę między uczestnikami partnerstwa, utrzymywany jest średnio z co 20 podmiotem w danej
sieci. Co interesujące, większe natężenie relacji z poszczególnymi podmiotami (częstsze przeciętne
kontakty) współwystępuje z większym natężeniem kontaktów w całej sieci. Inaczej mówiąc, podmioty
mające kontakt z większym odsetkiem ogółu członków partnerstwa statystycznie rzecz biorąc kontaktują
się z nimi także częściej. Sugeruje to, że posiadanie większej liczby partnerów nie pociąga za sobą
zmniejszenia intensywności kontaktów z tymi partnerami, lecz świadczy o większym zaangażowaniu
danego podmiotu w działania partnerstwa jako takiego.
Wykres 25. Przeciętna częstotliwość kontaktu między członkami partnerstw27
Codziennie lub niemal codziennie
5%
Raz na kilka dni/tydzień
24%
Raz na 2-3 tygodnie
Raz na miesiąc/2 miesiące
Rzadziej
3.2.6.
28%
47
24%
21%
(n=304)
Wielosektorowość partnerstw
Bardzo interesującym aspektem funkcjonowania badanych partnerstw są kwestie związane z
udziałem w nich partnerów należących do różnych sektorów instytucjonalnych. Ogólnie rzecz biorąc,
kontakty z organizacjami pozarządowymi czy innymi podmiotami spoza sektora finansów publicznych
należą w badanych partnerstwach do rzadkości, co jest pochodną ich stosunkowo rzadkiej obecności
w partnerstwach. Tam jednak, gdzie są obecne, podmioty takie odgrywają niekiedy kluczową rolę w
funkcjonowaniu partnerstw. Jak jednak pokazują wyniki badania, ma to miejsce stosunkowo rzadko. Z
reguły, pozycja podmiotów niebędących samorządami jest w badanych partnerstwach raczej
peryferyjna, a ich udział w partnerstwach wiąże się z wieloma problemami.
26
27
Brano pod uwagę tylko tych partnerów, z którymi poszczególne podmioty miały jakikolwiek kontakt
Wyniki nie sumują się do 100% ze względu na zaokrąglenia
Wykresy 26-27. Kontakty wewnątrz partnerstw wg typu podmiotu (średnia częstotliwość)
Potencjalnie, wielosektorowość jest bezsprzecznie atutem partnerstw terytorialnych - zwłaszcza
jeśli definiujemy je nie jako struktury o charakterze zadaniowym (wówczas ich kompozycja powinna być
rozpatrywana jako funkcja korzyści i kosztów / ryzyk związanych z udziałem poszczególnych
partnerów), ale ciała służące permanentnemu dialogowi wokół strategii rozwoju obszaru. W
partnerstwach rozumianych jako formuła kolektywnego zarządzania terytorium różne podmioty mają do
zaoferowania specyficzną dla siebie wartość dodaną. Organizacje pozarządowe mogą dostarczyć
innym partnerom kompetencji merytorycznych, związanych z konkretnymi obszarami współpracy.
Przede wszystkim jednak, reprezentują odrębny punkt widzenia na planowane działania – np.
perspektywę mieszkańców lub określonych środowisk objętych oddziaływaniem partnerstwa. Pełnią też
często rolę „pośrednika” w relacjach między podmiotami publicznymi a ich otoczeniem, zarówno
instytucjonalnym jak i, być może w szczególności, społecznym. Wreszcie, często legitymizują
partnerstwa w oczach rozmaitych interesariuszy czy też szeroko rozumianej opinii publicznej. Z drugiej
jednak strony, bywają mało przewidywalne i dogmatyczne. Dysponują też (z reguły) bardzo
ograniczonymi zasobami. Reprezentują specyficzną, „niekompatybilną” z sektorem publicznym kulturę
pracy, opartą na dobrowolności, demokratycznym stylu zarządzania i zaangażowaniu. Często też
czynią z niej własną differentia specifica – rodzaj narzędzia do budowania własnej tożsamości (przy
okazji odmawiając cech składających się na tą specyfikę innym – np. zakładając, że zaangażowanie
samorządów nie jest autentyczne). Przekłada się to często na istotne tarcia w relacjach między nimi a
samorządami, funkcjonującymi według innych reguł i standardów. Jak stwierdził jeden z uczestników
badań jakościowych…
Przedstawiciele samorządu nie bardzo się liczą z tym, że my to robimy po godzinach. Oni to robią w
czasie pracy i przyjeżdżają na spotkania w czasie pracy i w sumie im jest to wszystko jedno.
[przedstawiciel organizacji pozarządowej]
48
Biznes wnosi w partnerstwa kompetencje związane z zarządzaniem projektami inwestycyjnymi,
planowaniem i monitorowaniem rezultatów, a także kompetencje i zasoby umożliwiające realizację tych
przedsięwzięć. Jest jednak zorientowany na inne cele niż partnerzy reprezentujący pozostałe sektory.
Z punktu widzenia samorządów, bywa także partnerem „niewygodnym”, ze względu na ryzyko ataków
politycznych i oskarżeń związanych z podejmowaniem tego rodzaju relacji:
Jest taka troszeczkę obawa, jeśli chodzi o prywatne firmy, ponieważ takie odniosłam wrażenie, że za
bardzo nie chcieli firm prywatnych wciągać w to partnerstwo z tego względu, żeby uchronić się,
podejrzewam, przed jakimiś takimi podejrzeniami, że ta firma będzie coś z tego miała
[przedstawiciel JST]
Samorządy, jako de iure „gospodarze” i zarządcy obszarów objętych wspólnymi działaniami, są
oczywiście niezbywalnym składnikiem partnerstw. Mogą także zaoferować doświadczenie w realizacji
dużych projektów inwestycyjnych, dostęp do dokumentacji i danych niezbędnych do ich
przeprowadzenia, ułatwiać przejście przez biurokratyczne procedury związane z realizacją tych
projektów. Wnoszą też w partnerstwa stabilność, związaną z relatywnie trwałym (najczęściej)
przywództwem, czytelnymi regułami działania i proceduralną „sztywnością”. Ta ostatnia cecha jest
jednak zarazem – obok tendencji do „zawłaszczania” przestrzeni i władzy nad tą przestrzenią – jedną z
ich największych wad jako partnerów. Obowiązujące je przepisy i procedury (najczęściej w tym
kontekście wymienia się prawo o zamówień publicznych, ustawę o finansach publicznych oraz wytyczne
i interpretacje narzucane przez organy kontrolne) sprawiają, że są one mało elastyczne i z punktu
widzenia innych partnerów działają nieracjonalnie.
Jak te założenia mają się do rzeczywistości? Badanie nie dostarcza żadnych dowodów na to,
że skład partnerstw ma jakiś związek ze sposobem ich działania, a więc z częstotliwością stosowania
przez nie rozmaitych procedur lub rozwiązań, które można by łączyć z przedstawionym powyżej
stereotypowym obrazem atutów poszczególnych sektorów. Aktywność organizacji pozarządowych w
partnerstwach (przez poziom aktywności rozumiemy tu częstotliwość kontaktów z takimi podmiotami,
nie tylko ich formalną obecność w gronie partnerów) nie przekłada się w statystycznie istotny sposób
na skłonność do otwierania się tych partnerstw na otoczenie, nacisk na włączanie w nie różnych
interesariuszy, skłonność do poszukiwania partnerów na zewnątrz partnerstwa itp. (choć trzeba
zaznaczyć, że zależności takie występują, jednak są zbyt słabe, aby na gruncie danych z badania
uznać je za statystycznie potwierdzone). Być może, jest to związane z (fałszywym) przekonaniem
partnerów społecznych, iż sama ich obecność w partnerstwie jest potwierdzeniem ich „otwartości” czy
uspołecznienia (to częsty w relacjach między organizacjami pozarządowymi a stroną publiczną w
Polsce syndrom). Analogicznie, większy udział JST w partnerstwach nie skutkuje większym naciskiem
na stosowanie jednolitych procedur dotyczących sposobu zarządzania partnerstwem, a większy udział
partnerów reprezentujących (głównie) biznes nie przekłada się na większą skłonność do diagnozowania
potrzeb lokalnych czy na monitoring efektów działań partnerstw. Być może, brak tego rodzaju zależności
49
można przypisywać dość krótkiej historii badanych sieci. Nawet jednak jeśli tak jest, dane te prowadzą
do konkluzji, że nie ma przełożenia między kompozycją partnerstw i kulturą instytucjonalną tworzących
je podmiotów a kulturą samego partnerstwa. Inaczej mówiąc, atuty i szczególne cechy tworzących je
instytucji nie przekładają się na sposób funkcjonowania partnerstw jako całości.
Istnieje kilka hipotez dotyczących przyczyn takiego (domniemanego) zjawiska. Pierwsza
stanowi, iż nie pozwala na to przeregulowanie partnerstw, sprawiające, iż sposób postępowania
poszczególnych partnerów, niezależnie od ich inklinacji, jest podobny. Byłoby to świadectwo bardzo
niebezpiecznego procesu izomorfizacji podmiotów tworzących partnerstwa – upodobniania się poprzez
rezygnację z własnej specyfiki, nawyków i imperatywów wynikających z ich kultury instytucjonalnej.
Hipoteza druga jest jeszcze mniej pocieszająca – mówi bowiem nie o izomorfizacji wynikającej z
przeregulowania zasad funkcjonowania partnerstwa, ale o izomorfizacji wc ześ n iej s ze j niż
partnerstwa (sytuacji, kiedy rekrutowani są do nich tylko partnerzy reprezentujący zbliżoną kulturę
instytucjonalną). W świetle innych wyników badań (np. wyraźnych różnic w poglądach przedstawicieli
poszczególnych sektorów w kwestii tego, jakie są najistotniejsze cechy „dobrego partnerstwa”. Więcej
o tym – por. rozdział „jakość partnerstw”) bardziej przekonująca wydaje się jednak pierwsza z tych
hipotez28.
Mimo wszystko, wyniki badania dostarczają jednak również pewnych argumentów na rzecz
tezy, iż wielosektorowość służy partnerstwom. I tak, okazuje się, że wraz ze zwiększającym się udziałem
partnerów społecznych i biznesowych w partnerstwach (przede wszystkim dotyczy to organizacji
pozarządowych) wyraźnie poprawia się przeciętna ocena jakości tych partnerstw, mierzona za pomocą
indeksu złożonego z 16 różnych kryteriów oceny29. Różnice w składzie partnerstw pozwalają wyjaśnić
blisko 20% wariancji tego indeksu. Co ważne, dzieje się tak nie dlatego, że sami ci partnerzy oceniają
je lepiej (nie ma takiej prawidłowości), ale dlatego, że cieszą się one ogólnie wyższą oceną (także wśród
JST). Przebieg tej relacji nie ma przy tym charakteru liniowego – wydaje się, że decyduje o niej nie tyle
natężenie relacji z podmiotami reprezentującymi inne sektory, ile samo ich istnienie. W partnerstwach,
gdzie takich podmiotów nie ma (dodajmy – to niemal w całości partnerstwa POPT, co można traktować
jako alternatywne wyjaśnienie omawianych zróżnicowań) wartości indeksu przybierają przeciętnie
niższe wartości (na poziomie 75%). W tych, gdzie te relacje występują, nie tylko są one lepiej oceniane
(przeciętnie 80%), ale także wydają się pozytywnie skorelowane z aktywnością… samorządów. Inaczej
mówiąc, jakość partnerstw zwiększa sama obecność partnerów społecznych, nie ich aktywność.
Praktyczną
implikacją
tych
prawidłowości
jest
postulat,
by
wspierać
rozwój
partnerstw
28
Oczywiście (czego nie da się na gruncie wyników badania stwierdzić) nie musi to być proces trwały. Być może, ogranicza się
on tylko do upodobniania się zachowań partnerów w ramach i na potrzeby konkretnego partnerstwa. Partnerstwo staje się tu
pewną konwencją działania, poza którą poszczególni partnerzy prowadzą inne, bardziej „autentyczne” życie. Nie zmienia to
jednak faktu, iż przyjęcie tych konwencji oznacza do pewnego stopnia wyzbycie się przez partnerstwa atrybutów czy cech
szczególnych stanowiących potencjalną „wartość dodaną” poszczególnych ich stron. Poluzowanie gorsetu procedur i regulacji
wyznaczających obecne modus operandi partnerstw (trybów ich powoływania, sposobu definiowania relacji między partnerami,
rozliczeń finansowych) a zarazem doprecyzowanie oczekiwań dotyczących ich działalności (jasne kryteria efektywności i
skuteczności, precyzyjniej określone oczekiwania dotyczące komunikacji z partnerami zewnętrznymi itp.). mogłoby stać się
impulsem dla lepszego wykorzystania szczególnych kompetencji ich uczestników i przyczynić się do poprawy ich
produktywności / skuteczności.
29
Definicja indeksu – por. rozdział „Jakość partnerstw”, podrozdział „Jakość partnerstw – ujęcie szczegółowe”
50
wielosektorowych, nie tylko ze względu na potrzebę włączania strony społecznej czy podmiotów
prywatnych w procesy zarządzania rozwojem terytorialnym, ale także ze względu na ich istotny
korzystny wpływ na kulturę współpracy w ramach partnerstw (więcej o tym niżej).
Wielosektorowość „ożywia” partnerstwa. Jeśli należą do nich organizacje pozarządowe,
partnerzy (nie tylko organizacje, ale także samorządy) statystycznie częściej deklarują wolę udziału w
nich poza horyzontem projektu predefiniowanego. Organizacje pozarządowe wydają się także
najbardziej otwartymi na współpracę i zaangażowanymi członkami partnerstw. Aż 95% z nich deklaruje
duże zaangażowanie swoich liderów w działania partnerstwa, a połowa wyraża chęć utrzymywania
kontaktów z przynajmniej 90% pozostałych członków. Co jednak charakterystyczne, same są znacznie
rzadziej wybierane jako potencjalni przyszli partnerzy (przeciętnie przez mniej niż połowę pozostałych
podmiotów – por. wykres poniżej). Innymi słowy, organizacje pozarządowe relatywnie często znajdują
się w dość kłopotliwej sytuacji, w której zgłaszają chęć współpracy w ramach partnerstwa, ale
niekoniecznie są dla innych pożądanymi partnerami.
Powstaje pytanie o źródła tej prawidłowości: czy wynika ona z przekonania partnerów
publicznych o ich samowystarczalności, poczucia omnipotencji władzy, czy z tego, iż potencjalny
„wkład” organizacji we współpracę nie może być odpowiednio wykorzystany przez innych partnerów,
nie jest dla nich atrakcyjny (na przykład dlatego, że „podaż” organizacji potencjalnie zainteresowanych
tego rodzaju współpracą jest znacznie większa niż popyt), czy może w ogóle nie jest przez nich
dostrzegany? Dodajmy do tego hipotezy znacznie bardziej dla organizacji pesymistyczne: iż relatywnie
często nie mają one po prostu (w oczach innych partnerów) nic do zaoferowania, działają w sposób,
który jest dla innych trudny do zaakceptowania, lub że stosunkowo często są w partnerstwach
przysłowiowym „kwiatkiem do kożucha”: ich udział nie wiąże się z realnymi oczekiwaniami dotyczącymi
ich zadań w partnerstwie (np. wynika z uregulowań dotyczących dostępu do funduszy). Oddając głos
przedstawicielom organizacji uczestniczących w partnerstwach…
Nie bardzo wiedzieliśmy jaka miałaby być nasza rola, po co my tam jesteśmy. Wyjaśniono nam, że to
jest w zasadzie nie mamy jakby decyzyjnej roli, tylko funkcję taką doradzą, przysłuchujemy się.
[przedstawiciel organizacji pozarządowej]
To są rzeczy, o których naprawdę my nie mamy tam o czym decydować, nie mamy na to ani wpływu
ani za bardzo nie mamy doświadczenia, ani kompetencji do tego, żeby brać w tym udział, więc nas
cieszy, że ktoś inny to robi, a my nie musimy w tym brać udziału.
[przedstawiciel organizacji pozarządowej]
Sytuacja ta obciąża nie tylko organizacje pozarządowe, ale również samorządy (lub ich
agendy), które najczęściej występują w procesie tworzenia partnerstw z pozycji dominującej: to one
wybierają partnerów, zmuszając ich przy tym do uczestniczenia w niekiedy całkowicie sztucznych
51
postępowaniach konkursowych (gwoli sprawiedliwości, w istocie same są do tego zmuszone przez
uregulowania, o których piszemy już gdzie indziej). Jeśli relacje między samorządami i partnerami
społecznymi mają stać się partnerskie, muszą być równe na starcie. Potrzebne są rozwiązania prawne
umożliwiające samorządom i partnerom społecznym podejmowanie współpracy nie tylko w trybie tego
rodzaju „konkursu piękności”, ale także na zasadzie swojego rodzaju „postępowania
niekonkurencyjnego” – doboru polegającego na wzajemnym (i ujawnianym opinii publicznej) zaufaniu
partnerów i przekonaniu o wartości wnoszonej przez nich we wspólne działania.
Jeszcze bardziej zastanawiająca jest pozycja w partnerstwie podmiotów nienależących ani do
sektora pozarządowego, ani samorządowego. Choć nie różnią się one od innych pod względem
natężenia kontaktów z pozostałymi partnerami, to same są wskazywane jako kontakty znacząco
rzadziej. Zdecydowanie rzadziej są też wymieniane przez pozostałych członków partnerstwa jako
potencjalni współpracownicy w przyszłości (por. wykres poniżej). Wreszcie, co uderzające, deklarują
znacznie mniejsze zaangażowanie ich liderów w działalność partnerstwa (tylko 45% ocenia je jako duże
lub bardzo duże, co jest wynikiem niemal dwukrotnie niższym niż w przypadku samorządów i ponad
dwukrotnie niższym niż wśród organizacji pozarządowych). Ich pozycja w partnerstwach jest szczególna
– mają one zarówno ograniczone szanse, jak i – wydaje się – stosunkowo małą ochotę na utrzymanie
swojego miejsca w partnerstwie w przyszłości. Zdecydowana większość z nich to organizacje otoczenia
biznesu i samorządu gospodarczego, uczestnicząca w partnerstwach jako swojego rodzaju łącznik
pomiędzy samorządami a przedsiębiorcami. Są to więc instytucje, które mogłyby mieć stałe miejsce w
partnerstwach, na takiej samej zasadzie, na jakiej przyznaje się je stronie społecznej. Wyniki badania
sugerują potrzebę podjęcia działań na rzecz ich większej integracji z innymi uczestnikami sieci i
lepszego umocowania w partnerstwach.
Na pewną „segregację” poszczególnych sektorów w ramach partnerstw wskazują także
porównania dotyczące natężenia ich relacji z podobnymi sobie i różnymi od siebie partnerami.
Komunikacja wewnątrz tych sektorów jest zdecydowanie intensywniejsza niż pomiędzy nimi. Choć
oczywiście (ze względu na ich liczebność i rolę w partnerstwach) najczęstszym partnerem dla
wszystkich członków partnerstw są samorządy, to jednak uderzające jest, że one same kontaktują się
ze sobą znacznie częściej, niż czynią to inne podmioty. W najmniejszym stopniu dotyczy to organizacji
pozarządowych - kontakty z nimi są w najmniejszym stopniu uwarunkowane przynależnością danego
podmiotu do określonego sektora (aczkolwiek są również istotnie statystycznie częstsze wśród
organizacji). W przypadku kontaktów z pozostałymi sektorami, zależność jest znacznie silniejsza (blisko
15% wariancji wskaźnika wyjaśniane przez przynależność danego podmiotu do określonego sektora).
Tak więc JST znacznie częściej niż inne podmioty kontaktują się z innymi JST, NGO relatywnie częściej
utrzymują kontakt z NGO, inne podmioty najczęściej utrzymują kontakt ze sobą nawzajem,
zdecydowanie rzadziej zaś – z JST (por. wykres 29, poniżej). Co przy tym symptomatyczne, w
przypadku każdego z tych rodzajów podmiotów hasło „kontakt” ma inny ciężar. Im większą część tych
relacji stanowiły kontakty z jednostkami samorządu terytorialnego, tym rzadziej były one
„odwzajemnione” – a więc tym rzadziej domniemani partnerzy sami wskazywali na dany podmiot jako
na swój kontakt.
52
Wykres 28. Natężenie kontaktów w partnerstwach wg typu podmiotu – teraźniejszość i przyszłość
* różnice istotne statystycznie przy p<0,05
Wykres 29. Natężenie kontaktów z poszczególnymi typami podmiotów, wg typu podmiotu
53
Podobną wymowę mają porównania dotyczące opinii o przebiegu współpracy w ramach
partnerstw. Wskazują one, że uczestniczące w nich organizacje pozarządowe i inne podmioty
niebędące jednostkami samorządowymi mają pewne problemy z odnalezieniem swojego miejsca w tych
strukturach (więcej na ten temat – por. rozdz. „subiektywna ocena jakości partnerstw”).
Jeśli częstotliwość i natężenie kontaktów traktować jako miarę dystansu między tymi
środowiskami, to można powiedzieć, że w znacznym stopniu są one „zwrócone do środka”. W języku
teoretycznym, tego rodzaju relacje z własną grupą odniesienia określa się niekiedy mianem „bliskich”
lub „silnych” więzi. Są one bardzo ważne, ponieważ tworzą fundament zaufania wewnątrz danej sieci
partnerów, pomagają dochodzić do konsensusu i redukować niepewność w procesie podejmowania
decyzji oraz koszty związane z negocjowaniem tych decyzji. Równie ważne są jednak tzw. „słabe” więzi,
a więc relacje wykraczające poza własną grupę odniesienia (a także relacje zapośredniczone przez
innych). Pozwalają one wypełnić tzw. dziury strukturalne, a więc łączyć ze sobą klastry podmiotów
połączonych silnymi więziami i transmitować informację oraz budować zaufanie między nimi. To właśnie
one są także kanałami, poprzez które rozprzestrzenia się nowa dla tych klastrów informacja (np. nowe
idee, rozwiązania, procedury czy narzędzia). Wydaje się, że badane partnerstwa cierpią na pewien na
deficyt takich połączeń. Dążąc do rozwoju partnerstw wielosektorowych, warto rozważyć działania
zmierzające do lepszego „skomunikowania ze sobą” różnych zamieszkujących je światów. Można to
osiągnąć poprzez wprowadzenie narzędzi i procedur ułatwiających wymianę informacji o działaniach
poszczególnych partnerów, ale także poprzez taki podział zadań w ramach realizowanych przez
partnerstwa projektów, by przynajmniej część z nich była realizowana wspólnie przez partnerów
reprezentujących różne sektory.
3.2.7.
Inkluzywność partnerstw: zakorzenienie relacji
Aby nowe idee miały szanse przenikać do partnerstw, potrzebna jest nie tylko gęsta sieć
powiązań wewnątrz sieci, ale także napływ świeżej krwi - nowi partnerzy i szersze kontakty z ich
otoczeniem. Wyniki badania także tutaj dostarczają interesującego materiału do przemyśleń. Choć w
Polsce o partnerstwach wielosektorowych myśli się najczęściej w kategoriach pewnej innowacji czy
szansy na „otwarcie” samorządów i redefinicję sposobu, w jaki realizuje się zadania publiczne (takie
właśnie nadzieje przyświecają często rozwiązaniom premiującym wielosektorowość w programach
publicznych), okazuje się, że w przypadku badanych partnerstw trudno w praktyce o takim otwarciu
mówić. Jeśli przeanalizować rzeczywiste kontakty między poszczególnymi członkami tych sieci, okaże
się, że z reguły nie są one „świeże” – ponad 70% z nich miało swój początek jeszcze przed zawiązaniem
partnerstwa (por. wykres poniżej). Dotyczy to nie tylko relacji między samorządami w ramach
partnerstw, ale także relacji między tymi podmiotami a innego typu organizacjami, takimi jak organizacje
pozarządowe i inne podmioty prywatne. Także one rzadko kiedy są w nich bowiem prawdziwymi
„nowicjuszami”. Pomijając na razie przyczyny tego stanu rzeczy, można zapytać, w jakim sensie
możemy o badanych partnerstwach myśleć jako o zasadniczo nowych aktorach w procesach
zarządzania lokalnego, w jakim zaś mamy de facto do czynienia z ugruntowanymi strukturami
wzajemnej współpracy w „nowym kapeluszu”. Tak samorządy, jak i inni partnerzy w badanych sieciach
to w znacznej części „starzy znajomi”, dla których partnerstwo jest tylko kolejnym rozdziałem w już
ugruntowanych relacjach.
54
Wykresy 30-31. Trwałość relacji między uczestnikami partnerstw – porównanie sektorów30
Kiedy rozpoczęła się współpraca z…
[partnerzy]?
*różnice nieistotne statystycznie
* podstawa procentowania: podmioty, z
którymi kontaktują się podmioty danego typu
Czy w przyszłości planujesz współpracować z..
[partnerzy]?
*różnice istotne statystycznie przy p<0,05
* podstawa procentowania: wszystkie podmioty w
partnerstwie
55
Choć sytuacja ta z pewnego punktu widzenia jest naturalna (trudno oczekiwać, że wchodząc w
partnerstwo będziemy przedkładać nowych, nieznanych nam partnerów nad partnerów sprawdzonych
– powinny je raczej tworzyć „zgrane drużyny”, i tak wydaje się istotnie być), to można zapytać, w jakim
stopniu programy dedykowane partnerstwom terytorialnym rzeczywiście przyczyniają się do budowania
tego rodzaju kooperacji, w jakim zaś są jedynie wzmocnieniem dla kooperacji już istniejącej. Idąc tym
tropem można by także zapytać, w jakim stopniu programy takie przyczyniają się do poszerzania czy
stymulowania współpracy wokół terytorium, w jakim zaś jedynie ją pogłębiają. Niezależnie od
odpowiedzi na to pytanie, wyniki badania dostarczają dowodów na to, że istniejące partnerstwa
stosunkowo rzadko otwierają się nie tylko na nowych członków, ale także na partycypację szerszego
grona osób lub środowisk dotykanych realizowanymi przez nie działaniami. „Nowi gracze” mają w
partnerstwach nieco pod górkę - okupują z reguły miejsca na marginesie tych sieci (wraz z przeciętnym
udziałem kontaktów sprzed partnerstwa zwiększa się ich znaczenie w tej sieci – o czym więcej niżej).
Co więcej, podobną pozycję wyznaczają im wskazania innych partnerów dotyczące przyszłej
współpracy z innymi podmiotami w partnerstwach. Im mniej dany podmiot ma kontaktów sprzed
partnerstwa, tym mniejsze jest prawdopodobieństwo nawiązania współpracy z dowolnym innym
30
Wykres przedstawia zestawienie odpowiedzi przedstawicieli poszczególnych sektorów dotyczących współpracy z
poszczególnymi podmiotami w ich partnerstwach. Wartości procentowe odnoszą się więc do udziału wszystkich partnerów
podmiotu danego typu, którzy należą do kategorii wymienionej na osi x. Np. Wartość 70% dla JST na wykresie nr. 30 (lewa
strona) oznacza, iż 70% partnerów JST w partnerstwach to podmioty, z którymi JST współpracowały już przed zawiązaniem
partnerstwa.
podmiotem w sieci, zwłaszcza współpracy o charakterze regularnym. Tym mniejsza także jego
popularność jako partnera (mierzona częstością wskazań jako „kontaktu” przez innych członków sieci),
zarówno teraz, jak i w przyszłości. Dość powiedzieć, że zgodnie z ustaleniami badania, przy tych
samych innych charakterystykach prawdopodobieństwo nawiązania relacji z innym partnerem w
przypadku podmiotu, który nie ma żadnych kontaktów sprzed partnerstwa jest o 10 punktów
procentowych niższe niż w przypadku podmiotu, który współpracował przed powstaniem partnerstwa
ze wszystkimi swoimi obecnymi partnerami (więcej na ten temat – por. niżej, pkt. „uwarunkowania
aktywności w partnerstwach”). Wyniki te mają istotne znaczenie praktyczne: pokazują one, że
partnerstwa buduje się na fundamencie wcześniejszych relacji, i że podstawą ich rozwoju są
doświadczenia z wcześniejszych etapów współpracy między partnerami. Pozytywne doświadczenia są
ważne dla obecnej intensywności współpracy i jej trwałości. Dlatego w programach służących rozwojowi
partnerstw równie ważny jak „twarde” rezultaty ich działań jest sam proces dochodzenia do owych
rezultatów – wsparcie w rozwoju relacji między partnerami i przeciwdziałanie problemom w tych
relacjach.
Osobnym problemem są relacje badanych sieci z ich otoczeniem. Jak wynika z opinii ich
uczestników, relatywnie rzadko (choć na poziomie deklaracji wcale nie tak rzadko) zdarza się, by
angażowano się w nich na przykład w organizację otwartych debat, spotkań czy konsultacji wokół
działań partnerstwa czy poszukiwano współpracy z podmiotami spoza dotychczasowego grona
partnerów. Wszystkie te wyniki prowadzą do diagnozy, że zarówno wejście w partnerstwo, jak i jego
otwarcie na zewnątrz napotyka pewne bariery. Rekomendujemy działania zmierzające do uruchomienia
procesów sieciowania tak wewnątrz partnerstw, jak i poza nimi. Jeśli chodzi o ten pierwszy wymiar,
mogłyby one polegać np. na zachętach i tworzeniu okazji do nawiązywania kontaktów między tymi
członkami partnerstw, którzy dotąd ich nie utrzymywali. Znacznie trudniejszym problemem wydaje się
kwestia otwierania partnerstw „na zewnątrz” – a więc dawania im możliwości poszerzania swojego
składu, dokooptowywania nowych partnerów itp. Postulat taki jest trudny do realizacji, jeśli o
partnerstwach myśleć w kategoriach projektów, obwarowanych stosownymi umowami, mających ściśle
określony skład, budżet etc. Mamy jednak przekonanie, że najlepszym dla nich scenariuszem byłoby,
gdyby tak o nich nie myśleć. Pojawia się tu pewien konflikt pomiędzy oczekiwaniami i celami, dla których
tworzy
się
programy
finansujące
działania
partnerskie
a
uregulowaniami
wyznaczającymi
funkcjonowanie tych partnerstw, odbierającymi im elastyczność i zatrzaskującymi je w sekwencjach
działań z góry zdefiniowanych w ramach konkretnych projektów. W oparciu o wyniki badania nie
jesteśmy w stanie sformułować precyzyjnych wskazówek dotyczących sposobów zaradzenia temu
konfliktowi. Rekomendujemy jednak ZMP podjęcie dyskusji nad tym, jakie mechanizmy mogłyby mu
zaradzić. Podstawą takich działań musiałaby być naszym zdaniem zmiana regulacji i procedur (w tym
związanych z dostępem do publicznego finansowania i sposobem jego rozliczania), która czyniłaby
współpracę opłacalną, a przynajmniej nie obciążałaby jej zbędnym ryzykiem i komplikacjami.
Same regulacje jednak nie wystarczą. Zebrane dane sugerują, że istotnym wzmocnieniem dla
partnerstw byłyby działania edukacyjne dotyczące korzyści wynikających z otwierania się tych struktur
na nowe kontakty, wydarzenia służące wymianie doświadczeń i nawiązywaniu kontaktów pomiędzy
56
partnerstwami lub z potencjalnymi nowymi partnerami, premiowanie tego rodzaju działań w kryteriach
naboru przyszłych konkursów partnerskich, czy propozycje prawnych rozwiązań umożliwiających
wbudowanie w umowy partnerskie możliwości rozszerzania składu partnerstw (nota bene, wartościowe
byłyby również analogiczne rozwiązania umożliwiające rozwiązywanie współpracy w razie tarć lub
problemów w partnerstwie, co obecnie z reguły napotyka na duże trudności ze względów formalnych.
Więcej o tym niżej).
3.2.8.
Uwarunkowania aktywności w partnerstwach
Jak już wspomniano, nieco więcej niż połowa relacji między podmiotami w partnerstwach (56%)
to kontakty, które można nazwać regularnymi (przynajmniej raz na 2-3 tygodnie). Warto przy tym
zauważyć, że cecha ta jest powiązana z ogólną aktywnością danego podmiotu: im więcej utrzymuje on
relacji wewnątrz partnerstwa, tym częściej relacje te mają charakter regularny. Co może ważniejsze,
aktywność w sieci (częstotliwość kontaktów z innymi) uzależniona jest także w istotny sposób od wagi,
jaką przypisuje się w organizacji partnerstwu, a także od oceny jego jakości - im jest ono lepiej oceniane
(w szczególności – im lepiej oceniamy te jego aspekty, które uznajemy za ważne), tym intensywniejsze
są nasze relacje wewnątrz niego (więcej o tym – por. rozdz. „jakość partnerstw”). Odwracając tą
zależność można zauważyć, że niższa ocena jakości partnerstwa idzie w parze z mniejszą aktywnością,
a w skrajnych przypadkach, z całkowitą alienacją partnerów (czysto formalnym udziałem w
partnerstwie).
Wyniki te stanowią wyraźny sygnał, że działania związane z podnoszeniem jakości współpracy w
ramach partnerstw i identyfikowaniem problemów lub deficytów w ich funkcjonowaniu mają istotne
znaczenie dla ich żywotności. Aktywność w partnerstwach jest też wprost proporcjonalna do znaczenia,
jakie przypisują im poszczególni partnerzy. Jeśli założyć, że zależność ta jest odzwierciedleniem roli,
jaką w ich aktywności odgrywają przekonania dotyczące domniemanych, długofalowych korzyści
wynikających z udziału w partnerstwie, to można powiedzieć, że to właśnie wiara w te korzyści
determinuje skłonność do aktywnego udziału w działaniach partnerstwa.
Jednak nie te czynniki odgrywają najistotniejszą rolę w wyjaśnianiu różnic w aktywności
członków partnerstw. Ważniejsze (mające większy wpływ na tę aktywność) okazują się kwestie bardziej
przyziemne: rola w partnerstwie oraz jego wielkość (liczba partnerów). Różnice w wielkości sieci same
w sobie tłumaczą 15% całkowitego zróżnicowania natężenia kontaktów między poszczególnymi
partnerami. Zgodnie z modelem, wzrost liczby partnerów o 10 przekłada się na spadek tak rozumianej
aktywności o 6 punktów procentowych. Co do roli w partnerstwie, podmioty pełniące w nim rolę liderów
zdecydowanie „ciągną” partnerstwa, kontaktując się przeciętnie z 3-krotnie większą liczbą ich
uczestników niż pozostali członkowie. Choć sama prawidłowość należy do raczej oczywistych, jej skala
dobrze dokumentuje wybitnie „monocentryczny” charakter badanych sieci. Liderzy nie tylko odgrywają
w nich kluczową rolę, ale (jak wynika z analizy tych sieci, dla których dysponowaliśmy danymi o
aktywności wszystkich partnerów) spajają je wewnętrznie – są pośrednikami między większością
pozostałych partnerów, a także pomiędzy klastrami tworzonymi przez podmioty silnie powiązane ze
sobą, ale luźno lub wcale z pozostałymi częściami partnerstwa. Liderzy „rozdają karty” w partnerstwie
57
– nie tylko w tym sensie, że koordynują całość ich działań, ale także w tym, że spajają je komunikacyjnie
- znaczna część z uczestników sieci nie miałaby ze sobą żadnego kontaktu, gdyby nie ich pośrednictwo.
