B. Adamiak, Od klasycznych do współczesnych koncepcji gwarancji

BARBARA ADAMIAK
Uniwersytet Wrocławski
Od klasycznych do współczesnych
koncepcji gwarancji prawa
do szybkiego załatwienia sprawy
administracyjnej
I. Uwagi ogólne
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej już w preambule stanowi, że jedną
z wartości bytu i przyszłości Rzeczypospolitej Polskiej jest zagwarantowanie jednostce prawa do instytucji publicznych działających rzetelnie i sprawnie. Standard działania instytucji publicznych sprawiedliwie, rzetelnie i sprawnie jest jedną
z wartości przyjętej w prawie wspólnotowym.
Takie spojrzenie na prawo jednostki nie stanowi nowego ukształtowania
relacji między działającymi w imieniu państwa instytucjami publicznymi a jednostką. Na znaczenie prawa jednostki do szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej wskazywano już w klasycznych koncepcjach prawa administracyjnego i przyjętych rozwiązaniach prawnych. W doktrynie prawa administracyjnego
podkreślano: „Szybkość, tj. zasada osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie, należy do kardynalnych zasad dobrego
postępowania. Każdy dzień zwłoki odsuwa moment realizacji tego celu. Ponieważ postępowanie urzeczywistnia postulat praworządności, powolność postępowania oddala moment realizacji nakazu prawa. I nie tylko oddala. Nieraz
udaremnia realizację nakazu prawa. Jakże często orzeczenie, które mogło mieć
w pewnym momencie realną wartość społeczną lub indywidualną, staje się bezprzedmiotowe w momencie późniejszym. Upływ czasu nieraz sprawia, że trafne
w zasadzie załatwienie sprawy traci na wartości. Przewlekłość postępowania zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności stosunków społecznych, podważa
w oczach społeczeństwa autorytet władzy, zabiera stronom i organom administracji wiele cennego czasu. W postępowaniu administracyjnym powolność postępowania może stać się dla organu administracji zainteresowanego w osiągnięciu
BOC.indb 17
2009-09-11 11:52:19
18
BARBARA ADAMIAK
pewnego operatywnego celu, którego w sposób legalny osiągnąć nie można, środkiem do jego osiągnięcia w sposób pozornie legalny”1.
Szybkość działania organu administracji publicznej ma podstawowe znaczenie:
– po pierwsze, dla ochrony praw jednostki poddanej władczemu działaniu
administracji publicznej. Nakazuje to wprowadzenie takich rozwiązań prawnych,
które okres niepewności co do uprawnienia lub obowiązku ograniczą do czasu niezbędnego do dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego
w procesie sprawiedliwego i rzetelnego, urzeczywistniającego wartości wypływające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego postępowania;
– po drugie, dla ochrony interesu publicznego, który w razie przewlekłego
postępowania nie może zostać objęty ochroną. Ważkie znaczenie ma w tym zakresie instytucja przedawnienia, która wyłącza dopuszczalność działania organów
administracji publicznej. Instytucja ta ma zarówno znaczenie prawne w zakresie nakładania obowiązków na jednostkę, jak i dla ochrony praw jednostki. Tak
np. według art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa2. „Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc
od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy”. Dla
ochrony praw jednostki upływ okresu przedawnienia wyłącza możliwość prawną podważenia mocy obowiązującej decyzji administracyjnej. Takie rozwiązanie
prawne obowiązuje w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego
(art. 146 § 1, art. 156 § 2 k.p.a.3).
Taka funkcja szybkości załatwienia spraw administracyjnych (podatkowych)
była podstawą do tworzenia gwarancji prawnych realizacji w działaniu administracji publicznej. Już w pierwszej kodyfikacji postępowania administracyjnego, dokonanej rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym4, przywiązywano wagę do szybkości załatwiania spraw
administracyjnych. Według art. 68 tego rozporządzenia: „Sprawy należy załatwiać
bez niepotrzebnej zwłoki i przy tym tak, aby nie cierpiał ani interes publiczny, ani
uprawnione interesy osób prawnych (ust. 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania
przedwstępnych informacyj, dochodzeń, opinij itd., winny być z reguły załatwiane
niezwłocznie [...] (ust. 2). Załatwiając sprawę pisemnie, należy to czynić z możliwym pośpiechem, w każdym razie tak, aby sprawa została przez władzę administracji ogólnej w zakresie administracji spraw wewnętrznych zakończona najpóźniej w ciągu 3 miesięcy, a jeżeli sprawa ma być w myśl obowiązujących przepisów
1
E. Iserzon, [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,
teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 62.
