tutaj - BIP - Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi

tutaj - BIP - Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi

Łódź, dnia 26 stycznia 2015 roku
Pan
Zbigniew Wojtera
Wójt Gminy Daszyna
WK – 602/6/2015
Działając na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 roku
o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz.1113)
informuję Pana Wójta, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi przeprowadziła
doraźną kontrolę gospodarki finansowej w Gminie Daszyna1. Kontrolą objęto
wybrane zagadnienia z lat 2013-2014 dotyczące przede wszystkim: prowadzenia
rachunkowości; sporządzania sprawozdań finansowych; zadłużenia; realizacji
dochodów z podatków i opłat lokalnych; wydatków osobowych oraz finansowania
zadań inwestycyjnych. Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości wynikały
z nieprzestrzegania obowiązujących przepisów oraz braku wystarczających procedur
kontroli wewnętrznej. Nieprawidłowości i naruszenia opisane w protokole kontroli
dotyczyły, w szczególności:
I.
W zakresie spraw organizacyjnych i funkcjonowania kontroli zarządczej
1.
Z analizy akt osobowych kierowników gminnych jednostek organizacyjnych
wynikało, że Wójt Gminy Daszyna nie udzielił, na podstawie art. 47 ustawy
z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U.
z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dyrektorom Szkoły Podstawowej w Mazewie,
Szkoły Podstawowej w Daszynie i Gimnazjum w Daszynie, pełnomocnictw
w zakresie bieżącego zarządzania kierowaną jednostką organizacyjną.
1
Czynności kontrolne przeprowadzone zostały w dniach 11 września – 12 listopada 2014 roku. W dniu
1 grudnia 2014 roku jednostka poinformowała o odmowie podpisania protokołu kontroli.
1
2.
Gmina Daszyna nie prowadziła i nie udostępniała na stronie Biuletynu
Informacji Publicznej Urzędu Gminy rejestru instytucji kultury, o którym
mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 roku
o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz.U.
z 2012 r., poz. 406 ze zm.), w formie wymaganej rozporządzeniem Ministra
Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 roku w sprawie
sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U.
z 2012 r., poz. 189). Organizator nie dokonał wpisu Gminnej Biblioteki
Publicznej w Daszynie do rejestru gminnych instytucji kultury, co stanowiło
niewykonanie uchwały nr 187/XXXIII/2001 Rady Gminy w Daszynie z dnia
27 listopada 2001 roku oraz naruszenie art. 14 ust. 3 ustawy o organizowaniu
i prowadzeniu działalności kulturalnej.
3.
Zarządzeniem nr 25/2014 z dnia 25 czerwca 2014 roku Wójt Gminy Daszyna2
powierzył pracownikowi pełnienie obowiązków Kierownika Referatu Inwestycji
i Gospodarki Przestrzennej w Urzędzie Gminy w Daszynie, co nie było zgodne
z ustaleniami Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy w Daszynie
(wprowadzony zarządzeniem nr 52/2004 Wójta Gminy Daszyna z dnia
31 grudnia 2004 roku w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy
Daszyna), który nie przewidywał w strukturach Urzędu Gminy w Daszynie
Referatu Inwestycji i Gospodarki Przestrzennej.
4.
W treści załącznika nr 1 do zarządzenia nr 57/2006 Wójta Gminy Daszyna
z dnia 29 grudnia 2006 roku w sprawie zasad rachunkowości, zakładowego
planu kont dla budżetu Gminy Daszyna, jednostek organizacyjnych Gminy
oraz funduszy celowych ustalono, że Gmina prowadzi jeden rachunek
bankowy dochodów i wydatków dla budżetu Gminy, Urzędu Gminy, Gminnego
Ośrodka Pomocy Społecznej, Gminnej Biblioteki Publicznej oraz szkół
podstawowych i Gimnazjum w Daszynie, a Urząd Gminy w Daszynie prowadzi
księgi rachunkowe wspólnie dla budżetu Gminy, Urzędu Gminy oraz jednostek
organizacyjnych. Opisane wyżej, aktualne w okresie przeprowadzania
czynności
kontrolnych
uregulowania,
były
niezgodne
z
zasadami
rachunkowości określonymi art. 4 ust. 1 - 3 oraz art. 10 ust. 1 i 2
w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 roku
o rachunkowości (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.), zgodnie
z którymi - jednostki organizacyjne zobowiązane są stosować określone
ustawą zasady rachunkowości, rzetelnie i jasno przedstawiając sytuację
majątkową i finansową oraz wynik finansowy, a kierownik jednostki ustala
i aktualizuje dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, zaś
rachunkowość
jednostki
obejmuje
politykę
rachunkowości,
zasady
prowadzenia ksiąg rachunkowych, ustalania rzeczywistego stanu aktywów
i pasywów, ich wycenę i ustalanie wyniku finansowego, sporządzanie
sprawozdań finansowych. Powyższe wskazuje także na niewykonanie
wniosków pokontrolnych skierowanych przez Prezesa Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Łodzi do Wójta Gminy Daszyna, w wystąpieniu
pokontrolnym sygn. WK-602/8/2014 z dnia 12 lutego 2014 roku.
W zakresie zadłużenia Gminy Daszyna
1.
2
W dniu 27 grudnia 2013 roku Gmina zawarła umowę o dofinansowanie
z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi
w formie pożyczki i dotacji, z naruszeniem art. 91 ust. 2 ustawy z dnia
27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U.
Od dnia 29 listopada 2013 roku pełniącym funkcję Wójta Gminy Daszyna był Pan Paweł Jóźwiak.
2
z 2013 r., poz. 885 ze zm.), co wynikało z braku uzyskania opinii Składu
Orzekającego
Regionalnej
Izby
Obrachunkowej
w
Łodzi.
Zgodnie
z ww. przepisem - w przypadku ubiegania się przez jednostkę samorządu
terytorialnego o kredyt lub pożyczkę na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1
pkt 2-4 i art. 90, a także w przypadku zamiaru emisji przez jednostkę
samorządu terytorialnego papierów wartościowych na cel, o którym mowa
w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90, zarząd tej jednostki jest obowiązany uzyskać
opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub
pożyczki lub wykupu papierów wartościowych.
2.
Gmina Daszyna bezpodstawnie w wieloletniej prognozie finansowej na
2014 rok i lata następne (uchwała Rady Gminy nr XLIV/285/2014 z dnia
31 stycznia 2014 roku) ujęła w wyłączeniach rozchodów, przyjmowanych do
ustalenia spełnienia relacji spłaty zobowiązań określonej w art. 243 ust.1
ustawy o finansach publicznych, kwotę 364.994,49 zł. Kwota ta odpowiadała
wysokości pożyczki zaciągniętej w Banku Gospodarstwa Krajowego tytułem
wyprzedzającego finansowania projektu związanego z wykończeniem hali
sportowej w Daszynie, finansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach
Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) - umowa z dnia 28 listopada
2012 roku. Umowa o pomoc finansową zawarta została w dniu 21 marca
2012 roku (umowa nr 00254-6922-UM0504151/11), w której beneficjentowi
przyznana została pomoc do kwoty 500.000,00 zł, jednak nie więcej niż 50%
poniesionych kosztów kwalifikowanych operacji. Umowa ta została rozwiązana
przez Zarząd Województwa Łódzkiego z dniem 13 maja 2013 roku. Spłata
pożyczki na rzecz BGK nastąpiła w dniu 19 września 2014 roku.
Rozchód z tytułu pożyczki wprowadzony został do budżetu Gminy Daszyna, na
mocy uchwały XLIV/284/2014 Rady Gminy Daszyna z dnia 31 stycznia
2014 roku (planowane rozchody tytułem spłaty pożyczek otrzymanych na
finansowanie zadań dofinansowanych z Unii Europejskiej w wysokości
364.994,49 zł, tytułem umowy pożyczki z dnia 28 listopada 2012 roku). Także
w uchwale nr XLIV/285/2014 Rady Gminy w Daszynie z 31 stycznia 2014 roku
w sprawie uchwalenia WPF na lata 2014 – 2025, w kolumnie 5.1.1.1 ujęto na
2014 rok rozchody podlegające wyłączeniu na podstawie art. 243 ust. 3
ustawy o finansach publicznych w wysokości 364.994,49 zł.
Zgodnie z art. 243 ust. 3 ustawy o finansach publicznych (w brzmieniu
obowiązującym od 28 grudnia 2013 roku), ograniczenia limitu spłaty
zobowiązań określonego w art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie
stosuje się, m.in., do spłat rat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku
z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego
z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 wraz z należnymi
odsetkami, tj. środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz
niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa
członkowie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu. Wyłączenie
obejmuje także kwoty wynikające z umów pożyczek zawieranych na
wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowanych operacji realizowanych
w ramach PROW, w tym tych udzielanych przez Bank Gospodarstwa
Krajowego.
W analizowanym stanie faktycznym Gmina Daszyna podpisała umowę
z Samorządem Województwa Łódzkiego w ramach PROW na lata 2007 –
2013, na podstawie której przyznano beneficjentowi pomoc finansową do
kwoty 500.000,00 zł. W związku z przedmiotową umową, na wyprzedzające
finansowanie zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących
z budżetu Unii Europejskiej jednostka podpisała umowę pożyczki z BGK.
Pożyczka ta podlegałaby wyłączeniu z obliczania limitu, o którym mowa
3
w art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, pod warunkiem uzyskania
refundacji ze środków europejskich na mocy umowy o pomoc finansową.
Rozwiązanie przez Samorząd Województwa Łódzkiego umowy o przyznanie
pomocy ze środków UE, konsekwencją czego był brak możliwości realizacji
zadania finansowanego z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1
ustawy o finansach publicznych, uniemożliwiało traktowanie uzyskanej już
pożyczki z Banku Gospodarstwa Krajowego, jako pożyczki na wyprzedzające
finansowanie zadań realizowanych z udziałem tych środków. Dlatego też
dalszym skutkiem wypowiedzenia umowy była utrata możliwości ujmowania
zaciągniętej pożyczki, jako objętej wyłączeniem na podstawie art. 243 ust.3
ustawy o finansach publicznych. Wyłączeniu nie podlegały także odsetki
(wydatki) od ww. pożyczki.
Zgodnie z art. 243 ust.4 ustawy o finansach publicznych, w przypadku
niespełnienia warunków, o których mowa w ust. 3 lub 3a, lub gdy określone
w umowie o dofinansowanie środki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, nie
zostały przekazane albo po ich przekazaniu został orzeczony ich zwrot,
jednostka samorządu terytorialnego nie może emitować papierów
wartościowych, zaciągać kredytów, pożyczek ani udzielać poręczeń i gwarancji
do czasu spełnienia relacji, o której mowa w ust. 1, uwzględniając w tej relacji
kwotę zobowiązań związaną z: 1) nieprzekazanymi środkami lub środkami,
w stosunku do których orzeczono zwrot; 2) niespełnieniem warunków,
o których mowa w ust. 3 lub 3a.
Wobec powyższego, rzetelnie ustalony wskaźnik spłaty zobowiązań
w 2014 roku wynosił w dniu uchwalenia WPF (31 stycznia 2014 roku) 3,59%,
a nie jak podano w prognozie 2,47%. Dopuszczalny wskaźnik spłaty
zobowiązań wynosił 6,57%.
Rzetelnie ustalony wskaźnik spłaty zobowiązań był jednak wyższy niż
maksymalny dopuszczalny wskaźnik spłaty zobowiązań ustalony w oparciu
o dane z wykonania roku poprzedzającego rok budżetowy (czyli 2013 roku),
który wynosił 3,17%3.
Odpowiedzialność za nierzetelne wykazanie danych dotyczących
sytuacji finansowej jednostki ponoszą pełniący funkcję Wójta Gminy
i Skarbnik Gminy. Podkreślić należy, że nierzetelne dane
prezentowane były w kolejnych zmianach prognozy, mimo
świadomości braku podstaw do wyłączenia omawianych rozchodów
(np. wezwanie BGK do niezwłocznej spłaty pożyczki, obowiązek
zapłaty odsetek).
3
Także po zwiększeniu kwoty dochodów budżetu ogółem, co skutkowało niewielkim zmniejszeniem się
wskaźnika spłaty zobowiązań. Zgodnie z wieloletnią prognozą finansową, przyjętą uchwałą LIII/337/2014
Rady Gminy Daszyna z dnia 23 października 2014 roku, przy zachowaniu konstrukcji wyłączenia kwoty
pożyczki z BGK, kontrolowana jednostka spełniała w 2014 roku wskaźnik z art. 243 ust.1 ustawy
o finansach publicznych. Zgodnie z WPF, w kolumnie 9.1 Wskaźnik planowanej łącznej kwoty spłaty
zobowiązań, o której mowa w art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wyniósł 3,41%,
a uwzględniając wyłączenia wskaźnik ten wyniósł 2,27% - kolumna 9.4. Dopuszczalny wskaźnik spłaty
zobowiązań określony w art. 243 ust.1 ustawy o finansach publicznych, obliczony w oparciu o wykonanie
roku poprzedzającego pierwszy rok prognozy (ustalony w oparciu o średnią arytmetyczną z trzech
poprzednich lat) – kolumna 9.6.1 wynosił 3,17%. Dlatego też, uwzględniając wyłączenia Gmina Daszyna
spełnia wskaźnik: 2,27%≤3,17%, natomiast zmniejszając kwotę wyłączeń o 364.994,49 zł wskaźnik nie
zostanie spełniony bowiem 3,41% > 3,17%.
4
W zakresie ewidencji księgowej i sprawozdawczości
1.
Wskazane powyżej prowadzenie wspólnych ksiąg rachunkowych dla kilku
jednostek
organizacyjnych
skutkowało
niesporządzaniem
odrębnych
sprawozdań finansowych i budżetowych (jednostkowych), co ustalono, m.in.,
na podstawie sprawozdań Rb-Z obejmujących okres od 2011 roku do daty
przeprowadzania czynności kontrolnych. Sprawozdanie sporządzane było
zbiorczo dla jednostki samorządu terytorialnego. Niesporządzanie sprawozdań
jednostkowych naruszało regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia
Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 roku w sprawie sprawozdawczości
budżetowej (Dz.U. nr 20, poz. 103) oraz obecnie obowiązującego –
rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 roku w sprawie
sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 119), przepisach
rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 roku w sprawie
sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji
finansowych (Dz.U. nr 43, poz. 247 ze zm.), oraz przepisach rozporządzenia
Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 roku w sprawie szczególnych zasad
rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek
samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów
budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek
budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej
(tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 289). Powyższe oznaczało także
niewykonanie wniosku pokontrolnego przesłanego do Gminy Daszyna
w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 12 lutego 2014 roku.
2.
W sprawozdaniach Rb-Z – o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz
poręczeń i gwarancji, wykazywano kwotę ogółem kredytów zaciąganych
w bankach na finansowanie planowanego deficytu i spłatę wcześniej
zaciągniętych zobowiązań wraz z pożyczkami udzielanymi przez Bank
Gospodarstwa
Krajowego
na
wyprzedzające
finansowanie
zadań
realizowanych z udziałem środków pochodzących z Unii Europejskiej
w kolumnie nr 10 Banki, co stanowiło naruszenie przepisów rozporządzenia
Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów
publicznych w zakresie operacji finansowych4.
3.
