docNowa koncepcja polityki regionalnej
download 
Reklamacja Transkrypt
Nowa koncepcja polityki regionalnej
MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO NOWA KONCEPCJA POLITYKI REGIONALNEJ - raport podsumowujący wyniki ankiet resortowych - Warszawa, kwiecień 2008 r. 1 NOWA KONCEPCJA POLITYKI REGIONALNEJ – RAPORT PODSUMOWUJĄCY WYNIKI ANKIET RESORTOWYCH, MRR, KWIECIEŃ, 2008 R. SPIS TREŚCI WPROWADZENIE....................................................................................................................... 3 PODSTAWY FORMALNO-PRAWNE PROWADZENIA POLITYKI REGIONALNEJ ........... 5 PODSTAWY FORMALNO-PRAWNE PROWADZENIA POLITYKI REGIONALNEJ ........... 5 STRATEGICZNE CELE POLITYKI REGIONALNEJ PAŃSTWA............................................ 9 DECENTRALIZACJA SYSTEMU POLITYKI ROZWOJOWEJ, W TYM POLITYKI REGIONALNEJ.......................................................................................................................... 12 INSTRUMENTY POLITYKI REGIONALNEJ.......................................................................... 15 ZAKRES I GRANICE POLITYKI ROZWOJOWEJ NA POZIOMIE SEKTOROWYM I REGIONALNYM........................................................................................................................ 19 PROPOZYCJA PRAC ANALITYCZNO-BADAWCZYCH, TEMATY EKSPERTYZ .............. 21 PODSUMOWANIE I WNIOSKI ................................................................................................ 23 2 NOWA KONCEPCJA POLITYKI REGIONALNEJ – RAPORT PODSUMOWUJĄCY WYNIKI ANKIET RESORTOWYCH, MRR, KWIECIEŃ, 2008 R. WPROWADZENIE W związku z faktem, Ŝe polska polityka regionalna w ostatnich latach została niemal całkowicie podporządkowana europejskiej polityce spójności, a prowadzenie polityki rządu wobec regionów zostało praktyczne zawieszone, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego podjęło kroki mające na celu wypracowania nowych rozwiązań w tym zakresie. W pierwszym etapie prac, obok przygotowania przez MRR materiału identyfikującego główne obszary problemowe polityki regionalnej państwa, przeprowadzony został cykl badań ankietowych dotyczących poŜądanych kierunków zmian polityki regionalnej państwa skierowanych do urzędów marszałkowskich oraz resortów właściwych. Pytania dotyczące stosowanego modelu polityki regionalnej oraz wykorzystywanych w nim rozwiązań wysłano takŜe do pozostałych państw członkowskich UE. Celem ankiet było zainaugurowanie oraz ukierunkowanie dyskusji nad nowym modelem polityki rozwoju regionalnego, widzianym z róŜnych perspektyw (regionów, sektorów, innych państw). Ankieta skierowana do ministerstw została podzielone na pięć bloków tematycznych: - podstawy formalno-prawne prowadzenia polityki regionalnej, - strategiczne cele polityki regionalnej państwa, - decentralizacja systemu polityki rozwojowej, w tym polityki regionalnej, - instrumenty polityki regionalnej, - zakres i granice polityki rozwojowej na poziomie sektorowym i regionalnym, uzupełnionych o propozycje niezbędnych tematów ekspertyz w badanym obszarze oraz o moŜliwość wyraŜenia opinii i komentarzy dotyczących kwestii, które nie zostały uwzględnione w ramach ankiety. W kaŜdym ze wspomnianych wyŜej obszarów tematycznych ankiety skierowanej do resortów sformułowane zostały szczegółowe pytania, wyznaczające kierunek rozwaŜań, wokół których koncentrowały się uwagi i sugestie udzielających odpowiedzi. Ankieta spotkała się z zainteresowaniem ze strony odbiorców. Swoje odpowiedzi nadesłało 10 z pośród 15 strategicznych departamentów w ministerstwach poproszonych o opinię (brak opinii departamentów z: Ministerstwa Finansów oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji). Departamenty dwóch resortów (Ministerstwo Edukacji Narodowej oraz Ministerstwo Gospodarki) zadeklarowały brak stanowiska na tym etapie prac we w stosunku do wszystkich dylematów poruszonych w ankiecie, zatem de facto nie udzieliły odpowiedzi. W niniejszym raporcie podjęto próbę pogrupowania i usystematyzowania otrzymanych stanowisk, a w jego ostatnim rozdziale ich podsumowania i sformułowania wniosków1. W kolejnym etapie prac MRR planuje przygotowanie (m.in. z wykorzystaniem wyników ankiet, w tym pochodzących od resortów) dokumentu diagnozującego 1 Efekty badania zaprezentowano podczas konferencji inaugurującej prace nad nową koncepcją polityki regionalnej, organizowanej przez MRR 22 kwietnia br., dla przedstawicieli instytucji odpowiedzialnych za kształtowanie polityki regionalnej na poziomie państwa oraz poszczególnych województw. 3 MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO aktualny stan polityki regionalnej tj. zbierającego zasady polityki regionalnej państwa i sposoby postępowania w odniesieniu do obecnych celów określonych w SRK i NSRO oraz określającego tezy i załoŜenia strategii rozwoju regionalnego w dłuŜszym horyzoncie, który zostanie przygotowany w kolejnym etapie prac. Długookresowy dokument określi cele i priorytety rozwoju Polski w wymiarze terytorialnym, zasady i instrumenty polityki regionalnej, w tym zasady i kryteria wsparcia finansowego, a takŜe nową rolę regionów w ramach polityki regionalnej, ponadto określającego zarys mechanizmu koordynacji działań podejmowanych przez poszczególne resorty na ww. wybranych celach polityki regionalnej państwa. Dokument określi nowy model polityki regionalnej państwa wykraczając poza horyzont czasowy SRK i NSRO. 4 NOWA KONCEPCJA POLITYKI REGIONALNEJ – RAPORT PODSUMOWUJĄCY WYNIKI ANKIET RESORTOWYCH, MRR, KWIECIEŃ, 2008 R. PODSTAWY FORMALNO-PRAWNE REGIONALNEJ PROWADZENIA POLITYKI W obszarze tematycznym dotyczącym formalno-prawnych podstaw prowadzenia polityki regionalnej, sformułowano sześć pytań szczegółowych. W kwestii czy istniejący stan formalno-prawny prowadzenia polityki regionalnej państwa, określony zapisami Strategii Rozwoju Kraju na lata 2007-2015 jest wystarczający jedno ministerstwo (MŚ) spośród wszystkich, które udzieliły odpowiedzi uznało, Ŝe istniejące przepisy dotyczące prowadzenia polityki regionalnej państwa, określone zapisami Strategii Rozwoju Kraju na lata 2007-2015, są wystarczające, ale wymagają stałej modyfikacji polegającej na precyzowaniu przepisów oraz usuwaniu pojawiających się wątpliwości w praktyce ich stosowania. Pozostałe resorty wskazały na braki w obowiązującym systemie polityki regionalnej polegające przede wszystkim na: − braku kompleksowego dokumentu dotyczącego wszystkich aspektów polityki regionalnej, jakim była np. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego2, − niedostatecznym wskazaniu instrumentów, mechanizmów oraz zasad krajowej polityki regionalnej (Strategia Rozwoju Kraju nie prezentuje załoŜeń systemowego wsparcia regionów), − brakach w dąŜeniu do uzyskania zbieŜności kształtującej się struktury przestrzennej kraju z aktualnymi strategiami, planami i koncepcjami rozwoju zawartymi w dokumentach rządowych, − niewystarczającej liczbie obszarów objętych planami zagospodarowania przestrzennego na poziomie gminnym oraz niespójności przepisów prawnych, − przewlekłości procedur postępowania lokalizacyjnego, brakach w ustalaniu hierarchii dokumentów planistycznych oraz niedostosowanie przewidzianych przepisami instrumentów zarządzania przestrzenią do faktycznie występujących problemów przestrzennych. Zwrócono takŜe uwagę na niejednoznaczny status SRK, która (nie będąc ustawą) nie jest powszechnie obowiązującym aktem prawnym. W odniesieniu do kwestii, które akty prawne powinny zostać zmienione w celu skutecznej realizacji polityki regionalnej na poziomie państwa oraz regionu, jeden z resortów (MSiT) poinformował, Ŝe zamierza przeprowadzić w 2008 roku gruntowną analizę obowiązujących regulacji prawnych mających wpływ na rozwój turystyki oraz opracować propozycje rozwiązań legislacyjnych w przedmiotowym zakresie. Dopiero po jej przeprowadzeniu będzie wstanie wskazać, w jakim stopniu powinny zostać zmienione akty prawne w odniesieniu do polityki regionalnej. Pozostałe resorty zadeklarowały konieczność zmian łącznie 6 ustaw3, Strategii Rozwoju Kraju, strategii rozwoju województw oraz Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju. Zwrócono takŜe uwagę na konieczność stałej korekty, jakiej powinny być poddawane wytyczne. 