2 Tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.
3 Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U.
z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.
4 Dz.U. Nr 36, poz. 341.
BOC.indb 18
2009-09-11 11:52:20
Od klasycznych do współczesnych koncepcji gwarancji prawa
19
załatwiana po porozumieniu się z inną władzą – najpóźniej w ciągu 5 miesięcy,
o ile poszczególne przepisy nie ustalają terminów innych (ust. 4). Do wszystkich
spraw, załatwianych przez inne władze i w innym zakresie niż wymienione w ustępie powyższym, terminy 3 i 5 miesięcy przedłuża się do 6 miesięcy (ust. 5)”.
Przywiązując szczególną wagę do szybkiego załatwienia spraw, k.p.a. podniósł tę wartość do zasady ogólnej postępowania administracyjnego, stanowiąc
w art. 12: „Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi
do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2)”. K.p.a. ustanawiając zasadę ogólną, skonkretyzował jej realizację, określając w art. 35 terminy
załatwiania spraw. Według art. 35: „Organy administracji publicznej obowiązane
są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu
o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym
toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi
rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia
otrzymania odwołania (§ 3)”. W postępowaniu podatkowym również szybkość załatwienia spraw podatkowych ma rangę zasady ogólnej. Według art. 125 Ordynacji
podatkowej: „Organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko,
posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia
(§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień,
powinny być załatwiane niezwłocznie (§ 2)”. Ordynacja podatkowa w art. 139
stanowi: „Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu
miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią
inaczej (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem
wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie (§ 2). Załatwienie
sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy,
w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie
rozprawy – nie później niż w ciągu 3 miesięcy (§ 3)”.
Prawo do szybkiego załatwienia sprawy, podniesione do wartości chronionej
Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wymaga wypracowania koncepcji instytucji prawnych gwarantujących jego realizację. Na podstawie przyjętych rozwią-
BOC.indb 19
2009-09-11 11:52:20
20
BARBARA ADAMIAK
zań prawnych instytucje realizacji prawa do szybkiego załatwienia sprawy można
usystematyzować na:
1) instytucje prawne oparte na koncepcji klasycznych, tradycyjnych gwarancji
prawa szybkiego załatwienia sprawy;
2) instytucje prawne oparte na współczesnych koncepcjach prawa szybkiego
załatwienia sprawy.
II. Instytucje prawne oparte na koncepcji
klasycznej (tradycyjnej)
Klasyczne koncepcje instytucji prawnych prawa do szybkiego załatwienia
sprawy są oparte na założeniu władztwa państwowego. Sytuacja jednostki w zakresie uprawnień i obowiązków jest kształtowana w wyniku autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego przez właściwy organ
administracji publicznej w trybie regulowanym przepisami prawa procesowego.
Ta klasyczna koncepcja wymagała wypracowania instytucji prawnych obrony
przed bezczynnością organu administracji publicznej. Instytucją prawną ochrony
przed bezczynnością były terminy załatwienia sprawy administracyjnej. Rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym, a następnie k.p.a. regulują terminy
załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym. W porównaniu z postępowaniem przed sądami (zarówno sądami powszechnymi, jak i sądami administracyjnymi) instytucja prawna wyznaczenia terminu stanowi istotny element systemu
gwarancji prawa do szybkiego załatwienia sprawy. Oparcie prawa do sądu na prawie do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki pozostawia kwestię otwartą terminu załatwienia sprawy sądowej. Wyznaczenie jednak wyłącznie terminu
załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej gwarancji. Z tego względu na system
gwarancji prawa do szybkiego załatwienia sprawy w układzie klasycznym składają się: instytucja terminu oraz środki obrony procesowej przed bezczynnością
organu administracji publicznej. Pozostaje to jednak zawsze w układzie klasycznym – władztwa administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego, przy
zachowaniu konstrukcji władztwa administracyjnego, ochronę przed bezczynnością opierano na trzech koncepcjach prawnych5: po pierwsze, konstrukcji decyzji
pozytywnej, według której bezczynność organu administracji publicznej w wyznaczonym terminie załatwienia sprawy oznacza decyzję pozytywną; po drugie,
konstrukcji decyzji negatywnej, według której bezczynność organu administracji
publicznej w wyznaczonym terminie oznacza decyzję negatywną, od której służą
środki zaskarżenia; po trzecie, konstrukcję dewolucji kompetencji, według której bezczynność organu administracji publicznej w wyznaczonym terminie daje
5
K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, [w:] System prawa administracyjnego, Wrocław 1978, s. 201
i 202.