Uważniejsze spojrzenie na badane partnerstwa pozwala stwierdzić, że oprócz formalnych
liderów, taką pośredniczącą rolę odgrywają w nich również (choć w nieco mniejszym stopniu) inne
podmioty, i że partnerstwa te w istocie dzielą się pod względem natężenia wzajemnych kontaktów na
pewne klastry, silnie skomunikowane wewnętrznie, ale słabo – poza własnym kręgiem. W teorii grafów,
na której bazują te analizy, mówi się, że poszczególne punkty w sieci formują „kliki”, choć znaczenie
tego terminu jest zupełnie inne niż potoczne – „klikami” są tu bowiem takie fragmenty danej sieci
kontaktów, które są w sposób kompletny powiązane ze sobą (wszystkie podmioty w tej części sieci mają
ze sobą bezpośredni kontakt). W przypadku naszych partnerstw dodatkową cechą owych grupowań
jest przy tym to, że część tworzących je podmiotów jest bardzo „izolowana” od reszty partnerstwa31 –
dotarcie do niektórych z nich wymagałoby przy obecnej strukturze tych sieci pośrednictwa trzech
kolejnych podmiotów. Z praktycznego punktu widzenia, istotne jest rozpoznanie, w jakim stopniu
struktura poszczególnych partnerstw związana jest po prostu z podziałem zadań/odpowiedzialności w
ich działaniach, w jakim zaś jest z nimi niezwiązana / niecelowa, i ewentualne działania zmierzające do
lepszego skomunikowania ze sobą poszczególnych klastrów w partnerstwach. Ważne wydaje się także
to, aby w działaniach tych wykorzystać naturalnych „brokerów” informacji w ramach partnerstw –
podmioty, które cechuje gęsta sieć kontaktów pomiędzy klastrami.
Wykresy 32-34. Struktura sieci trzech przykładowych partnerstw lokalnych32
P1
P2
31
58
P3
Por. Parametr „rozległość sieci” (ang. Eccentricity) w poniższej tabeli
Zarówno grafy, jak i omówione tu analizy bazują na deklaracjach dotyczących kontaktów w trzech partnerstwach, których
członkowie uczestniczyli w badaniu niemal w komplecie. „Niemal” oznacza tu, iż w każdym z partnerstw stopa odpowiedzi
przekroczyła 90% (w praktyce oznacza to – w zależności od wielkości danego partnerstwa – od 1 do 2 brakujących
przypadków). Braki danych były imputowane na podstawie deklaracji pozostałych członków partnerstw. Oznacza to, że struktura
sieci odtwarzana na podstawie wyników badania może nie odpowiadać w pełni rzeczywistej strukturze sieci, ale z dużym
prawdopodobieństwem nie odbiega od niej znacząco. Grafy zostały stworzone za pomocą oprogramowania Gephi v0.82.
Wierzchołkami sieci (poszczególnymi punktami) są tu podmioty należące do partnerstw, połączenia między nimi ilustrują kontakt
deklarowany przez poszczególne podmioty. Sieci mają charakter skierowany (zgodnie z tym, co zawierały dane źródłowe,
dopuszczano sytuację, w której jeden podmiot wskazywał jako swój kontakt inny podmiot, ale bez wzajemności). Położenie
poszczególnych wierzchołków sieci bazuje na algorytmie Force Atlas 2. Wielkość poszczególnych wierzchołków odpowiada
liczbie ich kontaktów z innymi, ważonej dodatkowo ze względu na częstotliwość tych relacji. Kolory odpowiadają przynależności
do modułów sieci zidentyfikowanych za pomocą algorytmów klastrowania metodą k-średnich (modularity class).
32
Jakie jeszcze wyniki przynosi analiza tych sieci? Nawet pobieżny rzut oka na powyższe grafy
pozwala zauważyć, że są one mocno scentralizowane wokół liderów (to już wiemy). Są też
dość „gęste” – charakteryzują się relatywnie dużą liczbą powiązań między tworzącymi je
podmiotami – przeciętnie, są w niemal 30 do 40% „kompletne”33. Opisujące je statystyki
pozwalają też stwierdzić (aczkolwiek nie jest to materiał uprawniający do uogólnień) że
większe z nich są nieco silniej zgrupowane wokół lokalnych klastrów. Wreszcie, dzięki
eksperymentowi polegającemu na zapytaniu uczestników partnerstw nie tylko o ich obecne
kontakty, ale także o ich skłonność do utrzymania/nawiązania takich kontaktów w przyszłości
(ale tylko wewnątrz obecnego składu partnerstw), pozwalają także przyjrzeć się możliwej
ewolucji tych sieci w przyszłości. Więcej o tym – por. rozdział „Przyszłość partnerstw”.
Tabela 6. Charakterystyki wybranych partnerstw – analiza sieci
Wskaźnik
wielkość sieci - liczba węzłów
średni zasięg sieci34
średni ważony zasięg sieci35
gęstość sieci (kompletność)
rozległość sieci36
średnia długość ścieżki37
współczynnik zgrupowania sieci38
zgrupowanie w sąsiedztwie39
średni udział wspólnych sąsiadów
średnia liczba wspólnych sąsiadów
p1
p2
20
6,65
17,85
0,35
3
1,76
0,65
0,25
0,41
7,31
p3
17
6,47
20,47
0,40
2
1,60
0,67
0,17
0,40
5,57
13
3,77
11,00
0,31
2
1,63
0,50
0,17
0,27
2,96
Pozycja poszczególnych podmiotów w sieciach okazuje się także powiązana z ich
rozmaitymi charakterystykami. I tak, „wpływ” w sieci (którego wskaźnikiem jest liczba powiązań
pomiędzy danym elementem a innymi elementami z dużą liczbą powiązań40) jest wyraźnie
powiązany z lokalizacją poszczególnych podmiotów w centrach miejskich (te z nich, które mają
siedzibę w dużych miastach wykazują wyższe wartości tego parametru). Jest za to odwrotnie
proporcjonalny do przeciętnego fizycznego dystansu między danym podmiotem a innymi
partnerami. Wraz ze wzrostem tego dystansu zmniejsza się także „zanurzenie” podmiotów w
relacje wewnątrz lokalnych klastrów w sieci, rośnie za to „dystans komunikacyjny” – mierzony
za pomocą wskaźnika określającego przeciętną liczbę partnerów w sieci, które przy obecnym
układzie komunikacji w sieci musiałyby pośredniczyć w relacjach między danym podmiotem a
33
Sieć kompletna to taka, w której wszystkie wierzchołki są ze sobą powiązane.
Liczba relacji z innymi podmiotami
35
Liczba relacji z innymi podmiotami wg natężenia relacji
36
Najdłuższy dystans - liczba podmiotów między dwoma podmiotami
37
Średnia najkrótsza ścieżka między każdą parą podmiotów
38
Średni współczynnik zgrupowania w sąsiedztwie. Ang. Clustering coefficient
39
% powiązań, które są powiązane między sobą („wszyscy moi znajomi znają się nawzajem”)
40
Ang. Eigenvector centrality
34
59
innymi partnerami sieci41. Wreszcie, zaznacza się interesujący związek między „zanurzeniem”
danego podmiotu we wcześniejsze (niż partnerstwo) relacje z innymi podmiotami a jego
pozycją w sieci partnerów (partnerzy bez takich rozbudowanych relacji zajmują zwykle miejsce
na peryferiach sieci – por ilustracja poniżej).
Wykres 35. „Wpływ” w sieci (Eigenvector centrality) a fizyczny dystans między partnerami
Podstawa analiz: podmioty należące do trzech partnerstw badanych metodami SNA
Wykres 36. Pozycja w sieci a wcześniejsze relacje podmiotów, na przykładzie partnerstwa P142
Podstawa analiz: podmioty należące do partnerstwa P1
41
Ang. Closeness centrality
Nasycenie poszczególnych punktów w sieci kolorem odpowiada udziałowi ich kontaktów sprzed partnerstwa (czerwony =
większy udział takich kontaktów)
42
60
Wśród wszystkich 36 partnerstw zastanawia także druga ze wspomnianych wyżej
prawidłowości: wraz ze wzrostem liczby członków partnerstw, zmniejsza się przeciętny poziom ich
aktywności wewnątrz tych struktur (definiowany poprzez odsetek innych partnerów, z którymi utrzymują
kontakt - choć zarazem, jak już wiemy, rośnie nominalna liczba ich partnerów). Prawidłowość tą można
zapewne po części tłumaczyć pewnymi ograniczeniami w „wydolności” poszczególnych podmiotów w
sieci – większa liczba partnerów w sieci nie przekłada się w liniowy sposób na większą liczbę relacji
między każdym z nich. Istotne okazują się także inne kwestie. Potwierdza się także zależność
zaobserwowana już na poziomie trzech głębiej analizowanych partnerstw: zaskakująco dużą rolę w
relacjach odgrywa fizyczny dystans między partnerami. Wzrost odległości między nimi przekłada się na
spadek natężenia ich kontaktów. Co więcej, wiąże się również ze spadkiem „autentyczności” tych
kontaktów, jeśli za jej probierz uznać to, w jakim stopniu deklaracje partnera A dotyczące kontaktów z
partnerem B są odwzajemniane przez tego drugiego. W przypadku podmiotów, które oddalone są od
innych partnerów w sieci przeciętnie o ponad 25 km, takie odwzajemnione relacje stanowią średnio
zaledwie połowę wszystkich ich kontaktów, podczas gdy wśród tych, które od pozostałych partnerów
dzieli przeciętnie nie więcej niż 14 km, proporcja ta oscyluje wokół 83%.
Wykres 37. Częstotliwość kontaktów a odległość między partnerami
61
Podstawa analiz: dane o relacjach wszystkich partnerów w badanych sieciach (n = 5136)
Wyniki te prowadzą do wniosku, iż mimo dostępności rozmaitych narzędzi i technologii
komunikacyjnych, bardzo ważna dla rozwoju współpracy wydaje się wielkość / rozległość partnerstwa i
związana z nią możliwość bezpośredniej komunikacji między partnerami. Powyżej pewnego progu (wg
danych – średnio ok. 30 km) dystans dzielący dany podmiot od innych członków partnerstwa staje się
istotną barierą dla współpracy. Potwierdzają to również inne wyniki badania: bardziej peryferyjni
uczestnicy partnerstw rzadziej skłonni są twierdzić, że rozmawia się w nich o problemach i postępach
związanych z realizacją projektu, odbywa się spotkania służące koordynacji wspólnych działań, a nawet
że hołduje się podobnym wartościom czy posiada długofalową strategię działania. Nieznacznie częściej
za to skłaniają się ku poglądowi, że w partnerstwie funkcjonują zamknięte grupy, które komunikują się
tylko między sobą. Dystans fizyczny przekłada się na dystans komunikacyjny – na rubieżach partnerstw
pojawia się deficyt informacji.
Partnerstwa łączące gminy i/lub podmioty relatywnie odległe od siebie wymagają więc być może
szczególnych, dedykowanych im narzędzi lub rozwiązań zarządczych usprawniających wzajemną
komunikację (np. rotacyjne spotkania w różnych miejscach, tele/videokonferencje, systemy CRM,
fora/grupy internetowe itp.). Być może jednak, istota opisanej wyżej prawidłowości nie tkwi wcale w
samym dystansie dzielącym partnerów, ale w czymś innym, co jest z owym dystansem związane.
Chodzi tu o rolę, jaką w działaniach partnerstw może odgrywać ich lokalny charakter. „Lokalność” to nie
tylko ułatwienie w komunikacji wewnętrznej, ale także większe szanse na istnienie nieformalnych
powiązań między partnerami, pewną ich familiarność czy swojskość, być może także na lepsze
wzajemne zrozumienie i zgodę co do celów partnerstwa. Zgodnie z tą hipotezą, partnerstwa bardziej
skoncentrowane terytorialnie to takie, które lepiej wpisują się w logikę współpracy wokół obszarów
funkcjonalnych – skupiają bowiem podmioty, którym łatwiej osiągnąć konsensus co do diagnozy
sytuacji, celów, metod działania, podziału ról. Przekłada się to na rekomendację, by zawiązując
partnerstwa dbać o staranne zdefiniowanie obszaru funkcjonalnego, który ma być objęty ich działaniami,
by obszar ten nie był zbyt rozległy, a także by liczebność partnerstwa nie przekraczała granicy, powyżej
których będzie bardzo trudno utrzymać jego spójność (względnie by zadbać o wbudowanie w nie
mechanizmów, które mogłyby tą spójność gwarantować).
Aktywność poszczególnych podmiotów w sieci jest także odwrotnie proporcjonalna do skali
różnic w potencjale jej poszczególnych członków (prawidłowość tą analizowaliśmy dla samorządów
gminnych, ze względu na porównywalność danych dotyczących tego potencjału). Statystycznie rzecz
biorąc, im większe są w niej rozpiętości dochodowe (mierzone dochodami per capita) tym niższy
okazuje się poziom aktywności poszczególnych partnerów, mierzony częstotliwością kontaktów z
innymi. Można się domyślać, że stoją za tym po części dysproporcje między dużymi ośrodkami
miejskimi i tymi bardziej peryferyjnymi (i że te pierwsze mogą po prostu pozwolić sobie na większą
aktywność ze względu na zdolność do mobilizacji większych zasobów do udziału w działaniach
partnerstwa). Rzeczywiście, choć ośrodki wiejskie częściej (wg deklaracji respondentów) traktują
partnerstwa priorytetowo, rzadziej w nich intensywnie uczestniczą. Zależności tej nie można jednak
tłumaczyć wyłącznie ograniczoną „wydolnością” mniejszych partnerów, występuje bowiem także w
relacjach pomiędzy poszczególnymi tworzącymi je podmiotami (choć w tym przypadku jest słabsza).
Inaczej mówiąc, wzrost nierówności dochodowych pomiędzy dowolnymi dwoma samorządami w
partnerstwie skutkuje statystycznie rzecz biorąc (nieznacznym) zmniejszeniem szans na kontakt między
nimi. Zjawisko to ma także swój wymiar subiektywny. Te z badanych podmiotów, których
przedstawiciele nie dostrzegają tego rodzaju nierówności (t.j. nie zgadzają się ze stwierdzeniem, iż „o
kierunkach działania partnerstwa decydują zwykle najsilniejsi partnerzy”) utrzymują przeciętnie kontakt
62
z ponad połową pozostałych partnerów, w porównaniu do mniej niż 1/3 wśród tych, którym ta opinia
wydaje się bliska (albo którzy unikają odpowiedzi na pytanie). Wyniki te wydają się świadczyć o istnieniu
pewnego (rzeczywistego lub odczuwanego) deficytu demokracji w badanych sieciach, przekładającego
się na erozję zaufania między ich członkami i spadek motywacji do angażowania się w ich prace.
Moim zdaniem partnerstwo jest wtedy dobre, kiedy członkowie tegoż partnerstwa mają do siebie
zaufanie, kiedy umieją powierzać sobie różne zadania, kiedy wszyscy partnerzy mają możliwość
współdecydowania, każde zdanie jest brane pod uwagę, nawet, jeśli ono nie przejdzie, to jednak jest
uzgadniane i konsultowane, przekaz informacji też właściwy, na każdym jakby poziomie
[przedstawiciel JST]
Zagrożenia te warto zaadresować w rozwiązaniach dotyczących zarządzania partnerstwem, w
szczególności ustalając na etapie jego powstawania przejrzyste i demokratyczne mechanizmy
podejmowania decyzji. Być może należałoby opracować modelowe propozycje tego rodzaju
rozwiązań/zapisów w umowach partnerskich, np. w ramach opracowywanego przez ZMP podręcznika
dla partnerstw. Warto też rozważyć wsparcie partnerstw dodatkowymi działaniami szkoleniowymi,
adresowanymi do koordynatorów i dotyczącymi metod wzmocnienia mniejszych / słabszych partnerów
w ich działaniach w ramach partnerstwa, a także narzędzi ułatwiających partycypacyjne podejmowanie
decyzji.
Które z tych czynników (i ew. jakie inne) w największym stopniu tłumaczą skłonność do
podejmowania relacji między poszczególnymi członkami partnerstw? Aby to stwierdzić, deklaracje
respondentów badania dotyczące kontaktów z innymi partnerami poddano analizom statystycznym43
zmierzającym do ustalenia prawdopodobieństwa zaistnienia kontaktu między każdą ich parą, biorąc pod
uwagę ich rozmaite charakterystyki. Analizy te przeprowadzono na zbiorze wszystkich par partnerów w
ramach poszczególnych partnerstw. Przedmiotem modelowania była tu zmienna zerojedynkowa
określająca fakt istnienia kontaktu między dwoma partnerami w ramach danego partnerstwa (brano pod
uwagę deklaracje respondentów badania, nie uwzględniając kwestii wzajemnych zgodności tych
deklaracji)44.
43
Model regresji logistycznej
Oprócz klasycznej regresji logistycznej, w analizach uwzględniono także model wielomianowej regresji logistycznej,
uwzględniający zróżnicowania związane z częstotliwością kontaktu. Wyniki tych analiz są co do zasady zbieżne z wynikami
uzyskanymi dla modelu prostej regresji logistycznej, dlatego nie będą tu szerzej omawiane. Można tylko zauważyć, że wszelkie
omawiane wyżej efekty związane z samym faktem istnienia kontaktu między dowolnymi dwoma podmiotami w partnerstwach są
tym silniejsze, o im intensywniejszym (bardziej regularnym) kontakcie mówimy.
44
63
Wśród zmiennych niezależnych (współzmiennych w modelu) uwzględniono dane o:
•
liczebności partnerstwa,
•
roli w partnerstwie podmiotu, dla którego określano prawdopodobieństwo kontaktu
z innymi (lider czy zwykły członek partnerstwa);
•
zakorzenieniu tego podmiotu w partnerstwie (% kontaktów sprzed partnerstwa)
•
zaangażowaniu liderów tego podmiotu w prace partnerstwa
•
deklarowanym
projektowe);
•
potencjale ekonomicznym podmiotu (mierzonym dochodami per capita - dot.
jednostek samorządowych);
•
miejskim lub wiejskim charakterze podmiotu (na podstawie danych o gęstości
zaludnienia w gminie, w której ten podmiot był zlokalizowany);
•
trwałości lokalnej egzekutywy (dot. jednostek samorządowych – jej miarą była
liczba kadencji na stanowisku obecnego wójta/burmistrza/prezydenta począwszy
od kadencji 2006-2010);
•
fizycznej odległości między daną parą podmiotów45;
•
różnicy potencjału ekonomicznego między dwoma podmiotami (dot. jednostek
samorządowych);
•
zgodności afiliacji politycznych liderów (egzekutywy) danej pary podmiotów (dot.
jednostek samorządowych)46;
•
sposobie
postrzegania
partnerstwa
(jako
strategiczne
lub
typie/formie prawnej obu podmiotów tworzących dowolną parę (JST, NGO lub inne
– mowa tu o 2 zmiennych określających typ podmiotu 1 i 2 podmiotu w parze);
Jak łatwo się zorientować, część tych zmiennych (te, które opatrzono wyżej dopiskiem „dotyczy
jednostek samorządowych”) jest trudno mierzalna lub ma wręcz ograniczony sens w przypadku
podmiotów niebędących podmiotami publicznymi (np. porównywanie potencjału ekonomicznego
organizacji pozarządowej i samorządu). Ponieważ jednak jednym z celów analizy było określenie
relatywnego znaczenia przynależności sektorowej partnerów dla prawdopodobieństwa zaistnienia
kontaktów między nimi, podmioty takie musiały być zachowane w analizie. Dlatego w ich przypadku
wartości ww. „samorządowych” zmiennych odpowiadają wartościom dla samorządów, w których były
one zlokalizowane. Trzeba podkreślić, że zabieg ten nie służył szacowaniu na podstawie tych danych
rzeczywistej sytuacji takich podmiotów. Jest oczywiste, że nie ma ona z tymi danymi nic wspólnego i że
dane na ten temat dla przedstawicieli różnych sektorów uwzględnionych w analizie są nieporównywalne.
Celem było tu wyłącznie imputowanie braków danych o kondycji tych podmiotów, tak, aby można było
45
W linii prostej, w km, z dokładnością do 1 miejsca po przecinku. Z braku precyzyjnych danych adresowych dla wszystkich
podmiotów oraz ze względu na ograniczony horyzont czasowy projektu jako przybliżenie tej odległości przyjęto dane o centrum
miejscowości, w której znajduje się dany podmiot. W przypadku, kiedy oba podmioty były zlokalizowane w tej samej
miejscowości, szacowaną odległość między nimi określano jako 0 km.
46
Za zgodne afiliacje polityczne uznawano przynależność WBP (w momencie przeprowadzenia ostatnich wyborów lokalnych w
2014 roku) do tego samego ugrupowania politycznego lub poparcie przez to ugrupowanie. W przypadku, kiedy WBP nie był
popierany/nie reprezentował w wyborach żadnego z ogólnopolskich ugrupowań, ale własny komitet wyborczy lub komitet
organizacji pozarządowej, jego afiliacja była uznawana za niezgodną z afiliacjami WBP reprezentujących takie ogólnopolskie
ugrupowania, ale zgodną z afiliacjami WBP pozapartyjnych.
64
uwzględnić je w prowadzonych analizach. Ze względu na ich stosunkowo niewielką liczebność w
badanej próbie, można było zakładać, że ich wpływ na oszacowania dotyczące roli poszczególnych
czynników w kontaktach między samymi JST będzie niewielki (założenie to potwierdzono powtarzając
ww. analizy wyłącznie w odniesieniu do kontaktów między JST).
Wyniki tych analiz przedstawiono w tabeli poniżej:
Tabela 7. Uwarunkowania kontaktów w partnerstwach – wyniki regresji logistycznej
Zmienne w modelu
liczebność partnerstwa
czy podmiot A jest liderem?
Typ podmiotu A: inne (referencyjny)
Typ podmiotu A: JST
Typ podmiotu A: NGO
Typ podmiotu B: inne (referencyjny)
Typ podmiotu B: JST
Typ podmiotu B: NGO
% kontaktów sprzed partnerstwa
odległość A <-> B
różnica potencjału ekonomicznego A / B
zgodność afiliacji politycznych WBP A <-> B
potencjał ekon. podmiotu A
gęstość zaludnienia - lokalizacja A
stosunek do partnerstwa: strategiczny (referencyjny)
stosunek do partnerstwa: konkretny projekt
stosunek do partnerstwa: współpraca dziedzinowa
zaangażowanie liderów: b. małe (referencyjny)
zaangażowanie liderów: b. duże
zaangażowanie liderów: duże
zaangażowanie liderów: średnie
zaangażowanie liderów: małe
która kadencja WBP? Trzecia+ (referencyjny)
która kadencja WBP?: Pierwsza
która kadencja WBP?: Druga
Stała
B
Błąd stand.
p
-0,013
0,001 0,000
3,433
0,231 0,000
0,023
-0,262
0,161 0,103
0,183
0,182 0,313
0,117
-0,218
0,106 0,040
-0,125
0,154 0,417
0,431
0,093 0,000
-0,013
0,002 0,000
-0,557
0,066 0,000
-0,101
0,069 0,143
0,000
0,000 0,000
0,000
0,000 0,002
0,000
-0,584
0,088 0,000
-0,123
0,089 0,169
0,000
-0,628
0,211 0,003
-0,617
0,205 0,003
-0,956
0,235 0,000
0,017
0,248 0,945
0,000
-0,248
0,125 0,047
0,390
0,077 0,000
0,745
0,344 0,030
Exp(B)
0,987
30,961
0,770
1,201
0,804
0,883
1,538
0,988
0,573
0,904
1,000
1,000
0,558
0,884
0,534
0,540
0,384
1,017
0,780
1,477
2,106
65
Jakość dopasowania modelu do rzeczywistości okazuje się przeciętna47 - z całą pewnością, nie
przewiduje on doskonale różnic związanych z występowaniem kontaktów między dwoma podmiotami
w partnerstwie (nieco lepszą precyzję oszacowań oferują wyniki wielomianowej regresji logistycznej, z
uwzględnieniem informacji o częstotliwości kontaktów między podmiotami48). Obok oficjalnej roli w
partnerstwie (funkcji lidera), w największym stopniu przesądza o nich liczebność partnerstwa,
„zakorzenienie” w nim danego podmiotu (im więcej jego partnerów to kontakty sprzed partnerstwa, tym
większe prawdopodobieństwo współpracy z dowolnym innym podmiotem w sieci), sposób definiowania
partnerstwa (podmioty traktujące je długofalowo i strategicznie mają więcej kontaktów niż te, które
traktują je „projektowo”). Zaangażowanie liderów danego podmiotu w działania partnerstwa także
istotnie wpływa na intensywność kontaktów, przy czym jednak związek ten okazuje się nieoczywisty –
przy innych czynnikach kontrolowanych, to mniejsze zaangażowanie wiąże się z większym
prawdopodobieństwem kontaktu (np. bardzo duże zaangażowanie zmniejsza szanse na kontakt z
dowolnym podmiotem w partnerstwie o połowę). Wynika stąd, że podmioty, których liderzy żywo
interesują się losami partnerstwa, przy innych czynnikach niezmienionych deklarują mniej kontaktów niż
te, gdzie nie jest ono darzone taką uwagą (za to być może są to kontakty bardziej autentyczne – choć
hipoteza ta nie została przetestowana w ramach podjętych analiz). Efekt ten ma być może związek z
zależnością pomiędzy (nieujętą w modelu w sposób precyzyjny) wielkością danego podmiotu a liczbą
jego kontaktów – trzeba bowiem pamiętać, wraz z jej wzrostem natężenie kontaktów przeciętnie rośnie,
zmniejsza się za to zaangażowanie przywódców w sprawy partnerstwa.
W mniejszym stopniu, niezależnie od ww. uwarunkowań, liczy się także fizyczna bliskość między
partnerami (im mniejsza, tym większe prawdopodobieństwo współpracy), zamożność (większa oznacza
więcej kontaktów) i lokalizacja (wraz ze wzrostem poziomu urbanizacji rośnie liczba partnerów),
dysproporcje w potencjale ekonomicznym (mniejsze zwiększają prawdopodobieństwo współpracy), a
nawet stabilność władzy wykonawczej (liczba kadencji wójta/burmistrza – przy czym, co ciekawe,
podmioty, w których od 2006 roku obecny wójt/burmistrz rządzi 2 kadencje okazują się nieznacznie
aktywniejsze od tych, gdzie rządzi on dłużej). Własny, niezależny od innych (acz bardzo skromny) wpływ
na prawdopodobieństwo kontaktów ma także typ partnera, przy czym, co charakterystyczne,
prawdopodobieństwo kontaktu nie zależy (w istotny statystycznie sposób) od tego, jakiego typu podmiot
deklaruje kontakt, ale zależy od tego, jakiego typu podmiotu ta deklaracja dotyczy (jeśli podmiotem
takim jest JST, szanse na wskazanie go jako kontaktu maleją ceteris paribus o 20%. Jest to jednak
wynik na granicy istotności statystycznej, trudno więc na nim budować).
Jedynymi czynnikami, które w świetle przeprowadzonych analiz wydają się nie mieć żadnego istotnego
statystycznie oddziaływania na prawdopodobieństwo kontaktu między dwoma podmiotami okazuje się
to, jakiego rodzaju podmiot deklaruje kontakt, a także zgodność afiliacji politycznych ich egzekutywy.
47
R2 Nagelkerkego = 0,285
R2 Nagelkerkego = 0,305
48
66
Aby
lepiej
zobrazować
te
wyniki,
warto
przełożyć
je
na
prognozy
dotyczące
prawdopodobieństwa zaistnienia kontaktu między dwoma podmiotami w partnerstwie, w zależności od
rozmaitych czynników. Trzeba jednak przy tym pamiętać, że ze względu na niedoskonałość modelu
oraz danych, na których się on opiera (deklaracje, imputowanie braków danych dla części parametrów
w przypadku podmiotów niebędących jednostkami samorządowymi), prognozy te należy traktować z
dystansem, jako wskazujące na określone prawidłowości, ale nie odtwarzające wiernie badanej
rzeczywistości. Na prawach przykładu, porównajmy dwa scenariusze, oba dla partnerstwa o liczbie 10
podmiotów. Dla uproszczenia przyjmijmy także, że oba podmioty, dla których prognozujemy
prawdopodobieństwo kontaktu z innymi to JST, są podobne do siebie pod względem potencjału
ekonomicznego, zlokalizowane w gminie o przeciętnym poziomie zamożności (dochody per capita 2000 zł), będącej miastem o podobnej wielkości (gęstość zaludnienia – 1000 os./km2). Załóżmy także,
że chodzi o ich kontakt z inną JST w partnerstwie. To, co je różni, to kwestie zidentyfikowane wyżej jako
najważniejsze dla ich aktywności: ich rola w partnerstwie (w pierwszym przypadku mamy do czynienia
z liderem partnerstwa, w drugim – z członkiem), a także stosunek do projektu (podmiot pierwszy jest
zorientowany na strategiczną i długofalową współpracę, drugi – na realizację konkretnego projektu). Na
poniższych grafach przedstawiono rozkłady prawdopodobieństwa ich kontaktu z innymi partnerami
(będącymi JST), w zależności od fizycznej odległości dzielącej je od tych podmiotów oraz stopnia ich
zakorzenienia w partnerstwie (%kontaktów sprzed partnerstwa). Jak widać, w przypadku liderów
partnerstwa, to prognozowane prawdopodobieństwo jest znacznie wyższe (zawsze bliskie 100%):
rozpina się między 92% (w hipotetycznej sytuacji, kiedy przybliżona odległość między podmiotami
wynosi 100 km, a podmiot deklarujący fakt kontaktu nie ma żadnej wcześniejszej historii kontaktów
wewnątrz partnerstwa) do 98%, kiedy oba podmioty mają siedziby bardzo blisko siebie, a lider
współpracował przed partnerstwem z wszystkimi swoimi obecnymi kontaktami. Ważniejsze od samych
oszacowań prawdopodobieństwa są przy tym różnice między nimi: okazuje się np., że przy
maksymalnej uwzględnionej na poniższym grafie odległości między partnerami (100 km), posiadanie
przez jednego z nich wcześniejszych relacji ze wszystkimi obecnymi kontaktami zwiększa
prawdopodobieństwo nawiązania kontaktu jedynie o 3 pp, (w stosunku do sytuacji, w której żadne takie
relacje przed partnerstwem nie miałyby miejsca). Jeśli chodzi o prawdopodobieństwo relacji między
podmiotami, które są fizycznie bliskie, historia wcześniejszych kontaktów nie odgrywa praktycznie
żadnej roli.
Prognozy są znacznie bardziej pesymistyczne w drugim z zakładanych scenariuszy – kiedy
mamy do czynienia z podmiotem, który jest zwykłym członkiem partnerstwa, a także traktuje je nie jako
formę długofalowej i wielowymiarowej współpracy, ale po prostu jako pojedynczy projekt (oczywiście,
opieramy się tu wyłącznie na deklaracjach respondentów badania). W takim przypadku,
prawdopodobieństwo wystąpienia (zadeklarowania) kontaktu tego podmiotu z dowolną inną JST w
naszym partnerstwie wynosi od 17% do 52%, w zależności od poziomu „zakorzenienia” jego relacji z
innymi podmiotami oraz od fizycznej odległości między nimi. Warto przy tym zauważyć, że w takim
przypadku sama historia wcześniejszych kontaktów ma nieco większe znaczenie niż w przypadku lidera:
przy zbliżonej lokalizacji obu podmiotów (małej odległości między nimi) może zwiększyć
prawdopodobieństwo wystąpienia kontaktu nawet o 11 pp.
67
Wykresy 38-39. Modelowanie prawdopodobieństwa kontaktu między dwoma partnerami – ilustracja
68
3.3.
Jakość partnerstw i jej determinanty
Korzyści na pewno są takie, że poznajemy przede wszystkim problemy innych gmin i trochę szerzej
patrzymy na aspekt całego obszaru.
Ostatecznym probierzem jakości partnerstw lokalnych, jeśli pominąć kwestię twardych efektów
ich działań (co nie było przedmiotem omawianego tu badania) jest to, jak są one oceniane przez
partnerów oraz jakie są ich plany dotyczące przyszłego udziału w tych strukturach. Tej ostatniej kwestii
poświęcony jest osobny rozdział opracowania (por. niżej, rozdz. „przyszłość partnerstw”). Tutaj, opisane
zostaną wyniki badania dotyczące subiektywnej oceny partnerstw przez ich uczestników, a także opinii
o rozmaitych problemach w ich funkcjonowaniu.
3.3.1.
Problemy partnerstw
Na kwestię jakości partnerstw można spojrzeć poprzez pryzmat problemów zgłaszanych przez
uczestniczące w nich instytucje. Takim często poruszanym problemem okazuje się przede wszystkim
nierówny wpływ poszczególnych członków partnerstw na decyzje. Zdaniem wielu respondentów, ich
zaangażowanie w sprawy partnerstwa nie znajduje odzwierciedlenia w ostatecznych decyzjach
dotyczących kierunków jego działań, czy nawet nie staje się przedmiotem refleksji.
69
Mamy więcej pracy, …mamy takie wrażenie, że pracujemy też na kogoś, że ktoś po prostu nam tylko
wysyła maile, zleca nam coś, tak naprawdę, to, co my wypracujemy to nie jest dalej
przepracowywane, tylko „kopiuj-wklej”.
[przedstawiciel JST]
Często poruszano także kwestię braku motywacji i zaangażowania części członków partnerstwa
w jego prace. Co charakterystyczne, zdaniem badanych problem ten dotyczył znacznie częściej innych
członków badanych sieci niż ich samych. Efekt ten, choć do pewnego stopnia typowy dla badań
sondażowych, można traktować jako kolejny symptom pewnych problemów komunikacyjnych wewnątrz
partnerstw. Bierność czy też alienacja części uczestników jest jednym z istotniejszych zagrożeń dla
rozwoju współpracy. Nawet jeśli towarzyszy niewielkiej części podmiotów w danym partnerstwie, w
dłuższej perspektywie może nie tylko przekładać się na problemy w realizacji jego celów, ale także
rozprzestrzeniać się wewnątrz sieci, „zarażając” kolejnych jej uczestników. Szybkie reagowanie na tego
rodzaju problemy i zarządzanie nimi jest ważną rolą koordynatorów partnerstw. Być może warto
wyposażyć ich w narzędzia umożliwiające im szybką identyfikację tego typu problemów i ich przyczyn
– swojego rodzaju „system wczesnego ostrzegania” . Może on obejmować np. rozwiązania o
charakterze komunikacyjnym (np. sondy dot. problemów w partnerstwie, grupy dyskusyjne) lub
zarządczym (np. regularne audyty działań poszczególnych partnerów, rozmowy ewaluacyjne,
powtarzane co roku samooceny jakości rozwoju partnerstwa wg metodologii przygotowanej w projekcie
ZMP, ZGW i ZPP).
Wykres 40. Rozkład opinii dotyczących problemów w funkcjonowaniu partnerstwa
Decyzje o kierunkach działania partnerstwa podejmują
zwykle najsilniejsi partnerzy – słabsi członkowie…
9%
Większość członków partnerstwa nie angażuje się
wystarczająco w jego prace
5%
W naszym partnerstwie istnieją zamknięte grupy, które
komunikują się między sobą, bez udziału innych
5%
Trudno nam znaleźć wspólny język z niektórymi
członkami naszego partnerstwa
4%
W naszym partnerstwie bardziej liczą się znajomości i
układy niż formalne procedury
Zdecydowanie się zgadzam
Zdecydowanie się nie zgadzam
24%
22%
20%
36%
18%
30%
12%
9%
2%
Raczej się zgadzam
Trudno powiedzieć
32%
15%
20%
41%
34%
27%
32%
4%
11%
17% 5%
24%
13%
17%
3%
4%
6%
Raczej się nie zgadzam (n=294)
Odmowa odpowiedzi
Choć większość respondentów deklarowała, że nie dostrzega poszczególnych problemów w swoim
partnerstwie (52%-68%), to wydaje się, że tak pozytywny obraz może wynikać z pewnej ostrożności
respondentów w deklaracjach czy też niechęci do prezentowania krytycznych poglądów. Sugeruje to
także stosunkowo wysoki udział w odpowiedziach kategorii „trudno powiedzieć” (11%-17%). Może on
jednak także świadczyć o braku wiedzy respondentów na temat problemów dotykających całego
partnerstwa (kwestionariusz wypełniały zazwyczaj osoby pełniące role „operacyjne”, czasami
niezaangażowane w strategiczne aspekty funkcjonowania partnerstwa i nieposiadające szerokiego
spojrzenia na jego działania).
Wśród najczęściej dostrzeganych problemów pojawiła się przede wszystkim asymetria władzy
pomiędzy silniejszymi i słabszymi członkami (33%). W drugiej kolejności, zwracano uwagę na bierność
większości członków partnerstwa (27%) oraz istnienie w ramach partnerstw pewnych zamkniętych grup,
komunikujących się ze sobą z pominięciem części partnerów (23%). Wszystkie te problemy silnie wiążą
się z niedostatecznie transparentną i skuteczną komunikacją między członkami badanych sieci. Ten
aspekt był również wymieniany jako problem, którego poprawa znacznie poprawiłaby skuteczność ich
działania.