2 3 Wprost mówią o tym MKiDN, MRiRW, pośrednio MPiPS, MZ. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 z późn. zm.), ustawa z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.), ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (i inne przepisy związane z gospodarką przestrzenną oraz mające wpływ na proces inwestycyjny), ustawa z dnia 2 lipca 2004 roku O Swobodzie Działalności Gospodarczej (Dz.U.04.173.1807), ustawa z 29 lipca 2005 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej - Dz. U. nr 179 poz. 1484, ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. 5 MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO W odniesieniu do zakresu, w jakim powinny zostać zmienione ww. akty prawne, resorty w stosunku do ustawy o zasadach prowadzenia rozwoju regionalnego zaproponowały: − wprowadzenie obowiązku opracowania dokumentu strategicznego dot. polityki regionalnej jako elementu polityki rozwoju kraju, − wprowadzenie nowych podmiotów polityki regionalnej (oprócz województw takŜe subregiony, makroregiony, obszary metropolitalne – zgodnie ze specyfiką terytorialną i wolą regionów), − określenie relacji polityki regionalnej i polityki przestrzennej (powiązanie strategii rozwoju regionalnego z Koncepcją Zagospodarowania Przestrzennego Kraju), − precyzyjne określenie instrumentów i zasad prowadzenia polityki regionalnej, − wprowadzenie mechanizmu koordynacji kreowania i realizowania polityk sektorowych i polityki regionalnej, w celu zwiększenia spójności działań na poziomie sektorowym i regionalnym, − zmiany charakteru kontraktów wojewódzkich (brak jest konkretnych instrumentów krajowej polityki regionalnej, a kontrakt stanowi jedynie instrument przekazywania środków UE do samorządów województw), − umoŜliwienie opracowywania dokumentów strategicznych wykraczających poza okres objęty Strategią Rozwoju Kraju 2007-2015, − dopuszczenia alternatywnego rozwiązania dla regionalnych programów operacyjnych finansowanych wyłącznie ze źródeł krajowych, które stały się regionalnymi programami operacyjnymi, co wymusza zastosowanie wobec nich wymogów związanych z legislacją UE dla funduszy strukturalnych, − zastosowanie koordynacji przestrzennej, technologicznej i czasowej realizacji programów, priorytetów i poszczególnych przedsięwzięć w ramach NSRO 2007-2013 wraz ze wskazaniem zakresu i podmiotów tej koordynacji Ponadto resorty zaproponowały następujące zmiany: − w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zniesienie barier w procesie inwestycji budowlanych, − w ustawie z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności Gospodarczej – wprowadzenie uproszczeń w zakresie zakładania i prowadzenia działalności gospodarczej oraz jej finansowania, − w ustawie z 29 lipca 2005 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej – zmianę zasad tworzenia CBR; zwiększenie kryteriów dostępności do Kredytu Technologicznego oraz moŜliwości korzystania przez nowo utworzone jednostki B+R z zewnętrznych źródeł finansowania ich działalności podstawowej. Dodatkowo w odniesieniu do wytycznych MRR zasygnalizowane zostały dwie kwestie: konieczność usuwania rozbieŜności na linii rozporządzenie UE - wytyczne, jak równieŜ usuwanie wątpliwości powstających z stosowaniem wytycznych w praktyce. W stosunku do SRK jeden z resortów (MKiDN), zaproponował uzupełnienie jej o kwestie dotyczące zasad prowadzenia polityki regionalnej oraz zasady wsparcia finansowego w ramach polityki regionalnej4. 4 6 Pojawia się tu pewien brak konsekwencji w sugerowanych rozwiązaniach, gdyŜ w ramach wcześniejszych odpowiedzi ministerstwo to wskazywało na konieczność przygotowania dokumentu w rodzaju NSRR, jako tego, który uregulowałaby właśnie wszystkie ww. kwestie. MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO W odniesieniu do problemu hierarchii oraz zaleŜności pomiędzy dokumentami strategicznymi sprzyjającymi skutecznej realizacji polityki rozwoju na poziomie państwa oraz regionów, dominowało podejście, Ŝe polityka rozwoju powinna opierać się na spójnych i wzajemnie uzupełniających się dokumentach strategicznych, które obejmowałyby swoim zakresem kwestie związane zarówno z rozwojem społeczno-gospodarczym kraju, jak i zagospodarowaniem przestrzennym. Dwa ministerstwa (resort środowiska oraz transportu) uwaŜają, Ŝe uzasadnione jest utrzymanie dotychczasowej hierarchii5. Pozostałe zwracały uwagę na konieczność zapewnienia koordynacji dokumentów funkcjonujących na poziomie centralnym (unikanie powielania zapisów dokumentów strategicznych w dziedzinach ściśle ze sobą powiązanych)6. Dokumenty funkcjonujące na poziomie regionalnym powinny uwzględniać załoŜenia zawarte w dokumentach krajowych, dostosowanie w tym zakresie powinno być jednak uwarunkowane sytuacją regionu, jego specyfiką Ponadto Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju i Strategia Rozwoju Kraju powinny wyprzedzać i ukierunkowywać tworzenie programów operacyjnych7. Powinny ponadto powstać dokumenty: strategiczny (do 2025 r.) i operacyjny (do 2015 r.) wiąŜące w całość politykę regionalną z uwzględnieniem strategii rozwoju województw, które wytyczałaby kierunki rozwoju regionalnego Polski i odnosiłaby się do specyficznych kwestii i zasad prowadzenia polityki regionalnej, w tym koordynacji instrumentów polityki regionalnej. W odniesieniu do kwestii potrzeby uzupełnienia obowiązującego systemu przygotowywanych dokumentów strategicznych na szczeblu centralnym, resorty zgłaszały potrzebę8 przygotowania jednego spójnego dokumentu strategicznego na poziomie krajowym, w którym będą określone podstawowe obszary problemowe na terenie Polski w układzie przestrzennym wraz z instrumentami, które na te obszary powinny zostać skierowane/odrębnego dokumentu obejmującego wszystkie aspekty dot. polityki regionalnej kraju. Jedno z ministerstw (MI) zaproponowało, aby zasady prowadzenia polityki rozwoju i tworzenia dokumentów strategicznych uregulować ustawą. Ten akt prawny, ustalający zasady tworzenia dokumentów planistycznych, powinien być na tyle elastyczny, aby nie utrudniać tworzenia strategii sektorowych wynikających ze specyfiki poszczególnych branŜ. Ponadto zwrócono uwagę, Ŝe dla zapewnienia efektywnego prowadzenia polityki regionalnej państwa niezbędne jest jasne i jednoznaczne zdefiniowanie oraz określenie jej relacji z polityką przestrzenną, zarówno w ramach działań rozwojowych planowanych na poziomie krajowym, jak i regionalnym. Polityka regionalna powinna w większym stopniu uwzględniać przestrzenne uwarunkowania 5 6 7 8 Wg MŚ obecna hierarchia nie powodując trudności we wdraŜaniu PO Infrastruktura i Środowisko (z tego punktu widzenia) nie wymaga zmian. Natomiast MI sugeruje jedynie konieczność wzmocnieniem roli ogólnokrajowych strategii sektorowych. Przegląd dokumentów strategicznych na poziomie krajowym i ich kategoryzacja przeprowadzone przez MRR stanowią w kontekście budowania systemu planowania strategicznego niezwykle waŜny element. W sytuacji, gdy KPZK jest opóźniona naleŜałoby zadbać o kaŜdorazowe uzgadnianie indykatywnej listy projektów z dotychczasowym stanem prac nad KPZK. Na poziomie województw kryteria wyboru projektów powinny zawierać element badania zgodności projektów z zapisami strategii rozwoju województwa. Jedynie MŚ konsekwentnie deklaruje brak konieczności zmian i uzupełnień systemu. 