Notatka ws. dopuszczalności orzekania przez TK na podstawie

Warszawa, 8 stycznia 2016 r.
BAS-WPTK-30/16
Szanowny Pan
Michał Warciński
Dyrektor BAS
Notatka
w sprawie dopuszczalności orzekania przez TK na podstawie Konstytucji
z pominięciem ustawy o TK, w tym jej ostatniej nowelizacji
1. Notatka podejmuje zagadnienie dopuszczalności orzekania przez Trybunał
Konstytucyjny (dalej także: TK lub sąd konstytucyjny) na podstawie Konstytucji
z pominięciem ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.), w tym jej ostatniej nowelizacji
dokonanej ustawą z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2217; dalej: ustawa nowelizująca albo u.n.). Trzeba
uściślić, że rozważania koncentrują się wyłącznie na czynnościach podejmowanych
przez sąd konstytucyjny w ramach wykonywanych przezeń funkcji orzeczniczych,
czyli prowadzących do wydania orzeczenia. Tym samym poza zakresem analizy
pozostaje kwestia ewentualnej odmowy zastosowania tych przepisów ustawy o TK
z 2015 r., które regulują organizację sądu konstytucyjnego (np. wybór kandydatów na
stanowisko Prezesa Trybunału) oraz status jego sędziów (np. kwestię dodatkowego
zatrudnienia
sędziego
TK)
niezwiązanych
z
„orzekaniem
przez
TK”
(niewywierających wpływu na orzekanie TK).
Doprecyzowując rozważany problem konstytucyjny trzeba wskazać, że
ocenie będzie podlegać możliwość odmowy przez sąd konstytucyjny zastosowania
w jego działalności orzeczniczej (w postępowaniu przed TK) przepisów ustawy
zwykłej, w szczególności ustawy o TK z 2015 r. Odmowa zastosowania przepisów
ustawy miałaby nastąpić przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia
(wyroku), o którym mowa w art. 190 Konstytucji, w ramach którego przepisy te
mogłyby zostać formalnie uznane za niezgodne ze wskazanymi przez inicjatorów
postępowania wzorcami kontroli.
2. Na wstępie należy zaznaczyć, że podstawowym uprawnieniem TK jest
kontrola
norm.
Sąd
konstytucyjny
konsekwentnie
opiera
swoją
aktywność
orzeczniczą na założeniu, że każdy obowiązujący akt prawny objęty jest
domniemaniem konstytucyjności aż do momentu jego obalenia, co następuje
w momencie zakończenia procedury kontroli konstytucyjności prawa wydaniem
wyroku negatywnego (zob. art. 190 ust. 3 Konstytucji). Z domniemaniem tym
związana jest zasada, w myśl której ciężar dowodu spoczywa na tym, kto
kwestionuje konstytucyjność aktu normatywnego (zob. wyrok TK z 10 września
2001 r., sygn. akt SK 8/00). W postępowaniu przed Trybunałem podmiot inicjujący
kontrolę winien przedstawić argumenty, które przemawiają za stwierdzeniem
niezgodności zaskarżonych norm prawnych z normami powołanymi jako podstawa
kontroli (zob. wyrok TK z 9 listopada 2011 r., sygn. akt SK 10/08). Podstawowym
modelem kontroli konstytucyjności przepisów prawa jest kontrola następcza. Regułą
jest zatem ocena obwiązujących przepisów, które cieszą się ww. domniemaniem.
Zauważyć trzeba, że ustawa zasadnicza przewiduje także ewentualność
wszczęcia kontroli ustawy w trybie prewencyjnym (art. 122 ust. 3 Konstytucji). Istnieje
więc możliwość rozpatrzenia konstytucyjności przepisów ustawy przed jej wejściem
w życie. Skorzystanie z tej instytucji (wymagającej inicjatywy stosownego podmiotu
– Prezydenta RP) pozwoliłoby wykluczyć dylemat stosowania przez TK przepisów,
których zgodność z Konstytucją stanowi przedmiot jego oceny, lecz wobec których
domniemanie zgodności z ustawą zasadniczą zostanie (może zostać) obalone
dopiero wraz z wydaniem orzeczenia przez sąd konstytucyjny.