Uczestnicy badania mieli również możliwość formułowania otwartych wypowiedzi na temat
problemów, których rozwiązanie znacząco poprawiłoby funkcjonowanie ich partnerstw i dość
powszechnie z tej możliwości korzystali – co wskazuje na ich zainteresowanie przedmiotem badania.
Co ciekawe, większość tych wypowiedzi nie dotyczyła (jak to często bywa w badaniach instytucji)
zewnętrznych warunków funkcjonowania partnerstw, ale ponownie nieskutecznej komunikacji,
niewystarczająco dobrej organizacji pracy partnerstw, czy zasad współpracy z pozostałymi członkami.
Problemy te dostrzegali także w swoich działaniach ewaluacyjnych doradcy poszczególnych partnerstw.
70
Identyfikowane przez nich trudności w większości dotyczyły wewnętrznych problemów z koordynacją
prac partnerstwa i komunikacji między członkami.
Jedną z najczęściej wskazywanych przez respondentów trudności była nieumiejętność (lub
niechęć do) formułowania wspólnego celu partnerstw, podzielanego i rozumianego przez wszystkich
ich członków. Często zdarza się, że – z punktu widzenia badanych - część podmiotów należących do
partnerstw traktuje je instrumentalnie – jako warunek konieczny do zdobycia dodatkowych środków na
realizację własnych, jednostkowych celów. Świadomość wspólnego celu to podstawowy składnik
definicji partnerstwa. Spostrzeżenia dotyczące tej kwestii pojawiały się także w trakcie indywidualnych
wywiadów z przedstawicielami niektórych z partnerstw. Jedna z badanych osób (przedstawiciel lidera
partnerstwa) tak sformułowała ten problem:
Ważne jest, żeby był jasno i wyraźnie zdefiniowany cel i żeby to był wspólny cel, żebyśmy jednak
będąc członkami partnerstwa zapominali pośrednio o swoich interesach, swojej organizacji, czy
swojego samorządu, swojego miasta, ale widzieli ten wspólny cel. Myślenie po prostu trochę jakby,
krok dalej, niż tylko moja gmina, krok dalej, niż tylko to, co będzie za rok. Ja to myślę, że cały czas
jeszcze jest problem w tym, że my myślimy w perspektywie kadencji po prostu
[przedstawiciel lidera partnerstwa].
71
Kolejną ważną kwestią w wypowiedziach badanych okazały się problemy kadrowe. Przede
wszystkim wiązały się one z niewystarczającym w odczuciu respondentów zaangażowaniem osób
delegowanych do zajmowania się partnerstwem w jego prace. Część uczestników badania upatrywała
źródła tego zjawiska w złej organizacji pracy wewnątrz instytucji (zbyt wiele obowiązków przydzielonych
jednej osobie). Pojawiały się również zarzuty dotyczące nieprzygotowania merytorycznego lub braku
decyzyjności osób zajmujących się partnerstwem w poszczególnych instytucjach członkowskich.
W działaniach partnerstwa z ramienia JST uczestniczą osoby delegowane do takich zadań ze względu
na zajmowane stanowisko pracy, co wiąże się z ich "różnym" zaangażowaniem. Zdecydowanie do
prac związanych z takim partnerstwem powinny być delegowane osoby kompetentne i
zainteresowane efektami takich działań.
[przedstawiciel JST]
U nas w gminie bardzo dużo obowiązków i też kompetencji pan prezydent deleguje na swoich
pracowników. Jak ja jadę na taki zespół projektowy i podejmuję jakąś decyzję, to jest to decyzja
wiążąca, bo to jest decyzja pana prezydenta. A jak przyjeżdżają przedstawiciele innych gmin na
zespół projektowy, to nie są to decyzje wiążące. Nie zdarzyło mi się jeszcze, żeby z innej gminy
przedstawiciel nie będący wójtem lub burmistrzem był w stanie podjąć wiążącą decyzję, czyli taką, że
na 100% możemy powiedzieć, że to co on teraz mówi, to tak będzie.
[przedstawiciel JST]
Innym wymagającym poprawy elementem są „logistyczne” aspekty współpracy z wieloma
podmiotami równocześnie. Respondenci wskazywali często na trudności organizacyjne i koordynacyjne
w tych kontaktach, brak ustalonych zasad współpracy, jej rzeczywistego harmonogramu, czy deficyt
skutecznych narzędzi komunikacyjnych.
Trzeba byłoby wprowadzić ściśle ustalony harmonogram dostępny z dużym wyprzedzeniem, jasne
zasady projektu, bieżąca sprawozdawczość z tego co do tej pory się odbyło.
[przedstawiciel JST]
Szukając recepty na te problemy wielu respondentów wspominało o potrzebie stworzenia lepszych
warunków dla zaangażowania w prace partnerstwa: większej integracji członków, wypracowania
wspólnych zasad funkcjonowania (w tym reguł komunikacji), częstszych spotkań członków. Propozycje
odpowiedzi na tak sygnalizowane potrzeby zostaną szerzej omówione w części rekomendacyjnej.
3.3.2.
Konflikty wewnętrzne
Większość respondentów nie doświadczyła żadnych nieporozumień lub konfliktów w badanych
partnerstwach (lub nie zdecydowała się o nich powiedzieć). Blisko 1/5 stykała się z nimi sporadycznie,
nieco ponad 5% - czasami. Częste konflikty w zasadzie się nie zdarzały (poniżej 1%). Najwięcej tego
typu sytuacji przydarzało się miastom na prawach powiatu (48%) a w dalszej kolejności gminom
miejskim (37%) i NGO (30%). Pierwsze miejsce dużych ośrodków miejskich nie dziwi, ponieważ często
przyjmują one role przywódcze, co wymaga kontaktu z wieloma podmiotami a to z kolei zwiększa
szansę na wystąpienie konfliktu. Może to także wynikać z asymetrii potencjału dużych i małych
podmiotów w sieci, która może wiązać się z próbami narzucania przez te pierwsze swoich stanowisk w
różnych sprawach.
Bardzo duża część respondentów uniknęła jednoznacznej odpowiedzi na pytanie (wybierając
odpowiedź „trudno powiedzieć”). Można to interpretować dwojako: bądź jako świadectwo słabej
komunikacji wewnątrz zespołów zajmujących się sprawami partnerstwa (ewentualnie dużej rotacji
wewnątrz tych zespołów), przekładającej się na brak wystarczającej wiedzy o ich historii, bądź – co
wydaje się bardziej prawdopodobne – jako świadectwo pewnej ostrożności w dzieleniu się tego rodzaju
wiedzą. W tym drugim przypadku należałoby założyć, że rzeczywista częstotliwość nieporozumień i
konfliktów wewnątrz partnerstw może jest większa niż sugerują wyniki badania.
72
Wykres 41. Konflikty w partnerstwie – rozkład ogółem i częstotliwość wg typów lokalizacji
Czy w czasie trwania partnerstwa zdarzały się jakieś konflikty lub nieporozumienia we współpracy Pana(i) podmiotu
z którymkolwiek z partnerów?
Tak, często
0,3%
Miasto na prawach powiatu
Tak, czasami
6%
Gmina miejska
Tak, sporadycznie
45%
Trudno powiedzieć
Odmowa odpowiedzi
37%
NGO
18%
Nie, nigdy
48%
Gmina miejsko-wiejska
27%
4%
30%
21%
Gmina wiejska
20%
Powiat
19%
Inne
17%
n=264
3.3.3.
Subiektywna ocena jakości partnerstwaa
Ostatecznym probierzem jakości partnerstw i ich szans na dalsze trwanie jest to, jak są one
oceniane przez partnerów. Oceny te można formułować w sposób ogólny lub pytając o konkretne
aspekty funkcjonowania partnerstw oraz ich wpływ na sytuację członków lub domenę, której dotyczą ich
działania. O wszystkie te kwestie zapytano uczestników badania. Gdyby chcieć podsumować ich
odpowiedzi jednym określeniem, należałoby stwierdzić, że ocena ta wypada bardzo dobrze. Trudno się
jednak nie oprzeć wrażeniu, że wypowiedzi na ten temat były przynajmniej w części żyrowane przez
swojego rodzaju „urzędowy optymizm”, czy też polityczną poprawność (przypomnijmy, że omawiane
badania dotyczą wciąż trwających projektów i finansowane są pośrednio przez ich sponsora). Niemniej
należy zanotować, że w świetle tych deklaracji ponad 80% uczestników partnerstw wynosi z nich ogólnie
dobre lub bardzo dobre doświadczenia, przy czym prawie ¼ ocenia je bardzo dobrze. Przeciętna ocena
ze względu na 16 poruszonych w badaniu aspektów partnerstw plasuje się na poziomie 77%
maksymalnej możliwej oceny, a ze względu na te aspekty, które sami partnerzy uznawali za ważne jest
niewiele niższa (76%). Także pod innymi względami, jak poziom rozwoju instytucjonalnego partnerstw
(mierzony za pomocą indeksu złożonego z wypowiedzi dotyczących funkcjonowania w nich określonych
rozwiązań, procedur lub mechanizmów – przeciętnie 74 na 100 punktów49) czy indeks wpływu
partnerstw50 (przeciętnie 75 na 100 pkt) wystawia im bardzo wysoką ocenę.
49
Definicja indeksu – por. przypis 22
Jest to złożony wskaźnik bazujący na odpowiedziach na pytanie C9, dotyczące wpływu partnerstwa na (a) rozwój organizacji
respondenta, (b), szanse na pozyskanie nowych środków, (c), jakość usług publicznych świadczonych na obszarze partnerstwa,
(d) ograniczenie kosztów związanych z realizacją określonych zadań, (e) rozwój komunikacji i współpracy pomiędzy partnerami.
Wartości indeksu oblicza się jako stosunek sumy punktów uzyskanych w każdym z tych wymiarów (maksymalnie po 5 pkt) do
ich maksymalnej możliwej liczby. Przyjmuje wartości od 20% w sytuacji, kiedy zdaniem respondentów w każdym z ww.
wymiarów partnerstwo przyczyniło się do zdecydowanego pogorszenia sytuacji, do 100% w sytuacji, kiedy w każdym z
wymiarów zadziałało zdecydowanie korzystnie. W przypadku powtarzania badań w przyszłości rekomendujemy takie
przeliczenie wartości indeksu, by zawierał się w przedziale od 0 do 100% - ułatwi to jego interpretację.
50
73
Omówieniu tych złożonych wskaźników poświęcone są dalsze fragmenty raportu. Tymczasem
jednak przyjrzyjmy się samemu rozkładowi opinii o partnerstwach. Uczestników badania ich zarówno o
ogólną ocenę współpracy w ramach ich partnerstw, jak i o opinie o rozmaitych aspektach tej współpracy,
które w literaturze często wymienia się jako istotne dla rozwoju partnerstw. Pierwsze z tych pytań
spotkało się z bardzo pozytywną reakcją: ¼ ankietowanych uznała współpracę w ramach „swoich”
partnerstw za „bardzo dobrą”, kolejne 60% oceniło ją „raczej dobrze”. Tylko 1 na 100 badanych miał do
niej krytyczny stosunek, przy czym nie zdarzały się przypadki, by oceniono ją „bardzo źle”. Warto jednak
zauważyć, że 16% ankietowanych nie miało w tej sprawie wyraźnego poglądu, z czego 13% stanowili
respondenci oceniający ją na przysłowiową „trójkę”, zaś 3% tacy, którzy nie umieli lub nie chcieli jej
oceniać.
Opinie dotyczące różnych elementów decydujących o tej współpracy również były generalnie
pozytywne, przy czym jednak nie zawsze w równym stopniu. Po pierwsze więc, w opiniach tych ujawnia
się znaczna niepewność dotycząca oceny niektórych aspektów oddziaływania partnerstwa. O ile jeśli
chodzi o jego wpływ bezpośrednio na organizacje (ich ogólny rozwój, szanse na finansowanie, rozwój
ich współpracy z innymi), oceny są jednoznacznie pozytywne (por. wykres poniżej), o tyle kwestia
znaczenia partnerstwa dla realizacji celów organizacji (a także celów, dla którego partnerstwa są de
facto powoływane), budziła znacznie bardziej wstrzemięźliwe reakcje. Respondenci stosunkowo często
unikali oceny jego oddziaływania na jakość usług publicznych lub redukcję kosztów dostarczania tych
usług (wybierali odpowiedź „trudno powiedzieć). Zachowanie to jest zapewne powiązane z faktem, iż
badane sieci są jeszcze stosunkowo „świeże” – biorąc to pod uwagę, mimo wszystko wysoki odsetek
pozytywnych opinii na ten temat można traktować w gruncie rzeczy jako deklaracje „a priori”. Być może,
wiąże się jednak także z niewystarczającym „oprzyrządowaniem” partnerstw związanym z pomiarem
twardych efektów działania partnerstw i niewystarczającym naciskiem na te kwestie, o czym piszemy w
innych częściach raportu.
Wykres 42. Opinie dotyczące wpływu partnerstwa na…
74
Innym istotnym aspektem związanym z oceną jakości współpracy są przekonania dotyczące wpływu
uczestników partnerstwa na jego działania, wiedzy o celach, interesach i motywacjach innych
partnerów, oraz oceny związane z ostatecznym „bilansem” udziału w partnerstwie – tym, czy koniec
końców przynosi ono danemu partnerowi więcej korzyści czy strat. Także w przypadku tych opinii,
większość ankietowanych wypowiada się o swoich partnerstwach pozytywnie. W szczególności,
dotyczy to poglądów na temat korzyści wynikających z partnerstwa (por. wykres niżej). Najwięcej
ambiwalencji budzą deklaracje dotyczące wpływu partnerów na kierunek działania partnerstwa – tutaj,
dominująca grupa uczestników badania upozycjonowała się „dyplomatycznie” na środku proponowanej
skali.
Wykres 43. Opinie dotyczące wpływu na działania partnerstwa i jego bilansu dla organizacji
75
Biorąc pod uwagę dość dużą wstrzemięźliwość badanych w ferowaniu krytycznych opinii, być
może ważniejsze niż sam ich rozkład są pewne prawidłowości związane z ich zróżnicowaniem. Okazuje
się na przykład, że poczucie wpływu na działania partnerstwa jest większe wśród samorządów
wyższego szczebla oraz stowarzyszeń JST, zdecydowanie najmniejsze zaś wśród organizacji
pozarządowych (40% z nich skłania się poglądowi, że nie ma wpływu na działania partnerstwa).
Przynależność badanych podmiotów do określonych sektorów instytucjonalnych ma istotne znaczenie
dla ich „samopoczucia” w partnerstwach. Porównania ich opinii wskazują, że uczestniczące w
partnerstwach organizacje pozarządowe i inne podmioty niebędące jednostkami samorządowymi mają
pewne problemy z odnalezieniem swojego miejsca w tych strukturach. W odróżnieniu od JST, w
większości uznają na przykład, że mają ograniczoną wiedzę o celach, motywacjach i interesach
partnerów. O ile w całej badanej populacji zdecydowanie dominują pozytywne oceny jakości współpracy
w partnerstwach, o tyle wśród partnerów spoza sektora pozarządowego i samorządu (głównie
organizacje samorządu gospodarczego) nastroje są znacznie gorsze - prawie 40% z nich ocenia
współpracę średnio, źle lub uchyla się od odpowiedzi na to pytanie. Różnice między nimi a samorządami
są na tyle duże, że można uznać je za statystycznie potwierdzone mimo niewielkiej liczebności tej
kategorii respondentów w próbie badawczej. Być może, stoi za tym po części konflikt związany z
odmiennością kultury organizacyjnej strony publicznej i sektora komercyjnego. Ujawniają się one
choćby w porównaniach dotyczących oceny poszczególnych aspektów funkcjonowania partnerstw (por.
niżej), ale także w otwartych wypowiedziach uczestników badań jakościowych projektu:
Myślę, że przedsiębiorcy nie zawsze też rozumieją ramy, w których działa samorząd, że nas jednak
obowiązuje ustawa o finansach publicznych, że nas obowiązuje ustawa o prawie zamówień
publicznych, mamy plany zagospodarowania przestrzennego, których zmiana też wymaga czasu i to
myślę, że właśnie jakby taka nieznajomość też, nie mają potrzeby być może, żeby to znać, ale też
czasami takie bagatelizowanie jednak tych ram prawnych, w których samorząd funkcjonuje.
[przedstawiciel JST]
Zarówno organizacje pozarządowe, jak i inne podmioty prywatne znacznie częściej skarżą się
także, że mają ograniczoną wiedzę o motywacjach, interesach i celach pozostałych partnerów (brak
wątpliwości w tej kwestii deklaruje nieco połowa organizacji i mniej niż 1/3 innych podmiotów sektora
prywatnego, w porównaniu do 65% wśród JST). Co trzecia organizacja pozarządowa (przy 15% wśród
ogółu partnerów) uważa także, że nie ma żadnego wpływu na kierunek działań partnerstwa.
Symptomatyczne jest także, że poczucie wpływu zmniejsza się wraz z (deklarowanym)
znaczeniem, jakie dana organizacja przywiązuje do partnerstwa. Powstaje oczywiście pytanie: co jest
tutaj przyczyną, a co skutkiem? Biorąc pod uwagę, iż zapewne każdy z podmiotów uczestniczących w
partnerstwie przystępuje do niego z założeniem, że będzie miało istotny wpływ na jego działania, można
zakładać, że zależność ta świadczy o tendencji do „wycofywania się” z udziału partnerstwie podmiotów,
które czują się tego wpływu pozbawione. Jest to wyraźna wskazówka dla architektów partnerstw, by w
działaniach na rzecz ich rozwoju uwzględniać mechanizmy zapobiegające temu zjawisku i zwiększające
poczucie kontroli nad jego decyzjami oraz udziału w nich wśród wszystkich podmiotów.
Czynnikiem istotnie różnicującym opinie o partnerstwach okazuje się także wielkość partnerstw
(im są liczniejsze, tym mniejsze jest poczucie wpływu na ich działania – por. wykresy poniżej). Wyniki
te korespondują z już omówionymi prawidłowościami dotyczącymi związków między liczebnością tych
struktur a aktywnością ich uczestników. Aktywność ta, jak już powiedziano (por. str. 62), jest także
negatywnie związana z subiektywnymi opiniami dotyczącymi wpływu na działania partnerstwa.
Przykładowo, te z badanych podmiotów, których przedstawiciele nie dostrzegają tego rodzaju
nierówności (t.j. nie zgadzają się ze stwierdzeniem, iż „o kierunkach działania partnerstwa decydują
zwykle najsilniejsi partnerzy”) utrzymują przeciętnie kontakt z ponad połową pozostałych partnerów, w
porównaniu do mniej niż 1/3 wśród tych, którym ta opinia wydaje się bliska (albo którzy unikają
odpowiedzi na pytanie). Opisane tu wyniki wzmacniają tezę, iż badane partnerstwa cierpią na pewien
„deficytu demokratyczny”, przekładający się na erozję zaufania między ich członkami i spadek motywacji
do angażowania się w ich prace. Problem ten wydaje się dotyczyć w szczególności mniejszych
podmiotów oraz przedstawicieli sektora prywatnego (organizacji pozarządowych, podmiotów
komercyjnych).
76
Wykres. 44 związek między oceną partnerstwa a jego wielkością – przykład zależności
77
3.3.4.
Jakość partnerstw – ujęcie szczegółowe
Z punktu widzenia pragmatyki badania dużo ważniejsze niż ogólna ocena partnerstw są informacje o
tym, co się na tą ocenę składa – a więc jak oceniane są rozmaite aspekty funkcjonowania tych sieci.
Wyżej omówione zostały te z nich, które dotyczą wpływu partnerów na wspólne działania, a także
wpływu partnerstwa na ich kondycję. Uczestników badania poproszono jednak także o ocenę
funkcjonowania partnerstwa pod innymi względami. W kwestionariuszu badania wymieniono 16 różnych
cech partnerstwa, w literaturze uznawanych często za istotne dla jego rozwoju. Poproszono ich zarówno
o ocenę ich partnerstw pod każdym z tych względów, jak i o wskazanie wśród nich cech w ich opinii
najważniejszych dla rozwoju partnerstw lokalnych w Polsce (można było wskazać nie więcej niż 3 takie
cechy). Rozkład ich odpowiedzi na pierwsze z tych pytań przedstawiono na poniższym grafie:
Wykres 45. Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie tego partnerstwa:
78
Jak wykazała analiza tych danych, najlepiej oceniane są te elementy funkcjonowania
partnerstw, które dotyczą ich kultury organizacyjnej i kompetencji: zdaniem zdecydowanej większości
badanych (nie mniej niż 75%), cechuje je więc szacunek dla suwerenności poszczególnych partnerów,
jasny podział ról, zbliżona kultura pracy, wysokie kompetencje pracowników zaangażowanych w prace
partnerstwa, a także dostęp partnerów do wielu przydatnych kontaktów. Zarazem jednak cechy te
rzadko bywają przez nich uznawane za kluczowe dla rozwoju partnerstw (każdy uczestnik badania mógł
wskazać maksymalnie trzy takie cechy). Kluczowe są ich zdaniem atrybuty odnoszące się do
strategicznego wymiaru funkcjonowania partnerstw oraz decydujące o ich autentyczności: zbieżność
celów i wartości, elastyczność / zdolność do kompromisu, posiadanie długofalowej strategii działania
czy zaangażowanie. Także one są oceniane relatywnie dobrze, choć nie tak powszechnie jak elementy
odnoszące się do kwestii organizacyjnych.
Wydaje się więc, że to przede wszystkim tych kwestii, będących zresztą poniekąd
konstytutywnymi cechami samej kategorii pojęciowej partnerstwa, powinna dotyczyć dalsza praca
związana ze wsparciem rozwoju współpracy wokół terytorium. Z tego punktu widzenia niepokoją zapisy
aktualnie publikowanych uszczegółowień Regionalnych Programów Operacyjnych na okres
programowania 2014-20, w których bądź w ogóle nie uwzględnia się możliwości realizacji projektów
partnerskich, bądź przewiduje się dla ich realizacji w przeważającej mierze tryb konkursowy. Takie
rozwiązanie, choć „bezpieczne” dla instytucji zarządzających dystrybucją środków, jest zaprzeczeniem
idei partnerstwa i będzie prowadziło do erozji dokładnie tych cech oraz kompetencji, w które
inwestowano w poprzednich rundach programowania i które wskazywane są w naszych badaniach jako
fundamentalne dla rozwoju partnerstw.
Wśród najmniej powszechnych, ale i najmniej istotnych deklarowanych cech badanych sieci
znalazły się zasobność partnerów, umiejętność absorpcji przez nich środków, wzajemne zaufanie, a
także prowadzenie regularnych badań jakości i efektów prowadzonych działań. Stosunek do dwóch
pierwszych z wymienionych cech można przypisywać okolicznościom zawiązania i bieżącej sytuacji
partnerstw (na obecnym etapie ich działania są przynajmniej w części finansowane z zewnątrz). Jednak
stosunkowo obojętny stosunek do kwestii zaufania oraz pomiaru efektów działań partnerstw zaskakuje.
Co do zaufania, zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w dyskursie publicznym jest to bowiem
nieodmiennie jedna z najbardziej eksponowanych kategorii. Być może, stosunkowo niewielki nacisk na
ten aspekt funkcjonowania partnerstw należy łączyć z charakterem ich aktywności i/lub stopniem ich
proceduralizacji/przeregulowania. Zaufanie nie jest w nich niezbędne dopóty, dopóki partnerzy nie
zależą w istotny sposób od siebie – inaczej mówiąc, gdy problemy lub działania jednego z nich nie niosą
ze sobą realnego ryzyka dla pozostałych (np. gdy stawka nie jest zbyt duża, gdy efekty projektu nie są
mimo wpadek zagrożone, lub wtedy, kiedy nie są precyzyjnie określone). Nie jest też postrzegane jako
istotne, kiedy ryzyko nieprzewidzianych zachowań lub scenariuszy jest nieduże – to znaczy gdy
wszelkie działania w ramach partnerstwa są z góry zaplanowane i obwarowane sankcjami (jak to jest w
przypadku projektów europejskich). Jeśli tak, można zapytać, w jakim stopniu wsparcie dla takich
projektów istotnie stanowi propedeutykę partnerstwa jako filozofii działania? Czy zewnętrzne źródła
finansowania i brak jasnych kryteriów oceny rezultatów działania (wskaźników „wpływu”) projektów
partnerskich nie jest typowym przykładem nauki „pływania w suchym basenie”? W szczególności,
zastanawia dezynwoltura, z jaką uczestnicy badania podchodzą do kwestii oceny jakości oraz efektów
działań partnerstw (tak jakby bardziej chodziło tu o dostęp do środków na bieżące działania niż efekt
długofalowy). Jest to dla nich kategoria zarazem najmniej powszechna i najmniej istotna. Jasne kryteria
sukcesu i nacisk na weryfikację tych planów to podstawowe warunki rzeczywistego partnerstwa. Bez
nich, inne jego elementy – uzgadnianie celów, tworzenie strategii działań, podział zadań – stają się w
dużej mierze fikcją. Powszechny brak nacisku na te kwestie wśród uczestników badań składa się na
niepokojący „syndrom zadowolenia przy bufecie”. Rekomendujemy położenie zdecydowanie większego
nacisku na wsparcie partnerstw w realizacji tego rodzaju zadań (tym bardziej, że prawie 1/3 ich członków
przyznaje, iż nie wie, do kogo mogłaby się z tym zwrócić). Chodziłoby np. o wsparcie w opracowywaniu
narzędzi do pomiaru rezultatów partnerstw, pomoc w zamawianiu ewaluacji, pomoc w tworzeniu „teorii
zmiany”, która powinna być podstawą działań ewaluacyjnych, szkolenia dot. korzystania z ewaluacji i
79
badań, pomoc we wskaźnikowaniu rezultatów działań partnerstw, oraz generalnie w budowie kultury
monitoringu i ewaluacji jako podejścia do zarządzania w sektorze publicznym.
Wykres 46. Opinie o różnych aspektach współpracy i ich znaczeniu dla rozwoju partnerstw
80
Przedstawiciele poszczególnych stron w partnerstwach nie zawsze są zgodni w ocenie
mocnych i istotnych stron tych sieci. W szczególności dotyczy to poglądów uczestniczących w
partnerstwach podmiotów niepublicznych niebędących organizacjami pozarządowymi (poglądy
ngo’sów są już bardzo zbliżone do tych prezentowanych przez przedstawicieli samorządów). Zarówno
organizacje pozarządowe, jak i samorządowcy za najważniejszą dla rozwoju partnerstw uznawali
zbieżność celów partnerów, posiadanie długofalowej strategii oraz zdolność do kompromisu.
Tymczasem dla innych podmiotów niepublicznych, pierwsze miejsce na liście takich cech zajmowali
kompetentni pracownicy – 58% wskazań (cecha, która wśród organizacji miała dopiero 6 miejsce (18%),
a wśród samorządów – 7 miejsce (23%))51. Wzajemne zaufanie partnerów, które do ważnych cech
partnerstw zaliczyło niemal 40% podmiotów prywatnych spoza trzeciego sektora, rzadko zwracało
uwagę organizacji (19%), jeszcze zaś rzadziej samorządów (14% i tylko 11 miejsce wśród ważnych
cech partnerstw). Jasne określenie celów i ról w partnerstwie, czwarte na liście priorytetów otoczenia
biznesu (38%) nie zostało wskazane jako ważne przez ani jedną uczestniczącą w badaniu organizację
pozarządową (wśród samorządów do ważnych zaliczył ją co 5 uczestnik badania). Jeśli więc
rzeczywiście można tu mówić o izomorfizacji, to przede wszystkim w odniesieniu do relacji między
51
Zarówno ta, jak i inne omówione tu różnice były statystycznie istotne przy przedziale ufności 95%.
organizacjami pozarządowymi i samorządem, i raczej nie w kategoriach rzeczywistego upodobniania
się kultury instytucjonalnej tych podmiotów, ale w kategoriach rezygnacji z prób zaszczepienia
elementów tej kultury w działaniach partnerstw.
Wykres 47. Opinie o różnych aspektach współpracy - JST
81
Wykres 48. opinie o różnych aspektach współpracy - NGO
Wykres 49. opinie o różnych aspektach współpracy – inne podmioty
Poglądy reprezentantów instytucji uczestniczących w partnerstwach znajdują dopełnienie w
wypowiedziach zajmujących się tą problematyką ekspertów. Także oni w przeprowadzonych na
potrzeby badania wywiadach zwracali uwagę na rolę, jaką w rozwoju tej współpracy odgrywają zdolność
do zdefiniowania wspólnego celu, który łączyłby wszystkich członków partnerstwa, jasny podział zadań
i odpowiedzialności w ramach partnerstwa czy zaangażowanie liderów – rozumiane nie tylko jako
osobiste zainteresowanie projektami, ale także autentyczna (nieinstrumentalna) otwartość i orientacja
na partnerskie zarządzanie. Akcentują jednak także szereg innych istotnych elementów, które nie były
przedmiotem naszych badań lub nie okazały się istotne wg ich uczestników. W opinii ekspertów,
kluczem dla dobrego partnerstwa jest więc przede wszystkim „kompetencja strategiczna” – zdolność do
dostrzeżenia przez założycieli partnerstwa rzeczywistego problemu, którego rozwiązanie wymaga
współdziałania ponad granicami administracyjnymi i / lub sektorowymi, względnie umiejętność
dostrzeżenia szansy rozwojowej w podjęciu takiej współpracy. Ten oczywisty skądinąd argument jest o
tyle wart podkreślenia, że w przekonaniu części ekspertów nie jest wcale oczywistym kryterium
uruchamiania partnerstw w Polsce. W ich opinii, decyzje dotyczące wejścia w tego rodzaju współpracę
mają często charakter koniunkturalny, a nowopowstające partnerstwa odtwarzają w gruncie rzeczy
zastane układy i sieci relacji. Po drugie, liczy się „kompetencja menadżerska”: mądre i aktywne
przywództwo, zdolność do negocjowania interesów i kompromisu, umiejętności zarządcze,
motywacyjne, techniczne, administracyjne. Po trzecie – „kompetencje merytoryczne” - tak po stronie
liderów, jak i personelu instytucji zaangażowanych w partnerstwa (wiedza związana z dziedziną objętą
partnerstwem). Po czwarte, „kompetencje kulturowe” (np. zdolności przywódcze, charyzma, potencjał
wzajemnego zaufania, kooperatywność). Spoiwem partnerstw i warunkiem ich trwałości jest także
dbałość o transmisję wiedzy i wiary w sens współpracy – wewnątrz partnerstwa, ale także wewnątrz
82
uczestniczących w nich instytucji – tak, by nie opierała się tylko i wyłącznie na liderze lub pojedynczych
aktywnych podmiotach.
3.3.5.
Uwarunkowania jakości partnerstw
Analiza opinii o jakości współpracy pozwoliła wyodrębnić kilka istotnych czynników, które je
różnicują. I tak, liderzy (organizacje będące formalnie liderami partnerstw) częściej niż inni partnerzy
mieli do tej współpracy zastrzeżenia - (mniej niż 1 na 5 respondentów tego typu oceniał ją „bardzo
dobrze”, podczas gdy wśród szeregowych członków dotyczyło to 1 na 4 respondentów). Można
zakładać, że jest to powiązane z ich wyższymi oczekiwaniami dotyczącymi udziału poszczególnych
partnerów we współpracy, a z całą pewnością – z większym natężeniem ich kontaktów z innymi
partnerami. Nie jest to jednak prawidłowość oczywista – okazuje się bowiem, że samo natężenie
kontaktów nie przekłada się automatycznie na bardziej krytyczny stosunek do jakości współpracy.
Przeciwnie - statystycznie rzecz biorąc podmioty najbardziej zaangażowane we współpracę w
partnerstwie (kontaktujące się z największą częścią innych członków) oceniają ją wyżej niż podmioty
słabiej w nią zaangażowane (co ciekawe, najbardziej krytyczne oceny ferowali przy tym nie „outsiderzy”,
czyli podmioty o najmniejszej liczbie kontaktów z innymi członkami partnerstw, ale podmioty o relatywnie
silnych powiązaniach, kontaktujące się z 60-80% pozostałych członków).
Ocena jakości partnerstw jest negatywnie skorelowana z ich wielkością. Inaczej mówiąc, wraz
ze wzrostem liczby członków partnerstw wyraźnie zwiększa się ich krytycyzm w ocenie jakości
współpracy. I tak, w partnerstwach nieprzekraczających 10 podmiotów najwyższą możliwą ocenę
wystawiała jej ponad 1/4 uczestniczących w badaniu członków (28%), podczas gdy w sieciach
większych niż 30 podmiotów taki entuzjazm wyrażał już tylko 1 na 10 członków (a prawie ¼ oceniała
współpracę „ani dobrze, ani źle” lub „raczej źle”).
Wykres 50. Liczebność partnerstw a ocena jakości współpracy w partnerstwach
(n = 287)
83
Jeszcze bardziej wyrazisty jest związek między oceną jakości współpracy w partnerstwach a
deklaracjami uczestników badania dotyczącymi znaczenia, jakie przypisuje się tej współpracy w ich
organizacjach. Wraz ze wzrostem (deklarowanego) znaczenia partnerstwa dla danego podmiotu (a
także wraz ze wzrostem zaangażowania liderów tego podmiotu w prace partnerstwa) rośnie także
ogólne zadowolenie ze współpracy. Choć na gruncie opisywanych badań trudno przesądzić o
przyczynowo-skutkowym kierunku tej zależności, samo zjawisko wydaje się ważne. Zakładając, że
umiarkowane zaangażowanie w partnerstwo nie jest postawą, która towarzyszy deklarującym ją
podmiotom od początku, ale że jest to postawa nabyta, wydaje się ona świadczyć o działaniu
mechanizmu „samowykluczania się” z partnerstw tych podmiotów, którym współpraca w ich ramach nie
układa się bezproblemowo. W języku teorii organizacji (tzw. modelu EVLN, dla którego punktem wyjścia
była teoria A. Hirshmanna), tego rodzaju postępowanie wpisuje się w strategię „negowania” istniejącego
porządku, poprzez przyjęcie postawy pasywnej i redukowanie wszelkich wysiłków związanych z
uczestnictwem w danej relacji. Co istotne, jest to strategia charakterystyczna dla sytuacji, kiedy próg
wejścia w dany układ czy relację nie jest zbyt wysoki (w innym przypadku typowa jest strategia
„lojalności”) a przy tym istnieją bariery utrudniające realizację innych strategii (np. wyjście z relacji czy
podjęcie działań na rzecz zmiany – tzw. „Voice”). Pamiętając, że interpretacja ta zasługuje jedynie na
miano hipotezy, można zaryzykować stwierdzenie, że w badanych partnerstwach brakuje
mechanizmów umożliwiających realizację tych alternatywnych strategii: kanałów komunikowania
problemów oraz procedur, które umożliwiałyby wyjście z partnerstwa bez ponoszenia prawnych oraz /
lub politycznych konsekwencji takiej decyzji. W sytuacji braku takich rozwiązań, optymalną strategią
niezadowolonych członków partnerstw staje się „przeczekanie" do końca aktualnie realizowanego przez
nie projektu. Przypuszczenie to znajduje potwierdzenie w statystykach dotyczących planów związanych
z kontynuacją udziału w partnerstwach po zakończeniu aktualnie realizowanego projektu. Jak nietrudno
się domyślić, wśród podmiotów oceniających współpracę bardzo dobrze dalsze plany z partnerstwem
wiąże 97% respondentów (pozostałe 3% wybierają odpowiedź „trudno powiedzieć”). W grupie
uznających współpracę za „raczej dobrą” kontynuację partnerstwa planuje niewiele mniej, bo 89%
uczestników badania, jednak wśród oceniających ją niżej lub uchylających się od takiej oceny – już tylko
nieco ponad połowa (w tym 16% „zdecydowanie”).