W sprawozdaniu Rb-Z według stanu na dzień 30 września 2014 roku, oraz
w sprawozdaniu Rb-NDS za okres od początku roku do dnia 30 września
2014 roku, zawyżono kwotę zadłużenia ogółem o 316.338,82 zł. Powyższe
wynikało przede wszystkim z ujęcia w sprawozdaniach środków podlegających
rozliczeniu
z
Urzędem
Skarbowym
(z
tytułu
podatku
VAT
kwota 316.307,71 zł) oraz z Urzędem Wojewódzkim (z tytułu opłaty za dane
osobowe - kwota 31,00 zł), które zostały zaangażowane w wykonanie
budżetu, przed upływem okresu rozliczeniowego dla tych środków.
Wskazać należy, że wykorzystanie powołanych środków przed upływem
okresu rozliczeniowego, do finansowania deficytu, nie czyni z nich środków
z tytułu kredytu
krótkoterminowego, jak zostały one wykazane
w ww. sprawozdaniach. Powyższe stanowiło naruszenie przepisów
rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora
4
Stanowisko to potwierdza pismo Ministerstwa Finansów z dnia 15 lutego 2011 roku,
nr DP14/657/19/MKT/2011/629, zgodnie z którym - pożyczki udzielane na podstawie rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2008 roku, jak i z dnia 26 października 2010 roku w sprawie pożyczek
z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich,
należy wykazywać w sprawozdaniu Rb-Z w kolumnie 5 – wierzyciele krajowi grupa I. W przypadku tych
pożyczek, Bank Gospodarstwa Krajowego występuje tylko w roli pośrednika.
5
finansów
publicznych
w
zakresie
operacji
finansowych,
zgodnie
z którymi - w sprawozdaniu Rb-Z wykazywać należało wartość nominalną
zobowiązań jednostki na koniec danego okresu sprawozdawczego według
tytułów dłużnych, które szczegółowo zostały określone na w przepisach
wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o finansach
publicznych5. Dzielą się one na: [1] papiery wartościowe, inne niż akcje,
z wyłączeniem praw pochodnych, dopuszczone do obrotu zorganizowanego,
z uwzględnieniem podziału na: 1) krótkoterminowe papiery wartościowe o pierwotnym terminie wykupu nie dłuższym niż rok (bony skarbowe,
obligacje,
bony
komercyjne,
pozostałe
papiery
wartościowe);
2) długoterminowe papiery wartościowe - o pierwotnym terminie wykupu
dłuższym niż rok (obligacje, obligacje skarbowe, pozostałe papiery
wartościowe); [2] kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii zalicza się
również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na
poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest
ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy
leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści
z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy
nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem
usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne
podobne do umowy pożyczki lub kredytu, z uwzględnieniem podziału na:
a) krótkoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty nie dłuższym niż rok lub
podlegające spłacie na żądanie, b) długoterminowe – o pierwotnym terminie
zapłaty dłuższym niż rok; [3] przyjęte depozyty, rozumiane jako zobowiązania
wynikające z przyjętych przez jednostkę sektora finansów publicznych
depozytów, będących środkiem finansowania potrzeb danej jednostki,
w szczególności spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań lub niedoboru
środków danej jednostki, z uwzględnieniem podziału na: a) depozyty
zbywalne (na żądanie) - natychmiast wymienialne na gotówkę lub płatne na
żądanie wierzyciela, b) inne depozyty, które nie mogą być natychmiast
wymienione na gotówkę lub nie mogą być w dowolnym momencie
wykorzystywane do dokonywania płatności przez wierzyciela, w szczególności
w formie depozytów terminowych; [4] zobowiązania wymagalne, o których
mowa w art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, rozumiane jako
bezsporne zobowiązania, których termin płatności dla dłużnika minął,
a które nie zostały ani przedawnione, ani umorzone.
Wskazany powyżej normatywny katalog nie obejmuje swym zakresem
możliwości klasyfikowania, jako jednego z tytułów dłużnych, kwoty „środków
do przekazania” tytułem m.in. podatku VAT.
W zakresie planowania i prognozowania dochodów i wydatków Gminy.
Budżet i wieloletnia prognoza finansowa.
W odniesieniu do planowania i prognozowania dochodów Gminy Daszyna na
podstawie danych ujętych w budżetach i wieloletnich prognozach finansowych
przyjętych przez Radę Gminy w Daszynie w latach 2013-2014, kontrolujące ustaliły,
że:
5
Rozporządzenie Ministra Finansów z 28 grudnia 2011 roku w sprawie szczegółowego sposobu
klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. z 2011 roku, nr 298,
poz. 1767).
6
1.
W zakresie dochodów bieżących – w wieloletniej prognozie finansowej
z 2013 roku wraz ze zmianami do tego dokumentu dokonywanymi w trakcie
roku budżetowego, założono wzrost dochodów bieżących na 2014 rok
w stosunku do planowanych dochodów bieżących na rok 2013 o 41,62%,
natomiast w stosunku do faktycznego wykonania za 2013 rok, wzrost ten
zaplanowano na 87,48%. Powyższe zweryfikowano uchwałą z dnia
10 października 2013 roku, zakładając jeszcze wyższy (do kwoty
18.021.538,49 zł w stosunku do realizacji dochodów bieżących za 2013 rok
w wysokości 9.391.546,87 zł), tj. o 91,89%, wzrost dochodów bieżących.
Według stanu na koniec 2013 roku (uchwała Rady Gminy w Daszynie z dnia
27 grudnia 2013 roku) dochody te ustalono na kwotę 12.246.062,51 zł, co
stanowiło zwiększenie planowanych na 2014 rok dochodów bieżących
o 30,39% w stosunku do ich realizacji za rok 2013. Planowany poziom
wzrostu dochodów bieżących w 2014 roku i w latach kolejnych, w stosunku do
roku 2013, uzasadniono w objaśnieniach do wieloletniej prognozy finansowej
powstaniem nowych źródeł dochodów, tj. dochodów z tytułu:
-
dystrybucji gazu ziemnego. Dochody ze sprzedaży gazu ziemnego
prognozowano
na
podstawie
szacowanej
ilości
sprzedawanego
w poszczególnych latach gazu ziemnego i jego ceny (z założeniem corocznego
wzrostu w latach kolejnych, tj. 2015-2018, ilości sprzedawanego gazu
(o 100% tj. o 2.500 m3 w 2015 roku w stosunku do ilości zakładanej na
2014 rok i o 1.500-2.000m3 w latach kolejnych). Przewidywano w WPF-ie
z 2013 roku dochody z tego tytułu na 2015 rok w kwocie 12.300.000,00 zł,
a na 2016 rok w kwocie 22.880.000,00 zł. Dochody zakładane tylko z tytułu
sprzedaży gazu ziemnego znacznie przekraczały wykonanie wszystkich
(łącznie) dochodów bieżących budżetu Gminy za 2013 rok i nie były
urealniane w trakcie roku budżetowego 2013.
W wieloletniej prognozie finansowej przyjętej uchwałą Rady Gminy
w Daszynie nr XLIV/285/2014 z dnia 31 stycznia 2014 roku w sprawie
uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Daszyna na lata 20142025, dochody z powyższego tytułu na 2014 rok ujęto w wysokości zgodnej
z wielkością tych dochodów planowanych uchwałą budżetową na 2014 rok w kwocie 553.700,00 zł (245.000m3 x 2,26 zł), a w kolejnych latach
w wysokości analogicznej, jak w uchwale nr XXXII/210/2013 Rady Gminy
w Daszynie z dnia 27 marca 2013 roku w sprawie wieloletniej prognozy
finansowej (i zmianach do przedmiotowej uchwały).
Analiza wykonania dochodów bieżących budżetu Gminy Daszyna za
rok 2014 wykazała, że wykonanie dochodów w tym zakresie za III
kwartały wyniosło 0,00 zł. Jak wynikało z ustaleń dokonanych w wyniku
kontroli, na dzień przeprowadzania czynności kontrolnych Gmina Daszyna
zawarła 17 umów z właścicielami nieruchomości dotyczących przyłączenia do
sieci gazu ziemnego oraz umowę z Zakładem Karnym w Garbalinie, co
szczegółowo opisano na stronach 113-115 protokołu kontroli. Na dzień
zakończenia
czynności
kontrolnych,
inwestycja
„Budowa
lokalnej
infrastruktury dystrybucji gazu ziemnego”, w zakresie budowy sieci średniego
ciśnienia umożliwiającej budowę przyłączy została zrealizowana rzeczowo
z tym, że nie dokonano rozliczenia inwestycji i jej przyjęcia na stan środków
trwałych wobec przesunięcia do dnia 31 grudnia 2014 roku terminu płatności
faktury końcowej. Sieć nie została zagazowana, zaś realizacja budowy
przyłączy umożliwiających odbiór gazu była na etapie postępowania
przetargowego na wyłonienie wykonawcy robót budowlanych. Powyższe
wskazuje na brak możliwości uzyskania w latach 2014 i 2015 dochodów na
7
zakładanym poziomie. Gmina nie urealniała budżetu na 2014 rok, jak również
zapisów wieloletniej prognozy finansowej, w tym zakresie.
Istotne jest także, że oprócz powołanych powyżej okoliczności
związanych z budową sieci dystrybucji gazu, brak było w 2014 roku
podstaw do ujęcia jakichkolwiek dochodów z tytułu sprzedaży gazu
w budżecie Gminy Daszyna z tego powodu, iż stosowne koncesje6,
umożliwiające sprzedaż gazu, wydane zostały na rzecz innego
podmiotu niż Gmina Daszyna, czyli na rzecz Przedsiębiorstwa
Gospodarki Komunalnej Daszyna Sp. z o.o.
W dniu 31 lipca 2014 roku zawarta została umowa dzierżawy infrastruktury
technicznej między Gminą Daszyna, reprezentowaną przez pełniącego funkcję
Wójta Gminy a Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej Daszyna Sp.
z o.o. Umowa określała, że wydzierżawiający – Gmina Daszyna oddaje do
używania i pobierania pożytków przedmiot dzierżawy – sieć gazociągu
średniego ciśnienia wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a dzierżawca
w związku z realizacją funkcji przedsiębiorstwa energetycznego zobowiązany
jest do wypełniania obowiązków określonych przepisami ustawy Prawo
energetyczne. Wydzierżawiający zobowiązał się do wydania przedmiotu
dzierżawy w stanie przydatnym do umówionego użytku i utrzymywania go
w takim stanie przez cały okres trwania dzierżawy, usuwania na własny koszt
wad przedmiotu dzierżawy, dokonywania na swój koszt przeglądów
gwarancyjnych, okresowych i remontów kapitalnych oraz ponoszenia kosztów
ubezpieczenia i podatku od budowli. Przedmiotowa umowa, pomimo zapisów
dotyczących zobowiązań finansowych wydzierżawiającego – Gminy Daszyna,
nie została kontrasygnowana przez Skarbnika Gminy, co pozostawało
w sprzeczności z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku
o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.).
Umową określono czynsz dzierżawny ustalany na rok gazowy (od dnia
1 października do dnia 30 września), obliczany corocznie zgodnie ze wzorem
ustalonym umową w oparciu o dane dotyczące ilości dystrybuowanego gazu.
Do zakończenia czynności kontrolnych, wobec niedokonania rozliczenia
zadania inwestycyjnego, kontrolującym nie okazano protokołu zdawczoodbiorczego przedmiotu dzierżawy, wskazującego datę rozpoczęcia realizacji
umowy dzierżawy;
-
eksploatacji gazociągu. Zgodnie z umowami zawartymi z właścicielami
nieruchomości wpłaty na rzecz Gminy określono w pierwszym roku oddania
każdego przyłącza gazu ziemnego do eksploatacji na 3.000,00 zł. Wobec
zawarcia 17 umów, planowane dochody z tego tytułu winny zostać ustalone
na 51.000,00 zł, co wraz z opłatą eksploatacyjną, określoną w umowie
z Zakładem Karnym w Garbalinie na 400.000,00 zł brutto, uzasadniało
zaplanowanie z tego tytułu kwoty 451.000,00 zł (przy czym wpłata Zakładu
Karnego powinna zostać skorygowana o VAT). W budżecie Gminy Daszyna,
przyjętym uchwałą nr XLIV/284/2014 Rady Gminy w Daszynie z dnia
31 stycznia 2014 roku, w dziale 400 rozdziale 40004 § 0750 ujęto kwotę
dochodów bieżących 1.170.250,00 zł, pochodzących, jak określono
w objaśnieniach, z eksploatacji gazociągu (297.500,00 zł – nitka główna
i 872.750,00 zł – przyłącza). Plan w tym zakresie wg. stanu na dzień
30 września 2014 roku, mimo nieuruchomienia sieci, a co za tym
idzie niewykonania opisanych umowami czynności eksploatacyjnych
6
Zgodnie z uregulowaniami ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne (tekst jednolity
Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.).
8
i niezrealizowania przedmiotowych dochodów, nie uległ zmianie. Dochody
z tego tytułu planowano również na rok 2013, pierwotnie w kwocie
1.495.000,00 zł, a na dzień 31 grudnia 2013 roku - 25.000,00 zł, a ich
realizacja wyniosła „0,00 zł”. Pełniący funkcję Wójta Gminy Daszyna
w złożonym wyjaśnieniu nie wyjaśnił podstaw zaplanowania i obliczenia
ww. dochodów;
−
sprzedaży energii elektrycznej. Dochody z tego tytułu prognozowano
na 2014 rok w wieloletniej prognozie finansowej, przyjętej uchwałą
nr XXXII/210/2013 (wraz ze zmianami), w kwocie 291.000,00 zł. Dochody te
pochodzić miały ze sprzedaży energii wytwarzanej ze źródła kogeneracyjnego,
a ich szacowaną wielkość wyliczono w oparciu o cenę energii elektrycznej
0,97 zł/kWh i przewidywaną sprzedaż na lata: 2014 – w ilości 300.000 kWh
rocznie, 2015 - 900.000 KWh/rocznie (planowane dochody 873.000 zł) i na
1.600.000 kWh w 2016 roku (1.552.000 zł). W kolejnych latach założono
wzrost sprzedaży o 400.000 kWh i 500.000 kWh. Powyższe dochody
planowano uzyskać ze sprzedaży energii produkowanej w wyniku realizacji
inwestycji „Budowa pilotażowej lokalnej elektrociepłowni na biomasę
w centralnej Polsce” o mocy 35 MW dla energii elektrycznej i 82 MW dla
ciepłownictwa, w ramach zamierzenia inwestycyjnego „Inteligentne sieci
energetyczne”.
Dochody z powyższego tytułu prognozowano także w wieloletniej prognozie
finansowej na lata 2014-2025 (wraz ze zmianami), ujmując je w wysokości
873.000 zł na rok 2015, 1.552.000 zł na 2016 rok (uchwałą z dnia
28 lutego 2014 roku zmniejszono prognozę do kwoty 873.000 zł). Zgodnie
z ustaleniami inspektorów kontroli RIO w Łodzi, na dzień zakończenia
czynności
kontrolnych
opisywane
przedsięwzięcie
było
na
etapie
opracowywania
dokumentacji
przetargowej
na
wykonanie
„Budowy
pilotażowej lokalnej elektrociepłowni na biomasę w centralnej Polsce”;
-
eksploatacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Na 2013 rok
zaplanowano z tego tytułu kwotę 387.269,20 zł. Zgodnie z przedstawionym
wzorem umowy zawieranej z właścicielami nieruchomości, na których miały
zostać posadowione przydomowe oczyszczalnie ścieków, mieszkańcy
deklarowali wpłatę z tytułu eksploatacji przydomowych oczyszczalni ścieków
w wysokości 1.500,00 zł, wnoszoną do dnia 30 grudnia roku, w którym
oddano oczyszczalnię do eksploatacji. Biorąc pod uwagę projektowaną ilość
oczyszczalni – 199, przy założeniu dokonania przez każdego z właścicieli
opłaty w pełnej wysokości, plan dochodów Gminy z tego tytułu nie mógł
przekroczyć kwoty 298.500,00 zł;
−
podatku od nieruchomości od farm wiatrowych. W wieloletniej prognozie
finansowej przyjętej na 2013 rok (wraz ze zmianami) prognozowano na 2014,
2015 i 2016 rok dochody z tego tytułu w rocznej wysokości 300.000 zł.