7 MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO poszczególnych regionów, aby rozwój społeczno-gospodarczy ściśle opierał się na systemie planowania przestrzennego. W odniesieniu do horyzontu czasowego dokumentu strategicznego, określającego kierunki rozwoju regionalnego państwa resorty zaproponowały przede wszystkim jego długookresowy charakter, przy powiązaniu go z okresem obecnej oraz przyszłej perspektywy finansowej UE, czyli co najmniej do 2020 r. 8 NOWA KONCEPCJA POLITYKI REGIONALNEJ – RAPORT PODSUMOWUJĄCY WYNIKI ANKIET RESORTOWYCH, MRR, KWIECIEŃ, 2008 R. STRATEGICZNE CELE POLITYKI REGIONALNEJ PAŃSTWA W obszarze tematycznym dotyczącym celów polityki regionalnej państwa sformułowane zostały cztery pytania szczegółowe. W odniesieniu do kwestii celów polityki regionalnej państwa określonych w Strategii Rozwoju Kraju na lata 2007-2015: a) podniesienie konkurencyjności gospodarczej wszystkich regionów, b) wyrównywanie szans rozwojowych obszarów problemowych, resorty jednogłośnie uznały ich aktualność, zwracając przy tym uwagę na konieczność ich uszczegółowienia, doprecyzowania, a takŜe konieczność przełoŜeniach na dobrze skoordynowane działania operacyjne z naleŜytą dbałością o spójność społeczną, gospodarczą i terytorialną. Ponadto zaakcentowane zostały: − − − − − rosnąca potrzeba a jednocześnie trudność godzenia wymogów zwiększania konkurencyjności (a co za tym idzie efektywności wydatkowania krajowych i europejskich środków finansowych) oraz niwelowania dysproporcji i róŜnic międzyregionalnych i wewnątrz regionalnych. W większym stopniu naleŜałoby uwzględnić „podniesienie konkurencyjności gospodarczej” jako gwarancji szybszego rozwoju i wyŜszej efektywności wykorzystania środków finansowych, przy jednoczesnym uwzględnieniu celu „wyrównywania szans rozwojowych obszarów problemowych”, konieczność ukierunkowania polityki regionalnej na pobudzanie wewnętrznego potencjału regionów, konieczność skupienia się na osiąganiu spójności polskich regionów (spójność wewnątrz), przy jednoczesnym budowaniu przewag konkurencyjnych kraju na poziomie wspólnotowym (konkurencyjność na zewnątrz). Przy czym spójność na poziomie krajowym powinna być efektem przemyślanych, precyzyjnie ukierunkowanych działań, w których projektowaniu musi aktywnie uczestniczyć zarówno centrum, jak i władze samorządowe. Warunkiem wykorzystania potencjałów wewnętrznych poszczególnych regionów problemowych jest wyrównanie zapóźnień cywilizacyjnych, obszary wiejskie, które są waŜnym elementem realizacji strategii ukierunkowanej na wzrost konkurencyjności, a jej powodzenie zaleŜy w duŜej mierze od korzystania z zasobów, jakimi dysponują obszary wiejskie, w szczególności zasobów ludzkich, rosnące znaczenie powiązań miasto – wieś oraz potrzeba zapewnienia właściwej równowagi pomiędzy rozwojem miast i obszarów wiejskich, takŜe w kontekście komplementarności zasobów i zwiększenia wahadłowej mobilności przestrzennej mieszkańców obszarów wiejskich. W odniesieniu do innych strategicznych celów polityki regionalnej państwa jakie powinny zostać wyznaczone w proponowanym horyzoncie czasowym w kontekście nowych wyzwań krajowych oraz europejskich departamenty strategiczne poszczególnych ministerstw zaakcentowały potrzebę uwzględnienia: − wymiaru nie tylko krajowego i europejskiego, lecz takŜe globalnego. Zachodzące na świecie zjawiska społeczno-gospodarcze związane np. z migracją i mobilnością siły roboczej (takŜe tej wysoko-wykwalifikowanej) powodującą światowy przepływ wiedzy, rozwój nowych technologii i innowacyjności oraz generalnie wzrost roli kapitału ludzkiego i sektora wiedzy, nieuchronne oddziałują na procesy wewnętrzne. Zadaniem polityki 9 MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO − − − − − regionalnej powinno być efektywne wykorzystanie tych wyzwań jako czynników wzrostu, konieczności poprawy spójności terytorialnej poprzez zwiększenie dostępu do infrastruktury, w szczególności do infrastruktury transportowej, celów edukacyjnych, w tym związanych z uczeniem się przez całe Ŝycie, a takŜe cele związane z przestrzennym zagospodarowaniem kraju, celów ukierunkowanych na wzrost znaczenia małych i średnich przedsiębiorstw we wszystkich gałęziach przemysłu, rozwój innowacyjności w gospodarce, wyrównywanie szans społecznych w dostępie do dóbr i usług, rozwój infrastruktury społecznej w regionach, celów mających za zadanie podniesienie świadomości władz regionalnych oraz społeczeństwa o znaczeniu ochrony zdrowia, m.in. w następujących aspektach: promocja zdrowego stylu Ŝycia, profilaktyka zdrowotna promowanie zdrowia na obszarach wiejskich inwestycje, w infrastrukturę ochrony zdrowia, zwiększenie dostępności i jakości kształcenia w zawodach medycznych, zrównowaŜonego rozwoju regionów opartego na trwałym wykorzystaniu zasobów naturalnych oraz potencjale zasobów ludzkich, uwzględniającego nowe wyzwania związane ze zmianami klimatycznymi, zarządzaniem wodą oraz wykorzystaniem energii odnawialnej. W kwestii nowej koncepcji podejścia do obszarów problemowych resorty podkreśliły konieczność zintegrowanego oraz kompleksowego traktowania tych obszarów, z zachowaniem koordynacji przestrzennej róŜnych instrumentów polityki regionalnej (w tym skierowanych do obszarów wiejskich). Pojawiła się propozycja, aby nowa koncepcja dotyczyła pobudzenia potencjału tych obszarów i aktywności społecznej na ich terenie. Istnieje konieczność budowania ich siły konkurencyjnej opierającej się na wewnętrznych czynnikach wzrostu, przełamywania strukturalnych problemów gospodarczych i społecznych. Podkreślono konieczność skupienia się na określeniu nowych instrumentów zmierzających do zmniejszenia dysproporcji pomiędzy regionami, bo obecnie funkcjonujące instrumenty okazały się mało skuteczne. Właściwym rozwiązaniem mogłoby być takŜe umieszczenie zadań ukierunkowanych na rozwój np. obszarów metropolitalnych, obszarów zurbanizowanych – na poziomie realizacji celów głównych określonych w polityce regionalnej. MRiRW zwróciło uwagę na fakt, Ŝe instrumenty rozwoju obszarów wiejskich w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oraz instrumenty polityki spójności ukierunkowane na rozwój obszarów wiejskich powinny stanowić dopełniające się, kompleksowe wsparcie tych obszarów, a w strategii rozwoju regionalnego i zbudowanych na podstawie tej strategii, programach regionalnych i horyzontalnych współfinansowanych przez fundusze Unii Europejskiej powinna znaleźć odzwierciedlenie polityka zrównowaŜonego rozwoju obszarów wiejskich. W kontekście obszarów problemowych naleŜy zwrócić takŜe uwagę na rosnące znaczenie powiązań miasto – wieś oraz ogromną potrzebę zapewnienia właściwej równowagi pomiędzy rozwojem miast i obszarów wiejskich. Ponadto celowym wydaje się zapewnienie właściwego monitorowania instrumentów na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach polityki spójności przez odpowiedni system wskaźników rzeczowych i finansowych mierzących rzeczywiste wsparcie dla obszarów wiejskich. 