Kogo to przede wszystkim dotyczy? Ambiwalentne odczucia dotyczące jakości współpracy w
partnerstwach pojawiają się przede wszystkim wśród podmiotów niebędących jednostkami
samorządowymi. O ile samorządy w ponad ¼ deklarowały najwyższy poziom zadowolenia ze
współpracy, o tyle w przypadku organizacji pozarządowych dotyczyło to już tylko 1 na 10 uczestników
badania. Trzeba jednak przy tym zaznaczyć, że reprezentanci sektora pozarządowego niemal w
komplecie (częściej nawet niż JST) skłonni są oceniać współpracę pozytywnie. Wśród przedstawicieli
innych podmiotów nastroje są znacznie gorsze - prawie 40% z nich ocenia współpracę średnio, źle lub
uchyla się od odpowiedzi na to pytanie.
84
Co ciekawe, zróżnicowania te nie przekładają się jednak w prosty sposób na skłonność do uczestnictwa
w partnerstwach w przyszłości (rozkład odpowiedzi na to pytanie – por. niżej). Nie zależy ona w istotny
statystycznie sposób ani od typu podmiotu, ani od liczebności partnerstwa.
Wykres 51. Zadowolenie ze współpracy a typ podmiotu
Aby stwierdzić, jakie cechy wyróżniają podmioty mniej zadowolone ze współpracy w
partnerstwach i zarazem mniej skłonne do kontynuacji tej współpracy w przyszłości, uczestników
badania podzielono na cztery segmenty: tych, którzy wyrażają zadowolenie z jakości współpracy i
zamierzają ją kontynuować („zadowoleni optymiści”), tych, którzy są z niej zadowoleni, ale nie deklarują
jasno woli jej kontynuacji, („zadowoleni wstrzemięźliwi”), tych, którzy oceniają współpracę gorzej
(najwyżej „ani dobrze, ani źle” lub unikają jednoznacznej odpowiedzi), ale deklarują chęć kontynuacji
udziału w partnerstwie w przyszłości („niezadowoleni optymiści”) oraz tych, którzy są zarazem
powściągliwi w ocenie jakości współpracy i w deklaracjach dotyczących przyszłości („niezadowoleni
wstrzemięźliwi”). Jak już wiemy, zdecydowanie najliczniejszy jest pierwszy z tych segmentów,
obejmujący ¾ ogółu członków partnerstw.
Z czym jednak wiąże się przynależność do pozostałych segmentów? Po pierwsze, rzecz jasna,
z rolą w partnerstwie – liderzy partnerstw w 100% wyrażają wolę kontynuacji partnerstwa, bez względu
na poziom swojego zadowolenia z jego obecnej jakości. Po drugie, co również oczywiste w świetle już
przytoczonych danych – z liczebnością partnerstwa. Wraz z jej wzrostem, segment „zadowolonych
optymistów” kurczy się, rośnie zaś poziom niezadowolenia i - przede wszystkim odsetek partnerów,
którzy nie wiążą z nimi przyszłości (w partnerstwach powyżej 30 podmiotów sięga 27% członków,
podczas gdy w sieciach nieprzekraczających 20 partnerów - jedynie 7%). Po trzecie, z charakterem
podmiotów, które o to pytano: organizacje pozarządowe wyjątkowo często zasilają głownie segment
„zadowolonych optymistów”, a więc wyrażają przynajmniej umiarkowaną satysfakcję z dotychczasowej
współpracy w partnerstwach i planują ją kontynuować. Na drugim biegunie znajdują się podmioty nie
85
będące ani jednostkami samorządowymi, ani stowarzyszeniami czy fundacjami (najczęściej są to
prywatne przedsiębiorstwa, agencje lub ośrodki naukowe). Wśród nich, blisko 1/5 nie wyraża
zainteresowania udziałem w partnerstwach po zakończeniu projektu (tu nie różnią się od jednostek
samorządowych), ale aż 1/3 (znacznie więcej niż w przypadku pozostałych typów podmiotów) to
„niezadowoleni optymiści”, skłonni kontynuować zaangażowanie w partnerstwo mimo ambiwalentnych
odczuć dotyczących jakości współpracy. Po czwarte, z przynależnością do konkretnego partnerstwa:
są wśród nich zarówno takie, których przedstawiciele (ci, którzy zdecydowali się wziąć udział w badaniu)
w 100% skłaniają się (niezależnie od oceny jakości współpracy) do kontynuacji współpracy w
przyszłości, jak i takie, w których od 1/3 do nawet połowy badanych należy do segmentów
„wstrzemięźliwych,” czyli wstrzymuje się z takimi deklaracjami. Wśród tych ostatnich, 5 partnerstw jest
dość licznie reprezentowanych w badaniu, aby ich wyniki można było uznać za statystycznie istotne52.
Po piąte, z charakterem partnerstwa (w opinii badanych): ci z respondentów, którzy traktowali je jako
platformy rozwoju strategicznej, wielowymiarowej współpracy między poszczególnymi członkami (w
odróżnieniu od tych, dla których mają one bardziej zadaniowe cele i dotyczą realizacji konkretnego
przedsięwzięcia lub usługi), zdecydowanie częściej zarazem wyrażali z nich zadowolenie i zamierzali
uczestniczyć w nich w przyszłości (a więc należeli do „zadowolonych optymistów” - 83%).
Wykres 52. Ocena jakości współpracy a skłonność do kontynuacji współpracy - segmentacja
86
(n = 295)
52
Przy poziomie ufności 95%. Oszacowania bazują na analizie reszt standaryzowanych z tablic krzyżowych. Wyniki te muszą być
jednak traktowane z dużą ostrożnością, ze względu na potencjalny wpływ autoselekcji respondentów na rozkład odpowiedzi na
tego rodzaju pytania).
Warto także odnotować, że wyższy poziom zadowolenia ze współpracy i pozytywny stosunek
do tej współpracy w przyszłości towarzyszył zwłaszcza tym podmiotom, które dostrzegały w swoich
partnerstwach funkcjonowanie rozmaitych mechanizmów świadczących o ich dojrzałości (składających
się na omówiony wyżej „indeks rozwoju instytucjonalnego”). Analiza wypowiedzi dotyczących
wszystkich 11 pytań o takie mechanizmy pozwala wyodrębnić 2 podstawowe klastry badanych
podmiotów53: takie, które większość z tych z mechanizmów stosują często lub przynajmniej od czasu
do czasu (1/3 próby) i takie, w których wszystkie stosuje się rzadziej lub nie stosuje wcale. Okazuje się,
że przynależność do pierwszego z tych klastrów (nazwijmy go klastrem „poświadczających dojrzałość
partnerstw”) oznacza prawie 92% prawdopodobieństwo znalezienia się w segmencie „zadowolonych
optymistów” i tylko 4% prawdopodobieństwo przynależności do jednego z segmentów
„wstrzemięźliwych” w deklaracjach dotyczących przyszłej współpracy w partnerstwach. W pozostałym
zbiorze (tych, którzy nie dostrzegają w swoich partnerstwach funkcjonowania większości z
mechanizmów czy procedur dojrzałego partnerstwa – nazwijmy go zbiorem „poświadczających
niedojrzałość partnerstw”), prawdopodobieństwo bycia „zadowolonym optymistą” spada do 67%, zaś
prawdopodobieństwo trafienia do grupy „wstrzemięźliwych” co do przyszłości wzrasta do 20%.
Przy bliższym spojrzeniu okazuje się, że zarówno ocena jakości współpracy, jak i plany
dotyczące jej kontynuacji są w szczególności związane z niektórymi z elementów składających się na
ocenę rozwoju instytucjonalnego partnerstw. Przed wszystkim, wiążą się z istnieniem w nich
mechanizmów wewnętrznej komunikacji – takich jak (a) regularne rozmowy o postępach w realizacji
zaplanowanych działa czy (b) wymiana informacji o planach, celach i działaniach poszczególnych
członków. Nie zależy natomiast w istotny statystycznie sposób od istnienia (d) jednolitych procedur
zarządzania partnerstwem, (e) działań związanych z poszukiwaniem współpracy z podmiotami spoza
partnerstwa i otwieraniem go na zewnątrz (w tym np. organizowaniem otwartych debat, spotkań itp.)
czy (f) działań związanych z diagnozowaniem potrzeb lokalnych. Pamiętając, że mamy tu do czynienia
z deklaracjami i że w pewnym stopniu omawiane zależności mogą wynikać ze wspólnej skłonności
części uczestników badania do przedstawiania „pozytywnego” wizerunku ich partnerstw, można jednak
zaryzykować tezę, że faktyczne opinie o jakości współpracy i plany z nią związane są po części funkcją
instytucjonalnej dojrzałości tych sieci. Wydaje się więc, że inicjatywy zmierzające do poprawy klimatu
wewnątrz partnerstw oraz zwiększenia ich trwałości powinny obejmować wdrażanie w nich
mechanizmów wymienionych wyżej w pkt. a-b. Nie koncentrując się wyłącznie na wynikach analiz
można jednak zauważyć, że w równym stopniu powinny dotyczyć punktów (e) i (f). Według nas, brak
związków między występowaniem tego rodzaju działań a oceną jakości partnerstwa sam w sobie jest
diagnozą problemu.
53
Wyniki na postawie analizy grupowania dwustopniowego.
87
Wykres 53. Zadowolenie ze współpracy i plany kontynuacji a rozwój instytucjonalny partnerstw
n = 293
Analizom poddano także uwarunkowania opinii dotyczących 16 cech składających się na
szczegółową ocenę jakości partnerstw. Opinie te wykorzystano jako podstawę dla opracowania
„indeksu jakości partnerstw”. Silne przekonanie o występowaniu którejś z tych cech w partnerstwie
przekłada się na 5 punktów tego indeksu, podczas gdy silne przekonanie, iż cecha ta jest w nim
nieobecna oznacza 1 punkt (odpowiedź „trudno powiedzieć” stanowi środek skali). Indeks obliczono jest
jako stosunek sumy punktów dla wszystkich 16 cech do maksymalnej możliwej do uzyskania sumy
punktów. Przyjmuje wartości od 20% w sytuacji, kiedy zdaniem respondentów żadna z cech dobrego
partnerstwa nie jest w nim obecna do 100% w sytuacji, kiedy wszystkie cechy dobrze je opisują. W
innych obliczeniach w raporcie wykorzystano także drugą wersję indeksu, w której w obliczeniach
uwzględniono tylko te z cech, które respondenci uznawali za ważne dla rozwoju partnerstw54.
Wykres 54. Indeks jakości partnerstw - rozkład
54
W przypadku powtarzania badań w przyszłości rekomendujemy takie przeliczenie wartości indeksu, by zawierał się w
przedziale od 0 do 100% - ułatwi to jego interpretację
88
Analogiczne wskaźniki obliczono dla innego z wymiarów oceny partnerstw – opinii o wpływie na
ich działania55. Wszystkie te złożone wskaźniki, podobnie jak prosty wskaźnik dotyczący generalnej
opinii badanych o jakości współpracy, wykorzystano do analiz zmierzających do uchwycenia
prawidłowości i determinant tejże jakości56.
Analizy te przynoszą spójne wyniki. Co ciekawe, tak ujęta ocena partnerstw w stosunkowo
niewielkim stopniu powiązana jest z charakterystyką podmiotów, które tej oceny dokonują. Choć
poszczególne wskaźniki jakości partnerstw (opinie o jakości współpracy, indeks jakości partnerstw57,
indeks wpływu partnerstw, indeks rozwoju instytucjonalnego partnerstw58) są oczywiście ze sobą
skorelowane, to w niewielkim tylko stopniu dają się wytłumaczyć różnicami między poszczególnymi
podmiotami. Warto jedynie zwrócić uwagę na istotny (pozytywny) związek pomiędzy tymi ocenami a
aktywnością partnerów w sieci (liczbą ich kontaktów, w stosunku do ogólnej liczby partnerów), znacznie
silniejszy związek z zakładaną aktywnością w przyszłości (% innych partnerów, z którymi badane
podmioty chciałyby utrzymywać kontakt po zakończeniu projektu), umiarkowanie silną zależność
między tymi ocenami a liczebnością partnerstw, a także między wskaźnikiem rozwoju instytucjonalnego
partnerstwa (powstałym w wyniku agregacji odpowiedzi na pytanie o funkcjonowanie wewnątrz
partnerstwa rozmaitych procedur lub mechanizmów świadczących o tejże dojrzałości). Ten ostatni
wynik można traktować jako argument na rzecz wysiłków zmierzających do wzmacniania dobrych
standardów funkcjonowania partnerstw, w szczególności takich jak organizowanie wymiany informacji
o działaniach poszczególnych partnerów, dostarczanie informacji zwrotnej o postępach projektów,
monitoring i ewaluacja czy włączanie w projekt zewnętrznych interesariuszy (to te składowe indeksu
dojrzałości instytucjonalnej są bowiem najmocniej związane z oceną jakości partnerstw). Co do związku
między liczebnością partnerstw a ich ocenami, wypada tylko przywołać spostrzeżenia, które
towarzyszyły już analizom wpływu wielkości partnerstw na poziom aktywności ich uczestników. Wraz
ze wzrostem ich liczby, wykładniczo spada poziom satysfakcji z jakości prac całej sieci. W dużych
sieciach jest ona o ok. 5 pp. niższa niż w tych najmniejszych, przy czym wyraźnie (istotnie statystycznie)
obniża się powyżej progu 20 podmiotów. Zapewne jest to powiązane z trudnościami w funkcjonowaniu
w takich partnerstwach wyżej wymienionych mechanizmów obiegu informacji. Duże struktury, jeśli mają
działać płynnie, wymagają dedykowanych im narzędzi zarządzania. Chodzi przede wszystkim o ww.
narzędzia komunikacji wewnętrznej, ale być może także o podział / delegowanie zadań wewnątrz
partnerstw czy też ich decentralizację – nadanie im wielostopniowej struktury (jak w przypadku jednego
z partnerstw w woj. śląskim, które jest podzielone na 4 osobne subregiony).
55
Jest to złożony wskaźnik bazujący na odpowiedziach na pytanie C9, dotyczące wpływu partnerstwa na (a) rozwój organizacji
respondenta, (b), szanse na pozyskanie nowych środków, (c), jakość usług publicznych świadczonych na obszarze partnerstwa,
(d) ograniczenie kosztów związanych z realizacją określonych zadań, (e) rozwój komunikacji i współpracy pomiędzy partnerami.
Wartości indeksu oblicza się jako stosunek sumy punktów uzyskanych w każdym z tych wymiarów (maksymalnie po 5 pkt) do
ich maksymalnej możliwej liczby. Przyjmuje wartości od 20% w sytuacji, kiedy zdaniem respondentów w każdym z ww.
wymiarów partnerstwo przyczyniło się do zdecydowanego pogorszenia sytuacji, do 100% w sytuacji, kiedy w każdym z
wymiarów zadziałało zdecydowanie korzystnie. W przypadku powtarzania badań w przyszłości rekomendujemy takie
przeliczenie wartości indeksu, by zawierał się w przedziale od 0 do 100% - ułatwi to jego interpretację.
56
Model GGLM z przynależnością do określonego partnerstwa jako współzmienną (and. fixed factor).
57
Definicja indeksu - por. wyżej
58
Definicja indeksu - por. przypis 22
89
Zwraca także uwagę wyraźny pozytywny związek między oceną jakości partnerstw a
natężeniem tej współpracy (częstotliwością kontaktów, teraz i w przyszłości) oraz znaczeniem, jakie
przypisuje się jej w poszczególnych organizacjach. Wraz ze wzrostem (deklarowanego) znaczenia
partnerstwa dla danego podmiotu (a także wraz ze wzrostem zaangażowania liderów tego podmiotu w
prace partnerstwa) rośnie zarówno ogólne zadowolenie ze współpracy, jak i wartość złożonego
wskaźnika jakości partnerstwa, bazującego na wyżej omówionych deklaracjach. Choć na gruncie
opisywanych badań trudno przesądzić o przyczynowo-skutkowym kierunku tej zależności, samo
zjawisko wydaje się ważne. Zakładając, że umiarkowane zaangażowanie w partnerstwo nie jest
postawą, która towarzyszy deklarującym ją podmiotom od początku, ale że jest to postawa nabyta,
wydaje się, że możemy mówić o mechanizmie „samowykluczania się” z partnerstw tych podmiotów,
którym współpraca w ich ramach nie układa się bezproblemowo. W języku teorii organizacji (tzw. modelu
EVLN, dla którego punktem wyjścia była teoria A. Hirshmanna), tego rodzaju postępowanie wpisuje się
w strategię „negowania” istniejącego porządku, poprzez przyjęcie postawy pasywnej i redukowanie
wszelkich wysiłków związanych z uczestnictwem w danej relacji. Co istotne, jest to strategia
charakterystyczna dla sytuacji, kiedy próg wejścia w dany układ czy relację nie jest zbyt wysoki (w innym
przypadku typowa jest strategia „lojalności”) a przy tym istnieją bariery utrudniające realizację innych
strategii (np. wyjście z relacji czy podjęcie działań na rzecz zmiany – tzw. „Voice”). Jeśli wykorzystać tą
teorię do interpretacji danych o badanych partnerstwach, należałoby uznać, że brakuje w nich rozwiązań
umożliwiających realizację tych alternatywnych strategii: kanałów komunikowania problemów oraz
procedur, które umożliwiałyby wyjście z partnerstwa bez ponoszenia prawnych oraz / lub politycznych
konsekwencji takiej decyzji. W sytuacji braku takich rozwiązań, optymalną strategią niezadowolonych
członków partnerstw staje się „przeczekanie" do końca aktualnie realizowanego przez nie projektu.
Przypuszczenie to znajduje potwierdzenie w statystykach dotyczących planów związanych z
kontynuacją udziału w partnerstwach po zakończeniu aktualnie realizowanego projektu. Jak nietrudno
się domyślić, wśród podmiotów oceniających współpracę bardzo dobrze dalsze plany z partnerstwem
wiąże 97% respondentów (pozostałe 3% wybierają odpowiedź „trudno powiedzieć”). W grupie
uznających współpracę za „raczej dobrą” kontynuację partnerstwa planuje niewiele mniej, bo 89%
uczestników badania, jednak wśród oceniających ją niżej lub uchylających się od takiej oceny – już tylko
nieco ponad połowa (w tym tylko 16% chce „zdecydowanie” współpracować) (więcej na ten temat –
por. rozdz. „przyszłość partnerstw”).
Ocena partnerstwa – od czego zależy?
•
Typ podmiotu - większe poczucie wpływu wśród samorządów wyższego szczebla oraz
stowarzyszeń JST, zdecydowanie najmniejsze wśród organizacji pozarządowych (40%
skłania się poglądowi, że nie ma wpływu na działania partnerstwa).
•
Typ JST – partnerzy z dużych miast (powiatowe) są wyraźnie bardziej krytyczne niż
partnerzy z gmin wiejskich i miejsko – wiejskich (pozytywna ocena jakości współpracy –
78%, w porównaniu do prawie 90% w przypadku tych drugich) (11,6)
90
•
Liderzy bardziej krytyczni niż partnerzy. Partnerzy nieformalni – wyjątkowo krytyczni (ponad
1/3 ocenia je średnio lub źle)
•
•
Różnie w różnych partnerstwach -> por. wykres niżej!
Waga partnerstwa dla organizacji oraz liderów – im mniejsze znaczenie dana organizacja
przywiązuje do partnerstwa tym mniejszy ma wpływ na jego działania.
•
Dojrzałość instytucjonalna – im partnerstwo bliższe „ideału” jeśli chodzi o stosowanie
właściwych procedur i standardów, tym wyższa jego ocena;
•
Poczucie wpływu! Im większe, tym lepiej oceniamy partnerstwo;
•
Wiedza! Im więcej wiemy o celach i motywacjach innych, tym lepiej oceniamy partnerstwo;
•
Wielkość partnerstwa – im mniejsze, tym większe poczucie wpływu;
•
Kliki! Jeśli je widzimy, gorzej oceniamy partnerstwo (bardzo silna zależność);
•
Zakorzenienie partnerstwa: im jest ono starsze / więcej kontaktów sprzed partnerstwa, tym
lepiej je oceniamy;
Od czego nie zależy?
•
Zamożność samorządu (dochody własne per capita)
•
Odległości między partnerami (na poziomie statystycznym – wrócimy do tego później);
Afiliacji politycznych WBP (ich podobieństwa);
91
3.4.
Przyszłość partnerstw
Na pewno jest to możliwość nawiązania kontaktów, jakichś nowych kontaktów, bo z pewnymi
partnerami już jakiś kontakt mieliśmy, natomiast pojawiły się też nowe kontakty dla nas.
3.4.1. Kontynuacja współpracy w partnerstwie
Dobre partnerstwa to trwałe partnerstwa. Skłonność do dalszego udziału w tych strukturach, a
także skłonność do podtrzymywania / nawiązywania współpracy między ich członkami to
prawdopodobnie najlepszy wyznacznik ich rzeczywistej kondycji59. Z tego punktu widzenia, wyniki
badania przynoszą nader optymistyczne prognozy. Zainteresowanie kontynuacją udziału w
partnerstwach po zakończeniu projektu predefiniowanego wyraża blisko 85% ich uczestników. Tak
pozytywny stosunek do partnerstw jest o tyle zrozumiały, że większość z nich zrzesza głównie podmioty,
które współpracują ze sobą od dawna. Trzeba jednak także zauważyć, że udział w projekcie wydaje się
stymulować rozwój tych relacji. Przeciętny członek partnerstwa deklaruje chęć utrzymywania kontaktów
z ponad 2 razy większą liczbą innych członków, niż ma to miejsce aktualnie, a połowa chciałaby mieć
w przyszłości przynajmniej 10% więcej partnerów niż obecnie.
92
Statystyki te skrywają różnice, które mogą wiele powiedzieć o „sekretach długowieczności”
partnerstw. Nie wszystkie są równie entuzjastycznie nastawione do przyszłości – są wśród nich zarówno
takie, których członkowie jednomyślnie opowiadają się za kontynuacją współpracy i wskazują wielu
potencjalnych partnerów, jak i takie, których przyszłość nie rysuje się tak optymistycznie. Co decyduje
o tych zróżnicowaniach? Zacznijmy od stwierdzenia, co o nich nie decyduje. Co zaskakuje, deklaracje
dotyczące przyszłego zaangażowania w partnerstwach nie są w wyraźny sposób powiązane z jego
oceną (na opisanej wyżej, złożonej skali). Wprawdzie zależność taka istnieje, jednak jest stosunkowo
słaba i związana z sytuacją w jednej tylko sieci, która była zarazem jednoznacznie pozytywnie oceniana
w której wszyscy partnerzy byli entuzjastycznie nastawieni do przyszłej współpracy. Poza tym
przypadkiem, oceny dotyczące jakości partnerstw wydają się stosunkowo luźno powiązane z planami
ich kontynuacji (por. wykres poniżej). Wydaje się, że o planach tych decyduje wiele czynników o
charakterze pragmatycznym, a przynależność do partnerstw zdeterminowana jest raczej ich
znaczeniem dla zaspokojenia potrzeb czy realizacji celów tych podmiotów niż bieżącymi opiniami czy
„zadowoleniem” ich operatorów z jakości wzajemnych relacji.
59
Oczywiście, teza ta tylko częściowo jest prawdziwa. Dotyczy takich partnerstw, które z założenia mają charakter długofalowy i
strategiczny, a także takich partnerów, dla których funkcjonowanie w ich ramach nie jest koniecznością - którzy nie są z różnych
względów (lokalizacyjnych, ekonomicznych, politycznych) „zmuszeni” do włączania się w te układy i nie mogą z nich wyjść bez
ponoszenia dalekosiężnych konsekwencji. Sama logika projektu predefiniowanego niemal z definicji zakłada, że chodzi tu o
właśnie takie sieci i takie relacje. Świadczą o tym również deklaracje uczestników partnerstw, którzy w zdecydowanej
większości myślą o nich albo w kategoriach wielowymiarowej, stałej współpracy strategicznej, albo w każdym razie jako o
trwałych rozwiązaniach służących świadczeniu określonych usług publicznych.
Wykres 55. Ocena jakości współpracy w partnerstwach a plany kontynuacji współpracy
93
Od czego zatem zależą? Po części determinuje je oczywiście sam charakter partnerstwa, w
oczach jego uczestników. Ci z nich, którzy traktują je jako formę realizacji konkretnego projektu czy
przedsięwzięcia wykazują znacznie mniejszą inklinację, by myśleć o kontynuacji udziału w jego pracach
(a także by deklarować chęć współpracy z jego poszczególnymi członkami). Nie mniejsze znaczenie
ma waga partnerstwa dla poszczególnych podmiotów i ich przywódców (im większa, tym więcej planów
na przyszłość, zarówno w odniesieniu do całego partnerstwa jak i jego członków). Krótko mówiąc,
przyszłość partnerstw wiąże się w znacznej mierze z tym, do jakiego stopnia (dla jak wielu tworzących
je podmiotów) są one rzeczywiście partnerstwami. Choć stwierdzenie to zakrawa na tautologię, niesie
ze sobą bardzo istotne przesłanie. Warunkiem trwałości partnerstwa jest przekonanie uczestników o
stałym i poważnym zaangażowaniu poszczególnych członków we wspólne działania. Dopóki
zaangażowanie to realizowane jest „od projektu do projektu”, dopóty trudno im okrzepnąć. Jest
symptomatyczne, że choć zdecydowana większość uczestników badanych przez nas sieci skłaniała się
ku kontynuacji swojego udziału w ich działalności poza horyzontem bieżącego projektu, to pewność
tego udziału wyrażała tylko nieco ponad 1/3 z nich (38%). Znacznie łatwiej przychodziły im stanowcze
deklaracje dotyczące chęci współpracy z wybranymi podmiotami w tych sieciach (por. wykres poniżej).
Wykres 56. Skłonność do współpracy bilateralnej a plany kontynuacji współpracy w partnerstwie
Wyniki te sugerują potrzebę intensyfikacji działań związanych z promowaniem w środowiskach
lokalnych idei partnerstwa jako takiego – nie jako etykietki dla kolejnych przedsięwzięć (lub dla prób
pozyskania środków zewnętrznych na realizację takich przedsięwzięć), ale jako autonomicznych
instytucji. Potrzebne jest odwrócenie typowej logiki kreowania partnerstw w Polsce: przejście od
sytuacji, w której to projekty tworzą partnerstwa, do takiej, w której partnerstwa uruchamiają projekty.
Oprócz odpowiednich warunków prawnych (o czym więcej w rekomendacjach), wymaga to
pokazywania konkretnych, praktycznych „świadectw” użyteczności tak rozumianych partnerstw –
realnych korzyści, jakie wynikają z trwałej, długofalowej współpracy i koordynacji działań na rzecz
rozwoju.
Kolejnym składnikiem receptury na długowieczność partnerstw jest naturalnie wysoka ocena
ich obecnej kondycji i brak przykrych doświadczeń związanych z ich dotychczasowym przebiegiem (jeśli
nie ewidentne i odczuwalne korzyści z dotychczasowej współpracy). Jakie kategorie oceny i jakie
doświadczenia składają się na tą zależność? Skłonność do pozostania w partnerstwie zależy w
szczególności od tego, czy trawią je konflikty: podmioty, które ich nie napotykały, częściej i śmielej
deklarują chęć dalszej współpracy w partnerstwach niż te, które napotykały je często lub unikały
wypowiedzi na ten temat. Ważne (ważniejsze niż inne kwestie) okazuje się także przekonanie o istnieniu
długofalowej strategii działań partnerów, ich zdolności do kompromisu, zbieżności celów i wartości
wewnątrz partnerstwa. Nawet większą wagę dla ich planów na przyszłość ma także poczucie, że jest
ono dla danego podmiotu korzystne (ściślej, że korzyści przewyższają koszty) i że przyczynia się do
jego rozwoju. Co interesujące, postrzegany wpływ partnerstwa na rozwój organizacji ma większe
94
przełożenie na skłonność do kontynuacji współpracy niż ocena jego wpływu na to, co jest zapewne
głównym przedmiotem działań partnerstwa – a więc poprawę jakości określonych usług publicznych czy
redukcję ich kosztów. Działania na rzecz rozwoju partnerstw powinny więc obejmować wypracowywanie
mechanizmów zapobiegania lub rozładowywania konfliktów, działań wspierających planowanie,
uzgadnianie i komunikowanie ich strategii, oraz identyfikację i promowanie konkretnych korzyści, jakie
partnerzy mogą wynieść ze wspólnych przedsięwzięć – zarówno tych dotyczących ich samych, jak i
takich, które są ich interesem wspólnym. O potrzebie takich działań przekonują także wypowiedzi
uczestników badań jakościowych w ramach projektu:
Ten projekt jest bardzo trudny, bo on wymaga od właśnie członków partnerstwa takiego już
powiedzmy nowoczesnego podejścia, wspólnego decydowania, co nie zawsze idzie jakby w interesie
poszczególnej gminy, bardzo ciężko jest nam się dogadać.
[przedstawiciel JST]
Skłonność do pozostawania w partnerstwach jest także powiązana z poziomem ich rozwoju
instytucjonalnego. Brak szeroko pojętej infrastruktury (prawnej, proceduralnej, organizacyjnej,
komunikacyjnej), a także brak „inwestycji” w instytucjonalną obudowę partnerstw (rozwiązania lub
procedury budujące partnerstwa jako instytucje) jest jedną z głównych przyczyn trudności
funkcjonowania partnerstw i główną przyczyną ich nietrwałości. Im częściej ich członkowie raportowali
funkcjonowanie w nich praktyk/procedur świadczących o takiej dojrzałości, tym większa część z nich
opowiadała się za pozostaniem w partnerstwie. Wyniki te można sprowadzić do stwierdzenia, iż trwałość
partnerstwa jest powiązana z dostępem jego uczestników do informacji i mechanizmami, które ten
dostęp zwiększają.
Najważniejsze prawidłowości związane ze skłonnością do kontynuacji partnerstwa przedstawiono w
poniższym boksie:
•
[Oczywiście] w projektach celowych „zdecydowanych” na kontynuację jest tylko 18%
organizacji, podczas gdy w projektach „strategicznych” - 46%.
•
Im większe zaangażowanie liderów, tym większa pewność przyszłej współpracy
•
Co ciekawe, nie ma wyraźnego związku pomiędzy typem podmiotu a skłonnością do
deklaracji współpracy w przyszłości. Organizacje pozarządowe deklarują chęć współpracy
równie często jak JST (a nawet częściej, ale wyniki te nie są statystycznie istotne).
•
im większe, z tym mniejszą częścią ich członków chcielibyśmy współpracować dalej (12%
ww. na poziomie podmiotów, 35% na poziomie partnerstw)
95
•
Charakter partnerstwa – wskazania, że ma ono charakter strategiczny sprzyjają skłonności
do utrzymywania kontaktów poza horyzontem projektu (75%). Partnerstwa celowe -> tylko
51% (11% wyjaśnionej wariancji).
•
Typ podmiotu – im wyższy szczebel JST tym większa skłonność do utrzymania kontaktów.
Najwyższa (100%) oczywiście w przypadku stowarzyszeń JST. Znacznie niższy wśród
organizacji pozarządowych (64%) oraz innych podmiotów (37%) (6% ww.);
•
Zaangażowanie liderów – im większe, tym większa skłonność do utrzymania partnerstwa
(5% w.w.)
•
Typ społeczności - rośnie wraz z poziomem urbanizacji (w gm. wiejskich 57%, wiejskomiejskich 61%, w miastach 67% a w miastach powiatowych 71%) (4% w.w.);
3.4.2. Kontynuacja współpracy z poszczególnymi partnerami – ewolucja sieci partnerów
Zwraca również uwagę związek między skłonnością partnerów do przyszłej współpracy a jej
obecnym natężeniem. Im gęstsze są relacje w partnerstwach obecnie (im więcej jego członków
kontaktuje się z innymi partnerami i im większa częstotliwość tych kontaktów) tym częściej planuje się
takie relacje w przyszłości. Liczy się tu bardzo historia dotychczasowych relacji. Chcemy pracować
przede wszystkim (choć nie tylko) z tymi, z którymi już współpracowaliśmy (i tym częściej, im większa
była częstotliwość dotychczasowych kontaktów). Prowadzi to do sytuacji, w której (przy założeniu, że
preferencje członków partnerstw przełożą się na rzeczywistość) obecna struktura partnerstw wykazuje
silną tendencję do odtwarzania się.
96
Wykres 57. Plany dotyczące współpracy z każdym z członków partnerstwa – rozkład odpowiedzi
Wykres 58. % partnerów, z którymi chcą współpracować poszczególni członkowie partnerstw
97
Wykres 59. Liczebność partnerstw a % członków, z którymi inni chcieliby utrzymywać kontakty
Można w związku z tym zauważyć, że realizacja projektu EOG lub POPT nie przyczynia się (na
razie) w istotny sposób do wyrównywania różnic w aktywności poszczególnych partnerstw. Te z nich, w
których aktywność ta jest obecnie niska nie zyskają dzięki niemu znacząco więcej „wigoru” niż te, w
których już wcześniej była ona wysoka. Gdyby z pieniędzy publicznych kontynuować wspieranie
współpracy w ramach Miejskich Obszarów Funkcjonalnych, to należałoby zmienić alokację środków i
działań w przyszłych projektach służących wsparciu partnerstw, aby koncentrować te wysiłki
odpowiednio do ich potrzeb – zarówno pod względem skali, jak i charakteru wsparcia. Oznaczałoby to
jednak także konieczność przeprowadzenia uprzedniej diagnozy funkcjonowania i istotnych problemów
partnerstw, co samo w sobie wydaje się rozsądnym pomysłem.
Bazując na danych z partnerstw, które udzieliły nam kompletnej informacji o swojej aktywności,
możemy powiedzieć, że dotychczasowa pozycja podmiotów w partnerstwach w bardzo dużym stopniu
(w zależności od przyjętej miary, nawet do 50%) determinuje ich pozycję w przyszłości60. Nie znaczy to
jednak, że nie obserwujemy w nich żadnych zmian. Wirtualne „partnerstwa przyszłości”61 stają się
gęstsze niż obecnie (zwiększa się liczba powiązań wewnątrz nich). Co jednak istotne, stają się gęstsze
przede wszystkim w obrębie klastrów obecnych kontaktów. Inaczej mówiąc, wewnętrzne podziały, które
towarzyszą partnerstwom, nie ulegają rozmyciu, ale pogłębieniu (por. statystyki w tabeli poniżej).
Wyłaniają się (a może istnieją od dawna, jednak obecnie nie zajmują w partnerstwach właściwej im
roli?) także nowe „gwiazdy socjometryczne”, które niekiedy zyskują w nich pozycję silniejszą niż
dotychczasowi liderzy62. Statystycznie rzecz biorąc, obecni liderzy partnerstw cieszą się wyraźnie
60
Oszacowanie bazuje na danych z tych partnerstw, dla których dysponowaliśmy kompletnymi danymi o obecnych kontaktach
poszczególnych podmiotów i ich preferencjach dotyczących przyszłych kontaktów.
61
Hipotetyczne przyszłe partnerstwa, odtworzone na podstawie deklaracji poszczególnych podmiotów dot. ich kontaktów z
innymi partnerami w przyszłości. Oczywiście, analizy te bazują na założeniu, że współpraca ta będzie podejmowana w ramach
partnerstwa i nie uwzględnia ew. kontaktów z podmiotami, których obecnie w partnerstwach nie ma.
62
Wskaźnikami, które określają tą pozycję w naszych badaniach są: współczynnik nazywany „wektorem własnym” (Eigenvector
centrality) oraz „stopniem pośrednictwa” (Betweenness Centrality). Pierwszy mówi o tym, w jakim stopniu poszczególne
podmioty w sieci są powiązane z innymi „ważnymi” (t.j. również silnie powiązanymi) podmiotami, drugi o tym, jak często
98
mniejszą popularnością jako przyszli partnerzy niż wynikałoby to z ich aktualnej pozycji63 (choć wciąż
większą niż przeciętnie inni partnerzy - dziś kontaktuje się z nimi średnio 86% pozostałych członków, w
przyszłości chciałoby to robić już „tylko” 67% z nich). Pozycja w „przyszłej” sieci partnerów okazuje się
także istotnie powiązana z historią wcześniejszych relacji – im więcej jest wśród dotychczasowych
kontaktów tych, których historia jest dłuższa niż samo partnerstwo, tym poważniejsza rola przypisywana
danemu partnerowi przez deklaracje dotyczące przyszłych kontaktów.