3. Trzeba wyróżnić dwa aspekty relacji pomiędzy regulacją konstytucyjną
a ustawową
dotyczącą
działalności
orzeczniczej
Trybunału
Konstytucyjnego:
materialny oraz proceduralny. Zgodnie z dominującym w literaturze przedmiotu
poglądem, kwestie materialnoprawne, to jest kognicji trybunalskiej (w tym określenie
„sprawy” w postępowaniu przed TK), są wyczerpująco uregulowane przez
Konstytucję. Właściwość rzeczową Trybunału Konstytucyjnego określają: art. 79,
art. 122 ust. 3, art. 133 ust. 2, art. 188 pkt 1-3 i 5, art. 193 (abstrakcyjna i konkretna,
uprzednia i następcza kontrola norm), art. 131 ust. 1 (stwierdzanie przejściowej
-2-
przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP), art. 188 pkt 4 (zgodność
z konstytucją celów i działań partii politycznych) oraz art. 189 (spory kompetencyjne),
a także art. 196 (wyrażenie zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej albo
pozbawienie wolności sędziego TK) ustawy zasadniczej. Jak podnosi się w doktrynie
prawa konstytucyjnego: „[U]stawodawca zwykły nie może powierzać Trybunałowi
Konstytucyjnemu kompetencji do wydawania rozstrzygnięć w jakiejkolwiek sprawie
wykraczającej poza ten konstytucyjnie określony zakres” (L. Garlicki, Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, t. V.,
komentarz do art. 188, s. 3). Tę ogólną regułę należy jednak odczytywać
z uwzględnieniem ustaleń podjętych przez TK w wyroku z 3 grudnia 2015 r.
(sygn. akt K 34/15), w uzasadnieniu którego sąd konstytucyjny uznał, że
dopuszczalne jest przyznanie w drodze ustawy nowych (odrębnych od wynikających
z Konstytucji) kompetencji, jeśli ich wykonywanie nie prowadzi do ingerencji w istotę
innych władz konstytucyjnych.
4. W tak ustalonej konfiguracji norm konstytucyjnych i ustawowych
w aspekcie materialnym trzeba odnieść się do sytuacji naruszenia przez przepis
ustawy zwykłej norm konstytucyjnych określających kognicję TK w ten sposób, że
regulacja ustawowa ograniczałaby kompetencję sądu konstytucyjnego poprzez
wyraźne wyłączenie określonych rodzajów kontroli norm wskazanych w art. 188
pkt 1-3 Konstytucji na stałe lub czasowo. Wydaje się, że sąd konstytucyjny byłby
uprawniony
do
oparcia
swojego
rozstrzygnięcia
w
trakcie
postępowania
bezpośrednio na regulacji konstytucyjnej, gdyby inicjator postępowania domagał się
wykonania wskazanego w Konstytucji a wyłączonego w drodze ustawy zwykłej
uprawnienia sądu konstytucyjnego, niezależnie od tego, czy przedmiotem kontroli
byłby ograniczający kompetencje TK przepis ustawy. Podstawą prawną działania
sądu konstytucyjnego byłaby wówczas nie tylko norma konstytucyjna wyznaczająca
właściwość TK, ale również art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej, który upoważnia
i zobowiązuje organy władzy państwowej, w tym TK, do bezpośredniego stosowania
Konstytucji. W przeciwnym bowiem razie zasada nadrzędności Konstytucji nie byłaby
zachowana.
5. Drugą, odrębną płaszczyznę rozważań stanowią regulacje normujące
postępowanie sądowokonstytucyjne. Na wstępie należy zaznaczyć, że Konstytucja
-3-
nie reguluje bliżej procedury kontroli norm, pozostawiając w tym zakresie szeroką
swobodę ustawodawcy (K. Wojtyczek, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce.