10 MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO W odniesieniu do zagadnienia które z obszarów problemowych powinny znaleźć się w kręgu zainteresowania polityki regionalnej niemal wszystkie resorty, które udzieliły odpowiedzi, dostrzegły problemy dotyczące: roli miast w rozwoju regionów, relacji miasto - wieś, rozwoju obszarów wiejskich oraz rosnących dysproporcji w rozwoju obszarów miejskich i wiejskich. Jako obszary problemowe zidentyfikowano w szczególności: − − − − − − − − − − 9 obszary metropolitalne (wspierane w zdecydowanie niewystarczający sposób, brak odpowiedniego podejścia do tej kwestii), politykę miejską (rozwój miast), peryferyjne obszary wiejskie (z uwzględnieniem małych miast) i ich powiązania z największymi centrami rozwoju9, wyrównanie szans rozwojowych obszarów wiejskich i miejskich, głównie w kontekście edukacji (w tym przedszkolnej), zdrowia, dostępu do kultury i infrastruktury technicznej (głównie drogowej), obszary przygraniczne i o peryferyjnym połoŜeniu, obszary o dominacji nieefektywnych gałęzi gospodarki lub nadmiernie uzaleŜnione od sektora gospodarki podatnego na ryzyko zmian koniunktury, obszary poprzemysłowe, powojskowe i inne obszary o wysokim poziomie strukturalnego bezrobocia i niskim PKB na mieszkańca, obszary w zakresie polityki społecznej, które w chwili obecnej mają wymiar regionalny tj. kwestie dotyczące rynku pracy oraz integracji społecznej, obszary morskie, obszary z bliskiego sąsiedztwa ( z zagranicy), obszary o największej zachorowalności na choroby śmiertelne oraz o najgorzej rozwiniętej infrastrukturze ochrony zdrowia w tym: w zakresie systemu ratownictwa medycznego. Większą uwagę naleŜałoby zwrócić na rozwój obszarów wiejskich, ze szczególnym zaakcentowaniem zrównowaŜonego rozwoju miast i obszarów wiejskich oraz komplementarności zasobów miast i obszarów wiejskich w celu pełnego wykorzystania regionalnego potencjału rozwoju przy jednoczesnym monitorowaniu instrumentów na rzecz rozwoju obszarów wiejskich oraz ścisłej koordynacji wykorzystywanych instrumentów i realizowanych przedsięwzięć (w programach operacyjnych i horyzontalnych) w wymiarze sektorowym i geograficznym. 11 MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO DECENTRALIZACJA SYSTEMU POLITYKI ROZWOJOWEJ, W TYM POLITYKI REGIONALNEJ W obszarze tematycznym dotyczącym decentralizacji systemu polityki rozwojowej, w tym regionalnej, sformułowane zostały cztery pytania szczegółowe. W odniesieniu do kwestii jaki powinien być podział kompetencji pomiędzy władzą centralną a samorządową w kształtowaniu oraz realizacji polityki regionalnej łącznie dwa resorty zadeklarowały na obecnym etapie brak stanowiska w tej sprawie. Pozostałe były zgodne, Ŝe właściwością władzy centralnej powinny być działania na poziomie legislacyjnym (przygotowanie dokumentów o charakterze strategicznym, opracowanie głównych kierunków działań), działania na poziomie centralnym w celu zapewnienia zrównowaŜonego rozwoju wszystkich regionów, tylko w te obszary, które mają charakter strategiczny dla całego kraju i przerastają moŜliwości władzy samorządowej, a właściwością władzy samorządowej (przy wzmocnienie roli i kompetencji wszystkich szczebli samorządu terytorialnego jako faktycznych gospodarzy w regionie) realizacja zadań priorytetowych z punktu widzenia samorządu, biorąc pod uwagę strategiczne wytyczne obowiązujące na terenie całego kraju. Ministerstwa zwracały ponadto uwagę na następujące kwestie: − − − − − − 12 ustawowy podział kompetencji pomiędzy władzę centralną i władzę samorządową powinien gwarantować decentralizację, przy jednoczesnym zapewnieniu koordynacji działań na szczeblu krajowym, współpracę między regionami oraz współpracę z organizacjami pozarządowymi, naturalną konsekwencją decentralizacji polityki regionalnej powinno być zmniejszanie się roli polityki prowadzonej na szczeblu centralnym na rzecz polityki rozwoju regionów realizowanej przez władze samorządowe, natomiast kwestie związane z krajową polityką przestrzenną powinny być domeną władzy centralnej, warunkiem zapewnienia efektywności wsparcia w ramach instrumentów polityki regionalnej jest zapewnienie zgodności polityk sektorowych z krajową polityką regionalną i przestrzenną. W celu maksymalizacji efektów synergicznych wszystkie interwencje powinien charakteryzować wysoki poziom komplementarności, konieczna jest efektywna koordynacja na poziomie centralnym, ogólne spojrzenie centrum na kwestie zróŜnicowań, uwarunkowań, problemów regionalnych. NaleŜy na poziomie centrum określić główne kierunki rozwoju dziedzin uznanych za priorytetowe dla rozwoju kraju. Koordynacja (zapewnienie właściwej koordynacji oraz prawidłowe wyznaczenie linii demarkacyjnej) ma takŜe znaczenie w kontekście prawidłowego wykorzystywania środków UE i nie dopuszczenia do podwójnego finansowania projektów, z punktu widzenia efektywności realizowanych działań waŜne jest takŜe, by programy operacyjne poszczególnych województw w większej mierze uwzględniały zamierzenia podejmowane przez sąsiednie województwa. Zapewnienie takiej zgodności działań jest istotne nie tylko w kontekście zadań związanych z infrastrukturą transportową, ale takŜe sieciami współpracy naukowej, infrastruktura badawczą, szkolnictwem wyŜszym min.in, zwiększenie stopienia decentralizacji polityki regionalnej jest uwarunkowane przeprowadzeniem decentralizacji systemu finansów publicznych. Samorząd województwa ciągle nie jest wyposaŜony w odpowiednie instrumenty finansowe, aby realizować politykę rozwoju na obszarze województwa. MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO W odniesieniu do identyfikacji które kompetencje naleŜałoby wzmocnić na poziomie regionalnym łącznie cztery resorty zadeklarowały brak stanowiska w tej kwestii (oprócz MG i MEN takŜe MKiDN oraz MNiSW). Pozostałe podkreśliły: − − − − konieczność poparcia odpowiedzialności jednostek samorządu terytorialnego środkami finansowymi, dając im tym samym gwarancje efektywnego uczestnictwa w polityce regionalnej, konieczność wzmocnienia pozycji samorządu województwa jako koordynatora prowadzonej na danym obszarze polityki regionalnej, który powinien mieć takŜe większy wpływ na kształtowanie polityki rozwoju regionalnego państwa, konieczność wzmocnienia m.in. kompetencji w zakresie: planowania przestrzennego, ochrony środowiska, bezpieczeństwa publicznego, transportu lokalnego, konieczność wzmocnienia kompetencji do wyznaczania celów strategicznych, przyjmowania dokumentów programowych oraz faktycznego wdraŜania projektów. W stosunku do problemu jakie zmiany systemowe powinny zostać wprowadzone w celu przeprowadzenia efektywnej decentralizacji systemu realizacji polityki rozwojowej łącznie trzy resorty zadeklarowały brak stanowiska w tej kwestii, a pozostałe podkreśliły konieczność nowelizacji: − ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego tak, by samorząd województwa miał instrumenty finansowe do faktycznego prowadzenia polityki regionalnej, − ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – dąŜenie w tym zakresie do mniejszego związania z funduszami UE, oraz innych aktów prawnych regulujących funkcjonowanie finansów publicznych w kraju, w celu realizacji zasady subsydiarności poprzez wsparcie realizacji przekazanych w wyniku reformy administracyjnej do regionów zadań. Ponadto ministerstwa zaproponowały konieczność: − ograniczenia zakresu krajowych horyzontalnych programów operacyjnych w ramach NSRO do inwestycji o znaczeniu ponadregionalnym oraz zbilansowania przestrzennego wsparcie w róŜnych dziedzinach w ramach programów krajowych, − określenia roli regionu jako podmiotu nie tylko uczestniczącego w opiniowaniu rozwiązań w zakresie polityki regionalnej przyjmowanych na poziomie krajowym, jak i europejskim, ale takŜe jako aktywnego uczestnika procesu decyzyjnego i wykonawczego polityki regionalnej, − wzmocnienia roli samorządu terytorialnego na szczeblu centralnym jako faktycznego gospodarza terenu w zakresie wszelkich kompetencji w szczególności prowadzenia działań planistycznych, − w zakresie sektora zdrowotnego - m.in. decentralizacji płatnika świadczeń zdrowotnych, która jest aktualnie przygotowywana przez