Interesujące wyniki przynosi także porównanie trzech głębiej analizowanych partnerstw pod
względem deklaracji dotyczących natężenia przyszłych kontaktów. Jeśli odnieść deklaracje członków
partnerstw dotyczące przyszłości do informacji o liczbie członków tych partnerstw, to okaże się, że –
po pierwsze – w partnerstwach liczniejszych (p1 do p3) plany dotyczące tych kontaktów są bardziej
rozbudowane niż obecny ich stan, i – po drugie – tym bardziej rozbudowane, im większe jest dane
partnerstwo. Powstaje oczywiście pytanie, w jakim stopniu jest to artefakt metodologiczny, np. związany
z faktem, iż członków poszczególnych partnerstw pytano tylko o przedstawicieli ich sieci (a więc
przedstawiciele większych partnerstw mogli wskazać więcej potencjalnych partnerów i być może czuli
się do tego zobowiązani) lub z czysto deklaratywnym charakterem tych odpowiedzi, w jakim zaś jest
świadectwem pozytywnego związku między wielkością partnerstw a ich zdolnością do „kojarzenia”
partnerów czy też rozwoju przyszłych relacji między członkami, w partnerstwie czy poza nim. Pytanie to
musimy zostawić tu bez odpowiedzi.
99
Wykresy 60-61. Przyszłość partnerstw: przykład „ewolucji” sieci wg deklaracji dot. przyszłych relacji
P1 obecnie
P1 w przyszłości
podmioty te znajdują się na najkrótszej możliwej ścieżce pomiędzy wszystkimi parami podmiotów w sieci (a więc jak często
odgrywają rolę pośredników w tej sieci)
63
„Popularność” szacujemy na podstawie udziału uczestniczących w badaniu członków danego partnerstwa, którzy wskazali na
dany podmiot jako swój kontakt. Trzeba zaznaczyć, że wskaźnik ten jest obciążony ze względu na brak informacji o części
kontaktów w poszczególnych partnerstwach. Bazujące na nim oszacowania mogą w pewnym stopniu odbiegać od takich, które
bazowałyby na pełnej informacji o relacjach między partnerami.
Tabela 8. Uwarunkowania przyszłych kontaktów w partnerstwach – wyniki regresji logistycznej
p1
p1 w
p2
p2 w
p3
p3 w
Wskaźnik
obecnie przyszłości obecnie przyszłości obecnie przyszłości
Wielkość sieci - liczba węzłów
20
20
17
17
13
13
64
średni zasięg sieci
6,65
8,25
6,47
6,59
3,77
5,85
65
średni ważony zasięg sieci
17,85
39,40
20,47
29,00
11,00
26,23
gęstość sieci
0,35
0,43
0,40
0,41
0,31
0,49
66
Rozległość sieci
3
2
2
3
2
2
67
średnia długość ścieżki
1,76
1,33
1,60
1,57
1,63
1,30
Współczynnik zgrupowania sieci68
0,65
0,72
0,67
0,66
0,50
0,66
69
Zgrupowanie w sąsiedztwie
0,25
0,30
0,17
0,26
0,17
0,29
średni udział wspólnych sąsiadów
0,41
0,54
0,40
0,48
0,27
0,58
średnia liczba wspólnych sąsiadów
7,31
10,56
5,57
7,48
2,96
7,17
Wykres 62. Natężenie kontaktów teraz i w przyszłości w trzech partnerstwach różnej wielkości
100
64
Liczba relacji z innymi podmiotami
Liczba relacji z innymi podmiotami wg natężenia relacji
66
Najdłuższy dystans - liczba podmiotów między dwoma podmiotami
67
Średnia najkrótsza ścieżka między każdą parą podmiotów
68
Średni współczynnik zgrupowania w sąsiedztwie. Ang. Clustering coefficient
69
% powiązań, które są powiązane między sobą („wszyscy moi znajomi znają się nawzajem”)
65
Jednym słowem, partnerstwa ewoluują. Dynamika ta może być dla nich zarówno szansą, jak i
zagrożeniem – zwłaszcza jeśli zachodzące wewnątrz nich procesy nie będą miały przełożenia na ich
strukturę. Warto wobec tego podjąć działania zmierzające do lepszego rozpoznania wewnętrznych
podziałów i ról wewnątrz partnerstw. W ramach tych działań należałoby zidentyfikować członków
partnerstw, którzy mogą odegrać ważną rolę w zarządzaniu wspólnymi działaniami – np. skupiają wokół
siebie wielu partnerów lub są pośrednikami między różnymi grupami podmiotów. Mogą one pomóc
usprawnić komunikację wewnątrz partnerstw, ale także zapobiec ewentualnym podziałom i konfliktom.
Warto także uwzględnić wewnętrzne podziały w partnerstwach w ich formalnej strukturze. W
szczególności, należy rozważyć decentralizację dużych partnerstw: wprowadzenie pośrednich
elementów w ich strukturze organizacyjnej, a także wyposażenie ich w narzędzia umożliwiające im
sprawne zarządzanie ich strukturą: podział zadań, komunikację wewnętrzną, rekrutację do (i relegację
z) partnerstwa.
Można także zauważyć, że obecna struktura partnerstw wynika zapewne z ich rodowodu –
wszystkie powstały bowiem na potrzeby realizacji konkretnych projektów finansowanych ze środków
EOG lub POPT, a ich liderzy (projektodawcy) odgrywają w nich z definicji rolę koordynatorów całości
działań w projektach – de facto łączników z grantodawcami (przepływy finansowe). Można jednak zadać
pytanie, czy będzie ona zapewniać trwałość i efektywne funkcjonowanie partnerstw w dłuższej
perspektywie, zwłaszcza w sytuacji, gdyby miały one polegać nie na środkach zewnętrznych, ale np. na
wkładach poszczególnych uczestników. Można także zapytać, czy jest ona efektywna z perspektywy
innych niż „wykonawcze” funkcji partnerstw – np. ich roli jako mechanizmów komunikacji między
różnymi środowiskami i częściami danego obszaru funkcjonalnego, platform dla wspólnego namysłu
nad strategią rozwoju tego obszaru. Pytania te są tym bardziej zasadne, że, jak wskazują deklaracje
uczestników sieci dotyczące ich potencjalnych partnerów (wewnątrz tej sieci) w przyszłości, obecna
struktura ma silną tendencję do odtwarzania się, ale także dalszej centralizacji wokół podmiotów, którzy
już teraz odgrywają w nich rolę „gwiazd socjometrycznych” (więcej na ten temat – por. rozdz. „przyszłość
partnerstw”). Zakładając, że w przyszłości badane sieci nie ulegną całkowitej rekonfiguracji (tzn. że nie
pojawią się w nich nowi liderzy, spoza obecnego układu) oznacza to, że obecne peryferia sieci mają
ograniczone szanse na pozostanie w nich w przyszłości, izolowane klastry partnerów będą w przyszłości
jeszcze bardziej izolowane, a liderzy i podmioty centralne staną się jeszcze bardziej centralne – a tym
samym jeszcze bardziej obciążone (w kategoriach koncentracji ich funkcji w partnerstwie i znaczenia
komunikacyjnego dla pozostałych podmiotów).
Aby przeciwdziałać tej tendencji należałoby „zdecentralizować” partnerstwa - uruchomić działania
zmierzające do integracji ich różnych segmentów (np. dodatkowe mechanizmy komunikacji między
101
partnerami)
i
bardziej
zrównoważonego
podziału
odpowiedzialności
(delegowanie
zadań,
wprowadzenie pośrednich szczebli koordynacji/realizacji określonych zadań). Przyszłość partnerstw (a
może również ich istota i poniekąd największa wartość) leży w zdolności do wykorzystywania przez nie
własnej struktury jako dodatkowego zasobu zwiększającego efektywność i elastyczność działań.
Nawiązując do teorii zarządzania, mówimy o przejściu od organizacji hierarchicznych do
„sieciocentrycznych” (network-centric organisations), czy też, ujmując to w kategoriach używanych w
ramach tej teorii, od „organizacji – maszyn” do „organizacji – ekosystemów”. W tych drugich pionowa
koordynacja działań i struktura komunikacji zastępowana jest przez komunikację między wieloma
mniejszymi, autonomicznymi układami instytucjonalnymi. W ramach takiej „hybrydowej” organizacji
możliwe jest współdziałanie komórek, grup lub podmiotów o zróżnicowanym charakterze, najlepiej
dostosowanym do specyfiki ich zadań, zwiększającym ich interoperacyjność oraz reaktywność
(zdolność do szybkiego odpowiadania na nowe potrzeby i problemy).
3.4.3. Determinanty atrakcyjności partnerów
O dynamice relacji wewnątrz partnerstw decyduje też wiele innych, obiektywnych czynników.
Dotyczy to nie tylko obecnych kontaktów (o ich uwarunkowaniach pisaliśmy wyżej) ale także przyszłości.
Jeśli rozwój partnerstw definiujemy nie tylko w kategoriach formalnych porozumień, ale przede
wszystkim w kategoriach rozwoju relacji między ich stronami, to ważne staje się pytanie o to, co sprzyja
podejmowaniu/podtrzymywaniu takich relacji, co zaś je blokuje. Pytanie to można zaadresować na dwa
sposoby. Po pierwsze, można zapytać, jakie cechy badanych podmiotów zwiększają ich „ogólną”
atrakcyjność jako potencjalnych partnerów? Po drugie, można zadać to samo pytanie w odniesieniu do
bilateralnych relacji między każdymi dwoma podmiotami w partnerstwie: zbadać, jakie cechy każdej
pary partnerów determinują szanse na podtrzymanie/nawiązanie kontaktów między nimi. Jeśli chodzi o
pierwszą z tych kwestii, dostępne dane pozwalają w bardzo dużym stopniu70 „przewidzieć” różnice w
popularności partnerów71. Bazując na uogólnionym modelu regresji liniowej (GLMM), możemy
powiedzieć, że najważniejszy okazuje się tu dotychczasowy status partnerów – podmioty pełniące
obecnie rolę liderów partnerstw wybiera na przyszłych partnerów o 15% więcej pozostałych podmiotów
w partnerstwie niż podobne podmioty nie pełniące funkcji lidera. Istotną rolę odgrywa także
dotychczasowa popularność tego podmiotu (liczba dotychczasowych jego relacji z innymi – im większa,
tym większa atrakcyjność w przyszłości), fizyczny dystans dzielący go od innych (im przeciętnie
większy, tym mniej), typ podmiotu (JST są bardziej popularne niż inne jednostki), a także (w niewielkim
stopniu) jego potencjał (ekonomiczny – im większy, tym częściej jest wskazywany).
70
R2 w modelu GLMM = 47%
W tym przypadku wskaźnikiem „popularności” był udział uczestników badania w danym partnerstwie, które wskazały, że
chciałyby w przyszłości kontaktować się z danym podmiotem.
71
102
Tabela 9, Wykres 63: Wyniki modelu GLMM dla zmiennej zależnej „popularność partnera”
element modelu
Stała
współczynnik
istotność
0,602
0,000
czy lider?=nie
-0,154
0,000
czy lider?=tak
0
Śr. odległość od innych partnerów
-0,002
0,000
Typ podmiotu=JST
0,093
0,002
Typ podmiotu=NGO
0,053
0,130
Typ podmiotu=inny
0
zaangażowanie liderów=b. duże
0,087
0,096
zaangażowanie liderów=duże
0,084
0,101
zaangażowanie liderów=trudno pow.
0,109
0,058
zaangażowanie liderów=małe
0,118
0,028
zaangażowanie liderów=b. małe
0
liczebność partnerstwa
-0,003
0,117
waga partnerstwa=b. duża
-0,096
0,279
waga partnerstwa=duża
-0,095
0,281
waga partnerstwa=średnia + trudno pow.
-0,111
0,213
waga partnerstwa=mała
-0,107
0,228
waga partnerstwa=bardzo mała
% partnerów – JST
0
103
0,028
0,437
"miejskość" (gęstość zaludnienia)
0
0,715
% partnerów sprzed partnerstwa
-0,004
0,827
Jeśli chodzi o czynniki determinujące szanse na podtrzymanie lub nawiązanie relacji między dowolnymi
dwoma podmiotami, szacowano je podobnie jak czynniki determinujące prawdopodobieństwo obecnych
kontaktów – za pomocą regresji logistycznej (por. str. 67-8). Tym razem jednak, procedury te okazały
się znacznie lepiej przewidywać deklaracje respondentów niż w przypadku obecnych kontaktów.72 Jak
wynika z tych analiz, oprócz ww. czynników liczy się także (i ma wręcz podstawowe znaczenie)
częstotliwość dotychczasowych kontaktów między dwoma partnerami i podejście do przedsięwzięcia,
w którym te podmioty współuczestniczą (to, czy myślą o nim w kategoriach projektowych, czy też jako
o przedsięwzięciu długofalowym). Istotny okazuje się również poziom ich zaangażowania w
partnerstwo, „zakorzenienie” w dotychczasowych relacjach (udział ich kontaktów sprzed partnerstwa),
liczebność partnerstwa, a także ich forma prawna (np. organizacje pozarządowe są bardziej skłonne do
współpracy niż pozostałe podmioty niebędące samorządami, ale same są relatywnie rzadziej
wskazywane jako przyszli współpracownicy).
72
R2 Nagelkerkego = 0,56
Tabela 10: uwarunkowania przyszłych kontaktów w partnerstwach – wyniki regresji logistycznej
Zmienne w modelu
Typ podmiotu A: inny (kat. referencyjna)
Typ podmiotu A: JST
Typ podmiotu A: NGO
Typ podmiotu B: inny (kat. referencyjna)
Typ podmiotu B: JST
Typ podmiotu B: NGO
obecne kontakty: brak (kat. Referencyjna)
obecne kontakty: codzienna
obecne kontakty: co kilka dni
obecne kontakty: co 2-3 tyg
obecne kontakty: co 1-2 miesiące
obecne kontakty: rzadziej
stosunek do partnerstwa: projekt (referencyjny)
stosunek do partnerstwa: współpraca dziedzinowa
stosunek do partnerstwa: współpraca strategiczna
zaangażowanie liderów: b. małe (referencyjny)
zaangażowanie liderów: b. duże
zaangażowanie liderów: duże
zaangażowanie liderów: średnie
zaangażowanie liderów: małe
liczebność partnerstwa
Czy podmiot A jest liderem?
% kontaktów sprzed partnerstwa
odległość A <-> B
zgodność afiliacji politycznych WBP A <-> B
jakość partnerstwa (indeks)
wpływ partnerstwa: indeks
gęstość zaludnienia - lokalizacja A
która kadencja WBP? Trzecia+ (referencyjny)
która kadencja WBP?: Pierwsza
która kadencja WBP?: Druga
Stała
B
Błąd std
0,977
0,247
0,245
0,276
0,526
-0,502
0,167
0,233
2,767
2,419
2,394
1,753
1,536
0,522
0,244
0,178
0,168
0,159
-0,565
0,359
0,111
0,105
2,189
1,469
1,588
1,225
-0,062
1,542
0,372
-0,004
0,166
3,134
1,567
0,001
0,455
0,453
0,505
0,482
0,003
0,355
0,112
0,002
0,087
0,322
0,266
0,000
0,191
0,351
-5,995
0,131
0,096
0,640
p
0,000
0,000
0,370
0,000
0,002
0,031
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,001
0,000
0,000
0,001
0,002
0,011
0,000
0,000
0,001
0,012
0,056
0,000
0,000
0,000
0,001
0,143
0,000
0,000
Exp(B)
2,657
1,281
1,692
0,605
15,917
11,235
10,962
5,771
4,646
0,568
1,432
8,924
4,346
4,894
3,405
0,940
4,676
1,450
0,996
1,180
22,963
4,793
1,001
1,211
1,420
0,002
Przekładając to na prognozy dot. kontaktów między partnerami, analogicznie jak w analizach dot.
obecnych kontaktów rozważmy dwa przykładowe scenariusze: w pierwszym, szacujemy
prawdopodobieństwo przyszłej współpracy między dwoma JST, przy czym podmiot deklarujący chęć
tej współpracy (niżej i wyżej – „podmiot A”) jest liderem partnerstwa, nastawionym na długofalową
współpracę i o wysokim poziomie zaangażowania swoich władz w sprawy partnerstwa. Cechuje go też
bardzo pozytywna ocena „wpływu” partnerstwa na realizację jego zadań. 50% jego dotychczasowych
kontaktów pochodzi sprzed partnerstwa. Oba podmioty dzieli ok. 30 km, ale kontaktują się ze sobą
codziennie/co kilka dni, mają podobny (przeciętny) potencjał ekonomiczny, podobny poziom urbanizacji,
a ich przywódcy - podobne afiliacje polityczne. Scenariusz drugi różni się od pierwszego tym, że podmiot
A nie jest liderem partnerstwa, utrzymuje sporadyczny kontakt z partnerem, którego dotyczy prognoza,
definiuje swój udział w partnerstwie czysto projektowo, nie przypisuje mu równie dużej wagi i nie
angażuje się w nie w równym stopniu. Rozkład prawdopodobieństwa przyszłej współpracy dla tych
dwóch scenariuszy, w zależności od liczebności partnerstwa oraz oceny jego jakości (wg „indeksu
jakości partnerstwa”) przedstawiono poniżej.
104
Wykres 64-65. Modelowanie prawdopodobieństwa przyszłych kontaktów partnerów - ilustracja
105
4.
Rekomendacje - działania na rzecz rozwoju partnerstw terytorialnych w Polsce
Celem przedstawionych wyżej badań była identyfikacja najważniejszych trendów związanych z
funkcjonowaniem partnerstw terytorialnych w Polsce, a także sformułowanie rekomendacji dotyczących
przyszłych działań na rzecz ich rozwoju. Część z tych rekomendacji przewijała się już w tekście raportu.
Poniżej, przedstawiamy je w bardziej usystematyzowany sposób.
Podzieliliśmy je na trzy grupy. Pierwsza z nich gromadzi postulaty dotyczące potrzeby systemowych
działań na rzecz umocnienia partnerstwa w Polsce – nie „partnerstw”, ale właśnie partnerstwa,
rozumianego jako filozofia działania. Jest to część zarazem najbardziej ogólna (niekiedy otwarcie
marzycielska), ale też dotycząca najbardziej fundamentalnych warunków rozwoju partnerstw. Trzeba
też zaznaczyć, że jest ona najluźniej powiązana z bezpośrednimi wynikami naszych badań – to raczej
autorska interpretacja tych wyników, czerpiąca tyleż z nich samych, co z naszych własnych
doświadczeń jako uczestników rozmaitych partnerstw. Druga grupa sugestii dotyczy działań służących
instytucjonalizacji partnerstw jako organizacji, trzecia – rozwiązań służących wzmocnieniu istniejących
partnerstw: poprawie jakości i efektywności ich pracy.
4.1.
Po pierwsze, prawo
Dalszy rozwój współpracy międzysamorządowej i międzysektorowej w Polsce wymaga
redefinicji relacji między różnymi podmiotami biorącymi udział w procesach zarządzania publicznego:
administracją samorządową, państwem, partnerami społecznymi i innymi interesariuszami. Obecny
układ tych relacji bardzo utrudnia podejmowanie rzeczywistej, długofalowej współpracy. Niezbędne
wydają się zmiany uregulowań decydujących o sposobie działania samorządów, w kierunku, który
motywowałby je do podejmowania współpracy. Należy dążyć do odwrócenia obecnej sytuacji, w której
partnerstwo jest (z prawnego i proceduralnego punktu widzenia) wyborem suboptymalnym i wiąże się
(dla samorządów) z koniecznością „uzasadniania” takiego właśnie sposobu realizacji zadań
publicznych. Zdrowy system regulacji wyznaczających funkcjonowanie wspólnot samorządowych
powinien tymczasem sankcjonować partnerstwo jako stan normalny i wymagać takich uzasadnień w
sytuacji, kiedy go brakuje. Kluczowym problemem jest tu przeregulowanie samorządów, które
sprawia, że ich podstawową strategią staje się minimalizacja ryzyka związanego z podejmowanymi
działaniami, a podstawową filozofią – filozofia „stosowania przepisów”. Uregulowania dotyczące
pozyskiwania i rozliczania środków publicznych, a także potencjalne sankcje wynikające z
podejmowania nowatorskich lub jakkolwiek ryzykownych działań przekładają się na tendencję
do „unikania ryzyka kary”. Uwidocznia się ona na różnych etapach rozwoju partnerstwa: od procesu
rekrutacji partnerów (stosowanie trybu konkursowego jako metody wyboru członków partnerstw),
poprzez definiowanie celów projektów (podporządkowanie ich celom, na które można pozyskać środki,
myślenie w kategoriach jednostek administracyjnych zamiast funkcjonalnych), określanie wskaźników
realizacji tych celów („bezpieczne” z punktu widzenia rozliczeń wskaźniki produktów partnerstw, brak
jasnych kryteriów długofalowych rezultatów), po rozliczanie wydatków (kryteria kwalifikowalności w
projektach europejskich, regulacje dot. dyscypliny finansów publicznych).
106
Rozwój partnerstw wymaga przyznania ich stronom pewnego minimalnego poziomu
autonomii. W obecnym systemie prawnym, trudno o takiej autonomii mówić. Samorządy potrzebują
przywrócenia (praktycznego uznawania przez organa kontrolne) konstytucyjnej gwarancji
samodzielności samorządu terytorialnego, która znalazła swoje potwierdzenie w tzw. klauzuli
generalnej – tj. zgodnie z treścią art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, do zakresu działania gminy
należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych
podmiotów publicznych. Kwestia ta od kilku lat jest już przedmiotem intensywnych dyskusji w ramach
prac nad tzw. „prezydenckim” projektem nowej ustawy samorządowej. Ciekawą propozycją w ramach
tego projektu są także zapisy zobowiązujące władze lokalne do prowadzenia polityki rozwoju,
poprzez rozdzielenie oceny wykonania budżetów od właściwej oceny realizacji tejże polityki.
Przebudowy wymagają także regulacje dotyczące form współpracy międzysamorządowej i
międzysektorowej. Potrzebne są nowe rozwiązania umożliwiające instytucjonalizację partnerstw
(poza/ponad reżimem projektów europejskich). W tą stronę mogłyby np. iść zmiany w ustawie o
samorządzie terytorialnym, umożliwiające poszerzanie kompetencji związków komunalnych o
prerogatywy związane z prowadzeniem wspólnej polityki rozwoju terytorium (obecnie mają one co do
zasady charakter zadaniowy), a także rozszerzanie ich składu o partnerów reprezentujących różne
szczeble samorządu. Trudno jednak oczekiwać, by mogły one stać się wehikułem dla partnerstw
wielosektorowych. Być może, wsparcie rozwoju takich partnerstw wymaga powołania do życia nowego
rodzaju podmiotu, łączącego w sobie cechy związku i stowarzyszenia (w tą stronę szła np. koncepcja
Zespołu współpracy terytorialnej z projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na
rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego i zmianie innych ustaw, zgłoszonego przez Prezydenta RP do
Sejmu w 2013 roku).
Niekorzystny wpływ na rozwój partnerstw mają również regulacje, które godzą w ich
autentyczność. Oczywistym przykładem takiego negatywnego oddziaływania są zapisy ustawy o
zasadach prowadzenia polityki rozwoju (w art. 28a, ust. 4), która obliguje podmioty ubiegające się o
realizację projektów partnerskich ze środków europejskich do otwartego naboru na członków takiego
partnerstwa. Choć można zrozumieć intencje stojące za takim rozwiązaniem, w praktyce stanowi ono
zaprzeczenie naturalnego procesu powstawania partnerstw, którego istotę stanowi świadoma decyzja
o podjęciu współpracy z konkretnymi partnerami, ze względu na wzajemne zaufanie, wcześniejsze
pozytywne doświadczenia, specjalistyczne kompetencje czy wspólne plany. Logika typowa dla
sytuacji zakupu usług zostaje tu, w imię fałszywie pojętej przejrzystości, przeniesiona na proces
tworzenia partnerstw. Porządek formalny i biurokratyczny wypiera w ten sposób myślenie w
kategoriach pewnego ładu społecznego i respektowania zasad kultury politycznej. Z pewnością nie
pomaga to w optymalizacji składu partnerstwa, nie minimalizuje kosztów transakcyjnych związanych ze
współpracą, a w praktyce nie przyczynia się również do zwiększenia przejrzystości procesu tworzenia
partnerstw (naszym zdaniem, jest wręcz przeciwnie). Niektóre z omawianych wyżej wyników badań
sugerują także, że ma charakter czysto fasadowy (np. zdecydowana większość partnerów to de facto
podmioty i tak współpracujące ze sobą już przed partnerstwem). Postulujemy rewizję tych przepisów.
Jawność procesu tworzenia partnerstw nie powinna polegać na uniezależnieniu procesu naboru
107
partnerów od ich preferencji (czyt. na odbieraniu im możliwości wpływu na decyzję o tym, z kim będą
pracowali), ale wręcz przeciwnie – na ujawnianiu tych preferencji i poddaniu ich pod publiczny
osąd.
W bardziej ogólnym planie (w odniesieniu do bilateralnych relacji między samorządami a ich
potencjalnymi partnerami), można także zwrócić uwagę na szerszy kontekst regulacji dotyczących
wydatkowania środków publicznych, które są źródłem opisanych wyżej aberracji. Chodzi o
funkcjonowanie przepisów dotyczących kontraktowania usług publicznych (prawo z zamówień
publicznych), sztywne procedury wydatkowania środków związanych z realizacją programów
finansowanych ze środków Unii Europejskiej lub zagranicznych, a także restrykcje związane z
odpowiedzialnością samorządów za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (w szczególności art.
8-9, 13 oraz 17 odp. ustawy). Uregulowania te (i ich interpretacje przez organy kontrolne)
„promieniują” na całokształt relacji samorządów z innymi podmiotami i decydują o
zachowawczym podejściu do tych relacji – nie tylko przez samorządy, ale także przez ich partnerów
(by przywołać przykład Partnerstw Publiczno-Prywatnych i problemy związane z ograniczoną
skłonnością samorządów do udziału w ryzyku inwestycji lub do zaciągania pod nie zobowiązań).
Sprowadzając rzecz do absurdu, całokształt tych relacji – od współpracy związanej z wykonywaniem
zadań publicznych, po tworzenie partnerstw – podlega logice właściwej dla zakupu długopisów.
Uregulowania dotyczące zamówień publicznych oraz sztywne procedury związane z realizacją
programów zagranicznych są dziś jednym z istotnych ograniczeń dla rozwoju partnerstwa w
Polsce. Wydaje się przy tym, że problemem nie jest jedynie litera prawa, ale jego konserwatywna
interpretacja – zarówno przez organy kontrolne, jak i przez same samorządy w ramach minimalizacji
ryzyka. Już teraz nic nie stoi na przeszkodzie, aby korzystać z wielu dostępnych instrumentów
prawnych, które mogłyby przyczynić się do uelastycznienia relacji związanych z wydatkowaniem
środków publicznych. Mówimy tu np. o rezygnacji z posługiwania się (wyłącznie lub głównie)
kryterium ceny w zamówieniach publicznych, na rzecz preferencji dla kryteriów merytorycznych oraz
ujawniania dostępnych środków na dane zamówienie na etapie uruchamiania postępowania
przetargowego (oferenci konkurują obniżką ceny), o stosowaniu tzw. klauzul społecznych w
zamówieniach publicznych czy wprowadzonej niedawno (od 19 października 2014 roku) możliwości
uwzględniania aspektów środowiskowych, społecznych czy innowacyjnych w postępowaniach
przetargowych (art. 91 ust. 2 Pzp). Popularyzacja tych rozwiązań może przyczynić się do poprawy
warunków dla współpracy przy realizacji zadań publicznych, a pośrednio także do poprawy warunków
rozwoju partnerstw.
Zachowawcze podejście do współpracy ujawnia się także w ograniczonej skłonności
partnerów do jasnego określania ich celów i definiowania ich w kategoriach twardych,
mierzalnych rezultatów. Po części, decyduje o tym również fakt, iż podstawowym sposobem
finansowania działań partnerstw, poza własnymi wkładami, są w ostatnich latach środki publiczne
(głównie europejskie). Dostępność tych środków, a także brak innych mechanizmów instytucjonalizacji
partnerstw (w szczególności międzysektorowych) sprawia, że większość z nich ma dziś silnie
„projektowy” charakter. Jak dowodzą wyniki naszych badań, ma to istotne konsekwencje dla sposobu
108
ich funkcjonowania: przekłada się na silną monocentryczność i hierarchiczność partnerstw, labilność w
definiowaniu celów i niezdolność do przyjęcia długofalowej perspektywy planowania, trudności z
diagnozowaniem problemów, otwieraniem się na zewnątrz, czy właśnie oceną rezultatów projektów.
Sądzimy, że wstrzemięźliwość w ich definiowaniu i monitoringu stała się w Polsce elementem
specyficznej „kultury grantowej”, której źródłem jest charakterystyczny dla programów publicznych
nacisk na rozliczanie wydatków, nie na dokumentowanie rezultatów i oddziaływania. W dłuższej
perspektywie, może ona prowadzić nie tylko do marnotrawstwa publicznych środków, ale do degeneracji
partnerstw. Rekomendujemy, by kwestia ta stała się przedmiotem systemowych prac ZMP i MIiR jako
operatora Programu Regionalnego EOG. Warto w szczególności promować wprowadzenie w
programach finansujących projekty partnerskie rozwiązań „rozliczania w oparciu o rezultaty”,
analogicznych do tych, które są od dłuższego czasu dyskutowane w kontekście zmian w ustawie o
działalności pożytku publicznego i wolontariacie.
Powyższe rozważania mogą prowadzić do pytania, czy w ogóle powinno się wspierać rozwój
partnerstw lokalnych ze środków publicznych, i czy to dostępność tych środków nie jest praprzyczyną
rozmaitych ich „chorób”? Pytanie takie wydaje się źle postawione. Problemy w funkcjonowaniu
partnerstw nie są związane z samym źródłem ich finansowania, ale z uregulowaniami dotyczącymi
rozliczania projektów i niedoskonałym „oprzyrządowaniem” tego finansowania (oczekiwaniami
dotyczącymi rekrutacji partnerów, sposobem wskaźnikowania rezultatów itp.). Nie sposób wszakże nie
zauważyć, że – przy wszystkich ich wadach – programy publiczne są obecnie nie tylko jedyną
zewnętrzną „zachętą” dla tworzenia partnerstw terytorialnych, ale także praktycznie jedynym
kontekstem, w jakim partnerstwa te w ogóle mogą występować jako „oficjalne” struktury (w
szczególności dotyczy to partnerstw wielosektorowych – w przypadku samorządów taką rolę odgrywają
po części związki komunalne, realizujące głównie projekty z zakresu gospodarki wodnej i ściekowej oraz
zagospodarowania odpadów. Nawet one mają jednak ściśle zadaniowy charakter i nie obejmują
współpracy związanej z szerzej rozumianą strategiczną współpracą na rzecz rozwoju terytorium). Z tego
punktu widzenia, ich kontynuacja jest oczywiście pożądana. W naszym przekonaniu, przyszłe inicjatywy
tego typu powinny jednak koncentrować się nie tyle na rozwoju partnerstw, co na wsparciu
partnerskiej metody realizacji konkretnych – precyzyjnie zdefiniowanych – planów rozwoju
obszarów
funkcjonalnych.
Realizacja
takich
projektów
(uwzględniających
element
zintegrowanego podejścia terytorialnego oraz udział partnerstw) powinna być premiowana w
systemie oceny wniosków projektowych w kolejnej rundzie regionalnych i krajowych
programów operacyjnych. Rekomendacja ta wydaje się tym bardziej pilna, iż według naszej wiedzy
aktualne propozycje dotyczące architektury tych programów idą wręcz w odwrotnym kierunku. Mimo
znaczenia, jakie przypisano zarządzaniu terytorialnemu i partnerstwom w strategiach wyższego rzędu
(np. Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego z 2010 r.), w projektach nowych RPO i KPO promuje się
niemal wyłącznie konkurencję - nawet jeśli chodzi o wsparcie w ramach mechanizmu zintegrowanego
dla obszarów funkcjonalnych miast wojewódzkich (ZIT) i mechanizmu zintegrowanego dla subregionów
(tzw. RIT), które są zdominowane przez projekty konkursowe. Wyjątkiem jest tu lubelski ZIT, gdzie
wszystkie projekty będą wybierane w oparciu o merytoryczne argumenty i dyskusję partnerstwa z
Instytucją Zarządzającą, ale z pominięciem procedury konkursowej. W pozostałych związkach tego typu
bądź wszystkie, bądź część projektów realizowana jest w drodze konkursowej (w RIT formalnie
109
wszystkie). Odpowiedzialnością za ten stan rzeczy trudno obarczać samych samorządowców (którzy
uczestnicząc w dość precedensowym przedsięwzięciu muszą częściowo dostosowywać się do odgórnie
narzucanych im reguł gry i zaleceń). Nie zmienia to jednak faktu, iż ostatecznie przyjęte rozwiązania
związane z realizacją projektów partnerskich w ramach ww. mechanizmów mają często niewiele
wspólnego z hasłem „partnerstwo”.
4.2.
Po drugie, budowanie instytucji
Obecny kontekst funkcjonowania partnerstw lokalnych (ściśle związany z realizacją projektów
unijnych) prowadzi naszym zdaniem do znaczącej instrumentalizacji pojęcia partnerstwa –
podporządkowania tych porozumień konkretnym przedsięwzięciom, a także celom
finansujących je programów. Nie pozostaje to bez wpływu na sposób funkcjonowania partnerstw:
determinuje ich strukturę, reguły naboru i występowania z partnerstw, reguły rozliczeń między
partnerami, a także – może przede wszystkim – horyzont ich planów. Pilną potrzebą wydaje się
zwiększenie ich autonomii: doprowadzenie do sytuacji, w której to partnerstwa tworzyłyby
projekty, nie projekty partnerstwa. Środkiem do tego celu mogłoby być ustanowienie nowego formatu
instytucji, dedykowanej stałej współpracy przy tworzeniu i realizacji strategii rozwoju obszaru
zintegrowanego (rozwinięcie wspomnianej już wyżej propozycji Zespołów współpracy terytorialnej).
Powinna to być struktura otwarta dla podmiotów sektora samorządowego, komercyjnego i
partnerów społecznych. Mogłaby podejmować konkretne projekty rozwojowe (co implikuje posiadanie
przez nią osobowości prawnej), jednak jej podstawowym celem byłaby stała komunikacja między
partnerami wokół problemów i wyzwań danego obszaru funkcjonalnego.
Niezależnie od losów takiej inicjatywy, warto podjąć działania zmierzające do wzmocnienia
partnerstw w ich obecnym kształcie. Działania te powinny być adresowane z jednej strony do
liderów instytucji tworzących partnerstwa, z drugiej strony - w szczególności jeśli chodzi o działania
szkoleniowe, o których więcej na koniec rekomendacji - do kadry menadżerskiej). Mogą one
obejmować przedsięwzięcia związane z opracowywaniem i dostarczaniem partnerom wiedzy i
informacji (poprzez materiały edukacyjne, scenariusze szkoleń, wsparcie doradcze, wizyty studyjne),
budowaniem rozwiązań zarządczych i procedur, a także „sieciowaniem” obecnych i potencjalnych
partnerów. Trudno mówić o tych działaniach w kategoriach uniwersalnych – powinny one bowiem być
dostosowane do problemów i specyfiki konkretnych partnerstw. Warto więc tak zmienić alokację
środków i sekwencję działań w przyszłych projektach służących wsparciu tego rodzaju sieci, aby
koncentrować te wysiłki odpowiednio do ich potrzeb – zarówno pod względem skali, jak i charakteru
wsparcia. Oznacza to konieczność poprzedzenia samej decyzji dotyczącej wsparcia etapem
diagnozy sytuacji w partnerstwach i zdefiniowania obszarów, w których wymagają one pomocy.