Przedmiotowe dochody pochodzić miały z podatku od 12 wiatraków
(12 x 25.000 zł). Wieloletnia prognoza finansowa przyjęta uchwałą
nr XLIV/285/2014 Rady Gminy w Daszynie z dnia 31 stycznia 2014 roku (oraz
jej zmiany) również przewidywała dochody z tytułu podatku od nieruchomości
– farmy wiatrowe poczynając od 2015 roku.
W rezultacie kontroli dokonano ustaleń, z których wynikało, że
przedsięwzięcie budowy farm wiatrowych znajduje się na etapie postępowań
zmierzających do wydania decyzji środowiskowych, co szczegółowo opisano
w protokole kontroli.
Niezrealizowanie budowy farm wiatrowych do dnia zakończenia czynności
kontrolnych, tj. do dnia 12 listopada 2014 roku, w kontekście uregulowań
9
art. 6 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach
i opłatach lokalnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 894 ze zm.), który
to przepis określa, że jeżeli okolicznością, od której jest uzależniony
obowiązek podatkowy, jest istnienie budowli albo budynku lub ich części,
obowiązek podatkowy powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po
roku, w którym budowa została zakończona albo w którym rozpoczęto
użytkowanie budowli albo budynku lub ich części przed ich ostatecznym
wykończeniem, wskazuje iż Gmina nie miała podstaw do ujęcia
w wieloletniej prognozie finansowej planowanych dochodów z tego tytułu na
2015 rok. Do dnia zakończenia czynności kontrolnych, Gmina Daszyna nie
dokonała stosownej weryfikacji prognozowanych z tego tytułu dochodów na
2015 rok.
Ponadto, wieloletnią prognozą finansową z 2014 roku i uchwałą
nr LIV/284/2014 Rady Gminy w Daszynie z dnia 31 stycznia 2014 roku
w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Daszyna na 2014 rok, założono wzrost
o 500.000,00 zł dochodów z tytułu podatku od nieruchomości związany
z ustaleniem zaległego podatku od kopalni kruszywa za lata 2009-2013. Mimo
zakończenia postępowań mających na celu ustalenie podatku od
nieruchomości z tego tytułu, łączna kwota dopłaty za lata ubiegłe wynosiła
100.347 zł.
2.
W zakresie dochodów majątkowych ustalono, że dochody ze sprzedaży
składników majątkowych, zgodnie z ustaleniami wieloletniej prognozy
finansowej przyjętej uchwałą nr XLIV/285/2014, zaplanowano na rok 2014
w kwocie 1.815.000 zł, w objaśnieniach określając przeznaczone do zbycia
nieruchomości. Zmian w tym zakresie dokonano uchwałą z dnia 17 czerwca
2014 roku nr XLIX/315/2014, zwiększając dochody z tego tytułu do kwoty
4.249.570 zł. Dochody ze sprzedaży majątku Gminy Daszyna w 2013 roku
planowano na kwotę 2.199.473,64 zł, bez uwzględnienia, m.in., bonifikat
w cenie sprzedaży obowiązujących na terenie Gminy Daszyna. Dochody
z tytułu sprzedaży nieruchomości niezabudowanych prognozowano na
podstawie „szacunków z informacji z rynku”, przy czym w przypadku
niektórych nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży nie wszczęto
postępowań podziałowych oraz postępowań w celu zbycia nieruchomości.
Wobec dokonania w 2014 roku zmian w planie dochodów z tytułu sprzedaży
składników majątkowych, skutkującego znacznym zwiększeniem dochodów
z tego tytułu, kontrolujące dokonały szczegółowej analizy zagadnienia
dotyczącego tzw. sprzedaży zwrotnej, a ustalenia w tym zakresie zawarto
w dalszej części wystąpienia pokontrolnego.
3.
Dochody z tytułu dobrowolnych wpłat mieszkańców na realizowane przez
Gminę przedsięwzięcia w zakresie budowy przydomowych oczyszczalni
ścieków; zabezpieczenia energetycznego i cieplnego na bazie energii
odnawialnej oraz budowy gazociągu, Gmina Daszyna prognozowała
w wieloletniej prognozie finansowej przyjętej uchwałą nr XXXII/210/2013
z dnia 27 marca 2013 roku, jak również w prognozie na lata 2014-2025,
przyjętej uchwałą nr XLIV/285/2014 Rady Gminy w Daszynie z dnia
31 stycznia 2014 roku. Realizacja dochodów przedstawiała się następująco:
−
wpłaty z tytułu realizacji przedsięwzięcia „Budowa lokalnej infrastruktury
dystrybucji gazu ziemnego”. Dochody z tego tytułu zaplanowano na 2013 rok
w kwocie 805.000,00 zł, a po zmianach w trakcie roku budżetowego w kwocie
40.508,00 zł. Wykonanie dochodów wyniosło 0,00 zł, wobec braku realizacji
w 2013 roku zamierzenia inwestycyjnego. Z uwagi na wykonanie w 2013 roku
tylko nitki głównej gazociągu – bez przyłączy (planowana realizacja w latach
10
2014-2015) wskazane dochody nie mogły być osiągnięte w 2013 roku. Na
2014 rok dochody z tego tytułu zaplanowano w wysokości 764.750,00 zł, po
zmianach – w wysokości 2.364.750,00 zł, wykonanie za III kwartały
wynosiło 1.314.813,01 zł. Dokonana przez inspektorów RIO w Łodzi analiza
zawartych przez Gminę umów (umowa z Zakładem Karnym w Garbalinie,
17 umów z osobami fizycznymi), z których wynikały zobowiązania do
dokonania stosownych płatności, wykazała brak podstaw do zaplanowania
dochodów w kwocie, co najmniej 730.750 zł;
−
wpłaty z tytułu uruchomienia przydomowych oczyszczalni ścieków w ramach
projektu „Uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej na terenie Gminy
Daszyna poprzez budowę systemu kanalizacji zagrodowej – przydomowe
oczyszczalnie ścieków”. W 2013 rok zaplanowano z powyższego tytułu kwotę
433.212,43 zł, po zmianach - 133.212,43 zł. Dochody wykonano w wysokości
92.840,27 zł (69,69% planu pierwotnego). Zaplanowane na 2014 rok wpłaty
z tego tytułu w wysokości 46.500,00 zł zrealizowano na dzień 30 września
2014 roku w 81,75%. Prognozowane przez Gminę Daszyna w 2013 roku
dochody z tytułu partycypacji mieszkańców w budowie przydomowych
oczyszczalni ścieków - zgodnie z umowami zawartymi z właścicielami
nieruchomości - stanowić miały 40 % całkowitych nakładów poniesionych na
wykonanie oczyszczalni, jednak nie mniej niż 1.000,00 i nie więcej niż
2.000,00 zł (w zależności od faktycznych kosztów), co wobec prognozowanej
ilości oczyszczalni – 199 sztuk i założenia partycypacji w maksymalnej
wysokości stanowiło maksymalnie kwotę 398.000,00 zł,
4.
W zakresie dochodów planowanych (prognozowanych) na realizację
przedsięwzięcia „Inteligentne sieci energetyczne na terenie Gminy Daszyna”,
ustalono, że w uchwale Rady Gminy w Daszynie nr XLIV/284/2014 z dnia
31 stycznia 2014 roku w sprawie uchwalenia budżetu na 2014 rok (tabela nr 9
Zadania inwestycyjne realizowane w 2014 roku), zaplanowano wydatki na
kwotę 15.170.806,50 zł, finansowane, m.in., z dotacji z Funduszu
Niemieckiego w wysokości 8.754.880,00 zł oraz z dotacji Wojewódzkiego
Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w wysokości
6.000.000,00 zł. W budżecie Gminy Daszyna według stanu na dzień 24 lipca
2014 roku - zgodnie z tabelą nr 9 do uchwały nr L/324/2014 Rady Gminy
w Daszynie – wydatki w wysokości 15.170.806,50 zł na przedmiotowe zadanie
planowano sfinansować środkami budżetu Gminy Daszyna w wysokości
2.933.406,50 zł, dotacją z Funduszu Niemieckiego w wysokości
8.754.880,00 zł oraz dotacją z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska
i Gospodarki Wodnej w wysokości 3.482.520,00 zł.
W wyniku analizy dokumentacji źródłowej, stwierdzono brak podstaw do
ujęcia budżecie Gminy Daszyna na 2014 rok i w wieloletniej prognozie
finansowej (zmiany od lutego 2014 roku) dochodów z tytułu dotacji w kwocie
6.000.000,00 zł z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki
Wodnej w Łodzi na dofinansowanie przedmiotowego zadania.
Środki z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej
w Łodzi, zgodnie z uzasadnieniem stanowiącym załącznik do uchwały
budżetowej na 2014 rok, ujęto w budżecie w oparciu o promesę. W wyniku
analizy udostępnionej kontrolującym dokumentacji dotyczącej udzielenia
Gminie Daszyna promesy dofinansowania w formie dotacji zadania „Budowa
wysokosprawnego układu kogeneracyjnego w infrastrukturze publicznej –
pilotażowa lokalna elektrociepłownia na biomasę w centralnej Polsce”
ustalono, że została ona udzielona pismem z dnia 27 sierpnia 2013 roku, zaś
pismem z dnia 29 stycznia 2014 roku Zarząd Wojewódzkiego Funduszu
Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi poinformował, że Rada
11
Nadzorcza Funduszu uchyliła uchwałę w sprawie przyznania Gminie Daszyna
promesy
dofinansowania
w
formie
dotacji
na
zadanie
„Budowa
wysokosprawnego układu kogeneracyjnego w infrastrukturze publicznej –
pilotażowa lokalna elektrociepłownia na biomasę w centralnej Polsce”. Wobec
powyższego wskazywanie w budżecie Gminy dotacji z Wojewódzkiego
Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi, jako źródła
finansowania przedmiotowej inwestycji nie miało podstaw.
Ponadto ustalono, że podstawą ujęcia w budżecie i prognozie finansowej
dotacji z Funduszu Niemieckiego była zawarta w dniu 6 marca 2013 roku
umowa o dofinansowanie projektu „Ciepłownia opalana słomą Daszyna”,
w której określono, że Ministerstwo Środowiska, Ochrony Przyrody
i Bezpieczeństwa Reaktorów Republiki Federalnej Niemiec (BMU) upoważniło
KfW do udostępnienia Beneficjentowi we własnym imieniu ze środków budżetu
federalnego bezzwrotnej dotacji do łącznej kwoty 2.705.500 euro, stanowiącej
część kosztów inwestycji będącej przedmiotem dofinansowania, do
maksymalnej wysokości 50%, do kwoty 2.705.500 euro, poprzez
bezpośrednią zapłatę na rzecz Wykonawcy, zaś wypłata bezzwrotnej dotacji
nastąpić miała w latach 2013 i 2014. Wobec zapisów umowy dotyczących
terminów przekazania dotacji i braku w 2013 roku i w trzech kwartałach roku
2014 realizacji projektu przewidzianego do dofinansowania w zakresie
ww. umowy oraz zmian ustaleń w zakresie finansowego zabezpieczenia
projektu, kontrolujące zwróciły się z prośbą o udostępnienie korespondencji
dotyczącej realizacji ww. umowy, prowadzonej do dnia przeprowadzania
czynności kontrolnych. We wskazanym w wystąpieniu terminie (do dnia
4 listopada 2014 roku), inspektorzy Izby nie otrzymali odpowiedzi, nie
przekazano również żądanych dokumentów i oświadczenia, zaś pismem z dnia
18 listopada 2014 roku pełniący funkcję Wójta Gminy Daszyna potwierdził
tylko aktualność zapisów umowy.
5.
W odniesieniu do przedsięwzięcia dotyczącego „Budowy lokalnej infrastruktury
gazu ziemnego” ustalono, że Gmina Daszyna złożyła do Wojewódzkiego
Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi w dniu
30 grudnia 2013 roku wniosek o udzielenie dofinansowania w formie pożyczki
w kwocie 1.403.517,00 zł. Przedmiotowy wniosek nie został oceniony
pozytywnie pod względem formalnym, wobec czego dokonano jego
uzupełnień. Pismem WF/6008/OW/420/2056/13-002/14 z dnia 15 maja
2014 roku, Zarząd Funduszu poinformował Wójta Gminy Daszyna, że
przeprowadzona merytoryczna ocena wniosku wskazała konieczność jego
uzupełnienia o kolejne dokumenty, które dostarczono w dniu 10 czerwca
2014 roku do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki
Wodnej w Łodzi. Pismem z dnia 22 lipca 2014 roku (wpływ do Urzędu Gminy
Daszyna w dniu 25 lipca 2014 roku), Zarząd Wojewódzkiego Funduszu
Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi poinformował, że na
posiedzeniu w dniu 10 lipca 2014 roku podjęta została decyzja
o niekierowaniu wniosku na posiedzenie Rady Nadzorczej wobec faktu, że
Gmina w ocenie Funduszu nie daje rękojmi należytego wywiązywania się ze
zobowiązań. Wobec złożonego w dniu 1 sierpnia 2014 roku wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy, pismem z dnia 7 sierpnia 2014 roku (wpływ
do Urzędu Gminy Daszyna w dniu 12 sierpnia 2014 roku) Zastępca Prezesa
Zarządu Funduszu poinformował, że podjęto decyzję o ponownym
rozpatrzeniu sprawy po przedłożeniu przez Gminę opinii Regionalnej Izby
Obrachunkowej dotyczącej spłaty pożyczki. Wyrażoną uchwałą nr V/206/2014
opinię Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi
z dnia 3 września 2014 roku Zarząd Funduszu uznał za niejednoznaczną
i niewystarczającą do podjęcia decyzji. Zarząd zakreślił termin udzielenia
12
odpowiedzi na przedmiotowe pismo do dnia 10 października 2014 roku, pod
rygorem rezygnacji z dofinansowania. W dniu 10 października 2014 roku
Gmina Daszyna złożyła do kancelarii Funduszu wystąpienie, do którego, do
dnia przeprowadzania czynności kontrolnych, Zarząd Funduszu się nie
ustosunkował. W świetle opisanej wyżej korespondencji, Gmina Daszyna nie
miała podstaw do wskazania w uchwałach budżetowych na 2014 roku, jako
źródła finansowania opisywanego zamierzenia inwestycyjnego, pożyczki
z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej
w Łodzi.
6.
W zakresie przedsięwzięcia dotyczącego ”Wykonania lokalnej kotłowni
opalanej biomasą dla budynku szkoły w Drzykozach” zaplanowano w budżecie
na 2014 rok pomoc finansową w formie dotacji z Wojewódzkiego Funduszu
Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi w wysokości 395.249,00 zł,
na podstawie umowy nr 339/OA/D/2011 z dnia 30 grudnia 2011 roku.