resort zdrowia. Zwrócono uwagę, Ŝe decentralizacja powinna dotyczyć uprawnień władzy, a dopiero w następstwie tego powinna odbywać się decentralizacja systemu realizacji polityki rozwojowej. W odniesieniu do dylematu jak powinien zostać zbudowany mechanizm koordynowania działań podejmowanych przez instytucje rządowe w ramach realizacji polityk sektorowych w ujęciu przestrzennym łącznie trzy resorty zadeklarowały brak stanowiska w tej kwestii, MŚ stwierdziło, Ŝe aktualne 13 MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO moŜliwości prawne i instytucjonalne wystarczają do koordynowania działań podejmowanych przez instytucje rządowe, a pozostałe zgadzając się co do potrzeby wzmocnienia koordynacji na poziomie krajowym oraz zdolności programowania strategicznego na poziomie regionalnym, jak równieŜ konieczności uspójnienia działań podejmowanych zarówno regionalnie, jak i sektorowo zaproponowały kilka alternatywnych rozwiązań: − − − − 14 powołanie międzyresortowego zespołu, działającego pod przewodnictwem ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego (jako podmiotu odpowiadającego za politykę regionalną państwa), utworzenie w resortach stanowisk, odpowiedzialnych za sprawy związane z regionami, oraz działanie międzyresortowych grup roboczych, zajmujących się opracowaniem dokumentów i działań, wkraczających w kompetencje róŜnych polityk sektorowych. funkcjonowanie na poziomie centralnym jednostki, której zadaniem byłaby koordynacja wszelkich kwestie polityki regionalnej w układzie przestrzennym oraz koordynacja prac poszczególnych komórek organizacyjnych w resortach, agencjach i innych instytucjach centralnych odpowiedzialnych za kwestie strategiczne w swojej dziedzinie, określenie podmiotu odpowiedzialnego za koordynację przestrzenną, technologiczną i czasową oraz przyznania mu odpowiednich kompetencji. W obecnym stanie prawnym i formalnym mógłby to być KK NSRO i pełnomocnik MRR (jeden z wiceministrów). Oba te podmioty powinny uzyskać wpływ na kształt indykatywnych list projektów kluczowych oraz kryteria wyboru projektów, a takŜe być odpowiedzialne za uzgodnienia projektów z KPZK (w okresie przed jej przyjęciem – konsultowanie z dotychczasowym stanem prac). Na szczeblu regionalnym, np. stała konferencja współpracy lub samorząd województwa i KM RPO mogłyby pełnić rolę podmiotu uzgadniającego przedsięwzięcia w ramach RPO z realizowanym w krajowych programach horyzontalnych, poszczególne resorty odpowiedzialne za kreowanie odpowiednich polityk sektorowych powinny mieć zwiększony wpływ na koordynację polityk regionalnych w zakresie swoich obszarów, np. przez wydawanie opinii zgodności prowadzenia polityki regionalnej w zakresie ochrony zdrowia z polityką kreowaną przez Ministra Zdrowia. NOWA KONCEPCJA POLITYKI REGIONALNEJ – RAPORT PODSUMOWUJĄCY WYNIKI ANKIET RESORTOWYCH, MRR, KWIECIEŃ, 2008 R. INSTRUMENTY POLITYKI REGIONALNEJ W obszarze tematycznym dotyczącym instrumentów sformułowano sześć pytań szczegółowych. W kwestii modyfikacji (i jej kierunków) stosowanych instrumentów polityki regionalnej łącznie sześć resortów zgłosiło swój brak propozycji (oprócz MG i MEN, takŜe MKiDN, MNiSW, MŚ oraz MZ). Pozostałe podkreśliły, Ŝe tylko długofalowa wizja polityki regionalnej, spójna koncepcja tej polityki oraz odpowiadający jej spójny system instytucjonalny jest warunkiem skutecznego oddziaływania na poszczególne podmioty znajdujące się w jego obrębie. Brak jasno wyznaczonych i tematycznie skoncentrowanych priorytetów oraz struktur koordynacyjnych skutecznie nadzorujących ich implementację utrudnia proces planowania strategicznego na poziomie centralnym i regionalnym. Według propozycji respondentów modyfikacji powinny ulec: − − − − 10 11 kształt kontraktu wojewódzkiego w kierunku ich wcześniejszej formuły. Kontrakty w obecnym kształcie są jedynie formą przekazania środków UE do województw. Państwo powinno zidentyfikować kwestie problemowe/obszary problemowe, gdzie trzeba interweniować w kontekście wyrównywania róŜnic w kraju przy jednoczesnym budowaniu przewag konkurencyjnych na poziomie wspólnotowym. Poszczególne województwa, w których te kwestie występują powinny w wyniku negocjacji wysokości i formy pomocy otrzymywać dofinansowanie na ściśle jasno zidentyfikowane potrzeby. Instrument ten powinien mieć na celu wydatkowanie środków krajowych w ramach polityki regionalnej państwa, z pominięciem środków wspólnotowych, funkcjonującym równolegle z kontraktem, słuŜącym przekazywaniu do województw środków z UE. instrumenty finansowe. Pomoc powinna być kierowana do regionów biedniejszych borykających się z problemami społecznymi i strukturalnymi. Przy wspieraniu rozwoju regionalnego naleŜy stosować w większym stopniu zasadę solidarności, której celem jest wyrównywanie istniejących dysproporcji gospodarczych i społecznych pomiędzy poszczególnymi regionami, stopień koordynacji przedsięwzięć realizowanych w ramach poszczególnych programów operacyjnych, który jest niewystarczający. Konieczne zapewnienie ściślejszej koordynacji w następujących wymiarach: • sektorowym - przedsięwzięcia z danego sektora, ujęte w róŜnych osiach priorytetowych i programach operacyjnych10, • geograficznym - róŜne instrumenty sektorowe realizowane na danym obszarze w ramach jednego lub wielu programów operacyjnych, zarówno w skali subregionalnej, jak i jednego lub kilku województw11. zakres RPO, a w krajowych, horyzontalnych programach operacyjnych naleŜy w szerokim zakresie uwzględnić analizę wpływu poszczególnych priorytetów i projektów na procesy rozwoju regionalnego, w związku z tym przy wyborze projektów do realizacji naleŜy stosować nie tylko kryteria sektorowe, ale w szerokim zakresie kryteria przestrzenne, Np. społeczeństwo informacyjne, inwestycje drogowe, inwestycje z zakresu ochrony środowiska Np. wzajemne skoordynowanie budowy lub rozbudowy portu lotniczego z międzyregionalną, wewnątrzregionalną i miejską siecią komunikacji drogowej i kolejowej czy teŜ powiązanie inwestycji kolejowych i drogowych z węzłami przesiadkowymi w spójny system regionalnej komunikacji publicznej ułatwiającej dotarcie, m.in. z obszarów wiejskich do największych centrów rozwoju. 15 MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO − relacje polityki regionalnej z polityką przestrzenną, zarówno w ramach działań rozwojowych planowanych na poziomie krajowym, jak i regionalnym. Ponadto niezbędne jest skoordynowanie polityki regionalnej z polityką przestrzenną, zarówno na szczeblu krajowym jak i regionalnym. W odniesieniu do pytania czy naleŜy rozszerzyć ilość oraz zakres instrumentów polityki regionalnej łącznie pięciu resortów zgłosiło brak stanowiska na obecnym etapie prac (oprócz MG i MEN, takŜe MKiDN, MNiSW i MZ). Jeden z resortów poddał pod dyskusję czy rozszerzenie ilości oraz zakresu instrumentów polityki regionalnej jest konieczne, a pozostałe zaproponowały, Ŝe oprócz kontraktów, które powinny stać się podstawowym instrumentem polityki regionalnej państwa, jak równieŜ rosnącego udziału województw w środkach pomocowych, sprzęŜonego z decentralizacją ustawową uprawnień władz, dobrym rozwiązaniem wydają się: − programy indywidualne (szczególne), przy czym instrument ten nie miałby stałej formy, powinien być odpowiedzią na konkretny zidentyfikowany, problem. Wsparcie mogłoby odbywać się na róŜnych poziomach, kierowane zarówno do województwa, jak równieŜ do subregionu, w przypadku, gdy nie jest ono w stanie samo udźwignąć cięŜaru poradzenia sobie z danym problemem, − zbiorcze koperty regionalne obejmujące w krajowych, horyzontalnych programach kilka priorytetów operacyjnych. Wówczas przy wyborze projektów do realizacji bilans łącznego wsparcia