Podstawowym narzędziem takiej diagnozy można uczynić metodologię „samooceny”
partnerstw, opracowaną w poprzednich etapach projektu predefiniowanego przez ZMP, ZGWRP
i ZPP. Narzędzie to pozwala uporządkować wiedzę o potrzebach partnerstwa wokół 10 kluczowych
zagadnień, z których większość okazała się istotna dla jakości współpracy także w naszych badaniach.
Diagnoza z jego zastosowaniem może być dobrym punktem wyjścia dla określenia precyzyjnego planu
działań na rzecz wzmacniania poszczególnych partnerstw.
110
Uniwersalny charakter ma jednak zalecenie, by w działaniach na rzecz rozwoju partnerstw
koncentrować się nie tylko na dostarczaniu im twardych narzędzi czy umiejętności, ale także na
budowaniu ich tożsamości – poczucia identyfikacji poszczególnych członków z ich działaniami
i przekonania, że są one stałym mechanizmem współpracy wokół lokalnych problemów i
wyzwań. Wyniki badań nie pozostawiają wątpliwości, że przekonanie o długofalowym i strategicznym
charakterze partnerstw jest jednym z najważniejszych czynników decydujących o ich trwałości.
Wzmacnianiu tego przekonania mogłyby służyć działania o charakterze edukacyjno-formacyjnym:
np. wizyty studyjne w tych z partnerstw, które oceniane są z tego punktu widzenia jako wzorcowe,
opracowanie materiałów prezentujących dobre praktyki, dostarczanie praktycznych „dowodów” na
korzyści płynące z udziału w partnerstwach – zarówno tych dotyczących przedmiotu ich aktywności, jak
i (według wyników badań – przede wszystkim) korzyści dla ich poszczególnych uczestników.
Projektowy charakter partnerstw sprawia, że mają one ograniczone możliwości adaptacji do
bieżących warunków. Zarówno ich działania, jak i skład zdeterminowany jest przez zobowiązania
związane z realizacją konkretnych przedsięwzięć finansowanych ze środków publicznych.
Uregulowania związane ubieganiem się o te środki i rozliczaniem ich „zamrażają” partnerstwa na czas
realizacji projektów. Na dłuższą metę, sytuacja ta może upośledzać ich zdolność do myślenia w
kategoriach długofalowej strategii, ale także (jak wynika z naszych badań) obniżać natężenie
współpracy między ich uczestnikami i wpływać negatywnie na jakość tej współpracy. Rekomendujemy
więc wsparcie partnerstw w opracowywaniu długofalowej strategii ich rozwoju, wykraczającej
poza horyzont bieżących projektów. Z tych samych powodów, wskazane wydają się także działania
zmierzające do wyposażenia partnerstw w mechanizmy umożliwiające im zarządzanie swoim
składem. Działając w reżimie „projektowym” partnerstwa mają ograniczone możliwości
dostosowywania swojej struktury do aktualnych potrzeb lub okoliczności, rekrutacji nowych członków, a
także – w praktyce – relegacji tych członków, którzy nie chcą już uczestniczyć we współpracy lub nie
wywiązują się ze swoich zobowiązań. Wyniki badania sugerują, że brakuje im kanałów komunikowania
problemów oraz procedur, które umożliwiałyby dostosowywanie swojej struktury do rzeczywistej roli
odgrywanej przez poszczególnych partnerów. W sytuacji braku takich rozwiązań, optymalną strategią
niezadowolonych członków partnerstw staje się „przeczekanie" do końca aktualnie realizowanego przez
nie projektu. Warto więc podjąć próbę zwiększenia ich „pola manewru” pod tym względem, np. poprzez
sformułowanie wzorcowych propozycji zapisów w umowach partnerskich, dotyczących warunków
rekrutacji i relegacji/występowania z partnerstw w trakcie realizacji projektów taki sposób, aby
minimalizować związane z tym ryzyko dla wszystkich partnerów oraz zagwarantować płynność działań.
Podstawą dla uruchamiania takich procedur mogłaby być np. cykliczna, kompleksowa samoocena
partnerstw zmierzająca do ustalenia wkładu poszczególnych partnerów w ich prace, ich zastrzeżenia
współpracy i ew. plany wyjścia z partnerstwa. Propozycje tych zapisów i narzędzi można by włączyć w
opracowywany przez ZMP poradnik dla partnerstw.
Istotnym problemem partnerstw jest brak „świeżej krwi” – widoczne trudności w
rozszerzaniu ich o nowych uczestników, ale także bariery w komunikacji wewnątrz partnerstw między
podmiotami, które ze sobą wcześniej nie współpracowały. Ten pierwszy deficyt jest być może
111
istotniejszy z punktu widzenia ogólnego celu, jakim jest promowanie tej formy współpracy w Polsce niż
dla samych partnerstw (wg wyników badań, nie ma wpływu na jakość partnerstw). W dłuższej
perspektywie może być jednak istotny także dla nich. Warto więc zadbać o rozwiązania
umożliwiające im stałe „odświeżanie” swojej bazy członkowskiej, np. poprzez organizację
otwartych spotkań, cykliczne ogłoszenia o możliwościach przystąpienia do partnerstwa (oczywiście, nie
w trybie konkursowym, a być może w ogóle nie w związku z konkretnymi projektami) itp. Oczywiście,
dotyczy to przede wszystkim partnerów niebędących jednostkami samorządowymi – członkostwo tych
ostatnich powinno być determinowane przez ich położenie w ramach danego obszaru funkcjonalnego.
Zwróćmy jednak uwagę, że realizacja tego postulatu wymagałaby w praktyce nadania partnerstwu
osobowości prawnej, a nowi partnerzy mieliby ograniczone możliwości udziału w jego bieżących
pracach, związanych z realizacją projektów europejskich (ze względu na brak możliwości
dokooptowywania partnerów do takich projektów). Biorąc przy tym pod uwagę potencjalne problemy
związane z nadmiernym rozrostem partnerstw (o których więcej niżej), nabór nowych członków powinien
mieć miejsce stosunkowo rzadko, a kryteria oceny kandydatów powinny zapewniać możliwie elitarny
charakter członkostwa. W krótkiej perspektywie, istotniejsze wydaje się jednak „sieciowanie”
wewnątrz partnerstw: działania na rzecz lepszej integracji nowych partnerów w ramach tych
struktur. Mogłyby one przybierać formę wspólnych spotkań, mentoringu („starych” partnerów nad
nowymi partnerami), wzajemnych wizyt itp. W świetle wyników badań, działania te przyczyniłyby się nie
tylko do podniesienia oceny jakości partnerstw, ale także zwiększyć szanse „nowicjuszy” na pozostanie
w nich czy podtrzymanie współpracy z innymi partnerami po zakończeniu aktualnie realizowanego
projektu.
112
Z powyższymi postulatami wiąże się istotne zastrzeżenie. Wyniki badań wskazują
jednoznacznie, że powyżej pewnego progu wielkości partnerstw (oraz rozległości terytorialnej)
zaczynają one borykać się z rozmaitymi trudnościami. Dlatego rozsądne wydaje się uzupełnienie ww.
rekomendacji o dodatkowy warunek, by wyposażać większe partnerstwa w rozwiązania zarządcze,
usprawniające wzajemną komunikację między partnerami (np. rotacyjne spotkania w różnych
miejscach, tele/videokonferencje, systemy CRM, fora/grupy internetowe itp.), a także o
„decentralizację” takich partnerstw - wprowadzenie pośrednich szczebli w strukturze ich
zarządzania, w oparciu o staranną analizę rzeczywistych ról pełnionych przez ich uczestników, ich
zadań, kompetencji i powiązań między nimi. Wsparcie partnerstw we wprowadzaniu tego rodzaju
rozwiązań można by oprzeć na praktycznych przykładach (np. „Partnerstwa Nysa 2020”, w którym
realizacją trzech podstawowych filarów działań zarządzają trzy różne powiaty). Podział
odpowiedzialności i wprowadzenie pośrednich szczebli koordynacji działań w partnerstwach pomaga
wykorzystać istniejące powiązania i doświadczenia współpracy wewnątrz nich, uruchomić w pełni
kompetencje i mocne strony poszczególnych partnerów, zarządzać ryzykiem związanym z realizacją
określonych działań i reagować na trudności w ich realizacji. Warto także chronić „lokalny charakter”
partnerstw – precyzyjnie wyznaczać granice obszaru funkcjonalnego, który one obejmują (co oznacza
również staranną diagnozę charakterystyki tego obszaru i jego problemów), dbać o to, żeby obszar ten
nie był zbyt rozległy – bo to utrudnia komunikację i osłabia relacje między partnerami.
Interesującą, choć kontrowersyjną receptą na rozwój partnerstw lokalnych są też sugestie
niektórych z uczestniczących w badaniu ekspertów, by wzmocnić znaczenie powiatów (ziemskich)
jako aktywnych „facylitatorów” tego rodzaju współpracy (przypomnijmy, że obecnie pełnią one taką
rolę stosunkowo rzadko, nawet jeśli uczestniczą w partnerstwach). Pomysł ten jest być może ciekawy
jako propozycja lepszego zagospodarowania powiatów jako ciał odpowiedzialnych nie tylko za
wykonywanie zadań publicznych o ponadgminnym charakterze, ale także za koordynację i
harmonizację działań gmin związanych z realizacją ich strategii rozwojowych. Trzeba jednak zaznaczyć,
że rola ta nie mogłaby polegać na „zastępowaniu” samorządów niższego szczebla w ich prerogatywach
czy ograniczaniu ich autonomii. Trudno też traktować tego rodzaju rekomendacje jako rozwiązanie
uniwersalne. Podstawą tworzenia partnerstw terytorialnych powinna być delimitacja obszarów
funkcjonalnych nie w oparciu o kryterium obecnego podziału administracyjnego, ale wyłącznie kryteria
merytoryczne. Powiaty nie powinny więc być stawiane w pozycji twórców partnerstw „z urzędu” –
rozwiązanie takie byłoby chyba najgorszą przysługą tak dla nich samych, jak i samej idei partnerstwa.
Niemniej wydaje się, że w określonych warunkach, jednostki te istotnie mogłyby istotnie odgrywać
dodatkową twórczą rolę, jako koordynatorzy czy brokerzy relacji między gminami.
Jednym z największych wyzwań związanych z rozwojem partnerstw terytorialnych jest
włączanie w ich działania partnerów niebędących jednostkami samorządowymi. Jak dowodzą wyniki
naszych badań, wielosektorowość jest dla partnerstw istotną wartością – przekłada się korzystnie na
jakość ich działań, zaangażowanie uczestników, zwiększa ich możliwości działania. Nawet bez badań
jest także jasne, że to właśnie wielosektorowość czyni partnerstwa swojego rodzaju „awangardą”
nowoczesnego podejścia do zarządzania publicznego, szczególnie jeśli podkreślamy znaczenie
wymiaru terytorialnego.
Jednak w praktyce rozwój tego podejścia napotyka na wiele trudności.
Pisaliśmy już o pewnej nierównowadze, jaką w relacje między samorządami a ich partnerami
wprowadzają regulacje związane z wydatkowaniem środków publicznych. Jeśli ich relacje mają stać się
partnerskie, muszą być równe „na starcie”. Problemów jest wszakże więcej. Zwraca uwagę relatywnie
niewielka popularność partnerstw o charakterze wielosektorowym, pewna „marginalizacja” partnerów
społecznych i komercyjnych w takich partnerstwach, postrzegany przez nie mniejszy wpływ na sposób
funkcjonowania partnerstw, ich ograniczone szanse na kontynuację współpracy w ramach partnerstw
lub z ich innymi członkami poza horyzontem projektu, czy wreszcie bariery komunikacji między
sektorami. Wyniki te prowadzą do wniosku, że partnerstwa wielosektorowe potrzebują promocji i
wsparcia. Rekomendacje dotyczące jego możliwych form mają w większości charakter „techniczny” –
dotyczą narzędzi, które mogłyby pomóc w rozwoju lub bezproblemowym przebiegu tego rodzaju
współpracy. Tego rodzaju sugestie opisaliśmy w ostatniej części rekomendacji (patrz niżej). W tym
miejscu warto zwrócić uwagę na dwa postulaty o bardziej systemowym charakterze, dotyczące wsparcia
dla procesu tworzenia tego rodzaju struktur. Po pierwsze więc, rekomendujemy premiowanie
partnerstw wielosektorowych w kryteriach oceny partnerskich projektów dot. zintegrowanych
obszarów funkcjonalnych, finansowanych ze środków pomocowych, co samo w sobie (pomijając
nawet wyniki naszych badań) wpisuje się w ogólne priorytety polityki spójności UE. Po drugie,
sugerujemy podjęcie działań edukacyjnych zmierzających do zachęcenia reprezentantów
poszczególnych sektorów do wchodzenia w takie partnerstwa (więcej o nich niżej). Mamy tu na
113
myśli zarówno zachęty kierowane do samorządów, jak i analogiczne działania skierowane do
środowiska pozarządowego i biznesu.
4.3.
Po trzecie, know-how i narzędzia
Badanie przyniosło także szereg ustaleń wskazujących na potrzebę wsparcia partnerstw poprzez
dostarczenie im konkretnych narzędzi lub wiedzy umożliwiającej właściwe zarządzanie ich celami i
działaniami. Wsparcie to powinno służyć w szczególności:
•
zwiększeniu dostępu partnerów do informacji, która w świetle tych wyników okazuje się
jednym z najistotniejszych czynników determinujących obecną kondycję partnerstw, aktywność
poszczególnych partnerów i ich plany związane z kontynuacją współpracy. Działania te powinny
być realizowane na trzech poziomach: dotyczyć informacji o tym, co wokół partnerstw
(wsparcie w przeprowadzeniu diagnozy problemów lokalnych, delimitacji obszarów
funkcjonalnych, definicji, operacjonalizacji i wskaźnikowaniu celów), o tym, co wewnątrz nich
(komunikacja wewnętrzna), oraz o tym, co wynika z ich działań (monitoring i ewaluacja).
Powinny one obejmować zarówno dostarczanie partnerstwom know-how, jak i opracowanie
konkretnych narzędzi zarządczych zwiększających dostęp do informacji i usprawniających jej
obieg wewnątrz partnerstw (więcej o takich narzędziach niżej). Działania w pierwszym i ostatnim
z tych wymiarów (diagnoza problemów, wyznaczenie celów, monitoring ewaluacja) powinny
przy tym być adresowane do wszystkich partnerstw, działania związane z komunikacją
wewnętrzną – w szczególności do partnerstw dużych, wielosektorowych oraz silnie
sfragmentaryzowanych (takich, w których istnieją wyraźne klastry podmiotów współpracujących
głównie między sobą, rzadko zaś z innymi członkami sieci lub innymi klastrami). Diagnoza
potrzeb związanych z tego rodzaju wsparciem mogłaby być prowadzona np. w oparciu o
wspomniane już wyżej narzędzie do samooceny partnerstw opracowane przez ZMP, ZGWRP i
ZPP – w szczególności w oparciu o kryterium 7, 8 i 9 tego narzędzia73 Rekomendujemy też,
aby kwestie dialogu zewnętrznego, komunikacji wewnętrznej oraz monitoringu i
ewaluacji były szczególnie mocno eksponowane w programach szkoleniowych dla
partnerstw, a także by opracowano dedykowane im materiały edukacyjne – np.
rezerwując im szczególne miejsce w przygotowywanym obecnie podręczniku ZMP dla
partnerstw lokalnych.
•
Wprowadzeniu jednolitych standardów i skutecznych mechanizmów zarządczych:
służyłyby temu np. propozycje dotyczące procedur służących negocjowaniu i aktualizacji celów
partnerstw, zarządzaniu ryzykiem związanym z realizacją tych celów, monitoringowi i ewaluacji
(wzory audytów, rozmowy ewaluacyjne, narzędzia dedykowane włączaniu w działania
partnerstw zewnętrznych interesariuszy), rozładowywaniu konfliktów wewnętrznych (np.
mediacje, zapisy dot. konfliktów interesów), a także narzędzi komunikacyjnych (formaty spotkań
wewnętrznych, narzędzia typu CRM, grupy dyskusyjne, narzędzia służące zgłaszaniu
problemów i postulatów, mechanizmy dostarczania informacji zwrotnej o postępach w
73
Dotyczą one odpowiednio: komunikacji z interesariuszami, debaty i dialogu między partnerami oraz monitoringu i ewaluacji
działań partnerstwa.
114
projektach). Najpilniejszą potrzebą wydaje się wsparcie partnerstw we wdrażaniu
standardów związanych z monitoringiem i ewaluacją ich działań.
•
Integracji
wewnętrznej
partnerstw:
promowaniu
rozwiązań
zwiększających
ich
„demokratyczność” (rzeczywisty i odczuwany wpływ na decyzje) i przejrzystość (np. poprzez
opracowanie modelowych propozycji rozwiązań/zapisów w umowach partnerskich dotyczących
procedur uzgadniania i podejmowania decyzji), dostarczaniu narzędzi umożliwiających lepsze
„skomunikowanie ze sobą” tworzących je klastrów (narzędzia komunikacyjne, szkolenia) oraz
rozwiązaniach służących integracji w tych strukturach nowych partnerów. Działania takie
wydają się szczególnie istotne w przypadku partnerstw wielosektorowych. Wyniki badania
sugerują potrzebę silniejszego umocowania w nich partnerów społecznych i komercyjnych (np.
poprzez wizyty partnerskie, podział zadań promujący współpracę międzysektorową przy
realizacji konkretnych zadań i wykorzystanie specyficznych atutów partnerów społecznych /
biznesowych).
•
Integracji zewnętrznej partnerstw: otwarcia ich nie tylko na nowych członków (ten wątek
został już omówiony), ale także na partycypację w ich działaniach szerszych środowisk
dotykanych realizowanymi przez nie działaniami – np. poprzez wprowadzenie narzędzi
służących komunikacji na zewnątrz celów i planów partnerstw, organizowanie związanych z
tymi planami otwartych debat i konsultacji społecznych.
•
Wsparciu szkoleniowym, umożliwiającym skorzystanie z ww. narzędzi i rozwiązań.
Rekomendujemy
dotyczących:
przede
wszystkim
opracowanie
materiałów
i
scenariuszy
szkoleń
o
budowania długofalowej strategii rozwoju partnerstw;
o
definiowania ich celów (w kategoriach rezultatów / oddziaływania, nie „produktów”
działań projektowych), diagnozowania problemów lokalnych;
o
o
korzyści wynikających z długofalowej współpracy w partnerstwach;
korzyści ze współpracy międzysektorowej oraz korzystania
115
z
konkretnych,
przewidzianych w obecnym prawodawstwie form takiej współpracy (oprócz partnerstw
i konsorcjów np. PPP, spółki komunalne, bilateralne umowy);
o
zarządzania projektami (umiejętności menadżerskich, rozumianych nie jako zdolność
do rozliczania projektów, ale jako umiejętność prowadzenia komunikacji, pracy w
grupie, motywowania, wyznaczania zadań, egzekwowania rezultatów, dostarczania
o
informacji zwrotnej, korzystania z odpowiednich rozwiązań informatycznych etc.);
zarządzania partnerstwami wielosektorowymi (np. dot. specyfiki, uwarunkowań i atutów
o
poszczególnych partnerów)
metod i mechanizmów wymiany informacji o działaniach, planach i efektach
uzyskiwanych przez poszczególnych partnerów;
ANEKS
116
Załącznik nr. 1 Spis tablic i wykresów
Wykres 1a. Przyrost liczby związków międzygminnych _____________________________________________ 21
Wykres 1b. Przyrost liczby gmin zrzeszonych w związkach komunalnych _______________________________ 21
Wykres 2 Liczebność i udział gmin należących do związków kom. wg województw _______________________ 22
Wykres 3 i 4. Typy związków komunalnych w Polsce _______________________________________________ 24
Wykres 5 i 6 Dynamika dochodów i przychodów związków kom. _____________________________________ 26
Wykres 7. Dynamika wydatków bieżących gmin na zlecanie zadań NGO _______________________________ 28
Wykres 8. Dziedziny pożytku publicznego finansowane przez gminy w trybie UoDPPioW w 2013 r.__________ 29
Wykres 9. Dynamika rozwoju sieci żłobków w Polsce w l. 1995-2012* _________________________________ 30
Wykresy 10-11 Wydatki nominalne gmin (lewa strona) i dynamika wydatków rok do roku na żłobki wg typu _ 31
Wykresy 12-13 Członkowie partnerstw wg formy prawnej i lokalizacji / typu JST ________________________ 37
Wykres 14. Rozkład liczebności partnerstw ______________________________________________________ 38
Wykres 15. Liderzy partnerstw wg typu podmiotu _________________________________________________ 38
Wykres 16. % partnerów deklarujących chęć strategicznej współpracy wg typów podmiotów ______________ 40
Wykres 17. Rozkład liczebności personelu projektów - % podmiotów __________________________________ 41
Wykres 18. Ulokowanie projektów partnerskich w strukturze urzędów: % podmiotów ____________________ 41
Wykres 19-20 Znaczenie przypisywane partnerstwu i zaangażowanie władz podmiotów w prace partnerstwa 42
Wykres 21. Rozkład odpowiedzi na pytanie „A czy w Państwa partnerstwie…”: _________________________ 43
Wykres 22. % podmiotów w partnerstwach współpracujących z określoną liczbą podmiotów ______________ 44
Wykres 23. Rozkład częstotliwości kontaktów…___________________________________________________ 46
Wykres 24. średni % partnerów wg typu podmiotów ______________________________________________ 46
Wykres 25. Przeciętna częstotliwość kontaktu między członkami partnerstw ___________________________ 47
Wykresy 26-27. Kontakty wewnątrz partnerstw wg typu podmiotu __________________________________ 48
Wykres 28. Natężenie kontaktów w partnerstwach wg typu podmiotu – teraźniejszość i przyszłość _________ 53
Wykres 29. Natężenie kontaktów z poszczególnymi typami podmiotów, wg typu podmiotu _______________ 53
Wykresy 30-31. Trwałość relacji między uczestnikami partnerstw – porównanie sektorów ________________ 55
Wykresy 32-34. Struktura sieci trzech przykładowych partnerstw lokalnych ____________________________ 58
Wykres 35. „Wpływ” w sieci (Eigenvector centrality) a fizyczny dystans między partnerami _______________ 60
Wykres 36. Pozycja w sieci a wcześniejsze relacje podmiotów, na przykładzie partnerstwa P1 _____________ 60
Wykres 37. Częstotliwość kontaktów a odległość między partnerami _________________________________ 61
Wykresy 38-39. Modelowanie prawdopodobieństwa kontaktu między dwoma partnerami – ilustracja ______ 68
Wykres 40. Rozkład opinii dotyczących problemów w funkcjonowaniu partnerstwa ______________________ 70
Wykres 41. Konflikty w partnerstwie – rozkład ogółem i częstotliwość wg typów lokalizacji _______________ 73
Wykres 42. Opinie dotyczące wpływu partnerstwa na… ____________________________________________ 74
Wykres 43. Opinie dotyczące wpływu na działania partnerstwa i jego bilansu dla organizacji ______________ 75
Wykres. 44 związek między oceną partnerstwa a jego wielkością – przykład zależności ___________________ 77
Wykres 45. Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie tego partnerstwa: ______________________________ 78
Wykres 46. Opinie o różnych aspektach współpracy i ich znaczeniu dla rozwoju partnerstw _______________ 80
Wykres 47. Opinie o różnych aspektach współpracy - JST ___________________________________________ 81
Wykres 48. opinie o różnych aspektach współpracy - NGO __________________________________________ 81
117
Wykres 49. opinie o różnych aspektach współpracy – inne podmioty __________________________________ 82
Wykres 50. Liczebność partnerstw a ocena jakości współpracy w partnerstwach ________________________ 83
Wykres 51. Zadowolenie ze współpracy a typ podmiotu ____________________________________________ 85
Wykres 52. Ocena jakości współpracy a skłonność do kontynuacji współpracy - segmentacja ______________ 86
Wykres 53. Zadowolenie ze współpracy i plany kontynuacji a rozwój instytucjonalny partnerstw ___________ 88
Wykres 54. Indeks jakości partnerstw - rozkład ___________________________________________________ 88
Wykres 55. Ocena jakości współpracy w partnerstwach a plany kontynuacji współpracy __________________ 93
Wykres 56. Skłonność do współpracy bilateralnej a plany kontynuacji współpracy w partnerstwie __________ 94
Wykres 57. Plany dotyczące współpracy z każdym z członków partnerstwa – rozkład odpowiedzi ___________ 97
Wykres 58. % partnerów, z którymi chcą współpracować poszczególni członkowie partnerstw _____________ 97
Wykres 59. Liczebność partnerstw a % członków, z którymi inni chcieliby utrzymywać kontakty ____________ 98
Wykresy 60-61. Przyszłość partnerstw: przykład „ewolucji” sieci wg deklaracji dot. przyszłych relacji ________ 99
Wykres 62. Natężenie kontaktów teraz i w przyszłości w trzech partnerstwach różnej wielkości ___________ 100
Wykres 63: Wyniki modelu GLMM dla zmiennej zależnej „popularność partnera” ______________________ 103
Wykres 64-65. Modelowanie prawdopodobieństwa przyszłych kontaktów partnerów - ilustracja __________ 105
Tabela 1 stopa odpowiedzi w poszczególnych partnerstwach uwzględnionych w badaniu _________________ 11
Tabela 2 Struktura populacji i próby badawczej ze względu na kryteria stratyfikacyjne ___________________ 13
Tabela 3 dziedziny działań związków międzygminnych _____________________________________________ 24
Tabela 4 źródła dochodów związków komunalnych (mln zł) _________________________________________ 26
Tabela 5 wydatki związków komunalnych (mln zł)_________________________________________________ 27
Tabela 6. Charakterystyki wybranych partnerstw – analiza sieci _____________________________________ 59
Tabela 7. Uwarunkowania kontaktów w partnerstwach – wyniki regresji logistycznej ____________________ 65
Tabela 8. Uwarunkowania przyszłych kontaktów w partnerstwach – wyniki regresji logistycznej __________ 100
Tabela 9. Wyniki modelu GLMM dla zmiennej zależnej „popularność partnera” ________________________ 103
Tabela 10: uwarunkowania przyszłych kontaktów w partnerstwach – wyniki regresji logistycznej _________ 104
Mapa 1 terytorialny rozkład populacji badania oraz zrealizowanej próby ______________________________ 12
Mapa 2 Sieć związków komunalnych w Polsce 2015 _______________________________________________ 22
Mapa 3a. Liczba gmin w związkach komunalnych 2015/2004 (%) ____________________________________ 22
Mapa 3b. oraz rozkład ich dochodów (kwartyle) __________________________________________________ 26
Mapa 4. Geografia wydatków na NGO w 2013 r. _________________________________________________ 28
Mapy 5-6 Społeczne szkoły podstawowe – liczba (lewa strona) i udział % w ogólnej liczbie placówek ________ 31
118
Załącznik nr. 2 Spis publikacji wykorzystanych w kwerendzie literatury przedmiotu
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Ansell, C. (2003). Community embeddedness and collaborative governance in the San
Francisco bay area environmental movement, w: Diani, M. i McAdam (red.), D. Social
movements and networks: Relational approaches to collective action, Oxford University Press,
123-144
Bingham, L., (2008), Big ideas in collaborative public management, M.E. Sharpe
Bober, J., Hausner J. et. al. (2013), Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce,
MSAP
Considine, M. (2005). Partnerships, relationships and networks: Understanding local
collaboration strategies in different countries, w: Local Governance and the Drivers of Growth,
OECD
Curtis, T., Herbst, J., & Gumkovska, M. (2010). The social economy of trust: Social
entrepreneurship experiences in Poland, Social Enterprise Journal, 6, 194-209
Dollery, B. Robotti, L. (2008), The theory and practice of local government reform, Edward
Elgar Publishing
Dolnicki, B., (2012), Formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Wolters
Kluwer
Dołzbłasz,, S., Raczyk, A., (2011), Projekty współpracy transgranicznej na zewnętrznych i
wewnętrznych granicach Unii Europejskiej - przykład Polski, Studia Regionalne i Lokalne
3(45)/2011
Dudkiewicz, M., Makowski, G. (2011), Współpraca między organizacjami pozarządowymi i
administracją samorządową, MPiPS
Furmankiewicz, M., Stefańska J. (2010), Partnerstwa terytorialne jako sieci organizacyjne.
Analiza powiązań w trzech wybranych "lokalnych grupach działania" w Polsce, Studia
Regionalne i Lokalne 1(39)/2010
Hardy, B., Hudson, B., Waddington, E. (2003). Assessing strategic parnership. The
partnership assessment tool, Office of the Deputy Prime Minister, UK
Hawkins, C. (2007), Local government joint ventures: Cooperation and competition for
economic development, ProQuest
Herbst, J. (2008), Współpraca organizacji pozarządowych i administracji publicznej w Polsce
2008 – bilans czterech lat, Stowarzyszenie Klon/Jawor
Hulst, R., van Montfort, A. (2007), Inter-municipal cooperation in Europe, Springer Science &
Business Media
Koliba, C. Meek, J.W., Zia, A. (2010), Governance networks in Public Administration and
Public Policy, CRC Press
Kołomycew, A., Pawłowska, A. (2013), Partnerstwa międzysektorowe w rozwoju obszarów
wiejskich na przykładzie Lokalnych Grup Działania w województwie podkarpackim, Studia
Regionalne i Lokalne 2(52)/2013
Langenohl, A. (2015), Town twinning, transnational connections and trans-local citizenship
practices in Europe, Palgrave Macmillan
Lewis, J. M. (2005), A network approach for researching partnerships in health. Australia and
New Zealand Health Policy, 2(1), 22
Lewis, J. M. (2010), Connecting and cooperating: Social capital and public policy, UNSW
Press
Lowndes, V. and Skelcher, C. (1998), The dynamics of multi-organizational partnerships: An
analysis of changing modes of governance, Public Administration, 76, 313-333
119
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Macke, J., & Dilly, E. K. (2010). Social capital dimensions in collaborative networks: The role
of linking social capital. International Journal of Social Inquiry, 3, 121-136
Makowski, G. (red., 2011), Jakość współpracy między organizacjami pozarządowymi i
administracją publiczną, ISP
Martin, S. (2010), From NPM to networked community governance? Strategic local public
service networks in England, w: Osborn, S. E. (red.),The New Public Governance? Emerging
perspectiveson the theory and practice of public governance, Routledge
Moreno, A. (2012), Local government in the member states of the European Union: A
comparative legal perspective, INAP
OECD (2009), OECD Territorial Reviews: Poland 2008, OECD
Osborne, S. P. (2006), The New Public Governance? Public Management Review, 8, 377-387
Ostrowski, Ł., Rudnicki, R. (2013). Ewaluacja programu Lokalne Partnerstwa PAFW. Wpływ
programu na członków partnerstw oraz relacje między nimi. Fundacja PBIS Stocznia
Painter, C., Isaac-Henry, K. and Rouse, J. (1997), Local authorities and non-elected agencies:
Strategic responses and organizational networks, Public Administration, 75, 225-245
Parker, S., Gallagher, N. (2007), The collaborative state. Demos
Pope, J., & Lewis, J. M. (2008). Improving partnership governance: using a network approach
to evaluate partnerships in Victoria. Australian Journal of Public Administration, 67, 443-456.
Provan, K. G., Veazie, M. A., Staten, L. K., & Teufel‐Shone, N. I. (2005). The use of network
analysis to strengthen community partnerships. Public Administration Review, 65, 603-613
Przewłocka, J., Herbst, J. Adamiak, P. (2013), Podstawowe fakty o organizacjach
pozarządowych – raport z badań 2012, Stowarzyszenie Klon/Jawor
Pyka, R. (2014), Bieguny metropolitalne we Francji. W poszukiwaniu narzędzi wzmacniania
współpracy i rozwijania powiązań funkcjonalnych między francuskimi obszarami
metropolitalnymi, Studia Regionalne i Lokalne 1(55)/2014
Quirk, B. (2007). Roots of cooperation and routes to collaboration, w: S. Parker and N.
Gallagher (eds) Our Collaborative Future, London: Demos, 48-60
Rajca, L., (2009), Koncepcja New Public Management a reformy samorządu terytorialnego
wybranych państw Europy Zachodniej, Studia Regionalne i Lokalne, 2(36)/2009
Reid, M. (1997), A local government perspective on social capital, w: Robinson, D. (red.),
Social Capital and Policy Development, Institute of Policy Studies, Wellington, 103-120
Shrestha, M. K.(2008), Decentralized governments, networks and interlocal cooperation in
public goods supply, ProQuest
Szmigiel-Rawska K., Dziemianowicz, W. Szlachta, J. (red). (2010), Samorząd lokalny w
sieciach gospodarczych, Geoprofit
Szmigiel-Rawska, K., (2014), Lekcja współpracy przez granice. Wybrane problemy
zarządzania miejskimi obszarami funkcjonalnymi na podstawie doświadczeń współpracy
przygranicznej, Zarządzanie publiczne nr 27(1)/27
Teles, F. (2012). Local governance, identity and social capital: A framework for administrative
reform. Theoretical and Empirical Researches in Urban Management, 7, 20-34.
Żabiński, M. (2014), The dark side of governance or on the shortcomings of governance
networks, Zarządzanie Publiczne nr 30(4)/2014
120
Załącznik nr. 3 Wizualizacja kategorii wykorzystywanych w badaniach współpracy lokalnej
Wątki wykorzystane w scenariuszach wywiadów oraz kwestionariuszach wykorzystanych w projekcie
zbudowano w oparciu o kategorie wyodrębnione na podstawie analizy publikacji (zarówno badawczych,
jak i praktycznych) dotyczących problemów zarządzania lokalnego i współpracy międzysamorządowej
/ międzysektorowej. Wizualizację tych kategorii przedstawiono w postaci „mapy myśli”. Można ją
obejrzeć otwierając dołączony do raportu plik ‘ZMP3.mm”, za pomocą dowolnego oprogramowania
obsługującego pliki w tym formacie (np. otwartego i darmowego oprogramowania freemind). Numery w
nawiasach przy poszczególnych kategoriach wskazują na pozycje bibliograficzne, w których zostały one
użyte (ewidencja tych kategorii wraz z kluczem numerycznym wykorzystywanym w wizualizacji
dostępna jest tutaj. Indeksy przy poszczególnych kategoriach nie dotyczą wszystkich pozycji
uwzględnionych w przeglądzie literatury – wskazują jedynie przykładowe pozycje, w których te kategorie
występują.
121
Załącznik nr. 4 Kwestionariusz sondażu członków partnerstw lokalnych
INTRO
Dziękujemy za zgodę na udział w badaniu na temat współpracy w ramach partnerstw
międzysamorządowych i międzysektorowych! Przypominamy, że badanie jest całkowicie poufne i jego
wyniki nie będą udostępnione nikomu (w tym zleceniodawcy badania) w postaci umożliwiającej
identyfikację osób/podmiotów udzielających odpowiedzi. Wyniki będą prezentowane w postaci
zagregowanych zestawień statystycznych dla poszczególnych pytań ankiety lub zanonimizowanych
grafów. Badanie potrwa około 25 minut.