Pierwotnie termin zakończenia realizacji inwestycji wyznaczono do dnia
15 października 2012 roku. W trakcie inwestycji, aneksem nr 1 z dnia
12 października 2012 roku przesunięto termin zakończenia zadania do dnia
31 października 2013 roku. W dniu 16 października 2013 roku Wójt Gminy
Daszyna Zbigniew Wojtera wystosował do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony
Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi kolejne pismo (doręczone w dniu
8 listopada 2013 roku), w którym zwrócił się z prośbą o aneksowanie umowy
dotacji nr 339/OA/D/2011 z dnia 30 grudnia 2011 roku w zakresie
przedłużenia: terminu zakończenia zadania do dnia 31 maja 2014 roku,
terminu przedstawienia protokołu odbioru końcowego – do dnia 30 czerwca
2014 roku, przekazania kwoty dotacji – do dnia 20 czerwca 2014 roku,
rozliczenia końcowego umowy – do dnia 31 lipca 2014 roku, terminu
osiągnięcia efektu ekologicznego – do dnia 31 grudnia 2014 roku, oraz
terminu zamieszczenia tablicy pamiątkowej do dnia 30 czerwca 2014 roku.
Jak wskazano w uzasadnieniu prośba ta podyktowana została przedłużająca
się procedurą przetargową. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska
i Gospodarki Wodnej w Łodzi pismem z dnia 17 stycznia 2014 roku,
doręczonym do Urzędu Gminy Daszyna w dniu 24 stycznia 2014 roku,
poinformował, iż na posiedzeniu w dniu 16 stycznia 2014 roku Zarząd
Funduszu nie wyraził zgody na prośbę Gminy Daszyna zawartą w piśmie
z dnia 16 października 2013 roku dotyczącą zmiany terminów realizacji
zadania pn. „Wykonanie instalacji kolektorów słonecznych oraz lokalnej
kotłowni opalanej biomasą dla budynku szkoły w Drzykozach”. W związku
z powyższym, na podstawie § 8 ust. 2 pkt 3 „Zasad udzielania i umarzania
pożyczek oraz udzielania dotacji ze środków WFOŚiGW w Łodzi”, w zw. z § 6
ust. 1 pkt 1 oraz § 6 ust. 1 pkt 2 umowy dotacji nr 339/OA/D/2011 z dnia
30 grudnia 2011 roku Fundusz wypowiedział ww. umowę dotacji w terminie
15 dni od dnia doręczenia pisma. Pomimo, że Gmina Daszyna dysponowała od
dnia 24 stycznia 2014 roku informacją o wypowiedzeniu umowy dotacji, do
dnia zakończenia czynności kontrolnych w dalszym ciągu ujmowana była ona
w budżecie po stronie planowanych dochodów na 2014 rok.
7.
W zakresie przedsięwzięcia dotyczącego „Termomodernizacji budynku Szkoły
w Drzykozach na terenie Gminy Daszyna” ustalono, że Gmina Daszyna
podpisała w dniu 28 grudnia 2012 roku z Wojewódzkim Funduszem Ochrony
Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi umowę o dofinansowanie
nr 671/OA/PD/2012 w formie pożyczki i dotacji do kwoty 101.171,00 zł każda
z tych form. Aneksem nr 1 z dnia 2 grudnia 2013 roku przedłużono termin
rozliczenia inwestycji do dnia 31 lipca 2014 roku oraz zmieniono kwotę
pożyczki i dotacji do wysokości 99.438,98 zł każda z tych form. Natomiast
aneksem nr 2 z dnia 16 stycznia 2014 roku – wprowadzono nowy
13
harmonogram
rzeczowofinansowy.
W
ramach
uprawnień,
przed
przekazaniem środków, Fundusz przeprowadził kontrolę realizacji umowy
nr 671/OA/PD/2012, z której sporządzono w dniu 25 czerwca 2014 roku
protokół nr WM/109/2014. Stwierdzono w nim m.in., że w budynku tym na
parterze znajdują się 2 sale lekcyjne, hol, 6 pokoi łączonych z trzema
łazienkami, a na piętrze 10 pokoi połączonych z 5 łazienkami, 2 pokoje
z osobnymi łazienkami i hol. W dniu 10 lipca 2014 roku do Urzędu Gminy
wpłynęło pismo znak WF/8824/RU/444/0801/12-006/14, w którym Zastępca
Prezesa Zarządu Funduszu zwrócił się do Gminy Daszyna o udzielenie
informacji, jaka działalność w latach 2014 – 2016 będzie prowadzona
w budynku będącym przedmiotem dofinansowania w ramach umowy nr
671/OA/PD/2012. Pismem doręczonym do Funduszu w Łodzi w dniu 15 lipca
2014 roku (fax) Wójt Gminy Daszyna poinformował, że na najbliższym
posiedzeniu Rady Gminy Daszyna dokonana zostanie zmiana uchwały
w zakresie publicznej placówki oświatowej w Drzykozach. Jednocześnie
poinformował, że do momentu założenia placówki oświatowej trwać będą
prace związane z jej wyposażeniem. Pismami z dnia 22 lipca 2014 roku oraz
z dnia 29 lipca 2014 roku Gmina kolejno zwracała się o odpowiednio
przesunięcie wypłaty środków i przesunięcie okresu rozliczeniowego oraz
o aneksowanie umowy dotacji i pożyczki w zakresie wprowadzenia nowego
harmonogramu spłat rat i wydłużenia okresu karencji w spłacie pożyczki.
Pismem z dnia 1 sierpnia 2014 roku, doręczonym do Urzędu Gminy w dniu
7 sierpnia 2014 roku, Zastępca Prezesa Zarządu Funduszu poinformował
Gminę Daszyna, że mając na uwadze wyniki kontroli oraz dokumenty
przedstawione przez Gminę, Zarząd ma wątpliwości, co do przeznaczenia
i użytkowania budynku. Zgodnie z §2 ust. 2 pkt 6 umowy, wypłata środków
uzależniona została od przeprowadzenia przez Fundusz kontroli w zakresie
sposobu użytkowania budynku i jego przeznaczenia, w związku z czym nie
wyrażono zgody na zmiany w umowie pożyczki. Do dnia trwania czynności
kontrolnych, tj.3 listopada 2014 roku, Gmina Daszyna nie otrzymała środków
o których mowa w umowie pożyczki i dotacji.
Przedstawiona powyżej analiza planowanych w budżecie oraz prognozowanych
w wieloletniej prognozie finansowej dochodów w zestawieniu z dokumentami
stanowiącymi podstawę ich ujęcia w budżecie i prognozie wykazała brak
zachowania zasad rzetelności i realistyczności. W odniesieniu do wieloletniej
prognozy finansowej podkreślić należy, że zgodnie z art. 226 ust.1 ustawy
o finansach publicznych musi być ona realistyczna.
8.
W zakresie wydatków bieżących ujętych w wieloletniej prognozie
finansowej uchwalonej w 2014 roku stwierdzono prognozowany wzrost
wydatków bieżących w 2014 roku w odniesieniu do wykonania za 2013 rok
o 50,29%, w 2015 wzrost o 40,49% w stosunku do planu na 2014 rok, zaś
w 2016 roku w stosunku do roku 2015 – o kolejne 22%. Wzrost wydatków
uzasadniono wynikiem realizacji zamierzeń inwestycyjnych:
−
dystrybucja gazu ziemnego – wydatki w powyższym zakresie w prognozie
z 2013 roku na 2014 rok określono na kwotę 5.367.500 zł, na 2015 rok –
11.685.000 zł, a na 2016 rok- 16.425.500 zł, w kolejnych latach planując ich
sukcesywny wzrost. Analogiczne dane wynikały z zapisów uchwały
nr XLIV/285/2014 Rady Gminy w Daszynie z dnia 31 stycznia 2014 roku,
gdzie koszty zakupu, przesyłu i eksploatacji gminnej sieci gazowej określono:
na 2015 rok w kwocie 11.685.000 zł, na 2016 rok – 16.425.500 zł i lata
14
kolejne: 2017 rok – 21.736.000 zł i 2018 rok – 27.616.500 zł. Z ustaleń
kontroli wynikało, że na dzień 30 września 2014 roku, inwestycji „Budowa
lokalnej infrastruktury dystrybucji gazu ziemnego” nie oddano do eksploatacji.
Ponadto, koszty dotyczące zakupu gazu ziemnego oraz eksploatacji
gazociągu, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia
28 czerwca 2013 roku w sprawie szczegółowych zasad kształtowania
i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie paliwami gazowymi (Dz.U.
z 2013 r., poz. 820), wydanego na podstawie art. 46 ustawy z dnia
10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne, stanowią element kalkulacji
taryfy za przesył i ceny paliwa gazowego, do sporządzenia której zobowiązane
jest przedsiębiorstwo energetyczne w rozumieniu art. 32 ww. ustawy.
W opisywanym przypadku koncesje na dystrybucję oraz na obrót paliwem
gazowym posiadało Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Daszyna Sp.
z o.o., wobec czego ujmowanie ww. wydatków w wieloletniej prognozie
finansowej należy uznać za bezpodstawne,
−
wydatki z tytułu funkcjonowania powstałego w wyniku realizacji inwestycji
„Budowa pilotażowej lokalnej elektrociepłowni na biomasę w centralnej
Polsce”, źródła sprzedawanej energii elektrycznej, zaplanowano uchwałą
nr XXXII/210/2013 Rady Gminy w Daszynie z dnia 27 marca 2013 roku
w sprawie wieloletniej prognozy finansowej w kwotach: na 2014 rok 141.000 zł, na 2015 rok - 423.000 zł, na 2016 rok - 752.000 zł, na 2017 rok
– 940.000 zł, zaś na rok 2018 i lata kolejne – po 1.175.000 zł. Analogiczne
kwoty planowanych wydatków ustalono uchwałą nr XLIV/285/2014 Rady
Gminy w Daszynie z dnia 31 stycznia 2014 roku. Powyższe zamierzenie
inwestycyjne, do końca III kwartału nie zostało zrealizowane, zaś Gmina nie
urealniła zapisów wieloletniej prognozy finansowej w zakresie wysokości
wydatków bieżących.
Odpowiedzialność za powyższe nieprawidłowości ponoszą pełniący funkcję
Wójta Gminy Daszyna i Skarbnik Gminy Daszyna.
W zakresie realizacji dochodów budżetowych
W zakresie dochodów z tytułu podatku od nieruchomości.
Analiza dokumentacji dotyczącej przeprowadzonych przez organ podatkowy
postępowań mających na celu wyegzekwowanie podatku od nieruchomości
w odniesieniu do gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej
polegającej na wydobyciu kopalin, za lata poprzednie, wykazała, że:
1.
(…)7
2.
W wyniku analizy złożonych przez podatników informacji podatkowych
kontrolujące stwierdziły ich niekompletność. Organ podatkowy nie podjął
działań mających na celu wyegzekwowanie prawidłowych informacji, co
7
Wyłączono dane objęte tajemnicą skarbową - podstawa wyłączenia art.5 ust.1 ustawy z dnia 6
września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w zw. z art.293 § 2 pkt 3 (dane zawarte w
aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku
Ordynacja podatkowa. Wyłączenia dokonał Naczelnik Wydziału Kontroli RIO w Łodzi Piotr Walczak.
15
wskazuje na niedokładną weryfikację formalnej poprawności składanego
dokumentu, do której organ podatkowy zobowiązany był przez art. 272
ustawy Ordynacja podatkowa. Organ podatkowy w odniesieniu do żadnego
z podatników oraz żadnej ze złożonych przez nich informacji nie
przeprowadził, określonego art. 272 pkt 3 ww. ustawy, postępowania
mającego na celu ustalenie zgodności stanu faktycznego z dokumentami,
3.
Na podstawie złożonych informacji organ podatkowy wydał decyzje uchylające
ostateczne decyzje ustalające wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego
i ustalił wymiar zobowiązania zgodnie ze złożonymi informacjami, z tym że:
-
decyzja wydana dla podatnika (…)8 nr 3123.1503.2014, zmieniająca wymiar
łącznego zobowiązania pieniężnego na 2014 rok podpisana została przez
Sekretarza Gminy, który nie posiadał stosownego upoważnienia wydanego na
podstawie art. 143 ustawy Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym - organ
podatkowy może upoważnić pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej
do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności
do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń, a przedmiotowe
upoważnienie udzielane jest w formie pisemnej. Powyższą nieprawidłowość
stwierdzono również w odniesieniu do decyzji nr 3123.1469.2014 z dnia 26
lutego 2014 roku ustalającej wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego na
2014 rok;
-
(…)9;
-
organ podatkowy nie dokonał ustaleń w zakresie opodatkowania gruntów za
2009 rok, mimo iż w postanowieniach o wszczęciu postępowania określono, że
zostało ono wszczęte również w odniesieniu do zobowiązania podatkowego za
2009 rok. Zgodnie z art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowe, zobowiązanie
podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku
kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku, wobec czego w
dacie wszczęcia postępowania (tj. doręczenia postanowień), organ podatkowy
miał możliwość ustalenia zobowiązania podatkowego również za 2009 rok;
4.
(…)10;
5.
W odniesieniu do ww. podatników decyzje ustalające wysokość łącznego
zobowiązania
pieniężnego
z
uwzględnieniem
gruntów
związanych
z prowadzeniem działalności gospodarczej (czy też zajętych na prowadzenie
działalności gospodarczej) wydane zostały za lata 2010, 2011, 2012, 2013
i 2014. Organ podatkowy nie dokonał ustaleń jednak w odniesieniu do
2009 roku. Zgodnie z art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowe, zobowiązanie
podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku
kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku, wobec czego
8
Wyłączono dane objęte tajemnicą skarbową - podstawa wyłączenia art.5 ust.1 ustawy z dnia 6
września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w zw. z art.293 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (dane zawarte w dokumentacji rachunkowej organu
podatkowego). Wyłączenia dokonał Naczelnik Wydziału Kontroli RIO w Łodzi Piotr Walczak.
9
Wyłączono dane objęte tajemnicą skarbową - podstawa wyłączenia art.5 ust.1 ustawy z dnia 6
września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w zw. z art.293 § 2 pkt 3 (dane zawarte w
aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku
Ordynacja podatkowa. Wyłączenia dokonał Naczelnik Wydziału Kontroli RIO w Łodzi Piotr Walczak.
10
Wyłączono dane objęte tajemnicą skarbową - podstawa wyłączenia art.5 ust.1 ustawy z dnia 6
września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w zw. z art.293 § 2 pkt 3 (dane zawarte w
aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku
Ordynacja podatkowa. Wyłączenia dokonał Naczelnik Wydziału Kontroli RIO w Łodzi Piotr Walczak.
16
w dacie wszczęcia postępowania (tj. doręczenia postanowień), organ
podatkowy miał możliwość ustalenia zobowiązania podatkowego również za
2009 rok.
6.
(…)11
7.
(…)12.
W zakresie terminowości regulowania zobowiązań
1.