poszczególnych województw z krajowych, horyzontalnych programach operacyjnych byłby zbilansowany. Przykładowo jedne województwa uzyskałyby więcej środków na inwestycje drogowe, a inne np. na projekty z zakresu gospodarki odpadami lub wodnościekowe, ale bilans wydatków wraz z przeznaczonymi na inne kategorie inwestycji byłby zgodny z przyjętym algorytmem podziału na zbiorcze koperty regionalne. Narzędzie to moŜna by wykorzystać do weryfikacji indykatywnej listy projektów kluczowych, − stworzenie/wzmocnienie rezerw na ewentualne dofinansowanie projektów, których beneficjenci wnieśli odwołania i które zostały pozytywnie rozpatrzone. Ponadto podkreślono konieczność koncentracji na efektywności obecnie wykorzystywanych instrumentów polityki regionalnej, tak aby środki finansowe były skupione na projektach bezpośrednio związanych z programem i zapewniających realizację celów danego programu. W kwestii potrzeby oraz moŜliwości prowadzenia polityki regionalnej w innych układach niŜ wojewódzki łącznie trzy resorty zadeklarowały brak stanowiska w tej sprawie. Jeden (MŚ) stwierdził, Ŝe nie ma potrzeby szukania innych układów prowadzenia polityki regionalnej, bo będzie to powodowało rozproszenie środków, a pozostałe resorty potwierdziły taką potrzebę zgodnie ze specyfiką terytorialną oraz wolą regionów i zaproponowały: − − 16 makroregiony – wzmocnienie interwencji w zakresie tych obszarów mogłoby nastąpić w oparciu o dokument strategiczny dotyczący rozwoju regionalnego państwa, obszary metropolitalne – wymagają wzmocnienia i konkretnej polityki w tym zakresie (obszary te są waŜne jako miejsce koncentracji zasobów pracy, kapitału ludzkiego i społecznego). NaleŜy takŜe pamiętać, iŜ pozycja polskich metropolii będzie w duŜej mierze rzutować na pozycję naszego kraju w gospodarce globalnej. Właściwym wydaje się prowadzenie polityki rozwoju w oparciu o innowacyjność, równowaŜenie rozwoju, obszary metropolitalne przy NOWA KONCEPCJA POLITYKI REGIONALNEJ – RAPORT PODSUMOWUJĄCY WYNIKI ANKIET RESORTOWYCH, MRR, KWIECIEŃ, 2008 R. − − − jednoczesnym wspieraniu dyfuzji korzyści płynących z rozwoju obszarów metropolitalnych na obszary pozametroplitalne, obszary morskie, obszary bliskiego sąsiedztwa, wykorzystanie dla celów polityki regionalnej układu z jednej strony podziału na województwa (w programach krajowych ewentualnie na grupy województw – megaregiony) z wyodrębnieniem obszarów metropolitalnych i peryferyjnych obszarów wiejskich, z drugiej zaś układ podregionów zgodny z NTS-3. W związku z tym naleŜałoby zadbać o korektę podziału na NTS-3 tak, aby odzwierciedlał podregiony przyjęte przez samorządy województw do celów prowadzenia polityki wewnątrzregionalnej. W odniesieniu do roli jaką powinny pełnić nowe kontrakty wojewódzkie oraz jaki powinien być ich kształt oraz zakres łącznie cztery resorty zadeklarowały brak opinii. Te, które pokusiły się o analizie tematu zaproponowały, aby kontrakty wojewódzkie: − były instrumentem przekazywania środków na rozwój województw, zarówno w ramach programów finansowanych z funduszy zewnętrznych, jak i tych, które słuŜą realizacji celów rozwoju województwa i leŜą w kręgu zainteresowania krajowej polityki regionalnej. MoŜliwe jest funkcjonowanie dwóch tego typu instrumentów bądź połączenie wsparcia ze środków unijnych i krajowych w jednym, − były kontraktami celowymi, dostosowanymi do konkretnych potrzeb, a nie powszechnymi, jak dotychczas, − uwzględniały zmiany w kolejnych cyklach kontraktowania, polegajace na zmianie zakresu rzeczowego i wielkości finansowania inwestycji. Kolejne cykle kontraktowania powinny uwzględniać w jeszcze większym stopniu specyfikę regionów oraz poszanowanie wypracowanych w ramach regionu strategii rozwoju, − były oparte o formułę umowy, związaną z określeniem innych niŜ środki UE źródeł finansowania oraz wypracowaniem zasad koordynacji wydatków w ramach realizacji polityk sektorowych. Podkreślono konieczność przeanalizowania zasadność zawierania kontraktów wojewódzkich w sytuacji, gdy samorządy są IZ dla RPO. Bardzo istotne jest stworzenie naleŜytych instrumentów koordynacji przestrzennej, technologicznej i czasowej instrumentów w ramach NSRO. Ponadto MI zwróciło uwagę, Ŝe w przypadku jednoznacznego przeprowadzenia delimitacji uprawnień między centrum a województwami, znaczna część tematów i projektów nie musiałaby być objęta kontraktami wojewódzkimi. W kwestii zasad i instrumenty w oparciu, o jakie powinno być kierowane wsparcie dla obszarów problemowych pięć ministerstw na obecnym etapie prac zadeklarowało brak stanowiska. Pośród ministerstw, które zgłosiły swoje opinie, padły następujące propozycje zasad: − − subsydiarność - kwestia ta pojawiała się juŜ wcześniej, realizacja zasady powinna dotyczyć zarówno zadań jak i źródeł (i wielkości) ich finansowania, partnerstwo - z większym udziałem regionów w kształtowaniu polityki regionalnej, jej celów ale równieŜ instrumentów, 17 NOWA KONCEPCJA POLITYKI REGIONALNEJ – RAPORT PODSUMOWUJĄCY WYNIKI ANKIET RESORTOWYCH, MRR, KWIECIEŃ, 2008 R. − komplementarność i koordynacja w celu zapewnienia efektywnego oddziaływania środków pochodzących z róŜnych źródeł kierowanych na poszczególne obszary. W odniesieniu do obszarów problemowych podkreślono, ze naleŜy stworzyć im moŜliwość ubiegania się o największe wsparcie finansowe z środków funduszy strukturalnych, a projekty na rzecz obszarów problemowych powinny uzyskiwać dodatkowe punkty w ramach kryteriów wyboru projektów lub naleŜałoby wydzielić dla nich określoną pulę środków, a wsparcie powinno być kierowane w oparciu o umowy obejmujące zainteresowane strony. Istotna jest przy tym właściwa identyfikacja specyfiki i odmienności obszaru problemowego, odkrycia unikalnych jego potencjałów, które wykorzystane w odpowiedni, efektywny sposób (przez właściwe regionalne i sektorowe programy rozwoju) przyczynią się do rozwoju całego kraju. Zakładając realną identyfikację obszaru problemowego zasady i instrumenty wsparcia powinny być indywidualnie dobrane do obszaru problemowego tzn. naleŜy dokonywać jeszcze głębszej analizy czy odpowiedzialnym za likwidację danego obszaru ma być: rząd, samorząd czy sektor prywatny. Następnie w zaleŜności od rangi problemu naleŜy zadecydować czy projekty mające na celu likwidację danego obszaru problemowego będzie moŜna całkowicie dotować czy współfinansować zakładając udział własny beneficjenta. 18 NOWA KONCEPCJA POLITYKI REGIONALNEJ – RAPORT PODSUMOWUJĄCY WYNIKI ANKIET RESORTOWYCH, MRR, KWIECIEŃ, 2008 R. ZAKRES I GRANICE POLITYKI ROZWOJOWEJ NA POZIOMIE SEKTOROWYM I REGIONALNYM W obszarze tematycznym dotyczącym zakresu i granic polityki rozwojowej na poziomie sektorowym i regionalnym sformułowane zostały cztery pytania szczegółowe dotyczące kwestii: − które obszary interwencji polityki regionalnej powinny być realizowane na poziomie sektorowym, − które obszary interwencji polityki regionalnej, obecnie wdraŜane na poziomie regionalnym, powinny być wdraŜane na poziomie sektorowym, − wskazania obszarów interwencji, które byłyby najefektywniej wdraŜane na poziomie regionalnym, − które obszary interwencji polityki regionalnej, obecnie wdraŜane na poziomie sektorowym, powinny być wdraŜane na poziomie regionalnym. Wszystkim resortom odpowiedzi na wszystkie powyŜsze pytania sprawiły bardzo duŜy problem. Zgodnie stwierdzały one, Ŝe powyŜsze tematy wymagają dokonania szczegółowych analiz, bez których udzielenie odpowiedzi jest na obecnym etapie prac niemoŜliwe. Jedynie MI, MRiRW, MPiPS, MKiDN oraz MNiSW, podjęły się próby częściowej odpowiedzi i zwróciły uwagę na kilka aspektów: − − − − − najistotniejsze wydaje się właściwe ujęcie relacji pomiędzy polityką regionalną