Wybrane zagadnienia, Warszawa 2013, s. 149). Konstytucyjną podstawą wprost
zobowiązującą ustawodawcę do uregulowania postępowania przed TK stanowi
art. 197 Konstytucji („Organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania
przed Trybunałem Konstytucyjnym określa ustawa”). Jak trafnie odnotowują
przedstawiciele doktryny prawa konstytucyjnego, „pewne reguły postępowania przed
TK można odczytać na poziomie samej ustawy zasadniczej, w przepisach
odnoszących się wprost do Trybunału Konstytucyjnego. Powinny one być
respektowane i rozwijane w ustawie. Chodzi przed wszystkim o art. 190 ust. 5
Konstytucji, nakazujący podejmowanie rozstrzygnięć większością głosów. Z kolei
w świetle art. 191-193 Konstytucji, odczytywanych w powiązaniu z art. 122 ust. 3,
art. 133 ust. 2, a także art. 131 ust. 1 Konstytucji, w postępowaniu przed TK
obowiązuje zasada skargowości […]. Ponadto ustawa regulująca postępowanie
przed TK powinna uwzględniać to, że sędziowie Trybunału są niezawiśli, o czym
mowa w art. 195 ust. 2 Konstytucji. […] niedopuszczalne byłoby takie określenie
reguł
funkcjonowania
określonego
organu,
które
przekreślałoby
możliwość
rzetelnego i efektywnego wykonywania przez ten organ przyznanych mu prawnie
kompetencji. W odniesieniu do TK oznacza to konieczność takiego ukształtowania
postępowania przed tym organem, aby mógł on rzetelnie i efektywnie i sprawnie
pełnić swoją zasadniczą konstytucyjną rolę, jaką jest przed wszystkim ocena
hierarchicznej zgodności norm” (M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału
Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 195 i 196 wraz ze wskazaną tam literaturą;
zob. także P. Tuleja, Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie
hierarchicznej kontroli norm, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 5, s. 36-38). Ponadto,
zagadnieniem w sposób wyczerpujący uregulowanym w Konstytucji jest charakter
orzeczeń sądu konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do możliwości
zastosowania w postępowaniu przed TK instytucji wznowienia postępowania na
podstawie
k.p.c.,
wyjaśnił:
„Jednoznaczne
sformułowanie
na
płaszczyźnie
konstytucyjnej zasady niewzruszalności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz
brak jakiegokolwiek upoważnienia do konkretyzacji tej zasady w innych aktach
normatywnych sprawia, iż nie można od niej wprowadzać żadnych wyjątków
w drodze ustawy. Wyłącza to, tym samym, możliwość odwołania się do art. 20
kodeksu postępowania cywilnego i odpowiedniego stosowania art. 401 pkt 1 i 2
-4-
k.p.c.” (por. postanowienia TK z: 17 lipca 2003 r., sygn. akt K 13/02; 18 grudnia
2003 r., sygn. akt SK 20/01). W tym przypadku analizowany problem może wystąpić
jedynie marginalnie.
Ogólnie stwierdzić jednak można, że oszczędność regulacji konstytucyjnej
dotyczącej postępowania przed TK redukuje (choć nie wyklucza) ryzyko powstania
konfliktu pomiędzy normą ustawy zasadniczej a ustawy zwykłej.
6. Szczególne znaczenie dla prowadzonych rozważań ma art. 195 ust. 1
ustawy zasadniczej, który stanowi, że „[s]ędziowie Trybunału Konstytucyjnego
w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji”.
W ramach zagadnienia podjętego w niniejszej notatce na podkreślenie zasługuje
dotychczas jednolite rozumienie art. 195 ust. 1 Konstytucji przyjmowane w doktrynie
prawa konstytucyjnego. Jak wyjaśnił W. Sokolewicz podległość tylko Konstytucji
„dotyczy sprawowania funkcji, a zatem orzecznictwa, i to w jego aspekcie
materialnym; sędziowie TK podlegają przepisom ustaw w zakresie zarówno ich
statusu, jak i procedury sądowokonstytucyjnej” (W. Sokolewicz, Konstytucyjna
regulacja władzy sądowniczej [w:] Konstytucja – ustrój, system finansowy państwa,
red. T. Dębowska-Romanowska, A. Jankiewicz, Warszawa 1999 r., s. 175).