Proszę wybrać z poniższej listy partnerstwo, do którego należy Pana(i)
samorząd/organizacja/instytucja:
Proszę wybrać jedną odpowiedź z poniższych:
1. Zintegrowane podejście do problemów obszarów funkcjonalnych na przykładzie Chorzowa,
Rudy Śląskiej i Świętochłowic
2. Efektywna współpraca JST podstawą rozwoju Lubelskiego Obszaru Funkcjonalnego
3. Razem Blisko Krakowa - zintegrowany rozwój podkrakowskiego obszaru funkcjonalnego
4. Partnerstwo Związku Gmin Regionu Płockiego - Współpraca w ramach OF Aglomeracji
Płockiej
5. Partnerstwo JST Ziemi Dzierżoniowskiej
6. Diagnoza potencjału rozwojowego OF zlokalizowanego wzdłuż autostrady A1… (subregion
rybnicki)
7. Bydgosko - Toruńskie Partnerstwo na rzecz zrównoważonego transportu
8. Zintegrowana współpraca JST szansą na dynamiczny rozwój... (Malbork)
9. Partnerstwo Nyskie 2020
10. Wyznaczenie miejskiego OF o charakterze transportowo-przemysłowym… (powiat
zduńskowolski)
11. Partnerstwo samorządów Koszalińskiego Obszaru Funkcjonalnego
12. Włodawski Obszar Funkcjonalny – nowy wymiar partnerstwa w polityce regionalnej
13. Aglomeracja Konińska - współpraca JST kluczem do nowoczesnego rozwoju gospodarczego
14. Zaopatrzenia w wodę mieszkańców ziemi olkuskiej po zakończeniu eksploatacji złóż przez
Zakłady Górniczo - Hutnicze
15. Partnerstwo gmin i powiatów subregionu Południowego Województwa Śląskiego – Program
rozwoju…
16. Partnerstwo lokalne na rzecz rozwoju gospodarczego… (Turek)
17. Partnerstwo OF dla wzmocnienia rozwoju i spójności społeczno-gospodarczej Aglomeracji
Leszczyńskiej
18. Zintegrowany rozwój Aglomeracji Opolskiej
19. Zagłębiowski Park Linearny
20. NORDA-Północny Biegun Wzrostu
21. Działając razem osiągniemy więcej - współpraca JST dla rozwoju Aglomeracji KaliskoOstrowskiej
22. Ostródzko - Iławski Obszar Funkcjonalny
23. Związek Międzygminny „Czysty Region” - Zintegrowane podejście terytorialne szansą
rozwoju…
24. Rozwój Obszaru Funkcjonalnego Aglomeracji Wałbrzyskiej…
25. Rozwój społeczno - gospodarczy Gmin Nadodrzańskich
26. Wzmocnienie efektywnej współpracy i integracji JST… (subregion brzeski)
122
27. Partnerstwo na rzecz rozwoju OF Doliny Rzeki Pilicy… (Tomaszów Mazowiecki)
28. Strategia Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych… (Szczeciński Obszar Metropolitalny)
29. Kościerskie Strefy Aktywności Gospodarczej (Kościerskie Partnerstwo na Rzecz Rozwoju
Społeczno-Gospodarczego)
30. Wzmocnienie spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej w OF Szlaku Jana III
Sobieskiego
31. Promocja zintegrowanego podejścia w polityce rozwoju… (Aglomeracja Gorzowska)
32. Delimitacja miejskich obszarów funkcjonalnych Włocławka oraz wsparcie ich rozwoju…
(subregion włocławski)
33. INTiS. Integracja i Synergia… (Gdański Obszar Metropolitalny)
34. Master Plan dla Poznańskiej Kolei Metropolitalnej
35. Stowarzyszenie Gmin Mikroregionu WPN - Wzmocnienie współpracy członków
Stowarzyszenia…
36. Ocena kondycji ekonomicznej osób fizycznych i podmiotów gospodarczych… (Górnośląski
Związek Metropolitalny)
CHARAKTERYSTYKA BADANEJ INSTYTUCJI /ORGANIZACJI
Na początek chcielibyśmy uzyskać kilka podstawowych informacji o podmiocie, który Pan(i)
reprezentuje w tym partnerstwie. Proszę zaznaczyć typ Pana(i) podmiotu: *
Proszę wybrać jedną odpowiedź z poniższych:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Samorząd gminy (łącznie z m. na prawach pow.)
Samorząd powiatu
Samorząd województwa
Stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego
Związek komunalny
Organizacja pozarządowa
Przedsiębiorstwo prywatne
Instytucja naukowo-badawcza
Inny
W którym roku powstała Pana(i) organizacja/instytucja? *
[Pozwól na udzielanie odpowiedzi, gdy spełnione są warunki:
Odpowiedź 'Inny' lub 'Przedsiębiorstwo prywatne' lub 'Organizacja pozarządowa' lub 'Związek
komunalny' lub 'Stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego' w pytaniu '2 [A1]' ( Na początek
chcielibyśmy uzyskać kilka podstawowych informacji o podmiocie, który Pan(i) reprezentuje w tym
partnerstwie. Proszę zaznaczyć typ Pana(i) podmiotu: )]
Proszę wpisać odpowiedź tutaj: ______________________
Ile osób zatrudnia obecnie Pana(i) przedsiębiorstwo? Jeśli nie jest Pan(i) pewny(a), proszę
podać orientacyjną liczbę osób. *
123
[Pozwól na udzielanie odpowiedzi, gdy spełnione są warunki:
Odpowiedź była 'Przedsiębiorstwo prywatne' w pytaniu '2 [A1]' ( Na początek chcielibyśmy uzyskać
kilka podstawowych informacji o podmiocie, który Pan(i) reprezentuje w tym partnerstwie. Proszę
zaznaczyć typ Pana(i) podmiotu: )]
Proszę wpisać odpowiedź tutaj: ______________________
Jaki wydział/komórka organizacyjna w Państwa urzędzie odpowiada za realizację działań w
partnerstwie? Jeśli jest to więcej niż jedna komórka, proszę wpisać tą z nich, która odpowiada
za koordynowanie całości tych działań. *
[Pozwól na udzielanie odpowiedzi, gdy spełnione są warunki:
Odpowiedź 'Samorząd województwa' lub 'Samorząd powiatu' lub 'Samorząd gminy (łącznie z m. na
prawach pow.)' w pytaniu '2 [A1]' ( Na początek chcielibyśmy uzyskać kilka podstawowych informacji o
podmiocie, który Pan(i) reprezentuje w tym partnerstwie. Proszę zaznaczyć typ Pana(i) podmiotu: )]
Proszę wpisać odpowiedź tutaj: ______________________
Ile osób z Pana(i) urzędu zajmuje się sprawami związanych z partnerstwem realizującym
projekt wspierany przez MIR? Jeśli nie jest Pan(i) pewny(a), proszę podać orientacyjną liczbę
osób. *
[Pozwól na udzielanie odpowiedzi, gdy spełnione są warunki:
Odpowiedź 'Samorząd województwa' lub 'Samorząd powiatu' lub 'Samorząd gminy (łącznie z m. na
prawach pow.)' w pytaniu '2 [A1]' ( Na początek chcielibyśmy uzyskać kilka podstawowych informacji o
podmiocie, który Pan(i) reprezentuje w tym partnerstwie. Proszę zaznaczyć typ Pana(i) podmiotu: )]
Proszę wpisać odpowiedź tutaj: ______________________
Z iloma różnymi podmiotami Pana(i) samorząd/organizacja/instytucja regularnie współpracuje,
w ramach różnych projektów partnerskich i poza nimi? Prosimy wskazać orientacyjną ich
liczbę.
Uwaga: chodzi o całą państwa organizację, nie tylko państwa komórkę lub wydział. Przez współpracę
rozumiemy relacje polegające na wspólnych działaniach lub projektach, niebędące po prostu
zlecaniem czy powierzaniem zadań.
Liczba podmiotów, z którymi współpracuje Pana(i) samorząd/organizacja/instytucja
Proszę wybrać odpowiednią odpowiedź przy każdej pozycji:
124
Trudno
powiedzieć
50+
41-50
31-40
21-30
11-20
6-10
3-5
z tymi
podmiot
ami
1-2
Nie
współpr
acujemy
JST w
Polsce
JST za
granicą
Organizacje
pozarządowe
Przedsiębiorstwa
Ośrodki
naukowe,
jednostki
badawczo
rozwojowe
125
Teraz proszę wyobrazić sobie, że Pana(i) samorząd/organizacja/instytucja podejmuje jedno z
poniższych działań.
Czy zna Pan(i) jakieś inne samorządy, organizacje lub instytucje w Pana(i) powiecie lub
regionie, które w Pana(i) opinii mogłyby być Państwa kompetentnymi partnerami w takich
działaniach? *
Proszę wybrać odpowiednią odpowiedź przy każdej pozycji:
Znam
wiele
Opracowanie strategii rozwoju,
strategii sektorowej, planu działań
lub podobnego dokumentu
strategicznego
Złożenie wspólnego wniosku o
dofinansowanie projektu ze
środków UE
Znam
jedną,
dwie
Nie
znam
Znam, ale nie
potrzebowalibyśmy
do tego partnerów
Trudno
powiedzieć
Nie
dotyczy
Opracowanie studium
wykonalności jakiegoś
przedsięwzięcia (np. o charakterze
społecznym, gospodarczym lub
infrastrukturalnym)
Opracowanie biznesplanu jakiegoś
przedsięwzięcia (np. o charakterze
społecznym, gospodarczym lub
infrastrukturalnym)
Wykonanie ewaluacji
przedsięwzięcia (np. o charakterze
społecznym, gospodarczym lub
infrastrukturalnym)
Zorganizowanie konsultacji
społecznych
Jak Pan(i) sądzi, na czym w swojej działalności opiera się przede wszystkim Pana(i)
organizacja/instytucja?
[Pozwól na udzielanie odpowiedzi, gdy spełnione są warunki:
Odpowiedź 'Inny' lub 'Przedsiębiorstwo prywatne' lub 'Organizacja pozarządowa' lub 'Związek
komunalny' lub 'Stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego' w pytaniu '2 [A1]' ( Na początek
chcielibyśmy uzyskać kilka podstawowych informacji o podmiocie, który Pan(i) reprezentuje w tym
partnerstwie. Proszę zaznaczyć typ Pana(i) podmiotu: )]
Proszę wybrać jedną odpowiedź z poniższych:
1.
2.
3.
4.
Opiera się przede wszystkim na silnym, zgranym zespole
Opiera się częściowo na zespole a częściowo na aktywnych jednostkach
Opiera się przede wszystkim na pojedynczych, aktywnych jednostkach
Trudno powiedzieć
MOI PARTNERZY
Przejdziemy teraz do pytań dotyczących poszczególnych członków partnerstwa:
Z którymi z wymienionych niżej członków partnerstwa Pana(i) samorząd/organizacja/instytucja
się faktycznie kontaktuje?
Przez kontakty mamy na myśli spotkania, telefony lub wymianę korespondencji (poza mailami czy
listami zbiorczymi adresowanymi do całego partnerstwa).
126
Uwaga: prosimy nie wskazywać podmiotu, który Pan(i) reprezentuje. *
Pozwól na udzielanie odpowiedzi, gdy spełnione są warunki:
Odpowiedź 'Partnerstwo [id partnerstwa] w pytaniu '1 [p1]' ( Proszę wybrać z poniższej listy
partnerstwo, do którego należy Pana(i) samorząd/organizacja/instytucja: )
Proszę wybrać wszystkie, które pasują
1.
2.
3.
4.
partner nr 1
partner nr 2
partner nr 3
…
A jak częste są te kontakty? *
Pozwól na udzielanie odpowiedzi, gdy spełnione są warunki:
Odpowiedź 'Partnerstwo 'Partnerstwo [id partnerstwa]' ( Proszę wybrać z poniższej listy partnerstwo,
do którego należy Pana(i) samorząd/organizacja/instytucja: )
Proszę wybrać odpowiednią odpowiedź przy każdej pozycji:
Odpowiedz tylko na te pozycje pytania, które zostały wybrane w pytaniu p9p20 ('Z którymi z
wymienionych niżej członków partnerstwa Pana(i) {if(A1')
Codzienne lub
niemal
codzienne
Raz na kilka
dni/tydzień
Raz na 2-3
tygodnie
Raz na
miesiąc/2
miesiące
Rzadziej
partner nr 1
partner nr 2
partner nr 3
…
Kiedy zaczęła się współpraca z tymi partnerami? Mamy na myśli wszelkie Państwa kontakty z
tym podmiotem, nie tylko związane z partnerstwem:
Pozwól na udzielanie odpowiedzi, gdy spełnione są warunki:
Odpowiedź 'Partnerstwo [id partnerstwa] w pytaniu '1 [p1]' ( Proszę wybrać z poniższej listy
partnerstwo, do którego należy Pana(i) samorząd/organizacja/instytucja: )
Proszę wybrać odpowiednią odpowiedź przy każdej pozycji:
Odpowiedz tylko na te pozycje pytania, które zostały wybrane w pytaniu p9p20 ('Z którymi z
wymienionych niżej członków partnerstwa Pana(i) {if(A1')
127
Przed zawiązaniem
tego partnerstwa
Wraz z zawiązaniem
tego partnerstwa
Po zawiązaniu tego
partnerstwa
Trudno powiedzieć
partner nr 1
partner nr 2
partner nr 3
partner nr …
128
Czy w przyszłości, po zakończeniu udziału w projekcie „…." Pana(i)
samorząd/organizacja/instytucja zamierza czy też nie zamierza kontynuować/rozwijać
współpracy z tymi partnerami?
Uwaga: przy swoim samorządzie/swojej organizacji/instytucji proszę zaznaczyć odpowiedź "nie
dotyczy".
Pozwól na udzielanie odpowiedzi, gdy spełnione są warunki:
Odpowiedź 'Partnerstwo [id partnerstwa] w pytaniu '1 [p1]' ( Proszę wybrać z poniższej listy
partnerstwo, do którego należy Pana(i) samorząd/organizacja/instytucja: )
Proszę wybrać odpowiednią odpowiedź przy każdej pozycji:
Zdecydow
Racze
Racze
Zdecydowanie
Trudno
Odmowa
Nie
anie nie
j nie
j tak
tak
powiedzieć
odpowiedzi
dotyczy
partner nr 1
partner nr 3
partner nr 3
129
MOJE PARTNERSTWO
Przejdźmy teraz do pytań dotyczących całego partnerstwa: "….".
Jaki jest główny cel uczestnictwa Pana(i) samorządu/organizacji/instytucji w tym
partnerstwie? *
1.
2.
3.
4.
5.
Proszę wybrać jedną odpowiedź z poniższych:
Realizacja konkretnego projektu/przedsięwzięcia
Stała współpraca przy realizacji konkretnego zadania lub zadań
Rozwój strategicznej, wielowymiarowej współpracy z innymi członkami partnerstwa
Trudno powiedzieć
W Pana(i) ocenie, jaką wagę przykłada się w Pana(i) samorządzie/organizacji/instytucji do tego
partnerstwa? Proszę wybrać jedną odpowiedź z poniższych:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Zdecydowanie dużą
Raczej dużą
Ani dużą, ani małą
Raczej małą
Zdecydowanie małą
Trudno powiedzieć
W Pana(i) opinii, w jakim stopniu osoby reprezentujące najwyższe stanowiska w Pana(i)
samorządzie/organizacji/instytucji interesują się działaniami w partnerstwie i angażują się w te
działania? Proszę wybrać jedną odpowiedź z poniższych:
1.
2.
3.
4.
5.
W bardzo dużym stopniu
W dość dużym stopniu
W dość małym stopniu
W bardzo małym stopniu
Trudno powiedzieć
A czy w Państwa partnerstwie:
Proszę wybrać odpowiednią odpowiedź przy każdej pozycji:
Tak,
często
Tak,
od
czasu
do
czasu
Tak,
sporadycznie
Nie
Trudno
powiedzieć
Diagnozuje się potrzeby, które powinny być
zaadresowane przez partnerstwo
Organizuje się otwarte debaty lub spotkania
dotyczące problemów i potencjałów obszaru
objętego partnerstwem
Dba się o stały udział różnych interesariuszy w
procesie planowania i realizacji działań partnerstwa
Szczerze rozmawia się o postępach partnerstwa w
realizacji zaplanowanych działań, wskazuje błędy i
problemy
Członkowie partnerstwa wymieniają między sobą
informacje o swoich planach, działaniach, efektach
działań
Obowiązują wspólne standardy dotyczące jakości
usług świadczonych w ramach partnerstwa
Obowiązują jednolite procedury dotyczące sposobu
zarządzania partnerstwem
Odbywają się spotkania wszystkich partnerów
służące koordynacji wspólnych działań
Poszukuje się współpracy z innymi podmiotami,
spoza partnerstwa
130
Liderzy podmiotów wchodzących w skład
partnerstwa uczestniczą w jego pracach
Korzysta się z narzędzi służących monitoringowi i
ewaluacji działań partnerstwa
Biorąc pod uwagę Pana(i) dotychczasowe doświadczenia, proszę powiedzieć czy w
partnerstwie „…" Pana(i) samorząd/organizacja/instytucja...
Proszę wskazać bliższą Panu(i) opinię poprzez zaznaczenie odpowiedniego punktu w każdym
wierszu. Punkt 1 oznacza, że w pełni zgadza się Pan(i) z opinią po lewej stronie, punkt 5 – że w pełni
zgadza się Pan(i) z opinią po prawej stronie. *
Proszę wybrać odpowiednią odpowiedź przy każdej pozycji:
1
2
3
4
Nie ma żadnego wpływu na kierunek działań
partnerstwa
Ma zerową wiedzę o celach, motywacjach i interesach
poszczególnych partnerów
5
Ma duży wpływ
na kierunek
działań
partnerstwa
Ma pełną
wiedzę o
celach,
interesach i
motywacjach
poszczególnych
partnerów
Więcej traci niż zyskuje na udziale w partnerstwie
(straty są większe niż zyski)
Czy zgadza się Pan(i) czy też nie zgadza z następującymi stwierdzeniami? *
Proszę wybrać odpowiednią odpowiedź przy każdej pozycji:
Więcej zyskuje
niż traci na
udziale w
partnerstwie
(zyski są
większe niż
straty)
131
odpowiedzi
Odmowa
powiedzieć
Trudno
zgadzam
e się
Zdecydowani
Raczej się
zgadzam
Raczej się
nie zgadzam
zgadzam
e się nie
Zdecydowani
W naszym partnerstwie istnieją
zamknięte grupy, które komunikują
się między sobą, bez udziału
innych
W naszym partnerstwie bardziej
liczą się znajomości i układy niż
formalne procedury
Trudno nam znaleźć wspólny język
z niektórymi członkami naszego
partnerstwa
Decyzje o kierunkach działania
partnerstwa podejmują zwykle
najsilniejsi partnerzy – słabsi
członkowie partnerstwa niewiele
mogą
Większość członków partnerstwa
nie angażuje się wystarczająco w
jego prace
Jak ogólnie ocenia Pan(i) jakość współpracy w ramach partnerstwa "…"? *
Proszę wybrać jedną odpowiedź z poniższych:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Bardzo dobrze
Raczej dobrze
Ani dobrze, ani źle
Raczej źle
Bardzo źle
Trudno powiedzieć
Czy po zakończeniu projektu realizowanego przy wsparciu MIR Pana(i) samorząd/
organizacja/instytucja chciałby/chciałaby kontynuować współpracę w ramach tego
partnerstwa?
132
Proszę wybrać jedną odpowiedź z poniższych:
1.
2.
3.
4.
5.
Zdecydowanie tak
Raczej tak
Raczej nie
Zdecydowanie nie
Trudno powiedzieć
A jak ocenia Pan(i) wpływ tego partnerstwa na:
Proszę wybrać odpowiednią odpowiedź przy każdej pozycji:
Zdecydowanie
Raczej
Bez
Raczej
Zdecydowanie
Trudno
na minus
na
minus
wpływu
na
plus
na plus
powiedzieć
Ogólny rozwój Pana(i)
samorządu/organizacji
/instytucji
Szanse Pana(i)
samorządu/organizacji
/instytucji na
pozyskanie nowych
środków
Jakość usług
publicznych na
obszarze partnerstwa
Redukcja kosztów
związanych z
realizacją określonych
zadań
Rozwój współpracy,
komunikacji między
różnymi podmiotami
lokalnymi
133
Czy w czasie trwania partnerstwa "…." zdarzały się jakieś konflikty lub nieporozumienia we
współpracy Pana(i) samorządu/organizacji/instytucji z którymkolwiek z partnerów?
Proszę wybrać jedną odpowiedź z poniższych:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Tak, często
Tak, czasami
Tak, sporadycznie
Nie, nigdy
Trudno powiedzieć
Odmowa odpowiedzi
Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie partnerstwa "…":
Proszę wybrać odpowiednią odpowiedź przy każdej pozycji:
Zdecydowanie się nie
zgadzam
Hołdują podobnym wartościom jak
Pana(i)
samorząd/organizacja/instytucja
Mają długofalową strategię
działania
Mają cele zbieżne z celami Pana(i)
samorządu/organizacji/instytucji
Przykładają do tego partnerstwa
dużą wagę, traktują je priorytetowo
Mają jasno zdefiniowane role i
pozycje w partnerstwie – wiadomo
kto jest liderem i jakie kto ma
zadania
Szanują suwerenność Pana(i)
samorządu/organizacji/instytucji i
Państwa kompetencje
Są zdolni do kompromisów,
elastyczni w uzgadnianiu celów, ról
i zadań w partnerstwie
Mają wiele przydatnych kontaktów
Raczej
się nie
zgadzam
Raczej
się
zgadzam
Zdecydowanie się
zgadzam
Trudno
powiedzieć
Odmowa
odpowiedzi
134
Delegują do pracy w partnerstwie
kompetentnych, przygotowanych
do pracy pracowników
Mają zbliżoną kulturę pracy,
standardy działań, procedury
Dysponują znacznymi zasobami
finansowymi i ludzkimi
Mogą pomóc w uzyskaniu dostępu
do zewnętrznych źródeł
finansowania
Ufają sobie nawzajem
Autentycznie angażują się w
działania partnerstwa, są skłonni
pracować na jego rzecz
Kierują się dobrem partnerstwa,
nie własnymi interesami
Regularnie badają jakość swoich
działań i ich efekty
135
Biorąc pod uwagę Pana/i wszystkie doświadczenia, proszę wskazać, które z wymienionych
cech są najważniejsze dla rozwoju partnerstw lokalnych takich jak Państwa partnerstwo.
Proszę wskazać nie więcej niż 3 takie cechy.
Partnerstwa lokalne rozwijają się, gdy ich członkowie...
Proszę wybrać wszystkie, które pasują
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
Reprezentują podobne wartości jak Pana(i) samorząd/organizacja/instytucja
Mają długofalową strategię działania
Mają cele zbieżne z celami Pana(i) samorządu/organizacji/instytucji
Przykładają do tego partnerstwa dużą wagę, traktują je priorytetowo
Mają jasno zdefiniowane role i pozycje w partnerstwie – wiadomo kto jest liderem i jakie
kto ma zadania
Szanują suwerenność Pana(i) samorządy/organizacji/instytucji i Państwa kompetencje
Są zdolni do kompromisów, elastyczni w uzgadnianiu celów, ról i zadań w partnerstwie
Mają wiele przydatnych kontaktów
Delegują do pracy w partnerstwie kompetentnych, przygotowanych do pracy
pracowników
Mają zbliżoną kulturę pracy, standardy działań, procedury
Dysponują znacznymi zasobami finansowymi i ludzkimi
Mają /mogą dać dostęp do zewnętrznych źródeł finansowania
Ufają sobie nawzajem
Autentycznie angażują się w działania partnerstwa, są skłonni pracować na jego rzecz
15. Kierują się dobrem partnerstwa, nie własnymi interesami
16. Regularnie badają jakość swoich działań i ich efekty
Współpraca w ramach partnerstw międzysamorządowych/międzysektorowych często wiąże się
z różnymi problemami. Gdyby miał(a) Pan(i) na koniec naszego kwestionariusza wskazać takie
problemy, których rozwiązanie znacznie ułatwiłoby Państwu współpracę w takich
partnerstwach, to co by to było?
__________________________________
Dziękujemy za wypełnienie kwestionariusza
136
Załącznik nr. 5 Lista zmiennych w sondażu partnerstw (wraz z dołączonymi danymi zastanymi)
Braki
danych
Zmienna
Etykieta
Id
Id resp.
TypJST
Typ JST - siedziby podmiotu
terytgminy
Teryt gminy - siedziby podmiotu
teryt6
teryt 6 cyfrowy
Typpodmiotu
Typ podmiotu (z danych zastanych)
token
token
p1
Partnerstwo
A1
Typ podmiotu (deklaracje respondentów)
-99, -8
A2
W którym roku powstała Pana(i) organizacja/instytucja?
-99, -8
A3
Ile osób zatrudnia obecnie Pana(i) przedsiębiorstwo?
-99, -8
A4
Jaki wydział/komórka organizacyjna w Państwa urzędzie odpowiada za realizację
działań w partnerstwie?
A5
Ile osób z Pana(i) urzędu zajmuje się sprawami związanych z partnerstwem?
-99, -8
A6_1
Współpraca… [JST w Polsce]
-99, -8
A6_2
Współpraca… [JST za granicą]
-99, -8
A6_3
Współpraca… [Organizacje pozarządowe]
-99, -8
A6_4
Współpraca… [Przedsiębiorstwa]
-99, -8
A6_5
Współpraca… [Ośrodki naukowe, jednostki badawczo rozwojowe]
-99, -8
A7_1
[Opracowanie strategii rozwoju, strategii sektorowej, planu działań lub podobnego
dokumentu strategicznego]
-99, -8
A7_2
[Złożenie wspólnego wniosku o dofinansowanie projektu ze środków UE]
-99, -8
A7_3
A7_4
A7_5
[Opracowanie studium wykonalności jakiegoś przedsięwzięcia (np. o charakterze
społecznym, gospodarczym lub infrastrukturalnym)]
[Opracowanie biznesplanu jakiegoś przedsięwzięcia (np. o charakterze społecznym,
gospodarczym lub infrastrukturalnym)]
[Wykonanie ewaluacji przedsięwzięcia (np. o charakterze społecznym, gospodarczym
lub infrastrukturalnym)]
-99, -8
-99, -8
-99, -8
A7_6
[Zorganizowanie konsultacji społecznych ]
-99, -8
A9
Jak Pan(i) sądzi, na czym w swojej działalności opiera się przede wszystkim Pana(i)
organizacja/urząd?
-99, -8
p9p1_1
Kontakty…1 [partner 1, partnerstwo 1]
-99, -8
…
…
…
p9p37_13
Kontakty…596 [partner 13. partnerstwo 37]
-99, -8
p10p1_1
Jak często kontakty…1 [partner 1, partnerstwo 1]
-99, -8
…
…
…
137
p10p37_13
Jak często kontakty…596 [partner 13. partnerstwo 37]
-99, -8
p12p1_1
Od kiedy kontakty?…1 [partner 1, partnerstwo 1]
-99, -8
…
…
…
p12p37_13
Od kiedy kontakty?…596 [partner 13, partnerstwo 37]
-99, -8
p11p1_1
Czy w przyszłości kontakty?…1 [partner 1, partnerstwo 1]
-99, -8,
7
…
…
…
p11p37_13
Czy w przyszłości kontakty?…596 [partner 13, partnerstwo 37]
-99, -8,
7
C1
Przejdźmy teraz do pytań dotyczących całego partnerstwa:
-99
C2
W Pana(i) ocenie, jaką wagę przykłada się w Pana(i) urzędzie/organizacji
-99
C3
C4_1
C4_2
C4_3
C4_4
C4_5
C4_6
C4_7
C4_8
C4_9
C4_10
C4_11
C5_SQ001
C5_SQ002
C5_SQ004
C6_1
W Pana(i) opinii, w jakim stopniu osoby reprezentujące najwyższe stanowiska w
Pana(i) urzędzie/organizacji
A czy w Państwa partnerstwie:[Diagnozuje się potrzeby, które powinny być
zaadresowane przez partnerstwo]
A czy w Państwa partnerstwie:[Organizuje się otwarte debaty lub spotkania dotyczące
problemów i potencjałów obszaru objętego partnerstwem]
A czy w Państwa partnerstwie:[Dba się o stały udział różnych interesariuszy w procesie
planowania i realizacji działań partnerstwa] A czy w Państwa partnerstwie:"".
A czy w Państwa partnerstwie:[Szczerze rozmawia się o postępach partnerstwa w
realizacji zaplanowanych działań, wskazuje błędy i problemy]
A czy w Państwa partnerstwie:[Członkowie partnerstwa wymieniają między sobą
informacje o swoich planach, działaniach, efektach działań]
A czy w Państwa partnerstwie:[Obowiązują wspólne standardy dotyczące jakości usług
świadczonych w ramach partnerstwa]
A czy w Państwa partnerstwie:[Obowiązują jednolite procedury dotyczące sposobu
zarządzania partnerstwem]
A czy w Państwa partnerstwie:[Odbywają się spotkania wszystkich partnerów służące
koordynacji wspólnych działań]
A czy w Państwa partnerstwie:[Poszukuje się współpracy z innymi podmiotami, spoza
partnerstwa]
A czy w Państwa partnerstwie:[Liderzy podmiotów wchodzących w skład partnerstwa
uczestniczą w jego pracach]
A czy w Państwa partnerstwie:[Korzysta się z narzędzi służących monitoringowi i
ewaluacji działań partnerstwa]
[Nie ma żadnego wpływu na kierunek działań partnerstwa|Ma duży wpływ na
kierunek działań partnerstwa]
[Ma bardzo ograniczoną wiedzę o celach, motywacjach i interesach poszczególnych
partnerów|Ma pełną wiedzę o celach, interesach i motywacjach poszczególnych
partnerów]
[Więcej traci niż zyskuje na udziale w partnerstwie (straty są większe niż zyski)|Więcej
zyskuje niż traci na udziale w partnerstwie (zyski są większe niż straty)]
[W naszym partnerstwie istnieją zamknięte grupy, które komunikują się między sobą,
bez udziału innych]
-99
-99
-99
-99
-99
-99
-99
-99
-99
-99
-99
-99
-99
-99
-99
-99
C6_2
[W naszym partnerstwie bardziej liczą się znajomości i układy niż formalne procedury]
-99
C6_3
[Trudno nam znaleźć wspólny język z niektórymi członkami naszego partnerstwa]
-99
C6_4
[Decyzje o kierunkach działania partnerstwa podejmują zwykle najsilniejsi partnerzy –
słabsi członkowie partnerstwa niewiele mogą]
-99
C6_5
[Większość członków partnerstwa nie angażuje się wystarczająco w jego prace]
-99
C7
Jak ogólnie ocenia Pan(i) jakość współpracy w ramach partnerstwa
-99
C8
C9_1
Czy po zakończeniu projektu realizowanego przy wsparciu MIR Pana(i)
urzędzie/organizacji
A jak ocenia Pan(i) wpływ tego partnerstwa na: [Ogólny rozwój Pana(i)
urzędu/organizacji
-99
-99
138
C9_4
C9_5
C9_6
C9_7
C11
C12_1
C12_2
C12_3
C12_4
C12_5
C12_6
C12_7
C12_8
C12_9
C12_10
C12_11
C12_12
C12_13
C12_14
C12_15
C12_16
C15_1
C15_2
C15_3
C15_4
C15_5
C15_6
C15_7
C15_8
C15_9
C15_10
C15_11
A jak ocenia Pan(i) wpływ tego partnerstwa na: [Szanse Pana(i) urzędu/organizacji na…
A jak ocenia Pan(i) wpływ tego partnerstwa na: [Jakość usług publicznych na obszarze
partnerstwa]
A jak ocenia Pan(i) wpływ tego partnerstwa na: [Redukcja kosztów związanych z
realizacją określonych zadań]
A jak ocenia Pan(i) wpływ tego partnerstwa na: [Rozwój współpracy, komunikacji
między różnymi podmiotami lokalnymi]
Czy w w czasie trwania partnerstwa zdarzały się jakieś konflikty lub nieporozumienia
we współpracy Pana(i)…
Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie partnerstwa:[Hołdują podobnym
wartościom jak Pana(i) samorząd/organizacja/instytucja]
Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie partnerstwa:[Mają długofalową strategię
działania]
Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie partnerstwa:[Mają cele zbieżne z celami
Pana(i) samorządu/organizacji/instytucji]
Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie partnerstwa:[Przykładają do tego
partnerstwa dużą wagę, traktują je priorytetowo]
Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie partnerstwa:[Mają jasno zdefiniowane role i
pozycje w partnerstwie – wiadomo kto jest liderem i jakie kto ma zadania]
Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie partnerstwa:[Szanują suwerenność Pana(i)
samorządy/organizacji/instytucji i Państwa kompetencje]
Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie partnerstwa:[Są zdolni do kompromisów,
elastyczni w uzgadnianiu celów, ról i zadań w partnerstwie]
Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie partnerstwa:[Mają wiele przydatnych
kontaktów]
Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie partnerstwa:[Delegują do pracy w
partnerstwie kompetentnych, przygotowanych do pracy pracowników]
Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie partnerstwa:[Mają zbliżoną kulturę pracy,
standardy działań, procedury]
Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie partnerstwa:[Dysponują znacznymi
zasobami finansowymi i ludzkimi]
Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie partnerstwa:[Mogą pomóc w uzyskaniu
dostępu do zewnętrznych źródeł finansowania]
Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie partnerstwa:[Ufają sobie nawzajem]
Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie partnerstwa:[Autentycznie angażują się w
działania partnerstwa, są skłonni pracować na jego rzecz ]
Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie partnerstwa:[Kierują się dobrem
partnerstwa, nie własnymi interesami]
Czy powiedział(a)by Pan(i), że członkowie partnerstwa:[Regularnie badają jakość
swoich działań i ich efekty]
3 cechy najważniejsze dla rozwoju partnerstw: [Reprezentują podobne wartości jak
Pana(i) samorząd/organizacja/instytucja]
3 cechy najważniejsze dla rozwoju partnerstw: [Mają długofalową strategię działania]
3 cechy najważniejsze dla rozwoju partnerstw: [Mają cele zbieżne z celami Pana(i)
samorządu/organizacji/instytucji]
3 cechy najważniejsze dla rozwoju partnerstw: [Przykładają do tego partnerstwa dużą
wagę, traktują je priorytetowo]
3 cechy najważniejsze dla rozwoju partnerstw: [Mają jasno zdefiniowane role i pozycje
w partnerstwie – wiadomo kto jest liderem i jakie kto ma zadania]
3 cechy najważniejsze dla rozwoju partnerstw: [Szanują suwerenność Pana(i)
samorządy/organizacji/instytucji i Państwa kompetencje]
3 cechy najważniejsze dla rozwoju partnerstw: [Są zdolni do kompromisów, elastyczni
w uzgadnianiu celów, ról i zadań w partnerstwie]
3 cechy najważniejsze dla rozwoju partnerstw: [Mają wiele przydatnych kontaktów]
3 cechy najważniejsze dla rozwoju partnerstw: [Delegują do pracy w partnerstwie
kompetentnych, przygotowanych do pracy pracowników]
3 cechy najważniejsze dla rozwoju partnerstw: [Mają zbliżoną kulturę pracy, standardy
działań, procedury]
3 cechy najważniejsze dla rozwoju partnerstw: [Dysponują znacznymi zasobami
finansowymi i ludzkimi]
-99
-99
-99
-99
-99, 5
-99, 6
-99, 6
-99, 6
-99, 6
-99, 6
-99, 6
-99, 6
-99, 6
-99, 6
-99, 6
-99, 6
-99, 6
-99, 6
-99, 6
-99, 6
-99, 6
-99
-99
-99
-99
-99
-99
-99
-99
-99
-99
-99
139
C15_12
3 cechy najważniejsze dla rozwoju partnerstw: [Mają /mogą dać dostęp do
zewnętrznych źródeł finansowania]
-99
C15_13
3 cechy najważniejsze dla rozwoju partnerstw: [Ufają sobie nawzajem]
-99
C15_14
C15_15
C15_16
3 cechy najważniejsze dla rozwoju partnerstw: [Autentycznie angażują się w działania
partnerstwa, są skłonni pracować na jego rzecz ]
3 cechy najważniejsze dla rozwoju partnerstw: [Kierują się dobrem partnerstwa, nie
własnymi interesami]
3 cechy najważniejsze dla rozwoju partnerstw: [Regularnie badają jakość swoich
działań i ich efekty]
C13
problemy, których rozwiązanie znacznie ułatwiłoby rozwój partnerstw
waga
Waga analityczna
podstawa
Liczba podmiotów w partnerstwie
P9_perc
Kontakty - odsetek
P10X1
Kontakty codziennie lub niemal codziennie - suma
P10X2
Kontakty raz na kilka dni/tydzień- suma
P10X3
Kontakty raz na 2-3 tygodnie- suma
P10X4
Kontakty raz na miesiąc/2 miesiące - suma
P10X5
Kontakty rzadziej - suma
P10X1_PA
Kontakty codziennie lub niemal codziennie - odsetek wszystkich podmiotów
P10X2_PA
Kontakty raz na kilka dni/tydzień- odsetek wszystkich podmiotów
P10X3_PA
Kontakty raz na 2-3 tygodnie - odsetek wszystkich podmiotów
P10X4_PA
Kontakty raz na miesiąc/2 miesiące - odsetek wszystkich podmiotów
P10X5_PA
Kontakty rzadziej - odsetek wszystkich podmiotów
P10X_PA
<brak>
emailstatus
Status emaila
P10X1_P
Kontakty codziennie lub niemal codziennie - odsetek podmiotów, z którymi się
kontaktują
P10X2_P
Kontakty raz na kilka dni/tydzień - odsetek podmiotów, z którymi się kontaktują
P10X3_P
Kontakty raz na 2-3 tygodnie - odsetek podmiotów, z którymi się kontaktują
P10X4_P
Kontakty raz na miesiąc/2 miesiące - odsetek podmiotów, z którymi się kontaktują
P10X5_P
Kontakty rzadziej - odsetek podmiotów, z którymi się kontaktują
n_obs
liczba uczestników badania z danego partnerstwa
perc_complete
% członków partnerstwa którzy wypełnili ankietę
nr_partnerstwa
jako labelka do wykresu
kontakty_Inne
liczba kontaktów z "innymi"
kontakty_ngo
liczba kontaktów z ngos
kontakty_jst
liczba kontaktów z jst
-99
-99
-99
-99,00
140
suma_kontaktow
liczba kontaktów razem
perc_inne
% kontaktów z "innymi"
perc_ngo
% kontaktów z ngos
perc_jst
% kontaktów z jst
P9_sum
Kontakty - suma
coop1
suma wskazań na innych uczestników badania (p9)
coop2
suma odwzajemnionych wskazań (p9)
p11_odp5
bardzo chcą współpracować
p11_odp45
chcą współpracować
p11_odp12
słabo chcą współpracować
p11_odp1
bardzo słabo chcą współpracować
procent_p11_45
% wszystkich podmiotów w partnerstwie, z którymi resp. chciałby współpracować w
przyszłosci
-99,00
perc_old
procent starych kontaktów
-99,00
perc_fresh
procent nowych kontaktów
-99,00
popular1
popularność respondenta - ilu innych respondentów w partnerstwie go wskazało?
relative_popular1_1
czy częściej był wskazywany czy częściej wskazywał innych? Im wyższa wartość tym
większa relatywna popularntość (Jeśli <1 -> częściej wskazywał innych)
P10_regular
z iloma podmiotami współpracuje regularnie? (kontakt przynajmniej raz na 2-3 tyg).
percP10_regular
intensywność współpracy - jaki odsetek wszystkich kontaktów to kontakty regularne
perc_regular_other
% regularnych współpracowników - firm itp
perc_regular_ngo
% regularnych współpracowników - ngos
perc_regular_jst
% regularnych współpracowników - jst
freq_contact_survey
liczba częstych współpracowników wśród podmiotów które uczestniczyły w badaniu
freq_contacted
ilu innych resp. badania wskazało że często kontaktuje się z tym podmiotem
relative_regular1
popular2
want_cooperate_sur
vey
relative_popular2
konflikty_1_sum
konflikty_2_sum
freq_conflict1
freq_conflict2
NrNOR
czy częściej był wskazywany jako regularny partner czy częściej wskazywał innych? Im
wyższa wartość tym więcej z nim współpracują (Jeśli <1 -> częściej wskazywał innych)
ilu uczestników badania wskazało na respondenta jako na ewentualnego partnera w
przyszłości?