a poszczególnymi politykami sektorowymi oraz między politykami sektorowymi na poziomie centralnym. Niezbędne jest stworzenie mechanizmów koordynacji działań podejmowanych w ramach polityk sektorowych (na poziomie centralnym) z działaniami na rzecz polityki regionalnej. Dotychczas w dokumentach strategicznych i programowych przygotowywanych na obydwu tych poziomach brak było ścisłych wzajemnych odniesień i interakcji i dominowała w nich z reguły jedna perspektywa, interwencje charakterystyczne dla polityki regionalnej powinny być wdraŜane (równieŜ) na poziomie sektorowym w tych obszarach, których specyfika (np. techniczna i organizacyjna) wymaga systemowego podejścia w skali ogólnokrajowej. Jako przykład moŜna podać lokalne i regionalne systemy transportowe, funkcjonujące w powiązaniu z krajowym systemem transportowym, prawidłowość obecnego podziału na obszary planowane i realizowane na poziomie regionalnym i sektorowym w zakresie polityki społecznej. NaleŜy przy tym podkreślić, iŜ w obszarach, które leŜą w zakresie polityki regionalnej zarówno tej realizowanej przez województwa, jak i państwo naleŜy bardziej włączyć regiony, pozwolić im na zaangaŜowanie w kształtowanie obu polityk przy jednoczesnym wzmocnieniu ich w procesie realizacji (głównie finansowym), zgodnie z zasadą pomocniczości tylko te obszary interwencji polityki regionalnej, których nie moŜna lepiej wykonać na szczeblu regionalnym powinny być realizowane sektorowo. W związku z tym krajowe, horyzontalne programy operacyjne powinny ograniczać się wyłącznie do tych inwestycji, których zakres wykracza poza pojedyncze województwo, na szczeblu regionalnym powinny być wdraŜane te instrumenty, których skala nie wykracza poza pojedyncze województwo. W związku z tym naleŜałoby na szczeblu regionalnym skoncentrować zdecydowaną większość działań objętych 19 MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO RPO, a często bez rzeczywistej potrzeby rozdzielonych linią demarkacyjną pomiędzy RPO a krajowe, horyzontalne programy operacyjne (m.in. PO IiŚ oraz PO RPW). W tych programach przede wszystkim szukać obszarów, które z powodzeniem mogą być realizowane na poziomie regionalnym, − obszarami interwencji, które byłyby najefektywniej wdraŜane regionalnie wskazano: • rozwój infrastruktury społecznej (w tym kultury) – lepsza znajomość potrzeb na szczeblu regionu niŜ na poziomie centralnym, • interwencje dotyczące lokalnych, specyficznych rynków, np.: niepowtarzalnej regionalnej oferty turystycznej, tradycyjnej regionalnej produkcji, zarówno przemysłowej, rzemieślniczej, jak i rolniczej, • oraz rozwój kapitału ludzkiego – lepsza znajomość struktury społecznej, zapotrzebowania rynku pracy itp., − obszarami interwencji, które byłyby najefektywniej wdraŜane sektorowo wskazano: • inwestycje w badania i rozwój, • oraz poprawa relacji pomiędzy nauką i gospodarką – zbyt mały potencjał regionów do realizacji tego zadania. MNiSW stoi na stanowisku, iŜ – biorąc pod uwagę zakres właściwości resortu – nie jest moŜliwe ścisłe i wyraźne wyodrębnienie obszarów interwencji polityki regionalnej do realizacji wyłącznie na poziomie sektorowym lub wyłącznie na poziomie regionalnym. W obszarze realizacji polityki naukowej, technicznej i innowacyjnej państwa wdraŜane są instrumenty zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym (międzyregionalnym), sektorowym i horyzontalnym, w zaleŜności od ich celu, skali i charakteru, problem polega raczej na skutecznej koordynacji działań i wypracowania mechanizmów uzgadniania i współpracy. 20 NOWA KONCEPCJA POLITYKI REGIONALNEJ – RAPORT PODSUMOWUJĄCY WYNIKI ANKIET RESORTOWYCH, MRR, KWIECIEŃ, 2008 R. PROPOZYCJA EKSPERTYZ PRAC ANALITYCZNO-BADAWCZYCH, TEMATY W obszarze tematycznym dotyczącym propozycji prac analityczno-badawczych sformułowano jedno pytania szczegółowe dotyczące tematów ekspertyz, jakie powinny zostać zlecone na potrzeby wypracowanie nowej koncepcji systemu polityki regionalnej państwa w odniesieniu, do którego łącznie cztery z resortów zadeklarowały brak propozycji na tym etapie prac. Resorty, które udzieliły odpowiedzi zaproponowały przeanalizowanie następujących tematów: • Ocena i analiza obecnych oraz przyszłych celów polityki regionalnej, w kontekście osiągniętych dotychczas rezultatów polityki regionalnej, • Dotychczasowe i planowane efekty polityki regionalnej na tle polityki spójności Unii Europejskiej, • Związki polityki regionalnej z innymi politykami w kraju, np. z polityką ekologiczną. • Badanie w regionach nt. najwaŜniejszych obszarów problemowych (analiza przyczyn), • Konsultacje nt. preferencji regionów do prowadzenia polityki regionalnej, w jakich układach? (województwa, subregiony itp.), • Bariery formalno-prawne korzystania ze wsparcia w ramach funduszy unijnych, • Wpływ kryteriów dostępu do środków w ramach PO na moŜliwość w ich pozyskaniu przez gminy wiejskie lub naleŜące do obszarów o niskim poziomie rozwoju, • Spójność i komplementarność instrumentów wsparcia realizowanych w ramach róŜnych polityk skierowanych na obszary wiejskie, • Koordynacja przestrzenna i czasowa inwestycji transportowych i komunikacyjnych realizowanych w ramach PO IiŚ oraz RPO i PO RPW z uwzględnieniem rozszerzenia dostępności wahadłowej mobilności przestrzennej mieszkańców obszarów wiejskich, • Koordynacja przestrzenna, technologiczna i czasowa inwestycji z zakresu społeczeństwa informacyjnego realizowanych w ramach RPO, PO IG oraz PO RPW z uwzględnieniem zwiększenia dostępności do Internetu na obszarach wiejskich do 70% w roku 2015, • Koordynacja przestrzenna inwestycji z zakresu edukacji, zdrowia i dostępu do dóbr kultury z uwzględnieniem wyrównywania szans obszarów wiejskich w dostępie do usług publicznych, • Projekt korekty podziału kraju na NTS 3 z uwzględnieniem podziału na podregiony w poszczególnych województwach dokonanego na potrzeby polityki wewnątrz-regionalnej, • Dostępność instytucji otoczenia biznesu na obszarze poszczególnych powiatów i identyfikacja barier rozwoju przedsiębiorczości w poszczególnych powiatach, • Delimitacja obszarów metropolitalnych i peryferyjnych obszarów wiejskich, • Wpływ wielkich imprez turystycznych na rozwój regionalny, • Stopień wykorzystania środków unijnych na turystykę, • Analiza delimitacji ośrodków i regionów turystycznych wraz z obliczeniem ich dostępności przestrzennej, • Ocena rozwoju istniejącej i planowanej infrastruktury transportowej pod kątem obecnych i przyszłych potrzeb rozwoju turystyki w Polsce, • Stopień wdraŜania oraz źródła finansowania dyrektyw z zapisanymi okresami przejściowymi w traktacie akcesyjnym po wdroŜeniu Programu Operacyjnego IiŚ – priorytetów I-V, 21 MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO • Wielowariantowa analiza moŜliwych modeli polityki regionalnej, w tym w oparciu o doświadczenia innych państw UE oraz dotychczasowe rozwiązania krajowe, w celu wyboru najbardziej optymalnego modelu, • Wpływ ogólnokrajowej strategii rozwoju transportu na politykę regionalną w obszarze transportu, • Skutki realizowania duŜych układów infrastrukturalnych dla polityki regionalnej, • Skutki otwarcia granic państwa dla polityki regionalnej, Dodatkowo, nie wskazując konkretnych tematów, zwrócono uwagę na konieczność analiz i ekspertyz odnoszących się do kwestii składowych polityki społecznej w układzie regionalnym. 