BOC.indb 20
2009-09-11 11:52:20
Od klasycznych do współczesnych koncepcji gwarancji prawa
21
prawo żądania przeniesienia sprawy do rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ
administracji publicznej wyższego stopnia.
W procesowym prawie administracyjnym opartym w zakresie prawa do szybkiego załatwienia sprawy na klasycznym modelu władztwa administracyjnego,
a zatem bezczynność organu administracji publicznej nie prowadzi do wygaśnięcia władztwa administracyjnego, instytucje prawne wyznaczonego terminu załatwienia sprawy są uzupełnione środkami prawnymi obrony przed bezczynnością.
Rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym, wyznaczając w art. 68 terminy
załatwiania spraw, stanowiło w art. 70 ust. 1: „O ile w terminie, wskazanym w ust.
4 i 5 art. 68, sprawa nie zostanie całkowicie załatwiona, a poszczególne przepisy
prawne nie przewidują skutków szczególnych na wypadek braku decyzji władzy
w ciągu pewnego czasu, strona może żądać przekazania sprawy do instancji wyższej celem jej załatwienia”. To rozwiązanie prawne określone dewolucją kompetencji było krytykowane. Wskazywano, że jest to rozwiązanie niezadowalające „w tej
instancji wyższej sprawa może w dalszym ciągu zalegać; jeżeli tą instancją wyższą
jest władza naczelna, strona traci prawo odwołania; władza orzekająca może mieć
pokusę umyślnego przewlekania sprawy trudnej lub wrażliwej, aby się jej pozbyć”6.
K.p.a. nie przyjął instytucji dewolucji kompetencji, wprowadzając instytucję sygnalizacji oraz prawo strony do zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.
Według art. 36 k.p.a. (w pierwotnej wersji art. 33): „O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 36 organ administracji publicznej
obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy
termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn
niezależnych od organu (§ 2)”.
W pierwszej wersji k.p.a. obowiązek sygnalizacji niezałatwienia sprawy
w terminie rozciągał nie tylko na sygnalizację wobec strony, lecz też obowiązek
sygnalizacji organowi wyższego stopnia (art. 33 § 3). Na niezałatwienie sprawy
zarówno w terminie ustawowym, jak i w terminie wskazanym stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.).
Takie też rozwiązanie przyjmuje Ordynacja podatkowa, stanowiąc w art. 140
„O każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania
terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek
ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (§ 2)”. Na niezałatwienie sprawy
we właściwym terminie lub terminie wskazanym stronie służy ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia (art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej).
6
S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1947,
s. 124.
BOC.indb 21
2009-09-11 11:52:20
22
BARBARA ADAMIAK
Prawo zażalenia, a w postępowaniu podatkowym prawo ponaglenia jest uzupełnione prawem do obrony na drodze sądowej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi7: „Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne
obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność organów w przypadkach
określonych w pkt 1–4”. Na niezałatwienie sprawy w wyznaczonym ustawowo terminie, po wykorzystaniu prawa do obrony przed bezczynnością na drodze administracyjnej, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
III. Instytucje prawne oparte na koncepcjach
współczesnych
Prawo do szybkiego załatwienia sprawy gwarantowane instytucjami klasycznymi nie tworzy dostatecznie skutecznych gwarancji. Uzasadnia to wprowadzenie
nowych rozwiązań prawnych.
Współczesne koncepcje prawa do szybkiego załatwienia sprawy oparte są:
– po pierwsze, na ograniczeniu władztwa administracyjnego;
– po drugie, na utracie kompetencji organu administracji publicznej na rzecz
innego organu administracji publicznej;
– po trzecie, na wprowadzeniu kary nakładanej na organ administracji publicznej za niezachowanie ustawowego terminu załatwienia sprawy.
Ograniczenie władztwa administracyjnego należy zaliczyć do podstawowego
elementu współczesnych gwarancji prawa do szybkiego załatwienia sprawy. Prawa,
który swoim zakresem obejmuje zarówno prawo do szybkiego załatwienia sprawy dla ochrony interesu indywidualnego oraz dla ochrony interesu publicznego.