Stwierdzono przypadki nieterminowego regulowania zobowiązań:
−
w przypadku zadania pn. „Termomodernizacja budynków użyteczności
publicznej na terenie Gminy Daszyna” dotyczyło to następujących dowodów
księgowych nr: [1] 2/IV/2014 z dnia 18 kwietnia 2014 roku, nr 2/XII/2013
z dnia 10 grudnia 2013 roku– wystawione przez Józef Melka, Zakład
Remontowo-Budowlany ul. Wiosenna 49; [2] nr 23/2013 z dnia 5 lipca
2013 roku – wystawiony przez REM-BUD Spychała sp. j. Kutno;
[3] nr 72/2013 z dnia 4 listopada 2013 roku, nr 63/2013 z dnia
1 października 2013 roku i nr 73/2013 z dnia 4 listopada 2013 roku –
wystawione przez MATEX Marcin Kacperski Łódź, ul. Murarska 9/19;
−
faktura wystawiona przez MTM NOVUM: FS-9/14/U/07 z dnia 30 lipca
2014 roku - z terminem płatności do dnia 30 sierpnia 2014 roku, uregulowana
została w dniu 9 września 2014 roku (w kwocie 408.701,63 zł), faktura FS1/14/U/08 z dnia 7 sierpnia 2014 roku, z terminem płatności do dnia
6 września 2014 roku – zapłacona w dniu 9 września 2014 roku;
−
zapłaty wynagrodzenia za wykonanie robót budowlanych wykonanych zgodnie
z umową nr 20/2014 z Zakładem Usług Hydraulicznych Ewa Cłapa, Gazomia
Nowa 18A, Moszczenica, na podstawie faktury nr 21/2014 z dnia 1 sierpnia
2014 roku (wpływ w dniu 1 sierpnia 2014 roku, l.dz. 550/14) za realizację
robót budowlano-montażowych, na kwotę 583.027,06 zł, dokonano w dniu
26 września 2014 roku, tj. z przekroczeniem terminu określonego zapisami
§ 5 ust. 7 umowy z dnia 26 lutego 2014 roku, które określały 30-dniowy
termin płatności od dnia złożenia faktury (w analizowanym przypadku do dnia
31 sierpnia 2014 roku).
Powyższe naruszało art. 44 ust.3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych,
zgodnie z którym – wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości
i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
2.
W wyniku kontroli stwierdzono, że wypłata wynagrodzenia dla nauczycieli
zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których organizatorem była
Gmina Daszyna, za wrzesień 2013 roku, dokonana została w dniu 3 września
2013 roku, a więc dzień po terminie uregulowanym w art. 39 ust. 3 ustawy
11
Wyłączono dane objęte tajemnicą skarbową - podstawa wyłączenia art.5 ust.1 ustawy z dnia 6
września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w zw. z art.293 § 2 pkt 3 (dane zawarte w
aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku
Ordynacja podatkowa. Wyłączenia dokonał Naczelnik Wydziału Kontroli RIO w Łodzi Piotr Walczak.
12
Wyłączono dane objęte tajemnicą skarbową - podstawa wyłączenia art.5 ust.1 ustawy z dnia 6
września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w zw. z art.293 § 2 pkt 3 (dane zawarte w
aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku
Ordynacja podatkowa. Wyłączenia dokonał Naczelnik Wydziału Kontroli RIO w Łodzi Piotr Walczak.
17
z 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r.,
poz. 191 ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem - wynagrodzenie
wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca.
Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy,
wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym. Dzień 1 września
2013 roku wypadał w niedzielę, zatem termin wypłaty wynagrodzeń przypadał
na 2 września 2013 roku. Jak poinformowała kontrolujących inspektor ds.
płac, raport kasowy dotyczący wypłaty gotówkowej oraz listę płac
sporządzono przed upływem terminu płatności, a wskazana nieterminowość
związana jest z opóźnieniem w dokonaniu samej czynności przelewu
wynagrodzenia. Na potwierdzenie powyższego kontrolującym przekazano listy
płac oraz przedmiotowy raport kasowy.
W zakresie wydatków inwestycyjnych
Budowa lokalnej infrastruktury dystrybucji gazu ziemnego
1.
Wydatki w ramach realizacji zadania poniesiono, m.in., na podstawie umów
nie zawierających adnotacji o udzieleniu kontrasygnaty przez Skarbnika
Gminy, co było niezgodne z art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym,
który określa, że jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie
zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata
Skarbnika Gminy lub osoby przez niego upoważnionej. Powyższe dotyczyło,
m.in., umów:
−
z „MATEX” Marcin Kacperski, Łódź ul. Murarska 9/19, umowa nr 5/2012 z dnia
4 stycznia 2012 roku na pełnienie nadzoru autorskiego w okresie od dnia
4 stycznia 2012 roku do dnia 31 grudnia 2013 roku, za wynagrodzeniem
65.829,60 zł brutto płatnym w 24 ratach miesięcznych (aneksem nr 1 z dnia
17 grudnia 2013 roku przedłużono okres wykonywania usługi do dnia
31 marca 2014 roku i zmieniono wynagrodzenie, które określono na
56.200,00 zł netto, tj. 69.126,00 zł brutto);
−
z „ELPRO” Paweł Mokrosiński, Łódź ul. Kusocińskiego 84/32, umowa z dnia
4 stycznia 2012 roku (nr 7/2012), na pełnienie nadzoru inwestorskiego
w branży instalacji elektrycznych na okres od podpisania do dnia 31 grudnia
2013 roku, na kwotę 65.534,40 zł brutto, płatne miesięcznie od stycznia
2012 roku do grudnia 2013 roku (aneksy nr 1-4 w zakresie terminu realizacji
zlecenia, który określono ostatecznie do dnia 30 września 2014 roku
i wynagrodzenia, które ustalono na 74.292,00 zł brutto);
−
z P.U.H.PROTART, Łódź, ul. Tymienieckiego 25c/171, umowa zlecenia
nr 6/2012 z dnia 4 stycznia 2012 roku na świadczenie usługi inżyniera
kontraktu, w okresie od dnia 4 stycznia 2012 roku do dnia 31 grudnia
2013 roku, za wynagrodzeniem 53.400,00 zł netto, tj. 65.682,00 zł brutto;
−
z „ARGO” Artur Goleniewski Biuro Projektów i Realizacji Inwestycji, Łódź
ul. Dąbrowskiego 51 lok nr 20, umowa nr 103/2012 z dnia 17 grudnia
2012 roku na pełnienie nadzoru inwestorskiego w zakresie branży sanitarnej,
na okres od podpisania do dnia 31 grudnia 2013 roku, z wynagrodzeniem
w wysokości 68.634,00 zł, płatnym miesięcznie w ratach (aneks nr 1 z dnia
17 grudnia 2013 roku zmieniający do dnia 31 marca 2014 roku okres
realizacji zamówienia oraz wynagrodzenie do kwoty 69.126,00 zł, aneks nr 2
z dnia 31 marca 2014 roku zmieniający do dnia 30 czerwca okres realizacji
zadania i wynagrodzenie do kwoty 72.447,00 zł brutto i aneks nr 3 z dnia
30 czerwca 2014 roku, którym okres świadczenia usługi określono do dnia
30 września 2014 roku, wynagrodzenie ustalono na kwotę 60.400,00 zł netto,
18
tj. 74.292,00 zł brutto). Umowa i aneksy, mimo zapisów o udzielonej przez
Skarbnika Gminy kontrasygnacie, nie zawierały podpisu Skarbnika. Jedynie
aneks nr 3 z dnia 30 czerwca 2014 roku zawierał podpis Skarbnika Gminy
złożony z datą 21 sierpnia 2014 roku, tj. 2 miesiące po zawarciu aneksu;
-
z IPG Marcin Kominiak, Łęczyca, ul. Kaliska 34/12, umowa nr 60/2013 z dnia
20 września 2013 roku na opracowanie map sytuacyjno-wysokościowych dla
realizacji zadania „Budowa lokalnej infrastruktury dystrybucji gazu ziemnego”
II etap w terminie do dnia 3 października 2013 roku, za kwotę brutto
20.000,00 zł,
2.
Realizację zakresu robót objętych umową potwierdzono protokołem odbioru,
w którym nie określono daty odbioru robót, a co za tym idzie nie wskazano
daty, od której liczony jest 60 - miesięczny okres gwarancji.
3.
Gmina Daszyna w dniu 17 października 2014 roku wszczęła postępowanie
o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie robót budowlanych
dotyczących budowy sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami
gazu i infrastrukturą towarzyszącą w Gminie Witonia i w miejscowości
Daszyna. Przedmiot zamówienia obejmował:
-
budowę gazociągu średniego ciśnienia na wyszczególnionych odcinkach
wskazanych ulic w miejscowości Witonia wraz z budową przyłączy od
istniejących (zrealizowanych w etapie zakończonym z dniem 30 września
2014 roku), odcinków sieci oraz odcinków projektowanych (tj. stanowiących
sieć „rozprowadzającą”), jak również przyłączy w miejscowościach Gajewo
i Romartów,
-
budowę gazociągu średniego ciśnienia (włączenie w istniejący, zrealizowany
w etapie zakończonym z dniem 30 września 2014 roku) - gazociąg na
wskazanym dokumentacją projektową odcinku z budową przyłączy
z wyszczególnionymi punktami redukcyjno-pomiarowymi w miejscowości
Daszyna.
Odcinki gazociągu i przyłączy wyłączone z zakresu objętego zamówieniem na
terenie Gminy Witonia zaznaczono na wydruku rysunków z dokumentacji
projektowej stanowiącej załączniki do specyfikacji istotnych warunków
zamówienia.
Jak wynikało z dokumentacji projektowej, część zamierzenia inwestycyjnego
polegająca na budowie gazociągu i przyłączy na terenie miejscowości Witonia,
Gajewo i Romartów zlokalizowana jest na obszarze Gminy Witonia. Zlecenie
wykonania projektów technicznych oraz robót budowlanych, jak
również
poniesienie
kosztów
w
zakresie
przedsięwzięcia
realizowanego na terenie i na rzecz mieszkańców Gminy Witonia nie
mieści się w określonym art. 7 ustawy o samorządzie gminnym,
zakresie zadań własnych Gminy Daszyna.
Gmina Daszyna nie przejęła praw i obowiązków Gminy Witonia, do której
zadań należy, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,
zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, którą tworzą
mieszkańcy gminy, w żadnej z formuł przewidzianych w obowiązujących
przepisach. Przykładowo, zgodnie z art. 74 ustawy o samorządzie gminnym,
gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia
jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca
zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki
pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają
obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania.
19
Ponadto, przeznaczenie wydatków z budżetu ograniczają regulacje ustawy
o finansach publicznych. Zgodnie z art. 216 ust. 2 ww. ustawy, wydatki
budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację
zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na zadania
własne jednostek samorządu terytorialnego; zadania z zakresu administracji
rządowej i inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu
terytorialnego; zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do
realizacji w drodze umowy lub porozumienia; zadania realizowane wspólnie
z innymi jednostkami samorządu terytorialnego; pomoc rzeczową lub
finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną
uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego,
programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1
pkt 2 i 3 cytowanej ustawy.
W powyższym katalogu wydatków nie mieszczą się wydatki na realizację
zadań własnych innej gminy.
Przewidywana
wartość
robót
budowlanych
określona
kosztorysami
inwestorskimi obejmującymi budowę lokalnej infrastruktury dystrybucji gazu
ziemnego na terenie Gminy Witonia wynosiła 1.024.890 zł.
4.
Zamawiający określił termin realizacji zamówienia wskazanego w punkcie
powyżej od dnia podpisania umowy do dnia 30 lipca 2015 roku,
z etapowaniem zakresu prac zgodnie z harmonogramem będącym
załącznikiem do umowy. Z zapisów przedmiotowego harmonogramu oraz
określonych specyfikacją istotnych warunków zamówienia zasad płatności
wynikało, że pierwszy etap obejmujący budowę gazociągu średniego ciśnienia
i przyłączy w miejscowości Daszyna przewidziano do realizacji w 2014 roku do
dnia 20 stycznia 2015 roku, a jego fakturowanie - po bezusterkowym odbiorze
tego etapu. Fakturowanie robót dotyczących drugiego etapu (gazociąg
i przyłącza na terenie Gminy Witonia - miejscowości Witonia, Gajewo
i Romartów) przewidziano po zakończeniu robót udokumentowanym
bezusterkowym protokołem odbioru końcowego. Z powyższego wynikało, że
wydatki dotyczące realizacji robót objętych ogłoszeniem przewidziane zostały
do poniesienia w 2015 roku, co nie było zgodne z postanowieniami
obowiązującej w Gminie Daszyna wieloletniej prognozy finansowej.
W uchwale nr LIII/337/2014 Rady Gminy w Daszynie z dnia 23 października
2014 roku13 – załącznik nr 2 Wykaz przedsięwzięć do WPF, organ stanowiący
określił limit wydatków na zadanie „Budowa lokalnej infrastruktury dystrybucji
gazu ziemnego” na 2015 rok w kwocie 89.000,00 zł i na rok 2016
w wysokości 1.500,00 zł. Odnosząc powyższe dane do ustalonej na podstawie
kosztorysów inwestorskich wartości zamówienia netto 1.584.728,06 zł,
tj. 1.949.215,40 zł brutto, wskazać należy, że limit wydatków określony
wieloletnią prognozą finansową na to zadanie na 2015 rok nie przewidywał
zabezpieczenia
środków
finansowych
wystarczających
na
realizację
przedsięwzięcia w zakresie przewidzianym ogłoszeniem.
Uporządkowanie gospodarki wodno-ściekowej na terenie Gminy Daszyna poprzez
budowę systemu kanalizacji zagrodowej – przydomowe oczyszczalnie ścieków
13
Uchwała Rady Gminy nr LIII/337/2014 z dnia 23 października 2014 roku w sprawie zmiany
Wieloletniej Prognozy Finansowej Gmina Daszyna na lata 2014 – 2030 została unieważniona przez
Kolegium RIO w Łodzi – uchwała Nr 35/190/2014 z dnia 27 listopada 2014 roku.
20
Zawarta w dniu 11 października 2013 roku, w związku z realizacją zadania, umowa
z firmą Projektowanie i Nadzór Sieci i Instalacji Sanitarnych mgr inż. Marek Szulc,
ul. Południowa, Krośniewice dotycząca wykonania dokumentacji projektowokosztorysowej na uporządkowanie gospodarki wodno-ściekowej na terenie Gminy
Daszyna poprzez budowę systemu kanalizacji zagrodowej – przydomowe
oczyszczalnie ścieków oraz systemu zaopatrzenia w wodę – 28 sztuk, z terminem
realizacji do dnia 25 października 2013 roku, z wynagrodzeniem 450,00 zł netto za
dokumentację jednej oczyszczalni, nie została kontrasygnowana przez Skarbnika
Gminy, co było niezgodne z art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
W zakresie wydatków na zakup usług
Obsługa administracyjna sieci wodno-kanalizacyjnej
Umową o współpracy zawartą w dniu 26 marca 2013 roku między Gminą Daszyna,
reprezentowaną przez Wójta Gminy Zbigniewa Wojterę a Przedsiębiorstwem
Gospodarki Komunalnej Daszyna Sp. z o.o. z siedzibą w Daszynie, reprezentowaną
przez Prezesa Zarządu Roberta Widawskiego, Gmina powierzyła Spółce na zasadach
wyłączności, na czas nieokreślony, obowiązki administracji w imieniu Gminy siecią
wodno-kanalizacyjną - w myśl ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym
zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Na mocy umowy
ustalono
obowiązki
Spółki
w
zakresie
czynności
administracyjnych
i eksploatacyjnych. Aneksem nr 4 z dnia 1 października 2013 roku obowiązki te
rozszerzono o zapewnienie sprawnego funkcjonowania urządzeń wodociągowych
i kanalizacyjnych, procesu odbierania ścieków, ich dowozu i zrzutu do oczyszczalni
oraz o obowiązki sygnalizowania przedstawicielom Gminy zaistniałych awarii oraz
koniecznych napraw i remontów. Umowa określała, że Spółka będzie wykonywała
powierzone czynności przy użyciu maszyn, urządzeń i oprogramowania
informatycznego będącego własnością Gminy, bez ustalenia zasad ich użytkowania.
Ustalono miesięczne wynagrodzenie za wykonywane czynności odpowiadające
rzeczywistym kosztom obsługi, płatne w terminie 7 dni na podstawie faktury
wystawianej przez Spółkę na koniec każdego miesiąca kalendarzowego.