-99,00
-99,00
141
-99,00
-99,00
liczba respondentów badania z którymi chce współpracować dany podmiot
czy częściej ktoś chciał współpracy z resp. czy to resp. częściej wskazywał innych? Im
wyższa wartość tym większa relatywna popularność (Jeśli <1 -> częściej chciał
współpracy niż chciano z nim współpracować)
liczba resp. z danego partnerstwa wskazujących na konflikty przynajmniej czasami zmienna dla CAŁEGO PARTNERSTWA
liczba resp. z danego partnerstwa wskazujących na konflikty przynajmniej
sporadycznie - zmienna dla CAŁEGO PARTNERSTWA
% resp. z danego partnerstwa wskazujących na konflikty przynajmniej czasami zmienna dla CAŁEGO PARTNERSTWA
% resp. z danego partnerstwa wskazujących na konflikty przynajmniej sporadycznie zmienna dla CAŁEGO PARTNERSTWA
wyniki badań ZMP z 2012 r.: Numer partnerstwa w arkuszu NOR
-99,00
-99,00
past1
wyniki badań ZMP z 2012 r.: Ogólna charakterystyka współpracy Partnerów przed
Projektem
past2
wyniki badań ZMP z 2012 r.: Czy Partnerstwo funkcjonowało przed projektem
past3
wyniki badań ZMP z 2012 r.: Długość faktycznego funkcjonowania Partnerstwa w
latach
dziedzina1
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
dziedzina2
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
dziedzina3
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
dziedzina4
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
dziedzina5
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
dziedzina6
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
dziedzina7
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
dziedzina8
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
dziedzina9
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
dziedzina10
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
dziedzina11
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
dziedzina12
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
dziedzina13
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
dziedzina14
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
dziedzina15
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
dziedzina16
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
dziedzina17
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
dziedzina18
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
dziedzina19
wyniki badań ZMP z 2012 r.: obszar współpracy
pastleadersengage
paststaffengage
142
wyniki badań ZMP z 2012 r.: Określ w przybliżeniu poziom przekonania decydentów
do współpracy
wyniki badań ZMP z 2012 r.: Określ w przybliżeniu poziom przekonania pracowników
operacyjnych do współpracy
p1_1_dist
odległość do…1[partner 1, partnetstwo 1]
…
…
p37_13_dist
odległość do… 596[1[partner 13, partnetstwo 37]
Ludność
Ludność
Pow_gmin_h
Powierzchnia gminy - lokalizacji w h
dochodyogółem
dochody JST ogółem
dochodyzUE201113
dochody JST z UE 2011-13
dochodypercap
dochody JST per capita
…
dochodywłasneperca
p
dochody własne JST per capita
dochodyzpitpercap
dochody JST z PIT per capita
KomitetWBP
Komitet WBP
PłecWBP
Płeć WBP
WiekWBP
Wiek WBP
WykształcenieWBP
Wykształcenie WBP
WBPpewniacywpier
wszejturze
WBP wybrani w I turze
WBPrządził2006
WBP - rządził w kadencji 2006-10
WBPwybranynakad2
014
WBP - wybrany na kadencję 2014
WBPilekadencji
WBP ile kadencji
radagm201014zwyżs
zymipolicealnym
radagm201014zasad
niczymzawodowyml
ubniższym
rada201014liczbarad
nychzkomitetówngo
rada201014liczbarad
nychzkomitetówparti
i
rada201014liczbarad
nychzkomitetówwyb
orczych
rada201014liczbarad
nychogółem
rada201014ngoswra
dzie
rada201014partiiwra
dzie
rada201014komWyb
orczychwradzie
rada201014partiewr
adziePO
rada201014partiewr
adziePSL
rada201014partiewr
adziePiS
rada201014partiewr
adzieSLD
rada201014partiewr
adziepozostałe
rada201014mandató
wPO
rada201014mandató
wPSL
rada201014mandató
wPiS
rada201014mandató
wSLD
rada201014mandató
wpozostałepartie
rada201014mandató
wngos
rada201014mandató
wkomWyborcze
rada gm. 2010-14 z wykszt. wyższym i policealnym
rada gm. 2010-14 z wykszt. Zasadniczym zawodowym lub niższym
rada 2010-14 liczba radnych z komitetów NGO
rada 2010-14 liczba radnych z komitetów partii
rada 2010-14 liczba radnych z komitetów wyborczych
143
rada 2010-14 liczbaradnych ogółem
rada 2010-14 radni NGO w radzie
rada 2010-14 radni partyjni w radzie
rada 2010-14 radni lok. komitetów wyborczych w radzie
rada 2010-14 partie w radzie: PO
rada 2010-14 partie w radzie: PSL
rada 2010-14 partie w radzie: PiS
rada 2010-14 partie w radzie: SLD
rada 2010-14 partie w radzie: pozostałe
rada 2010-14 mandaty: PO
rada 2010-14 mandaty: PSL
rada 2010-14 mandaty: PiS
rada 2010-14 mandaty: SLD
rada 2010-14 mandaty: pozostałe
rada 2010-14 - % mandatów NGOs
rada 2010-14 - % mandatów lok. kom. wyborczych
rada201014najwięks
zafrakcja
rada201014najwięks
zafrakcjapartyjna
rada201014liczbafra
kcjikomitetów
rada201014liczbanaj
[…]
rada 2010-14 - największa frakcja w radzie
rada 2010-14 - największa frakcja partyjna w radzie
rada 2010-14 - liczba frakcji komiterów
rada 2010-14 - liczba największych frakcji w radzie (z max liczbą mandatów)
pop_density
gęstość zaludnienia - ludność / km2
perc_future2
% wszystkich partnerów, z którymi dany podmiot chce się kontaktować w przyszłości
quality_index1
quality_index2
indeks jakości partnerstwa - jak oceniano jego różne aspekty? więcej = lepiej, max =
100%
indeks jakości partnerstwa - jak oceniano jego najważniejsze (dla respondenta)
aspekty? więcej = lepiej, max = 100%
mean_distance
średnia odległość pomiędzy partneramie w km
median_distance
przeciętna (medianowa) odległość pomiędzy partneramie w km
mean_inc
średni dochód gmin na głowę mieszkańca
pinc1_1
doch wł per cap - iloraz (resp/var): 1 [partner 1, partnerstwo 1]
…
…
pinc37_13
doch wł per cap - iloraz (resp/var): 596 [partner 13, partnerstwo 37]
wbp1_1
komitet WBP: 1 [partner 1, partnerstwo 1]
…
…
wbp37_13
komitet WBP: 596 [partner 13, partnerstwo 37]
kom_wbp1_1
zgodność komitetów WBP: 1 [partner 1, partnerstwo 1]
..
…
kom_wbp37_13
zgodność komitetów WBP: 596 [partner 13, partnerstwo 37]
zgodni_wbp
perc_zgodni
index_institutionalqu
al
inequal
liczba WBP z tych samych ugrupowań w partnerstwie - uwaga, niezależni liczeni jako 1
ugrupowanie
wójtowie z tych samych ugrupowań jako % partnerów - uwaga, niezależni liczeni jako
1 ugrupowanie
indeks rozwoju instytucjonalnego: 100% = często realizują wszystkie z 11 działań wym.
w pytaniu c4
zróżnicowanie potencjału partnerów - współczynnik zmienności dochodów własnych
per capita. im wyższy tym większe zróżnicowanie dochodowe
-99
-99,00
-99,00
…
…
144
-99,00
impact_index
wpływ na partnerstwo - indeks ze zm. c9_1 do 7. 100 = max wpływ
-99,00
perc_popular1
% respondentów z partnerstwa, którzy kontaktowali się z danym podmiotem
-99,00
perc_popular2
% podmiotów z danego partnerstwa uczestniczących w badaniu które wskazały resp.
jako przyszłego partnera
-99,00
Załącznik nr. 6 Rozkłady brzegowe odpowiedzi na pytania w sondażu partnerstw lokalnych
Rozkłady odpowiedzi dołączono do raportu w postaci osobnego arkusza xls. Struktura tego pliku jest
zgodna z kolejnością pytań w kwestionariuszu badania, z tą różnicą, że zmienne o charakterze
ilościowym oraz wskaźniki bazujące na tych zmiennych zostały przedstawione w osobnych tablicach
(poniżej tablicy głównej). Pytania dotyczące kontaktów pomiędzy poszczególnymi instytucjami
przedstawiono w tabeli w postaci zbiorczych zestawień.
Wszystkie wyniki przedstawiono w postaci rozkładów brzegowych oraz rozkładów warunkowych dla
poszczególnych typów podmiotów uczestniczących w partnerstwach.
145
Załącznik nr. 7 Scenariusz wywiadu eksperckiego
Wstęp
•
Badaniu towarzyszy założenie, że partnerstwa należy rozwijać. Dlaczego? Jakie
wyzwania można dzięki nim przede wszystkim zaadresować?
•
Co to znaczy dobre partnerstwo? Po czym je poznać? (do rozwinięcia – np. skuteczne ->
co to znaczy?)
Diagnoza sytuacji
•
Jak oceniają stan partnerstwa międzysamorządowego w Polsce? (różne szczeble)
•
Jak oceniają stan partnerstwa międzysektorowego w Polsce?
•
A jak to jest z uczelniami?
•
Dlaczego tak oceniają?
Przyczyny
•
•
Czynniki (w Polsce) decydujące o
o zawiązywaniu / niezawiązywaniu partnerstw (na szaro – różne tropy, dla nas, nie
do podpowiadania):
o trwaniu i rozwoju partnerstw, instytucjonalizacji partnerstw
wspólne potrzeby, wspólne cele = interesy
koszty transakcyjne zw. ze współpracą, zastępowalność itp.
kompetencje
zasoby
doświadczenia międzysektorowe
geografia
czynniki polityczne
czynniki społeczne (znajomości, powiązania, doświadczenia)
zaufanie,
tradycja
uwarunkowania prawne – np. istnienie/brak rozwiązań umożliwiających
kontraktowanie usług
przywództwo, styl przywództwa
konkurencja
sposób zarządzania, komunikacja…
o endogenne / egzogenne – wspólny problem, powiązania polityczne
Kluczowe bariery dla partnerstwa w Polsce
Rozwiązania
Co należałoby zrobić / zmienić, żeby partnerstwa…
•
•
•
międzysamorządowe
międzysektorowe (biznes, ngo)
uczelnie
…w Polsce lepiej funkcjonowały i rozwijały się?
146
Załącznik nr. 8 Scenariusze wywiadów pogłębionych, grupowych / warsztatów
Wywiad pogłębiony z liderem partnerstwa
1.
Przedstawienie się: Na początku chciałabym, żeby powiedział(a) Pan/Pani jaką
organizację/firmę/JST reprezentuje i czym zajmuje się na co dzień.
2.
Początki partnerstwa: Chciałabym, żeby zastanowił(a) się Pan/Pani chwilę nad
początkiem partnerstwa:
a.
Skąd pomysł by je powołać?
b.
Jaki jest główny cel działania partnerstwa? Czy był on sformułowany od początku,
czy wynikał z uzgodnień z poszczególnymi członkami? Czy od momentu powołania
partnerstwa ten cel jakoś się zmienił? W jaki sposób?
c.
Skąd wzięli się członkowie partnerstwa – zostali zaproszeni, czy sami się zgłosili?
Jeśli zaproszeni – w jaki sposób zostali dobrani? Czy się kierowano tworząc tę grupę?
Czy ostateczne grono członków jakoś różni się od tego początkowego? Jeśli tak to jak:
czy ktoś odmówił przystąpienia do partnerstwa (dlaczego)? Czy pojawił się ktoś nowy,
początkowo nie przewidziany?
d.
Jak Pan/Pani ocenia obecny skład partnerstwa? Czy spełnia Pana/Pani
początkowe oczekiwania? Czy kogoś w nim brakuje? Jeśli tak – kogo i dlaczego?
e.
A jak Pan/Pani ocenia zaangażowanie członków partnerstwa? Czy u wszystkich
jest takie samo? Jeśli nie – z czego wynikają różnice?
3.
Efekty partnerstwa: Chciałabym, żeby zastanowił(a) się Pan/Pani chwilę nad tymi
początkowymi oczekiwaniami wobec bycia w partnerstwie. Jak Pan/Pani wyobrażał sobie
korzyści płynące z bycia w partnerstwie? Jakich rezultatów się Pan/Pani spodziewał(a)?
Dopytać, formułować możliwe konkretne odpowiedzi.
Tak było na początku – a czy czas jakoś to zweryfikował? Czy Pana/Pani oczekiwania okazały
się słuszne? Jak wygląda to aktualnie? Czy jakoś się to zmieniało? Jeśli tak – z czego wynika
ta zmiana?
4.
Rola lidera: Jest Pan/Pani liderem całego partnerstwa – czym wyróżnia się Pana/Pani
rola? Na czym dokładnie polega bycie liderem? Jakie ma Pan/Pani obowiązki z tego
wynikające?
5.
Zyski i koszty wnikające z bycia w partnerstwie: Wspomniał(a) Pan/Pani, że głównym
celem partnerstwa jest ______ - czy nie można byłoby go osiągnąć bez zawiązywania
partnerstwa?
a.
Na czym polegałaby różnica? Co daje działanie w ramach partnerstwa?
Jeśli będzie mówić o grantach/finansach – dopytać o coś więcej.
147
b.
A czego wymaga współpraca w takie formie? Jakie są jej koszty? Trudności z
tego wynikające?
6.
Moje partnerstwo: Chciałabym, że Pan/Pani spróbował(a) przyjrzeć się swojemu
partnerstwu z dystansu i spróbował określić:
a. mocne strony – co jest zaletą funkcjonującego Waszego partnerstwa? Z czego
Pan/Pani jako lider jest zadowolony(a)?
b. słabe strony – a co jest słabością partnerstwa? Co wymaga jeszcze poprawy?
7.
Idealne partnerstwo: A gdyby Pan/Pani mógł zastanowić się chwilę na partnerstwami w
ogóle: co jest potrzebne, by partnerstwo było dobre i trwałe? Czy coś jeszcze?
Dopytać, omówić.
8.
Podsumowanie: na zakończenie naszej rozmowy chciałabym zapytać, jakiego Pana/Pani
zdaniem wsparcia Waszym zdaniem przede wszystkim potrzebuje?
Dopytać szczególnie o NIEFINANSOWE wsparcie. Jeśli pieniądze to NA CO?
DZIĘKUJĘ PANU/PANI ZA POŚWIĘCONY CZAS
148
Wywiad pogłębiony z przedstawicielem uczestnika partnerstwa (koordynator projektu)
1. Przedstawienie się: Na początku chciałabym, żeby powiedział(a) Pan/Pani jaką
organizację/firmę/JST reprezentuje i na czym dokładnie polega jego praca związana z
koordynowaniem partnerstwa.
2. Początki partnerstwa: Chciałabym, żeby zastanowił(a) się Pan/Pani chwilę nad początkiem
partnerstwa:
a. Od kiedy jest Pan/Pani zaangażowany w pracę partnerstwa?
b. Jaki jest główny cel działania partnerstwa? Czy był on sformułowany od początku, czy
wynikał z uzgodnień z poszczególnymi członkami? Czy od momentu powołania
partnerstwa ten cel jakoś się zmienił? W jaki sposób?
c.
Czy obecne grono członków jakoś różni się od tego początkowego? Jeśli tak to jak:
czy ktoś odmówił przystąpienia do partnerstwa (dlaczego)? Czy pojawił się ktoś nowy,
początkowo nie przewidziany?
d. Jak Pan/Pani ocenia obecny skład partnerstwa? Czy spełnia Pana/Pani początkowe
oczekiwania? Czy kogoś w nim brakuje? Jeśli tak – kogo i dlaczego?
e. A jak Pan/Pani ocenia zaangażowanie członków partnerstwa? Czy u wszystkich jest
takie samo? Jeśli nie – z czego wynikają różnice? Czy dostrzega Pan/Pani jakieś
powody dla których niektórzy członkowie angażują się mniej niż pozostali?
Czym objawia się ten brak zaangażowania? W jakich sytuacjach jest najbardziej
odczuwalny?
3. Funkcjonowania partnerstwa: Chciałabym, żebyśmy teraz porozmawiali o takim codziennym
funkcjonowaniu partnerstwa. Jak to wygląda?
a. Jak często spotykają się wszyscy członkowie? Czy zawsze Pan/Pani jest
odpowiedzialna za jego zorganizowanie? W jaki sposób są o nim informowani
członkowie?
b. Co na takim ogólnym zebraniu się dzieje? Z czego wynika program takich spotkań –
c.
kto ma na niego wpływ?
A co dzieje się pomiędzy takim spotkaniami? Czy w jakiś sposób organizuje Pan/Pani
pracę poszczególnych członków? Jeśli tak, to jak? Jeśli nie – na czym wtedy polegają
Pana/Pani zadania?
4. Sposób działania partnerstwa: W jaki sposób działa Państwa partnerstwo? Jak podejmowane
są najważniejsze decyzje?
a. Czy zdarzyła się sytuacja, w której wśród członków była wyraźna rozbieżność zdań?
Jeśli tak, to w jaki sposób się Pan/Pani zachował(a)?
b. A jak dokonywany jest podział pracy/zadań? Z czego on wynika? Kto go określa? Czy
każdy z członków ma tyle samo obowiązków? Jeśli nie, dlaczego?
c.
Proszę wyobrazić sobie sytuację, że jeden z członków postuluję istotną zmianę w
sposobie działania partnerstwa – co się dzieje? W jaki sposób Pan/Pani jako
koordynatora partnerstwa postępuje?
149
5. Moje partnerstwo: Chciałabym, że Pan/Pani spróbował(a) przyjrzeć się swojemu partnerstwu
z dystansu i spróbował określić:
a. mocne strony – co jest zaletą funkcjonującego Waszego partnerstwa? Z czego
Pan/Pani jako lider jest zadowolony(a)?
b. słabe strony – a co jest słabością partnerstwa? Co jest największą trudnością w
koordynowaniu jego prac?
6. Podsumowanie: na zakończenie naszej rozmowy chciałabym zapytać, jakiego Pana/Pani
zdaniem wsparcia przede wszystkim potrzebują partnerstwa?
Dopytać szczególnie o NIEFINANSOWE wsparcie. Jeśli pieniądze to NA CO?
DZIĘKUJĘ PANU/PANI ZA POŚWIĘCONY CZAS
150
Wywiad pogłębiony z przedstawicielami uczestnika partnerstwa (pracownicy)
1.
Przedstawienie się: Na początku chciałabym, żeby powiedział(a) Pan/Pani jaką
organizację/firmę/JST reprezentuje i czym zajmuje się na co dzień.
2.
Początki w partnerstwie: Chciałabym, żeby zastanowił(a) się Pan/Pani chwilę nad
początkiem Pana/Pani organizacji/instytucji w tym partnerstwie:
a. Od jak dawna Pan w nim jest?
b. Jak to się stało, że się w nim Pan/Pani znalazł(a)? Skąd się Pan/Pani o tym
dowiedział(a)? Czy ktoś Pana/Panią do niego zaprosił? Kto? W jaki sposób?
c. Co początkowo pomyślał(a) Pan/Pani o tej propozycji? Co rozważaliście? Czy
pojawiały się jakieś wątpliwości? Jakie? A co było główną motywacją do
przystąpienia do partnerstwa?
d. A jak Pan/Pani wyobrażała sobie bycie członkiem takiego partnerstwa?
Chciałabym, żeby zastanowił(a) się Pan/Pani chwilę nad tymi początkowymi
oczekiwaniami wobec bycia w partnerstwie. Czego się Pan/Pani spodziewał(a)?
e. rola w partnerstwie: jak Pan/Pani wyobrażała sobie swoją rolę w partnerstwie?
Jak wyobrażał(a) Pan/Pani sobie swoje zobowiązania?
f. efekty partnerstwa: A jak Pan/Pani wyobrażał sobie korzyści płynące z bycia w
partnerstwie? Jakich rezultatów się Pan/Pani spodziewał(a)?
Dopytać, formułować możliwe konkretne odpowiedzi - zapisać je na kartce.
g.
Tak było na początku – a czy czas jakoś to zweryfikował?
Moderator przechodzi z respondentem przez zapisane odpowiedzi – dopytuje:
Czy Pana/Pani oczekiwania okazały się słuszne? Jak wygląda to aktualnie? Czy jakoś się to
zmieniało?
3.
Pozostali członkowie: Kiedy poznał(a) Pan/Pani pozostałych partnerów? Znaliście się w
tym gronie wcześniej, czy dopiero przy okazji zawiązania partnerstwa?
a. Jeśli znał(a) Pan/Pani któryś z członków – czy wspólne bycie w partnerstwie jakoś
zmieniło Pana/Pani nastawienie do nich? W jaki sposób?
b. Czy wszyscy członkowie mają taki sam wkład w działania partnerstwa? Taki sam
zakres obowiązków? Jeśli nie, to z czego wynikają te różnice?
c. Czy zdarzyła się sytuacja, w której wśród członków była wyraźna rozbieżność
zdań? Jak sobie z nią poradziliście?
d. Proszę wyobrazić sobie sytuację, że zgłasza się chciałby(aby) Pan/Pani
zaproponować jakąś istotną zmianę w działaniu partnerstwa – czy byłoby to
możliwe? Jeśil nie – dlaczego? Jeśli tak, jak by to Pan/Pani przeprowadził(a)? Co
by Pan/Pani zrobił(a) – krok po kroku?
4.
Moje partnerstwo: Chciałabym, że Państwo myśląc o partnerstwie którego jesteście
członkami dokończyli kilka zdań. Nie będziemy ich potem omawiać wspólnie.
Rozdać kartki z niedokończonymi zdaniami.
151
(Najważniejszym celem naszego partnerstwa jest…
Największym problemem naszego Partnerstwa jest…
Dzięki mojemu członkostwu partnerstwo zyskuje….)
5.
Idealne partnerstwo: Spróbujmy teraz stworzyć wspólnie przepis na idealne partnerstwo.
Co jest potrzebne, by partnerstwo było dobre i trwałe? Niech każdy z Państwa pomyśli o
dwóch takich cechach/czynnikach i zapisze na kartkach.
Respondenci zapisują odpowiedzi na osobnych post-itach. Moderator zbiera
określenia/czynniki i omawia.
Czy coś jeszcze?
6.
Podsumowanie: Chciałabym, żeby Państwo pomyśleli chwilę szerzej o partnerstwach
międzysektorowych w Polsce. Jakiego wsparcia Waszym zdaniem przede wszystkim
potrzebuje?
Dopytać szczególnie o NIEFINANSOWE wsparcie. Jeśli pieniądze to NA CO?
DZIĘKUJĘ PAŃSTWU ZA POŚWIĘCONY CZAS
152
Wywiady grupowe z przedstawicielami poszczególnych sektorów uczestniczących w partnerstwach
1.
Przedstawienie się: Na początku chciałabym, żeby każdy z Państwa się przedstawił,
powiedział jaką organizację/firmę/JST reprezentuje i czym zajmuje się na co dzień.
2.
Początki w partnerstwie: Reprezentujecie różne partnerstwa, chciałabym, że każdy z
Państwa zastanowił się chwilę na Waszym początkiem w tym partnerstwie:
a.
Od jak dawna w nim jesteście?
b.
Jak to się stało, że się w nim znaleźliście? Sami się o nim dowiedzieliście, czy
ktoś Was do niego zaprosił? Kto? W jaki sposób?
c.
Czy pamiętacie/wiecie jak została podjęta decyzji o przystąpieniu do tego
partnerstwa? Co rozważaliście? Czy pojawiały się jakieś wątpliwości? Jakie?
d.
Jaka była Wasza główna motywacja do wejścia w to partnerstwo? Czego przede
wszystkim oczekiwaliście? Czy to się później jakoś zmieniło? W jaki sposób?
e.
Kiedy poznaliście pozostałych partnerów? Znaliście ich wcześniej, czy dopiero
przy okazji zawiązania partnerstwa?
3.
Funkcjonowania partnerstwa: co dla Was na co dzień oznacza bycie w partnerstwie? Czy
wpływa jakoś na codzienne działania? Jeśli tak to jak?
a.
Jak często macie do kontakt z pozostałymi partnerami? Czy ze wszystkimi
członkami kontaktujecie się równie często? Jeśli nie, dlaczego? W jaki sposób się
kontaktujecie?
b.
Czego wymaga od Was bycie w partnerstwie? Czy jest związane z jakimiś
zobowiązaniami? Jakimi?
c.
Czy te zobowiązania dotyczą wszystkich członków? Czy wszyscy mają podobną
ilość obowiązków? Jeśli nie to dlaczego?
d.
A czy prawa członków partnerstwa są równe? Każdy z Was może tyle samo?
Jeśli nie, to co na to wpływa?
e.
Wyobraźcie sobie, że chcecie zaproponować jakąś istotną zmianę w partnerstwie.
Co byście zrobili?
4.
Wizerunek sektorów: Partnerstwa, w których Państwo funkcjonujecie łączą trzy sektory:
pozarządowych, prywatny (przedsiębiorców) i samorządowy. Chciałabym teraz z
Państwem chwile porozmawiać o partnerstwie z pozostałymi sektorami.
[sektory dobrać w zależności od grupy]
a.
JST
Zastanówcie się co samorządy wnoszą dobrego jako członkowie partnerstw? Jakie są główne
korzyści z posiadania takich partnerów?
Respondenci wypisują po min. 2 kwestie na osobnych postitach. Omawiamy.
Teraz pomyślcie o min. 2 wadach samorządów jako swoich partnerów. Co Waszym zdaniem
jest najbardziej uciążliwe we współpracy z takimi partnerami?
153
Respondenci wypisują po min. 2 kwestie na osobnych postitach. Omawiamy.
b.
Firmy
Teraz chciałabym w podobny sposób porozmawiać z Wami o firmach jako członkach
partnerstw. Jakie są główne korzyści z posiadania takich partnerów?
Respondenci wypisują po min. 2 kwestie na osobnych postitach. Omawiamy.
Teraz pomyślcie o min. 2 wadach. Co Waszym zdaniem jest najbardziej uciążliwe we
współpracy z takimi partnerami?
Respondenci wypisują po min. 2 kwestie na osobnych postitach. Omawiamy.
c.
organizacje pozarządowe
Teraz chciałabym w podobny sposób porozmawiać z Państwem o organizacjach
pozarządowych jako członkach partnerstw. Jakie są główne korzyści z posiadania takich
partnerów?
Respondenci wypisują po min. 2 kwestie na osobnych postitach. Omawiamy.
Teraz pomyślcie o min. 2 wadach. Co Waszym zdaniem jest najbardziej uciążliwe we
współpracy z takimi partnerami?
Respondenci wypisują po min. 2 kwestie na osobnych postitach. Omawiamy.
5.
Wizerunek własny: A Państwa sektor wnosi do partnerstw? Jak sądzicie jaka jest główna
korzyść z tworzenia partnerstw z podobnymi do Państwa podmiotami?
154
6.
Jakość partnerstw: Spróbujmy teraz stworzyć wspólnie przepis na dobre partnerstwo. Co
jest potrzebne, by partnerstwo było dobre i trwałe?
Moderator zbiera określenia/czynniki i krótko je omawia.
Czy coś jeszcze?
7.
Podsumowanie: Chciałabym, że Państwo myśląc o partnerstwie którego jesteście
członkami dokończyli kilka zdań. Nie będziemy ich potem omawiać wspólnie.
Rozdać kartki z niedokończonymi zdaniami.
(Najważniejszym celem naszego partnerstwa jest…
Największym problemem naszego Partnerstwa jest…
Dzięki mojemu członkostwu partnerstwo zyskuje….)
Na koniec naszego spotkania, chciałabym, żeby Państwo pomyśleli chwilę szerzej o
partnerstwach międzysektorowych w Polsce. Jakiego wsparcia Waszym zdaniem przede
wszystkim potrzebują?
Dopytać szczególnie o NIEFINANSOWE wsparcie. Jeśli pieniądze to NA CO?
DZIĘKUJĘ PAŃSTWU ZA POŚWIĘCONY CZAS
Scenariusz wywiadu grupowego z przedstawicielami partnerstwa (case study)
1.
Przedstawienie się: Na początku chciałabym, żeby każdy z Państwa się przedstawił,
powiedział jaką organizację/firmę/JST reprezentuje i czym zajmuje się na co dzień.
2.
Początki w partnerstwie: Chciałabym, że każdy z Państwa zastanowił się chwilę nad
Waszym początkiem w tym partnerstwie:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
Od jak dawna w nim jesteście? Czy wszyscy pojawili się w tym samym czasie?
Jak to się stało, że się w nim znaleźliście? Sami się o nim dowiedzieliście, czy
ktoś Was do niego zaprosił? Kto? W jaki sposób?
Czy pamiętacie/wiecie jak została podjęta decyzji o przystąpieniu do tego
partnerstwa? Co rozważaliście? Czy pojawiały się jakieś wątpliwości? Jakie?
Jaka była Wasza główna motywacja do wejścia w to partnerstwo? Czego przede
wszystkim oczekiwaliście? Czy to się później jakoś zmieniło? W jaki sposób?
Kiedy poznaliście pozostałych partnerów? Znaliście się w tym gronie wcześniej,
czy dopiero przy okazji zawiązania partnerstwa?
Jaki jest główny cel Państwa partnerstwa?
Dopytywać, by sformułowali go możliwie konkretnie.
[zwrócić uwagę kto pierwszy odpowiada na to pytanie; na ile „wspólnie” odpowiadają na to pytanie;
czy zachodzą jakieś rozbieżności]
3.
Funkcjonowania partnerstwa: Chciałabym, żebyśmy teraz porozmawiali o takim
codziennym funkcjonowaniu partnerstwa. Jak to wygląda?
a.
Jak często spotykacie się gronie wszystkich członków? Kto takie spotkanie
zwołuje, organizuje? Jak dowiadują się o tym pozostali członkowie?
b.
Co na takim ogólnym zebraniu się dzieje? Przypomnijcie sobie ostatnie takie
spotkanie – czego dotyczyło?
c.
A co dzieje się pomiędzy takim spotkaniami? Jak się kontaktujecie? Jak często?
W jakich sprawach?
d.
Czego wymaga od Was bycie w partnerstwie? Czy jest związane z jakimiś
zobowiązaniami? Jakimi?
4.
Sposób działania partnerstwa: W jaki sposób działa Państwa partnerstwo? Jak
podejmowane są najważniejsze decyzje?
a.
Czy zdarzyła się sytuacja, w której wśród członków była wyraźna rozbieżność
zdań? Jak sobie z nią radziliście?
b.
A jak dokonywany jest podział pracy/zadań? Z czego on wynika? Kto go określa?
Czy każdy z członków ma tyle samo obowiązków? Jeśli nie, dlaczego?
c.
Wyobraźcie sobie sytuację, że zgłasza się do Was kolejny podmiot i chce
dołączyć do partnerstwa – co by się stało? Jak byście się zachowali?
Zyski i koszty wnikające z bycia w partnerstwie: Wspomnieli Państwo, że głównym celem
partnerstwa jest ______ - czy nie można byłoby go osiągnąć bez zawiązywania
partnerstwa?
5.
155
a.
Na czym polegałaby różnica? Co daje działanie w ramach partnerstwa?
Jeśli resp. będą mówić o grantach/finansach – dopytać o coś więcej.
b.
6.
A czego wymaga współpraca w takie formie? Jakie są jej koszty? Trudności z
tego wynikające?
Moje partnerstwo: Chciałabym, że Państwo myśląc o partnerstwie którego jesteście
członkami dokończyli kilka zdań. Nie będziemy ich potem omawiać wspólnie.
Rozdać kartki z niedokończonymi zdaniami.
(Najważniejszym celem naszego partnerstwa jest…
Największym problemem naszego Partnerstwa jest…
Dzięki mojemu członkostwu partnerstwo zyskuje….)
7.
Idealne partnerstwo: Spróbujmy teraz stworzyć wspólnie przepis na idealne partnerstwo.
Co jest potrzebne, by partnerstwo było dobre i trwałe?
Niech każdy z Państwa pomyśli o dwóch takich cechach/czynnikach i zapisze na kartkach.
Respondenci zapisują odpowiedzi na osobnych post-itach. Moderator zbiera
określenia/czynniki i omawia.
Czy coś jeszcze?
8.
Podsumowanie: Chciałabym, żeby Państwo pomyśleli chwilę szerzej o partnerstwach
międzysektorowych w Polsce. Jakiego wsparcia Waszym zdaniem przede wszystkim
potrzebuje?
Dopytać szczególnie o NIEFINANSOWE wsparcie. Jeśli pieniądze to NA CO?
DZIĘKUJĘ PAŃSTWU ZA POŚWIĘCONY CZAS
156