Przyjęcie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązku zapewnienia sprawnie działających instytucji publicznej wymaga wypracowywania takich koncepcji,
które gwarantują dla ochrony interesu indywidualnego, jak i interesu publicznego
szybkie załatwienie spraw. Prowadzi to do rozważenia, czy relacja między państwem a jednostką wymaga utrzymania klasycznej koncepcji władztwa administracyjnego? Czy możliwe jest ograniczenie zakresu władztwa administracyjnego?
Jaki zakres władztwa administracyjnego jest niezbędny do wykonywania zadań
przez administrację publiczną? Rozważenie tych zasadniczych założeń władztwa
administracyjnego było podstawą do wprowadzenia rozwiązań prawnych ograniczenia tego władztwa.
Ograniczenie władztwa administracyjnego przejawia się w tym, że sytuację
prawną jednostki kształtuje czynność prawna jednostki, a władztwo administracyjne zostaje ograniczone do kontroli i stosowania władczych środków przez
właściwy organ administracji publicznej w razie niezgodności z przepisami pra7
BOC.indb 22
Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.
2009-09-11 11:52:21
Od klasycznych do współczesnych koncepcji gwarancji prawa
23
wa czynności prawnej jednostki. Wprowadzenie takiej koncepcji ograniczonego
władztwa administracyjnego jest uzasadnione masowością spraw, których załatwienie przez organy administracji publicznej wymagałoby maksymalnego rozbudowania aparatu pomocniczego organu administracji publicznej, co z punktu widzenia kosztów funkcjonowania państwa byłoby nieracjonalne. Drugim ważnym
uzasadnieniem ograniczenia władztwa jest znaczenie uzyskanego uprawnienia
z punktu widzenia realizacji zadań przez administrację publiczną, co uzasadnia
przyjęcie jako wystarczającego elementu kontroli prawidłowości czynności jednostki. Trzecim argumentem jest przyjęcie konstytucyjnej zasady decentralizacji
administracji publicznej, ale z zachowaniem prawa władczej ingerencji organów
administracji rządowej.
Przykładem ograniczenia władztwa administracyjnego ze względu na zabezpieczenie interesu publicznego jest oparcie postępowania podatkowego na szczególnych założeniach. „Specyfika prawa podatkowego powoduje, iż można w nim
wyróżnić postępowanie podatkowe w ścisłym tego słowa znaczeniu, rozpoczynające się od wszczęcia postępowania, a kończące się decyzją podatkową – a więc odpowiadające w swym zasadniczym kształcie ogólnemu postępowaniu administracyjnemu, oraz postępowanie w szerokim rozumieniu. To ostatnie postępowanie
ma szczególne znaczenie, gdy procedura podatkowa (tak jak to ma miejsce w Polsce od początku lat 90.) oparta jest głównie na technice samoobliczania podatkowego, kiedy to podatnicy mają obowiązek obliczania obciążających ich podatków i wpłacania ich organowi podatkowemu, oraz na technice obliczania podatku
przez płatnika. W tych przypadkach zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy
prawa, bez dokonywania wymiaru podatkowego, a więc postępowanie nie prowadzi do typowej sytuacji występującej w ogólnym postępowaniu administracyjnym,
w którym rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy następuje w drodze decyzji administracyjnej. Działania podatników oraz płatników zmierzające do przekształcenia
obowiązku podatkowego w zobowiązanie podatkowe oraz dobrowolnej jego realizacji są ustalone przez prawo, które nadaje im określoną kolejność i przypisuje
odpowiednią formę. Tworzy to w efekcie »postępowanie« zmierzające do realizacji celów leżących u podstaw konstrukcji poszczególnych ustaw podatkowych.
W postępowaniu tym klasyczna rola administracji ma miejsce w fazie kontroli
podatkowej. Organy podatkowe dokonują wówczas oceny czynności procesowych
podatnika lub płatnika, wszczynając postępowanie, gdy ustalą nieprawidłowości
samoobliczania podatkowego i obliczania podatku. W rozpatrywanej technice postępowania podatkowego podstawowe znaczenie odgrywa więc kontrola podatkowa”8. Czynność prawna jednostki określa wysokość zobowiązania podatkowego. Jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik,
mimo ciążącego na nim obowiązku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zo8
R. Mastalski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2009, s. 13 i 14.
BOC.indb 23
2009-09-11 11:52:21
24
BARBARA ADAMIAK
bowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy
wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21
§ 3 Ordynacji podatkowej). Ingerencja władcza organu podatkowego ograniczona
jest instytucją przedawnienia. Według art. 68 Ordynacji podatkowej: „Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja
ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca
roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 1). Jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych
do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe,
o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku
kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 2)”.