Aneksem nr 10 zawartym w dniu 3 marca 2014 roku wprowadzono nowe brzmienie
§ 3 umowy, w którym wskazano na comiesięczne zawieranie aneksów określających
wysokość wynagrodzenia odpowiadającego rzeczywistym kosztom realizacji
powierzonych Spółce obowiązków. Termin płatności faktur wystawianych przez
Spółkę na koniec każdego miesiąca kalendarzowego określono do 28 dni oraz
ustalono, że koszty remontów, napraw, utrzymania, modernizacji i rozbudowy
infrastruktury obciążają Gminę.
Umową z dnia 26 marca 2013 roku ze zmianami wynikającymi z opisanych wyżej
aneksów nie określono zasad ustalania rzeczywistych kosztów realizacji
powierzonych Spółce obowiązków, okresów rozliczenia rzeczywistych kosztów
i dokumentów stanowiących podstawę ich ustalenia oraz weryfikacji. Z wyjaśnienia
pełniącego funkcję Wójta Gminy Daszyna, podpisanego z upoważnienia Wójta przez
Sekretarza Gminy wynikało, że nie przeprowadzano szczegółowej analizy kosztów,
tym niemniej, analizy tej dokonywano, co najmniej przy okazji podpisywania
kolejnych comiesięcznych aneksów do umowy. Zgodnie z wyjaśnieniem,
powierzenie Spółce odpłatnej realizacji zadania miało na celu poprawę jej sytuacji
finansowej, a wykazanie przez Spółkę zysku pozwoliło jej przystąpić do procesu
mającego na celu uzyskanie statusu przedsiębiorstwa energetycznego.
21
Brak weryfikacji faktycznie poniesionych, rzeczywistych kosztów realizacji zleconych
przez Gminę czynności oraz złożone w trakcie czynności kontrolnych wyjaśnienie
wskazują na możliwość sytuacji, w której przekazywane Spółce wynagrodzenie nie
odpowiadało kosztom wykonywania czynności powierzonych umową, lecz miało na
celu poprawę jej kondycji finansowej i umożliwienie uzyskania koncesji na
prowadzenie działalności w zakresie dystrybucji i obrotu paliwami gazowymi.
Wynagrodzenie przekazywano w kwotach zgodnych z ustaleniami aneksów do
umowy, w terminach określonych zapisami umowy i aneksu.
W rezultacie analizy dokumentacji dotyczącej statusu prawnego Spółki stwierdzono,
że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Daszyna Sp. z o.o. zostało utworzone
zgodnie z uchwałą Rady Gminy Daszyna nr XXIV/152/2012 z dnia 30 czerwca
2012 roku, jako jednoosobowa spółka Gminy Daszyna. W dniu 31 grudnia
2013 roku Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników Spółki podjęło uchwałę
o podwyższeniu kapitału zakładowego, uchwałę o wyłączeniu prawa pierwszeństwa
objęcia udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym Spółki oraz uchwałę
o wyrażeniu zgody na przystąpienie do Spółki nowych wspólników oraz objęcie
przez nich nowo utworzonych udziałów14. Wobec zmian w składzie wspólników
Spółki i w zakresie udziałów w kapitale zakładowym, uległa zmianie sytuacja
prawna Spółki, w szczególności w zakresie możliwości bezprzetargowego
powierzenia jej przez Gminę wykonywania usług, w tym odpłatnego
administrowania siecią wodociągowo-kanalizacyjną stanowiącą własność Gminy15.
W zakresie pozostałych ustaleń, w tym dochodów ze sprzedaży majątku
1.
Gmina Daszyna nieprawidłowo klasyfikowała dochody z tytułu sprzedaży
nieruchomości będących gruntami lub użytkami rolnymi oraz lokali będących
odrębnym przedmiotem własności - w dziale 700, rozdziale 7005, § 087
zamiast w § 077.
2.
Uchwałą nr XLII/307/2014 z dnia 31 marca 2014 roku Rada Gminy
w Daszynie zezwoliła na sprzedaż zwrotną (z prawem odkupu przez Gminę
Daszyna) następujących nieruchomości gruntowych:
-
działka nr 112/2 o powierzchni 1.0000 ha, położona w obrębie
geodezyjnym Daszyna – zgodnie z wypisem z rejestru gruntów na dzień
22 października 2013 roku działka nr 112/2 oznaczona została jako
nieruchomość rolna R klasa V.
-
działka nr 18/1 o powierzchni 1,4500 ha, położona w obrębie geodezyjnym
Jacków - zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 22 października
2013 roku działka nr 18/1 oznaczona została jako nieruchomość w części
rolna R klasy IVa – 0,55ha, rolna klasy V 0,73ha, Ps – 0,16 ha, W i R IVa
0,01ha.
Wartość ww. nieruchomości została ustalona w operatach szacunkowych,
sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego o uprawnieniach nr 3126
Zbigniewa Jachowicza, na podstawie pisemnych zleceń, sporządzonych przez
Zbigniewa Wojterę w dniu 22 października 2013 roku: dla działki 18/1 - celem
14
Stowarzyszenie Bajkowy Świat w Mazewie (KRS 0000367954) i Stowarzyszenie Skarb Malucha
w Daszynie (KRS 0000359748) - objęły nowo utworzone udziały, po 50 udziałów o wartości nominalnej
po 50,00 zł.
15
Zobacz, orzecznictwo ETS w sprawie zamówień in house, np. w sprawie C-26/03 Stadt Halle i RPL
Recyclingpark Lochau Gmbh przeciwko Arbeitsgemeinschaft Thermische Restabfall- und
Energieverwertungsanlage TREA Leuna.
22
sprzedaży, oraz dla działki 112/2 celem zbycia w formie darowizny, za
wynagrodzeniem w kwocie 492,00 zł brutto od jednej działki. Oba operaty
szacunkowe sporządzone zostały w dniu 25 października 2013 roku (3 dni po
pisemnym zleceniu). Na ich podstawie stwierdzono, że:


wartość działki nr 112/2 ustalona została na kwotę 1.553.300,00 zł netto,
metodą porównawczą parami. Zgodnie z operatem nieruchomość ujęta była
w planie zagospodarowania przestrzennego jako L23R – tereny rolnicze,
dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające: zabudowa związana z gospodarką
rolną i urządzeniami towarzyszącymi, sieci napowietrzne i podziemnej
infrastruktury technicznej oraz związane z nimi urządzenia, zbiorniki wodne –
grunt przeznaczony pod usługi. Do celów wyceny wybrano wyraźnie
wyodrębniony rynek działek rolnych przeznaczonych, jako tereny eksploatacji
powierzchniowej,
tereny
obiektów
produkcyjnych,
magazynowych
i usługowych. W latach 2010 – 2013 ceny takich nieruchomości kształtowały
się od 45,00 zł do 235,00 zł za 1m2 powierzchni gruntu. Dla ustalenia wartości
nieruchomości przyjęto do porównania następujące nieruchomości
−
nieruchomość nr 1 – Łęczyca, Gmina Łęczyca (brak oznaczenia
nieruchomości wg numeru działki), o powierzchni 5.400m2,
sprzedana w marcu 2011 roku za 788.400,00 zł, cena za 1m2
wynosiła 146,00 zł,
−
nieruchomość nr 2 – Kutno, (brak oznaczenia nieruchomości),
o powierzchni 21.340,00m2, grunty orne klas od III do V, sprzedana
w 2010 roku za 3.286.360,00 zł, cena za 1m2 wynosiła 154,00zł,
−
nieruchomość nr 3 – wieś Dobrzelin gm. Żychlin, powiat Kutnowski,
powierzchnia 2.400m2 (brak oznaczenia nieruchomości), sprzedana
w listopadzie 2012 roku za kwotę 366.000,00 zł, cena za 1m2
wynosiła 147,00 zł.
wartość działki nr 18/1 ustalona została na kwotę 2.160.500,00 zł netto,
metodą
porównawczą
parami.
Wskazano,
że
zgodnie
z
planem
zagospodarowania przestrzennego nieruchomość przeznaczona jest na tereny
eksploatacji
powierzchniowej,
przeznaczenie
uzupełniające
–
stacje
transformatorowe, lokalizacja zwałowisk docelowo przeznaczonych do
rekultywacji terenów poeksploatacyjnych. Dalej wskazano, że do wyceny
zastosowano metodę porównawczą parami, przyjmując do porównania ceny
transakcyjne za lata 2010 – 2013 przeprowadzane na rynku lokalnym.
W części dotyczącej analizy ekonomicznej rynku rzeczoznawca stwierdził
zasadniczo niewielką ilość transakcji zawieranych w obrocie nieruchomościami
tego typu, wskazując, że zainteresowanie inwestorów działkami rolnymi
przeznaczonymi pod działalność gospodarczą także to odzwierciedla, niemniej
jednak ceny nieruchomości tego typu są stabilne. Do określenia wartości
nieruchomości przyjęto do porównania te same nieruchomości co w przypadku
działki nr 112/2.
W związku z określeniem wartości ww. nieruchomości podkreślić należy, że
ten sam rzeczoznawca majątkowy, o uprawnieniach nr 3126, dokonał w dniu
21 kwietnia 2011 roku wyceny działki nr 18/1. Zgodnie z przedmiotowym
operatem wartość nieruchomości ustalona została na kwotę 28.890,00 zł –
różnica wobec operatu z 2013 roku wynosiła zatem 2.131.610,00 zł..
Wyceny dokonano metodę porównania parami, przyjmując ceny transakcyjne
z lat 2009 – 2011. Rzeczoznawca stwierdził zasadniczo stałą ilość transakcji
zawieranych w obrocie nieruchomościami tego typu oraz nadmienił, że „ceny
nieruchomości rolnych są w miarę stabilne – nie rosną zbyt w sposób podobny
do rynku miejskiego. W roku 2010 i 2011 miało miejsce niewiele transakcji
23
nieruchomości rolnych. Nieruchomości rolne kształtowały się w latach 2010
i 2011 od 18.000,00 zł do 35.000,00 zł za 1ha powierzchni gruntu”.
3.
Opisane powyżej nieruchomości zostały zbyte w drodze przetargu
nieograniczonego. W ogłoszeniu o przetargu wskazano, że nieruchomości te
są przedmiotem pisemnego przetargu nieograniczonego, z zastrzeżeniem
zwrotnego przeniesienia własności nieruchomości po upływie 7 lat.
Transakcja miała na celu sprzedaż nieruchomości, a następnie przejęcie
nieruchomości w dzierżawę przez Gminę Daszyna od nabywcy oraz odkupienie
nieruchomości przez Gminę Daszyna po upływie 7 lat (tzw. sprzedaż –
dzierżawa zwrotna). W części II ogłoszenia o przetargu „informacje
dodatkowe” wskazano, że podczas rozpatrywania ofert komisja
weźmie pod uwagę proponowaną cenę sprzedaży nieruchomości,
która nie może być niższa od ceny wywoławczej ustalonej przez
rzeczoznawcę majątkowego, jednak jedynym kryterium wyboru
będzie wysokość czynszu dzierżawnego tj. suma kosztów, jakie
korzystający tj. Gmina Daszyna będzie miała ponieść w toku realizacji
umowy dzierżawy.
4.
W wyniku przetargu Gmina Daszyna zawarła w dniu 24 października
2014 roku z firmą „Magellan” S.A., która złożyła, jako jedyna ofertę, umowę
w formie aktu notarialnego AN nr 12558/14 sprzedaży nieruchomości - działka
nr 18/1 oraz działka nr 112/2. W imieniu Gminy oświadczenie woli złożył Pan
Paweł Adam Jóźwiak, jako pełniący obowiązki Wójta Gminy. Przedmiotem
umowy była sprzedaż na rzecz „Magellan” S.A. nieruchomości nr 18/1 za cenę
2.160.501,00 zł netto, tj. 2.657.416,23 zł brutto oraz nieruchomości nr 112/2
za kwotę 1.553.301,000 zł netto, tj. 1.910.560,23 zł brutto. Łączna kwota
uzyskana za dwie nieruchomości wynosiła 4.567.976,46 zł. W dalszej części
umowy sprzedaży, w § 4 wskazano, że na skutek prawidłowej realizacji
powyższych postanowień „Magellan” S.A z siedzibą w Łodzi staje się
właścicielem ww. nieruchomości, w rozumieniu Kodeksu Cywilnego i przekaże
Gminie Daszyna do używania i pobierania pożytków nieruchomości, a Gmina
Daszyna zobowiąże się płacić na rzecz „Magellan” S.A. z siedzibą w Łodzi
czynsz dzierżawny, na podstawie odrębnej umowy dzierżawy, którą strony
podpiszą w dniu zawarcia niniejszej umowy. Oddanie nieruchomości do
używania Gminie Daszyna nastąpi niezwłocznie po tym, jak Gmina wyda
nieruchomości firmie „Magellan” S.A. z siedzibą w Łodzi, w ramach opisanej
powyżej procedury sprzedaży.
W § 5 aktu notarialnego nr 12558/14 strony zawarły także umowę
przedwstępną sprzedaży nieruchomości na rzecz Gminy Daszyna. Ustalono, że
Gmina nieodwołalnie i bezwarunkowo, w terminie do dnia 29 października
2021 roku zawrze z „Magellan” S.A. umowę sprzedaży nieruchomości nr 18/1
i nr 112/2, na następujących warunkach: [1] sprzedaż nieruchomości nr 18/1
nastąpi za kwotę 2.657.416,23 zł brutto, a nieruchomości nr 112/2 za kwotę
1.910.560,23 zł - za zwrotem nakładów poczynionych zgodnie z zawartą
pomiędzy Gminą Daszyna a „Magellan” S.A. umową dzierżawy, o której mowa
w §4 aktu notarialnego; [2] strony wyłączyły odpowiedzialność „Magellan”
S.A. za jakiekolwiek wady fizyczne lub prawne nieruchomości wynikające
z umowy sprzedaży, [3] Gmina oświadczyła, że nie zgłosi wobec „Magellan”
S.A. w Łodzi żadnych roszczeń dotyczących stanu technicznego nieruchomości
i jego dalszej przydatności do użytkowania, w związku z obowiązkiem
utrzymania przez Gminę Daszyna nieruchomości w stanie niepogorszonym
w trakcie trwania dzierżawy; [4] zmiana przeznaczenia lub substancji
nieruchomości poprzez m.in. zabudowanie, dokonane przez Gminę Daszyna
24
po uzyskaniu pisemnej zgodny „Magellan” S.A. z siedzibą w Łodzi oraz
poczynienie przez Gminę wszelkich nakładów na nieruchomości za uprzednią
zgodą „Magellan” S.A. w Łodzi, nie spowoduje zmiany ceny odkupu
nieruchomości ustalonej powyżej.
W dalszej części umowy sprzedaży strony ustaliły, że w przypadku gdy
którakolwiek z umów o których mowa w § 5 nie zostanie zawarta we
wskazanym terminie, Gmina Daszyna zapłaci „Magellan” S.A. w Łodzi karę
umowną w wysokości 5% ceny ustalonej w ramach przedwstępnej umowy
sprzedaży, w terminie 14 dni od upływu terminu zawarcia umowy. Zapłata
przedmiotowej kary nie zwolni Gminy Daszyna z obowiązku zawarcia
z
„Magellan”
S.A.
przyrzeczonej
umowy
sprzedaży.