22 NOWA KONCEPCJA POLITYKI REGIONALNEJ – RAPORT PODSUMOWUJĄCY WYNIKI ANKIET RESORTOWYCH, MRR, KWIECIEŃ, 2008 R. PODSUMOWANIE I WNIOSKI Zaproponowany układ oraz pytania zawarte w ankiecie dotyczącej poŜądanych kierunków zmian w polityce regionalnej w Polsce, niewątpliwie wymusiły kierunki rozwaŜań respondentów. Wyniki badania jednoznacznie pokazały, Ŝe po stronie przedstawicieli resortów odpowiedzialnych za prowadzenie poszczególnych polityk sektorowych brak jest całościowej analizy i oceny aktualnego systemu polityki regionalnej, jak równieŜ przemyśleń dotyczących wzorcowych rozwiązań w tym zakresie, co powoduje utrudnienie w formułowaniu refleksji, wniosków i postulatów pod adresem przyszłego modelu tej polityki (w wielu kwestiach respondenci korzystali z moŜliwości odpowiedzi „Brak stanowiska na obecnym etapie prac”). Brak stanowisk przedstawicieli właściwych resortów w odniesieniu do zagadnień dotyczących systemowych rozwiązań polityki regionalnej częściowo moŜna tłumaczyć oddaniem przez nich pola do dyskusji stronie samorządowej oraz uznania, Ŝe omawiane kwestie ich nie dotyczą lub dotyczą ich tylko częściowo lub pośrednio. Pozytywnym efektem ankiety jest jednak dostrzeŜenie przez respondentów konieczności dalszych badań w odniesieniu do poszczególnych, nierozpoznanych przez nich kwestii związanych z polityką regionalną. Z zastrzeŜeniem, Ŝe uzyskany materiał do analiz jest ograniczony moŜna jednak pokusić się o pewne jego podsumowanie. Przeprowadzone badanie ankietowe poświęcone kierunkom zmian w polskiej polityce regionalnej, inicjujące szeroką społeczną debatę w tej sprawie, jednoznacznie pokazało, Ŝe ministerstwa odpowiedzialne za prowadzenie polityk sektorowych dostrzegają (poza jednym- MŚ) potrzebę zmian w tym zakresie. Odpowiedzi ministerstw wskazują przede wszystkim na powszechną świadomość braków występujących po stronie polityki regionalnej prowadzonej przez państwo. Luki w tej polityce dotyczą przede m.in. braku spójnego strategicznego dokumentu, w którym określone byłyby podstawowe obszary problemowe w układzie przestrzennym wraz z instrumentami, które na te obszary powinny zostać skierowane, jak równieŜ mechanizmu koordynującego prowadzenie polityki rozwoju przez poszczególne resorty. Resorty dostrzegają takŜe potrzebę systemowych zmian dotyczących zwiększenia kompetencji i odpowiedzialności samorządów województw w kreowaniu i realizacji polityki rozwoju regionu oraz wypracowania takich instrumentów finansowych, które umoŜliwiłyby im realne wypełnianie tych zadań. Podkreślano, Ŝe wszystkie te zmiany są uwarunkowane przekształceniami w obowiązującym systemie prawnym. Obowiązujące cele polityki regionalnej, określone w SRK, zostały uznane przez resorty za aktualne, przy czym zwrócono uwagę na konieczność ich doprecyzowania oraz przełoŜenia na harmonijne, skoordynowane działania z zachowaniem spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej. Wyniki badania ankietowego ujawniły zbieŜność w podejściu wśród resortów w zakresie podziału kompetencyjnego pomiędzy władzę centralną a władzę samorządową. Tej pierwszej przypisano działania na poziomie strategicznolegislacyjnym, mające na celu zapewnienia zrównowaŜonego rozwoju wszystkich regionów, tylko w te obszary, które mają charakter strategiczny dla całego kraju i przerastają moŜliwości władzy samorządowej, a władzy samorządowej (przy 23 MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO wzmocnieniu jej roli i kompetencji jako rzeczywistego gospodarza regionu) realizacja zadań priorytetowych z punktu widzenia samorządu, biorąc pod uwagę strategiczne wytyczne obowiązujące na terenie całego kraju. Wszystkie resorty zgodnie podkreśliły konieczność zintegrowanego oraz kompleksowego traktowania obszarów problemowych (wśród których najczęściej wymieniano powiązania miasto – wieś, obszary wiejskie, obszary metropolitalne), z zachowaniem koordynacji przestrzennej róŜnych instrumentów polityki regionalnej. Podkreślono konieczność określenia nowych instrumentów zmierzających do zmniejszenia dysproporcji pomiędzy regionami, bo obecnie funkcjonujące instrumenty są mało skuteczne. Kwestia instrumentarium polityki regionalnej wydaje się być przez resorty mało rozpoznanym obszarem, jednak te opinie, które przez nie zostały zaprezentowane, zawierają przemyślane koncepcyjnie rozwiązania. Zwrócono uwagę na fakt, Ŝe brak jasno wyznaczonych i skoncentrowanych tematycznie priorytetów oraz struktur koordynacyjnych, skutecznie kontrolujących ich wdraŜanie utrudnia proces planowania strategicznego zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym. Niemal wszystkie resorty są zgodne, co do konieczności przekształcenia i nadania nowej roli kontraktowi wojewódzkiemu. Pozytywnie naleŜy odebrać głosy opowiadające się za powrotem do wcześniejszej jego formuły, jako instrumentu wydatkowania środków finansowych (pochodzących z funduszy zewnętrznych, w tym UE, jak równieŜ krajowych) w ramach polityki regionalnej państwa. Są one sygnałem świadczącym o duŜej świadomości respondentów o potrzebie zmian w polityce regionalnej, dotyczących bezpośrednio sposobu oraz zasad wdraŜania ich pól działania (tj. danej polityki sektorowej). W ramach odpowiedzi resortów pojawiło się kilka ciekawych propozycji nowych instrumentów polityki regionalnej (instrumenty finansowe, w tym rezerwy na dofinansowanie projektów, programy indywidualne/szczególne, zbiorcze koperty regionalne), które mogą stanowić interesujący materiał wyjściowy do dalszych prac. Określenie zakresu oraz granic polityki rozwojowej na poziomie sektorowym i regionalnym sprawiły wszystkim resortom najwięcej trudności. Szczególnie dotyczących najwłaściwszych i najefektywniejszych poziomów wdraŜania poszczególnych obszarów interwencji polityk rozwojowych. Bardzo wyraźnie zasygnalizowana została tu potrzeba dalszych badań i analiz poszczególnych polityk sektorowych. Efektem wyraŜonych stanowisk jest przesłanie o konieczności dalszych prac prowadzonych przez MRR w tym zakresie. Niezbędna jest przy tym ścisła współpraca zarówno ze wszystkimi regionami, jak równieŜ ministerstwami, tak by moŜliwe było wypracowanie wspólnego i satysfakcjonującego wszystkie strony rozwiązania w odniesieniu do poszczególnych kwestii problemowych. W tym kontekście MRR powołało tematyczne grupy robocze, których celem będzie wypracowanie projektu koncepcji w następujących obszarach: I. Cele i zasady polityki regionalnej państwa, II. Najefektywniejszy zakres podziału kompetencji w ramach realizacji polityki rozwoju (podział polityki rozwoju sektor/region, linia demarkacyjna, efektywny poziom dostarczania dóbr), III. Multi-level governance oraz finansowanie polityki regionalnej, IV. Efektywność polityki regionalnej, weryfikacja instrumentów polityki regionalnej w tym kontraktów wojewódzkich. 24 MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO Z analizy opinii zaprezentowanych przez resorty w ankiecie wyłoniło się ponadto kilka obszarów tematycznych, które będą wymagały w najbliŜszym czasie zgłębionych badań analityczno-eksperckich. Do tematów tych naleŜą przede wszystkim: − − rola samorządu regionalnego w politykach sektorowych, spójność i komplementarność instrumentów wsparcia realizowanych w ramach róŜnych polityk skierowanych na obszary wiejskie, − analiza poszczególnych polityk sektorowych w kontekście najefektywniejszego poziomu ich wdraŜania, − definicja obszaru problemowego, identyfikacja, klasyfikacja istniejących typów obszarów problemowych w Polsce, kryteria delimitacji wraz z analizą uwarunkowań prowadzenia polityki rozwoju wobec tych obszarów. NaleŜy bezzwłocznie podjąć prace mające na celu opracowanie średniookresowego, kompleksowego dokumentu programowego odnoszącego się do rozwoju społeczno-gospodarczego kraju w ujęciu regionalnym. Dokument ten wyznaczał będzie kierunki interwencji regionalnej państwa oraz określał wizje rozwoju regionalnego kraju przy współudziale władz samorządowych, odpowiedzialnych za tworzenie i realizację regionalnych strategii rozwoju. 25