Aprobujący te ustalenia L. Garlicki wskazał z kolei, że podległość „tylko Konstytucji”:
a)
oznacza
obowiązek
uwzględniania
ustawy
zasadniczej
jako
podstawowego punktu odniesienia dla podejmowanych rozstrzygnięć sądowych,
w szczególności jako wzorca kontroli;
b) nakazuje sędziemu TK kierowanie się przy orzekaniu przepisami
Konstytucji; pozwala i zobowiązuje do bezpośredniego zastosowania ustawy
zasadniczej (art. 8 ust. 2) w działalności orzeczniczej; upoważnia sędziego Trybunału
do wiążącego orzekania (w prawem przypisanej procedurze) o niekonstytucyjności
przepisów aktów niższego rzędu, w tym podlegających ocenie ustaw;
c) zakazuje sędziemu TK dokonywania kontroli zgodności regulacji
konstytucyjnych (jako przedmiotu kontroli) czy to wzajemnej, skoro Konstytucja nie
różnicuje rangi prawnej swoich przepisów, czy też z innymi aktami (prawem
międzynarodowy, prawem UE) lub prawem naturalnym, które miałyby stanowić
wzorzec kontroli;
d) w przypadku konfliktu z prawem międzynarodowym lub unijnym pozwala
dać pierwszeństwo postanowieniom polskiej ustawy zasadniczej (L. Garlicki,
-5-
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2005,
t. IV., komentarz do art. 195, s. 3-4).
W podobny sposób wypowiadają się M. Zubik i K. Wojtyczek. Pierwszy
z wymienionych autorów stwierdza: „Przepis art. 195 ust. 1 Konstytucji nie powinien
być również rozumiany w sposób, który pozwalałby wyłączyć związanie sędziów
Trybunału przepisami ustawowymi w ramach trybu postępowania przed TK”.
Następie dalej wyjaśnia: „W ramach rozpoznawania spraw sędziowie Trybunału
związani są wszystkimi ustawowymi regulacjami procedury sądowokonstytucyjnej.
Nie mogą samodzielnie pomijać takich przepisów, choćby uznali je za «oczywiście»
niekonstytucyjne. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby TK – w odpowiedniej procedurze
– orzekł o niekonstytucyjności ustawy o TK czy innych wiążących go norm
proceduralnych” (M. Zubik, Status prawny sędziego Trybunału Konstytucyjnego,
Warszawa 2011, s. 116). Z kolei K. Wojtyczek stwierdza na tle art. 195 ust. 1
Konstytucji: „Celem prawodawcy konstytucyjnego było przyznanie Trybunałowi
Konstytucyjnemu kompetencji do kontroli konstytucyjności ustaw, co wyklucza
podległość badanym ustawom. Z drugiej jednak strony może sugerować [podległość
tylko Konstytucji – uwaga własna], że sędziowie Trybunału nie podlegają innym niż
Konstytucja aktom prawnym, tymczasem są oni związani aktami prawnymi
normującymi
funkcjonowanie
omawianego
organu,
w szczególności
ustawą
o Trybunale Konstytucyjnym, ustawą o partiach politycznych oraz regulaminem
Trybunału Konstytucyjnego” (K. Wojtyczek, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce.
Wybrane zagadnienia, Warszawa 2013, s. 101).
Podsumowując, w literaturze przedmiotu konsekwentnie prezentowany jest
pogląd, zgodnie z którym ograniczenie podległości sędziów TK wyłącznie do
Konstytucji odnosi się jedynie do materialnego aspektu orzekania i pozwala im na
uznanie w wydanym wyroku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją.
Konkludując,
stwierdzić
należy,
że
sąd
konstytucyjny
w
kwestiach
proceduralnych swojej działalności orzeczniczej jest związany prawem, w tym
zarówno przepisami Konstytucji, jak i przepisami ustaw zwykłych, w szczególności
ustawą o TK z 2015 r. Związanie sądu konstytucyjnego przepisami ustawy zwykłej
regulującej postępowanie przed Trybunałem wynika z art. 197 Konstytucji (expressis
verbis odsyłającego unormowanie „trybu działania” TK do ustawy) oraz art. 7
Konstytucji („Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”).
-6-
7.
Sformułowany
wyżej
pogląd
należy
opatrzyć
dwoma
istotnymi
zastrzeżeniami. Po pierwsze, związanie Trybunału ustawą o TK nie wyklucza
sięgnięcia przezeń po pozostające w dyspozycji wszystkich sądowych organów
stosujących prawo reguły kolizyjne służące do rozwiązywania konfliktów norm
zawartych w aktach o różnej mocy prawnej. W konsekwencji, o ile konfrontowane
przepisy ustawy i konstytucji będą „symetryczne treściowo”, sąd konstytucyjny będzie
upoważniony do posłużenia się regułą lex superior derogat legi inferiori a w efekcie
do odmowy zastosowania ustawy o TK jako podstawy swoich działań związanych
z procesem orzekania (przykładowo TK może uznać, że art. 190 ust. 5 Konstytucji
ma pierwszeństwo względem art. 99 ust. 1 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez
u.n.).