W
sytuacji
przedterminowego rozwiązania umowy dzierżawy dotyczącej nieruchomości
objętych aktem notarialnym, „Magellan” S.A. może złożyć Gminie Daszyna
oświadczenie, w którym zostanie ona wezwana do niezwłocznego zawarcia
przedwstępnej umowy sprzedaży, niezależnie od terminu określonego w § 5
aktu. Gmina zobowiązana jest wywiązać się z obowiązku zawarcia umowy
w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania o którym mowa powyżej.
Należność za nieruchomości w wysokości 4.196.596,46 zł wpłynęła na
rachunek bankowy Urzędu Gminy w Daszynie w dniu 24 października 2014
roku.
Umowa dzierżawy zawarta została w dniu 24 października 2014 roku w Łodzi
między Gminą Daszyna, reprezentowaną przez pełniącego funkcję Wójta
Gminy Pana Pawła Jóźwiaka, przy kontrasygnacie Skarbnika Gminy Pani
Danuty Kaczmarek a „Magellan” S.A. w Łodzi. W umowie dzierżawy strony
ustaliły m.in., że:
-
„Magellan” S.A. jako właściciel nieruchomości nr 18/1 obręb Jacków,
o powierzchni 1,4500 ha, oraz nieruchomości nr 112/2 obręb Walew,
o powierzchni 1,0000 ha, oddaje powyższe nieruchomości Gminie Daszyna do
używania i pobierania pożytków, a Gmina Daszyna zobowiązała się do
opłacania na rzecz „Magellan” S.A. czynszu dzierżawnego. Oddanie
nieruchomości nastąpiło w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości
zawartej w formie aktu notarialnego, opisanego powyżej, na podstawie
protokołu zdawczo-odbiorczego podpisanego przez strony;
-
Gmina Daszyna zobowiązała się do używania nieruchomości zgodnie
z przeznaczeniem, oraz do utrzymania jej w stanie niepogorszonym,
wyjąwszy
normalne
zużycie
eksploatacyjne.
Zmiany
przeznaczenia
nieruchomości lub jej substancji (m.in. poprzez zabudowanie) mogą być
dokonywane jedynie po uzyskaniu pisemnej zgody „Magellan” S.A.. Koszty
takich zmian i zarządzania nieruchomością, a także koszty napraw,
konserwacji i przeglądów ponosi Gmina. Jednostka zobowiązana jest do
prowadzenia rejestru powyższych napraw i konserwacji, z wyszczególnieniem
ich przyczyn, zakresu oraz podmiotów wykonujących naprawę, do którego to
rejestru „Magellan” S.A. ma prawo uzyskania wglądu w każdym czasie;
-
„Magellan” S.A. może czynić nakłady ulepszające nieruchomość tylko gdy
obowiązek taki wynika z przepisów prawa, pod warunkiem uzyskania
pisemnej zgody Gminy Daszyna. O planie dokonania nakładów „Magellan”
S.A. zobowiązał się poinformować Gminę z dwutygodniowym wyprzedzeniem
celem zgłoszenia przez Gminę Daszyna zastrzeżeń. Koszty tych nakładów
zwiększają odpowiednio cenę odkupu nieruchomości;
25
-
„Magellan” S.A. ma prawo kontrolowania stanu nieruchomości po uprzednim
zawiadomieniu Gminy na co najmniej 7 dni przed planowanym terminem
kontroli;
-
Gmina Daszyna zobowiązała się do pokrywania wszelkich kosztów związanych
z utrzymaniem nieruchomości, oraz do zwrotu lub uiszczania wszelkich
podatków i innych ciężarów związanych z użytkowaniem lub własnością
nieruchomości. W przypadku gdyby ciężar ten pokryty został przez „Magellan”
S.A. Gmina zobowiązuje się zwrócić firmie należna kwotę;
-
Gmina Daszyna oświadczyła, iż nie planuje wcześniejszego rozwiązania
umowy dzierżawy, jednak gdyby Gmina chciała odkupić nieruchomość za
porozumieniem stron przed upływem okresu dzierżawy, czynność ta będzie
podlegać odrębnym negocjacjom między stronami;
-
czynsz dzierżawny ustalono w kwocie ogółem 2.001.739,28 zł netto,
tj. 2.462.139,31 zł brutto, płatny będzie zgodnie z harmonogramem
stanowiącym załącznik umowy do 10 dnia każdego z 84 miesięcy, na
które zawarta została umowa, licząc od dnia 10 listopada 2014 roku
do dnia 10 listopada 2021 roku w wysokości 29.311,18 zł miesięcznie,
z wyjątkiem listopada 2014 roku gdzie czynsz ustalono w wysokości
6.839,28 zł i listopada 2021 roku, kiedy to wynosić będzie
22.472,09 zł. W przypadku opóźnień w zapłacie naliczane będą
odsetki ustawowe. Od stycznia 2015 roku czynsz dzierżawny będzie
indeksowany o wskaźnik cen towarów i usług obliczany przez GUS;
-
Gmina Daszyna zobowiązała się w terminie 30 dni od dnia zawarcia umowy
dzierżawy do złożenia oświadczenia o poddaniu się rygorowi egzekucji na
kwotę brutto 2.462.139,31 zł w terminie do dnia 10 listopada 2021 roku, na
podstawie art. 777 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego,
zgodnie z którym to przepisem - tytułem egzekucyjnym jest m.in. akt
notarialny, w którym dłużnik poddał się egzekucji który obejmuje obowiązek
zapłaty sumy pieniężnej lub wydania rzeczy oznaczonych co do gatunku,
ilościowo w akcie określonych, albo też wydania rzeczy indywidualnie
oznaczonej, gdy w akcie wskazano termin wykonania obowiązku lub
zdarzenie, od którego uzależnione jest wykonanie.
Odnosząc się do opisanego
następujące okoliczności:
stanu
faktycznego
należy
wskazać
1)
Zastosowana w omawianej sytuacji konstrukcja prawna polega na odpłatnym
przeniesieniu prawa własności rzeczy z obowiązkiem ponownego jej nabycia
po upływie ustalonego czasu, przy zachowaniu przez zbywcę wyłącznego
prawa do korzystania z rzeczy i pobierania pożytków za wynagrodzeniem na
rzecz nowego właściciela (do czasu odkupu). Konstrukcja ta budowana jest
w oparciu o trzy umowy o charakterze cywilnoprawnym [1] sprzedaż umożliwiająca odpłatne przeniesienie własności, [2] dzierżawa - utrwalająca
wzajemne świadczenie obu stron oraz [3] umowa przedwstępna sprzedaży
przesądzająca o czasowym charakterze realizowanej transakcji. Przy czym
czynności te powinny być analizowane łącznie, jako komponenty
wielopłaszczyznowej relacji normatywnej, dla uchwycenia istotnych jej
elementów i faktycznej woli stron tego stosunku prawnego.
2)
Sprzedający poprzez wyzbycie
pieniężne zachowując wciąż,
się składnika majątku nabywa aktywa
na zasadach wyłączności, możliwość
26
dysponowania rzeczą. Z kolei kupujący w wyniku przekazania rzeczy wraz
z prawem do pobierania pożytków rezygnuje z korzyści wynikających
z dysponowania tą rzeczą w zamian za wynagrodzenie płatne w formie
czynszu dzierżawnego przez cały okres, aż do chwili ponownego przeniesienia
własności. Zatem od momentu pierwotnej sprzedaży do chwili odkupu
sprzedający nie traci kontroli nad przedmiotem sprzedaży, a kupujący
otrzymuje wynagrodzenie wraz z gwarancją odkupu. Żadna ze stron nie
jest więc w rzeczywistości zainteresowana sprzedażą (przeniesieniem
posiadania), lecz przepływem środków pieniężnych wynikającym
z obrotu umówionymi składnikami majątku. Dlatego rozpatrywanie
w tym przypadku sprzedaży, dzierżawy i odkupu odrębnie jako klasycznych
umów cywilnoprawnych jest daleko niewystarczające. Występując łącznie
tworzą instrument obrotu aktywami pieniężnymi, oparty na zwrotnym
przenoszeniu prawa własności. W tym kontekście zastosowana
konstrukcja staje się instrumentem finansowania analogicznym, jak kredyt lub
pożyczka, o których mowa w art. 89 i art. 90 ustawy o finansach publicznych.
Przypomnieć należy, że jedynym kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty
była wysokość „czynszu dzierżawnego”, czyli kosztów, jakie korzystający
z nieruchomości będzie musiał ponieść w toku realizacji umowy dzierżawy,
a nie oferowana cena nieruchomości.
Uzasadnione jest w tej sytuacji stanowisko, że istotą konstrukcji normatywnej
określonej, jako sprzedaż zwrotna było pozyskanie środków pieniężnych
z przeznaczeniem na finansowanie budżetu (wydatków, rozchodów), które to
środki, w konsekwencji czasowego charakteru zawartych umów, zostaną
zwrócone do podmiotu finansującego. Ponadto, za korzystanie z tych środków
Gmina zapłaci stosowne wynagrodzenie w postaci czynszu dzierżawnego.
Środki uzyskane przez Gminę od „Magellan” S.A. stanowią wobec tego
dochody budżetu jedynie w znaczeniu formalnym – w efekcie powiązania
operacji udostępnienia tych środków z transakcją zbycia nieruchomości.
Obciążenie gminy bezwarunkowym i nieodwołalnym obowiązkiem odkupu
nieruchomości za taką samą kwotę przesądza zaś, że w sensie ekonomicznym
uzyskane środki posiadają charakter zwrotny. Również w aspekcie wyłącznie
formalnym należy traktować, jako wydatek obowiązkowy zwrot kapitału
udostępnionego Gminie przez „Magellan” S.A. – w efekcie powiązania
obowiązku zwrotu kapitału z ponownym przeniesieniem na gminę własności
nieruchomości.
Ponoszone
przez
gminę
wydatki
tytułem
czynszu
dzierżawnego należy ocenić, jako opłacenie kosztów udostępnienia Gminie
środków zwrotnych przez „Magellan” S.A.
Przeprowadzona transakcja wywołuje, zatem w zakresie gospodarki
finansowej Gminy skutki analogiczne do umowy długoterminowego kredytu
lub pożyczki. Zawarcie w jej treści postanowień o dwukrotnym przeniesieniu
własności nieruchomości nie zmienia faktu istnienia obowiązku zwrotu przez
Gminę kapitału w wysokości udostępnionej przez „Magellan” S.A. Zobowiązuje
też Gminę do corocznego angażowania środków budżetu na opłacanie
czynszu. Niezależnie od tego, czy ciążące na Gminie obowiązki w zakresie
zapłaty środków na rzecz „Magellan” S.A. byłyby określone, jako wydatki czy
rozchody, Gmina musi wygospodarować środki na ich sfinansowanie, co ma
jednakowe znaczenie z punktu widzenia zdolności płatniczych.
Pozyskanie środków finansowych, w ramach czynności kreującej dług
publiczny16, odbyło się z jednak z pominięciem rygorów wynikających
16
Z uwagi na treść § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 roku w sprawie
szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego
27
z przepisów ustawy o finansach publicznych odnoszących się do zaciągania
długu (np. obowiązek uzyskania opinii regionalnej izby obrachunkowej
w sprawie możliwości spłaty kredytu lub pożyczki). W konsekwencji nie będą
także mogły być zastosowane reguły ograniczające spłatę zobowiązań,
w szczególności dłużnych (art. 243 ustawy o finansach publicznych).
Wykorzystanie omawianej formuły pozyskania środków wynikało z sytuacji
finansowej Gminy Daszyna, która nie pozwalała na zaciągnięcie zobowiązania
dłużnego w wysokości ok. 4 mln zł, przy zachowaniu ograniczeń ustalonych
w obowiązujących przepisach. Przedstawia to poniższa symulacja zachowania
przez Gminę relacji spłaty zobowiązań wyznaczonej przez art. 243 ust.1
ustawy o finansach publicznych, w której analizowane przepływy finansowe
zostały zidentyfikowane, jako przychody (zapłata ceny sprzedaży przez
„Magellan” S.A.), koszty obsługi długu (zapłata czynszu dzierżawnego przez
Gminę) i rozchody (zapłata ceny sprzedaży w ramach odkupu nieruchomości
przez Gminę). W ramach analizy dokonano w zakresie 2014 roku zmniejszenia
kwoty dochodów ogółem i dochodów ze sprzedaży majątku o 3.713.801,99
zł17, zwiększając o tę samą wartość przychody jednostki. Od listopada 2014
roku do listopada 2021 roku przesunięto w ramach wydatków bieżących
środki przeznaczone na spłatę czynszu dzierżawnego do kosztów obsługi
zadłużenia. W roku, w którym planowana jest sprzedaż zwrotna,
o 3.713.801,99 zł zmniejszono wydatki ogółem budżetu gminy i wydatki
majątkowe, zwiększając tym samym planowane rozchody jednostki
Na potrzeby symulacji wykorzystano dane finansowe ujęte w prognozie
według stanu na dzień 23 października 2014 roku, przy czym okoliczność
unieważnienia uchwały nie ma znaczenia dla symulacji.
Rok 2015
Dane wg WPF
Wykonanie
Lp. Dane do obliczeń
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
dochody bieżące
dochody ze sprzedaży majątku
wydatki bieżące
dochody ogółem
wskaźnik w ujęciu rocznym
[(1+2-3)/4]
średnia wskaźników z wiersza nr 5 - prawa strona wzoru
plan dochodów na 2015 r.
przypadające do spłaty raty pożyczek w 2015 r. wg planu
odsetki wg planu w 2015 r.
iloraz zadłużenia wraz z odsetkami przez dochody ogółem [(8+9)/7]
- lewa strona wzoru
sprawdzenie relacji z art. 243
(10 ≤ 6)
2012
10.726.639,82
365.216,01
10.231.860,88
19.196.170,25
0,0448
2013
11.773.452,49
102.795,00
11.220.467,41
17.294.919,35
0,0379
Prognoza wg WPF
LIII/337/2014 z dnia
23 października 2014
2014
13.316.411,40
4.249.570,00
13.370.879,82
35.136.696,21
0,1194
0,0674
21.422.061,8
170.707,27
544.789,61
0,0334
0,0334 < 0,0674
Dane wg Symulacji
Lp. Dane do obliczeń
Wykonanie
Prognoza wg WPF
LIII/337/2014 z dnia
23 października 2014
(Dz. U. Nr 298, poz. 1767), umowy należy traktować, jako kreujące zobowiązanie zaliczane do
państwowego długu publicznego.
17
Cena sprzedaży działek, pomniejszona o VAT.