Ograniczenie władztwa administracyjnego na rzecz ukształtowania uprawnienia jednostki ze względu na ograniczony zakres tego uprawnienia i jego znaczenie
dla realizacji zadań publicznych wprowadza art. 30 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r.
Prawo budowlane9, stanowiąc, że w zakresie określonym uprawnienie do wykonania robót budowlanych nabywa jednostka po zgłoszeniu właściwemu organowi
tych robót. Skuteczność zgłoszenia jest obwarowana wystąpieniem łącznie wyznaczonych przesłanek. Według art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane: „Zgłoszenia,
o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić,
jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego
w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia”. Takie też rozwiązanie przyjmuje ustawa
Prawo budowlane w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego
(art. 71 ust. 2 tej ustawy). Według art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane: „Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu
użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania
może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy
organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat
od doręczenia zgłoszenia”. Jednostka nabywa uprawnienia do wykonania określonych robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego
na podstawie dokonanej czynności prawnej: zgłoszenia, której skuteczność prawna zależy od milczenia prawnego organu. Jeżeli organ w terminie 30 dni od dnia
doręczenia zgłoszenia nie doręczy stronie decyzji o wniesieniu sprzeciwu, to czynność prawna jednostki jest skuteczna. Termin 30 dni do doręczenia decyzji o wniesieniu sprzeciwu jest terminem materialnoprawnym: po upływie tego terminu wygasa kompetencja organu do wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu.
9
BOC.indb 24
Tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.
2009-09-11 11:52:21
Od klasycznych do współczesnych koncepcji gwarancji prawa
25
Nabycie uprawnienia na podstawie czynności jednostki przyjmuje ustawa
z 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty10, stanowiąc w art. 50b
ust. 1a: „Jeżeli organ prowadzący rejestr praktyk lekarskich nie dokona wpisu
w terminie, o którym mowa w ust. 1, a od dnia wpływu tego wniosku do tego organu upłynęło 60 dni, wnioskodawca może rozpocząć działalność po uprzednim
zawiadomieniu, o tym na piśmie organu, który nie dokonał wpisu”. W tym wypadku prawo do działalności gospodarczej wyprzedza znaczenie kontroli zapewnienia wykonywania praktyk lekarskich w zakresie spełnienia określonych ustawowo
warunków.
Ograniczenie władztwa administracyjnego wprowadza w art. 69 ust. 2 ustawy
z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze11 przez wprowadzenie konstrukcji milczenia prawnego. Według art. 69a ust. 1 tej ustawy: „Wpis na listę adwokatów lub
aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości
nie podpisze sprzeciwu od wpisu w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały
wraz z aktami osobowymi kandydata [...]. Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej”. Dokonując decentralizacji kompetencji w zakresie dopuszczenia do zawodu, zastrzeżono w przepisach prawa nadzór
organów państwowych nad prawidłowością realizacji przez organy samorządów
zawodowych. Skuteczność przyznania uprawnienia jednostce zależy od milczenia prawnego organu administracji rządowej. Upływ ustawowego terminu 30 dni
od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi kandydata, jeżeli w tym
terminie nie zostanie podpisany sprzeciw od wpisu przez ministra sprawiedliwości, wywołuje skutek prawny przyznania uprawnienia. Upływ ustawowego terminu oznacza milczenie prawne organu, którego kompetencja wygasa.
Do współczesnych koncepcji prawa do szybkiego załatwienia sprawy należy
zaliczyć koncepcję utraty kompetencji przez organ administracji publicznej. Takie
rozwiązanie przyjmuje ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym12. Według art. 51 ust. 2 tej ustawy: „W przypadku niewydania
przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w terminie 2 miesięcy od dnia
złożenia wniosku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym albo wojewódzkim, wojewoda wzywa wójta, burmistrza albo
prezydenta miasta do jej wydania w wyznaczonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję i kosztami jej wydania obciąża gminę”. Koncepcja ta
pozwala na przejęcie właściwości organu z jednego systemu ustrojowego (systemu
samorządu terytorialnego) przez organy z innego systemu ustrojowego (systemu administracji rządowej).
Do współczesnych koncepcji prawa do szybkiego załatwienia sprawy należy zaliczyć instytucję kary za niezałatwienie sprawy w terminie. Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa Prawo budowlane. Według art. 35 ust. 6 tej ustawy:
10
11
12
BOC.indb 25
Tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 136, poz. 857.
Tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058 ze zm.
Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.
2009-09-11 11:52:21
26
BARBARA ADAMIAK
„W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia
na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia,
na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.
Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa”. Takie też rozwiązanie wprowadza art. 11h ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych13. „W przypadku gdy
właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej
w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar
stanowią dochód budżetu państwa”.
IV. Uwagi końcowe
Klasyczne koncepcje gwarancji prawa do szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej są oparte na założeniu władztwa administracyjnego, którego realizacja przez organy administracji publicznej oparta jest na zasadzie szybkości realizowanej przez wyznaczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Ustanowione
terminy załatwienia sprawy „mają charakter procesowy, a wobec tego ich upływ
nie pozbawia organu administracyjnego zdolności do orzekania w sprawie przed
nim zawisłej. W przypadku przekroczenia terminu załatwienia sprawy decyzja
jest ważna i skuteczna, nie są to bowiem terminy prawa materialnego, które powodowałyby przedawnienie orzekania. Zwłoka w załatwieniu sprawy powoduje
szereg następstw procesowych, może uzasadniać odpowiedzialność organu administracyjnego za zwłokę, jak też z powodu szkody wyrządzonej stronie, może też
powodować pociągnięcie pracownika do odpowiedzialności za naruszenie obowiązków służbowych, ale nie może ona stanowić podstawy zarzutu wadliwości
samej decyzji ani też praw lub obowiązków, o których w niej rozstrzygnięto. Przez
upływ terminów załatwienia sprawy ani nie ustaje właściwość organu administracyjnego, ani też nie traci on kompetencji, tzn. możliwości stosowania odpowiedniej do danej sprawy prawnej formy działania”14.
Ta klasyczna koncepcja prawa do szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej nie chroni dostatecznie ani interesu indywidualnego, ani interesu publicznego.
Środki obrony przed bezczynnością organu administracji publicznej nie stanowią
dostatecznej gwarancji skuteczności. Dlatego też współczesne koncepcje zajmują ważne miejsce w systemie gwarancji prawa do szybkiego załatwienia sprawy.
13
Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.
J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 223.
14
BOC.indb 26
2009-09-11 11:52:22
Od klasycznych do współczesnych koncepcji gwarancji prawa
27
Szczególne znaczenie należy przypisać ograniczeniu władztwa administracyjnego
ze względu na przekroczenie ustawowego terminu realizacji kompetencji przez
organ administracji publicznej. Do zadań państwa należy budowanie sprawnych
instytucji publicznych. Brak sprawności działania instytucji publicznych nie może
obciążać jednostki, która dopiero po wykorzystaniu środków obrony może dojść
do załatwienia sprawy. Wprowadzenie zatem ograniczonego władztwa przez przyznanie prawa jednostce do kształtowania uprawnień lub obowiązków w wyniku
podjętej przez nią czynności prawnej poddanej kontroli organu administracji publicznej powinno być uwzględniane w regulacjach prawnych. Chroni to jednostkę,
a organ administracji publicznej zmusza do sprawnego działania pod sankcją wygaśnięcia kompetencji. Upływ ustawowego terminu do wydania decyzji oznacza
skuteczność czynności jednostki przez milczenie prawne organu. Jednostka nabywając uprawnienie, jest zabezpieczona przed bezczynnością.
Koncepcja przejęcia kompetencji organu bezczynnego nie może mieć szerszego znaczenia ze względu na zakres i rodzaj zadań administracji publicznej.
Natomiast kara za bezczynność nie prowadzi do załatwienia sprawy. Ma jedynie
charakter prewencyjnego przymuszenia do działania w ustawowym terminie. Dla
jednostki nie ma bezpośredniego znaczenia. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa, a nie przypadają jednostce dotkniętej bezczynnością. Jednostka
może jedynie na zasadach ogólnych wystąpić o odszkodowanie za zaniechania
przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 417 § 1 kodeksu cywilnego).
W systemie gwarancji prawa do szybkiego załatwienia sprawy należy pierwszeństwo dać tym koncepcjom, które służą ukształtowaniu uprawnień lub obowiązków jednostki, nie odsyłając na drogę ochrony przed bezczynnością organu
administracji publicznej. Zmusza to organy administracji publicznej do przestrzegania terminów ustawowych załatwiania spraw.
BOC.indb 27
2009-09-11 11:52:22