Po drugie, nie można wykluczyć, że TK zniuansuje zakres swego związania
ustawą o TK w zależności od pewnych okoliczności procesowych. Potencjalnie sąd
konstytucyjny mógłby odrębnie potraktować przypadek, w którym wątpliwe
konstytucyjnie przepisy ustawy regulujące procedurę postępowania przed TK miałyby
zostać zastosowane w procesie zogniskowanym na kontroli innych niż wspomniana
ustawa aktów prawnych (przykładowo przedmiot kontroli stanowiłyby uchwały
Sejmu), odrębnie zaś przypadek, w którym wątpliwe konstytucyjnie przepisy ustawy
regulujące procedurę postępowania przed TK miałyby być zastosowane w procesie
zogniskowanym na ich kontroli (stanowiłyby one i przedmiot kontroli, i podstawę
prawną czynności TK podejmowanych w toku realizowania tej kontroli). W ramach
pierwszego wariantu adekwatność zachowywałyby poczynione wyżej ustalenia
dotyczące związania TK w kwestiach proceduralnych tak Konstytucją, jak i ustawą
(por. pkt 6 in fine notatki).
W ramach drugiego wariantu należy natomiast liczyć się z ewentualnością
uznania przez TK – choć byłoby to rozstrzygnięcie precedensowe – że zakres jego
związania ustawą o TK ulega ograniczeniu zwłaszcza wtedy, gdy poddane kontroli
przepisy ustawy o TK potencjalnie determinowałyby – ze względu na swój sens
normatywny – wynik tej kontroli. Przy czym „wynik” mógłby być rozumiany nie tylko
ściśle,
jako
treść
rozstrzygnięcia
(zgodność/niezgodność
– co
dotyczyłoby
m.in. większości wymaganej do wydania wyroku, zob. art. 99 ust. 1 ustawy o TK
w brzmieniu nadanym przez u.n.), ale również szerzej, jako skutki prawne
negatywnego wyroku TK (ze względu na temporalny wymiar derogacji trybunalskiej
mogłoby to dotyczyć przepisów określających kolejność rozpoznawania spraw przez
-7-
TK, zob. art. 80 ust. 2 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez u.n.). Podstawy
prawnej takiego rozstrzygnięcia należałoby poszukiwać przede wszystkim w art. 2,
art. 8 ust. 1 oraz art. 188 Konstytucji (por. wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt
K 34/15, w którym Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że: „w pewnych wyjątkowych
okolicznościach mogą zaistnieć takie sytuacje, które w sposób obiektywny będą
nakazywały Prezydentowi chronić wyższą wartość […] jaką stanowi nadrzędność
Konstytucji. Każda osoba sprawująca władzę publiczną jest – w trakcie wykonywania
powierzonej mu kompetencji – zobowiązana do samodzielnego dokonywania oceny
zgodności z prawem własnego działania. […] Podstawą takich uprawnień
nadzorczych czy kontrolnych muszą być zawsze wyraźne przepisy prawa (art. 7
Konstytucji). W demokratycznym państwie prawa spory w tym zakresie rozstrzygane
są najczęściej w procedurach kontroli sądowej. W jednostkowym wypadku może się
pojawić uzasadnione pytanie o konieczność wyważenia ze sobą obiektywnie
sprzecznych i niemożliwych do jednoczesnego spełnienia wartości oraz której dać
pierwszeństwo. Zajście nadzwyczajnej, obiektywnej i niebudzącej wątpliwości
sytuacji, której racjonalnie nie można było przewidzieć i zapobiec, może
spowodować, że zasada ochrony nadrzędności Konstytucji wymagać będzie
określonego zachowania także ze strony Prezydenta i uzasadniać wydłużenie czasu
na odebranie ślubowania, ale tylko o tyle, o ile jest to racjonalnie konieczne do
wyjaśnienia wątpliwości”).
Sporządził: Szymon Pawłowski
Nadzór merytoryczny: Marzena Laskowska
-8-