28
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
dochody bieżące
dochody ze sprzedaży majątku
wydatki bieżące
dochody ogółem
wskaźnik w ujęciu rocznym
[(1+2-3)/4]
średnia wskaźników z wiersza nr 5 - prawa strona wzoru
plan dochodów na 2015 r.
przypadające do spłaty raty pożyczek w 2015 r. wg planu
odsetki wg planu w 2015 r.
iloraz zadłużenia wraz z odsetkami przez dochody ogółem [(8+9)/7]
- lewa strona wzoru
sprawdzenie relacji z art. 243
(10 ≤ 6)
2012
10.726.639,82
365.216,01
10.231.860,88
19.196.170,25
0,0448
2013
11.773.452,49
102.795,00
11.220.467,41
17.294.919,35
0,0379
roku z uwzględnieniem
symulacji
2014
13.316.411,40
535.769,00
13.370.879,82
31.422.895,21
0,0153
0,0327
21.422.061,80
170.707,27
896.523,77
0,0498
0,0498 > 0,0327
Rok 2016
Dane wg WPF
Wykonanie
Lp. Dane do obliczeń
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
dochody bieżące
dochody ze sprzedaży majątku
wydatki bieżące
dochody ogółem
wskaźnik w ujęciu rocznym
[(1+2-3)/4]
średnia wskaźników z wiersza nr 5 - prawa strona wzoru
plan dochodów na 2016 r.
przypadające do spłaty raty pożyczek w 2016 r. wg planu
odsetki wg planu w 2016 r.
iloraz zadłużenia wraz z odsetkami przez dochody ogółem [(8+9)/7]
- lewa strona wzoru
sprawdzenie relacji z art. 243
(10 ≤ 6)
2013
11.773.452,49
102.795,00
11.220.467,41
17.294.919,35
0,0379
Prognoza wg WPF LIII/337/2014 z dnia
23 października 2014
2014
2015
13.316.411,40
17.621.920,88
4.249.570,00
0,00
13.370.879,82
16.767.767,05
35.136.696,21
21.422.061,80
0,1194
0,0399
0,0657
23.956.262,00
185.707,27
541.000,00
0,0303
0,0303 < 49,39
Dane wg symulacji
Wykonanie
Lp. Dane do obliczeń
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
dochody bieżące
dochody ze sprzedaży majątku
wydatki bieżące
dochody ogółem
wskaźnik w ujęciu rocznym
[(1+2-3)/4]
średnia wskaźników z wiersza nr 5 - prawa strona wzoru
plan dochodów na 2016 r.
przypadające do spłaty raty pożyczek w 2016 r. wg planu
odsetki wg planu w 2016 r.
iloraz zadłużenia wraz z odsetkami przez dochody ogółem [(8+9)/7]
- lewa strona wzoru
sprawdzenie relacji z art. 243
(10 ≤ 6)
2013
11.773.452,49
102.795,00
11.220.467,41
17.294.919,35
0,0379
Prognoza wg WPF LIII/337/2014 z dnia
23 października 2014 z uwzględnieniem
symulacji
2014
2015
13.316.411,40
17.621.920,88
535.769,00
0
13.370.879,82
16.767.767,05
31.422.895,21
21.422.061,80
0,0153
0,0399
0,310
23.956.262,00
185.707,27
892.734,16
0,0450
0,0450 > 0,310
Rok 2021
Dane wg WPF
Prognoza wg WPF LIII/337/2014 z dnia 23 października 2014 roku
2018
2019
2020
31.822.473,00
32.354.372,00
33.007.547,00
0,00
0,00
0,00
Lp. Dane do obliczeń
1.
2.
dochody bieżące
dochody ze sprzedaży majątku
29
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
wydatki bieżące
dochody ogółem
wskaźnik w ujęciu rocznym
[(1+2-3)/4]
średnia wskaźników z wiersza nr 5 - prawa strona wzoru
plan dochodów na 2021 r.
przypadające do spłaty raty pożyczek w 2021 r. wg planu
odsetki wg planu w 2021r.
iloraz zadłużenia wraz z odsetkami przez dochody ogółem
10.
[(8+9)/7] - lewa strona wzoru
sprawdzenie relacji z art. 243
11.
(10 ≤ 6)
28.582.947,84
31.822.473,00
0,1018
28.864.864,84
32.354.372,00
0,1079
29.053.752,84
33.007.547,00
0,1198
0,1098
33.482.849,00
501.263,67
472.000,00
0,0291
0,0291 < 0,1098
Dane wg symulacji
Lp
Dane do obliczeń
.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10
.
11
.
3)
dochody bieżące
dochody ze sprzedaży majątku
wydatki bieżące
dochody ogółem
wskaźnik w ujęciu rocznym
[(1+2-3)/4]
średnia wskaźników z wiersza nr 5 - prawa strona wzoru
plan dochodów na 2021 r.
przypadające do spłaty raty pożyczek w 2021 r. wg planu
odsetki wg planu w 2021 r.
iloraz zadłużenia wraz z odsetkami przez dochody ogółem [(8+9)/7]
- lewa strona wzoru
sprawdzenie relacji z art. 243
(10 ≤ 6)
Prognoza wg WPF LIII/337/2014 z dnia 23 października 2014 z
uwzględnieniem symulacji
2018
2019
2020
31.822.473,00
32.354.372,00
33.007.547,00
0,00
0,00
0,00
28.582.947,84
28.864.864,84
29.053.752,84
31.822.473,00
32.354.372,00
33.007.547,00
0,1018
0,1079
0,1198
0,1098
33.482.849,00
4.215.064,67
794.422,98
0,1496
0,1496 > 0,1098
Pozyskanie środków finansowych w omawianej formule obciążyło Gminę
znacznie wyższymi kosztami niż miałoby to miejsce w sytuacji zaciągnięcia
pożyczki lub kredytu. Traktując umowę sprzedaży zwrotnej, jako umowę
kredytową, przyjmując stawkę Wibor1M (aktualną na dzień podpisania aktu
notarialnego – 2,07%), przy zastosowaniu algorytmu obliczenia rzeczywistego
oprocentowania:
O = R * LDr / K / LDm
- gdzie
O – oprocentowanie,
R – wysokość raty – czynszu dzierżawnego - właściwej dla każdego
miesiąca,
LDr – liczba dni w roku (365),
K – kwota kapitału (3.713.802,00 zł),
LDm – liczba dni w miesiącu,
rzeczywista, średniomiesięczna kwota oprocentowania za cały okres,
w którym Gmina Daszyna zobowiązała się opłacać czynsz tytułem dzierżawy
działek nr 112/2 i 18/1 wynosi 9,48% (wibor plus marża).
Dla przykładu oprocentowanie pozostałych kredytów pozyskanych przez
Gminę wynosiło [1] umowa nr 99/06/0/13 z dnia 24 grudnia 2013 roku
o kredyt w wysokości 850.000,00 zł – oprocentowanie 3,46% w stosunku
rocznym; [2] umowa nr 3/KDGO/104 z dnia 30 września 2014 roku o kredyt
w wysokości 477.568,00 zł – oprocentowanie kredytu na dzień zawarcia
umowy – 4,59%; [3] umowa nr 48/08/O/14 z dnia 15 kwietnia 2014 roku
o kredyt konsolidacyjny w wysokości ogółem 8.141.000,00 zł –
30
oprocentowanie na dzień zawarcia umowy 3,47%; [4] umowa nr 60/06/O/14
z dnia 2 czerwca 2014 roku – oprocentowanie w stosunku rocznym 4,61%.
4)
W umowie dzierżawy Gmina nie zabezpieczyła należycie swojego interesu
ekonomicznego i majątkowego, zobowiązując się chociażby do pokrywania
wszelkich kosztów związanych z utrzymaniem nieruchomości, oraz do zwrotu
lub uiszczania wszelkich podatków i innych ciężarów związanych
z użytkowaniem lub własnością nieruchomości. W przypadku gdyby ciężar ten
pokryty został przez Magellan S.A. Gmina zobowiązała się zwrócić firmie
należna kwotę.
5)
Podkreślić także należy, że uzasadnione wątpliwości budzi – z punktu widzenia
ekonomicznych interesów Gminy - sama istota operacji, zakładająca
wydzierżawienie,
uprzednio
zbytych
przez
Gminę,
działek.
Jeżeli
nieruchomości te byłyby niezbędne Gminie Daszyna do realizacji celów
publicznych, co podkreślał pełniący funkcję Wójta Gminy Paweł Jóźwiak, to
wyzbycie się ich, a następnie ponoszenie kosztów związanych z dzierżawą
powinno być ocenione na gruncie art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach
publicznych, zgodnie z którym - wydatki publiczne powinny być dokonywane
w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych
efektów z danych nakładów. Zgodnie ze stanowiskiem pełniącego funkcję
Wójta Gminy działki te miały być wykorzystane w ramach inwestycji budowy
pilotażowej lokalnej elektrociepłowni na biomasę, co nie znajduje jednak
potwierdzenia w ustaleniach poczynionych przez inspektorów RIO w Łodzi,
w szczególności dotyczących przeznaczenia ww. nieruchomości w miejscowym
planie zagospodarowania przestrzennego, jak również treści programu
funkcjonalno-użytkowego udostępnionego przez Gminę w postępowaniu
o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie w formule zaprojektuj
i wybuduj: dokumentacji projektowej i robót budowlanych dotyczących:
Budowy pilotażowej lokalnej elektrociepłowni na biomasę w centralnej Polsce wykonanie dokumentacji technicznej i robót budowlanych polegających na
budowie wysokosprawnego układu kogeneracyjnego wraz z infrastrukturą
towarzyszącą. W dokumencie tym, w części prezentującej lokalizację
inwestycji nie wskazano przedmiotowych nieruchomości18.
Jeżeli jednak brak jest faktycznego związku ww. działek z projektami
inwestycyjnymi Gminy, stanowi to kolejną przesłankę wskazującą na pozorny
charakter czynności prawnej, określonej jako sprzedaż zwrotna, której
sensem i istotą było pozyskanie środków zwrotnych na finansowanie potrzeb
budżetu Gminy, a nie zarządzenie zasobem nieruchomości stanowiących
własność Gminy.
6)
Na mocy przedstawionej konstrukcji prawnej Gmina zaciągnęła zobowiązanie
wieloletnie, mające cechy przedsięwzięcia. Stosowne zapisy, uwzględniające
wynikające z oferty firmy „Magellan” kwoty zobowiązań ujęte zostały
w załączniku do uchwały Rady Gminy nr LIII/337/2014 z dnia 23 października
2014 roku w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy
Daszyna na lata 2014-2030. Z uwagi na stwierdzenie nieważności ww.
uchwały przez Kolegium RIO w Łodzi, wskazać należy, że Gmina
zaciągnęła zobowiązanie związane ze „sprzedażą zwrotną” bez
upoważnienia do zaciągnięcia zobowiązania wynikającego z uchwały
w sprawie wieloletniej prognozy finansowej.
7)
Wątpliwości budzi także oszacowanie przez rzeczoznawcę majątkowego
wartości nieruchomości objętych sprzedażą zwrotną, gdzie wartość działki
18
Ogłoszenie o zamówieniu 2014/S 233-410013.
31
nr 18/1 w operacie z dnia 25 października 2013 roku wzrosła w porównaniu
do poprzedniego oszacowania wartości dokonanego z dnia 21 kwietnia
2011 roku o 2.131.610,00 zł.
8)
Konstrukcja sprzedaży zwrotnej ma także znaczenie dla przedstawionego
poniżej zagadnienia montażu finansowego dla planowanego do realizacji
przedsięwzięcia pn. „Budowa wysokosprawnego układu kogenercyjnego
w infrastrukturze publicznej – pilotażowa lokalna elektrociepłownia na
biomasę w centralnej Polsce”, o czym szerzej mowa w dalszej części
wystąpienia pokontrolnego.
Odpowiedzialność za ujawnione nieprawidłowości ponosi pełniący funkcję
Wójta Gminy Paweł Jóźwiak oraz Skarbnik Gminy Danuta Kaczmarek.
Budowa wysokosprawnego układu kogeneracyjnego w infrastrukturze publicznej –
pilotażowa lokalna elektrociepłownia na biomasę w centralnej Polsce
W wyniku weryfikacji dokumentacji źródłowej dotyczącej zadania pn. „Budowa
wysokosprawnego układu kogeneracyjnego w infrastrukturze publicznej –
pilotażowa lokalna elektrociepłownia na biomasę w centralnej Polsce”, stwierdzono,
że poprzez zbycie wskazanych wyżej gruntów (sprzedaż zwrotna nieruchomości
działki nr 18/1 i nr 112/2, a następnie ich dzierżawę i odkup) Gmina Daszyna
uzasadniła zwiększony udział własny w finansowaniu projektu, przy jednoczesnym
dowolnym zadysponowaniu środków uzyskanych ze sprzedaży gruntów objętych
wskazaną powyżej transakcją. W Studium wykonalności dla projektu,
przedłożonego w lipcu 2014 roku wraz z wnioskiem o dofinansowanie w formie
dotacji do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej,
Gmina wskazała, że inwestycja będzie realizowana, m.in., na działkach nr nr 18/1
i 112/2, które są przedmiotem dzierżawy, a następnie zostaną przez Gminę
zakupione, co nie zbyło zgodne ze stanem faktycznym, bowiem w lipcu 2014 roku
działki te stanowiły własność Gminy Daszyna i nie były przedmiotem umowy
dzierżawy. Jednocześnie w części Studium prezentującej montaż finansowy Gmina
wskazała, że udział własny (łącznie 5.400.000 zł) zostanie w znacznej części
wypełniony wydatkami na dzierżawę gruntu w okresie trwania inwestycji i w ciągu
5 lat po jej zakończeniu, a następnie zakup gruntu (3.596.400 zł). Tym samym,
przyjąć należy, że Gmina będąc właścicielem działek, gdzie według formułowanych
założeń realizowany miał być proces inwestycyjny, sztucznie wykreowała koszty
finansowane
wymaganym
wkładem
własnym,
zbywając
przedmiotowe
nieruchomości w formule „sprzedaży zwrotnej”19. Wyzbywając się w sposób
zamierzony działek przeznaczonych - według deklaracji Gminy - pod inwestycje,
beneficjent zmuszony był do ich wydzierżawienia, jeżeli wciąż zamierzał realizować
inwestycje w tym samym miejscu.
Dokonując sprzedaży nieruchomości Gmina Daszyna zwiększyła potencjał
finansowy, obciążając się koniecznością ponoszenia kosztów z tytułu dzierżawy,
a później także odkupu (konstrukcja oparta na umowach sprzedaży, dzierżawy
i przedwstępnej umowie sprzedaży). Zbywając jednak działki związane z omawianą
inwestycją zwykłe dotychczas koszty obciążające wyłącznie Gminę nabrały
istotnego znaczenia stając się wkładem własnym w realizowanym przedsięwzięciu,
co zwiększyło znaczenie beneficjenta, jako podmiotu partycypującego w ogólnych
kosztach planowanego przedsięwzięcia.
19
Faktycznie zbycie działek nastąpiło dopiero w październiku 2014 roku.
32
Zauważyć jednak należy, że związek działek z inwestycją też miał charakter
pozorny, na który to wniosek pozwala treść obowiązującego w Gminie planu
zagospodarowania przestrzennego oraz indywidulanych uwarunkowań tych
nieruchomości ograniczających w istotny sposób możliwość przeznaczenia działek
na cele inwestycyjne. Jak już wskazano powyżej w programie funkcjonalnoużytkowym udostępnionym przez Gminę w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego na wykonanie w formule zaprojektuj i wybuduj: dokumentacji
projektowej i robót budowlanych dotyczących: „Budowy pilotażowej lokalnej
elektrociepłowni na biomasę w centralnej Polsce”, omawiane działki nie zostały
ujawnione, jako objęte lokalizacją inwestycji.
W zakresie wydatków osobowych
1.
Z dokonanych przez inspektorów kontroli ustaleń wynikało, że Gmina Daszyna
nie podjęła działań mających na celu dokonanie analizy możliwości
wyegzekwowania od Zbigniewa Wojtery, wynagrodzenia pobranego po
wygaśnięciu, z dniem 25 czerwca 2013 roku, mandatu Wójta Gminy Daszyna,
co było przedmiotem wniosku pokontrolnego przekazanego Gminie
w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 12 lutego 2014 roku. Kontrolujące
zwróciły się z pytaniem o czynności podjęte w tym zakresie do pełniącego
funkcję Wójta Gminy Daszyna Pawła Jóźwiaka, który stwierdził, że Gmina
złożyła obszerne wyjaśnienie w tym zakresie w piśmie z dnia 4 marca
2014 roku.
2.
Dodatkowo ustalono, że byłemu Wójtowi Gminy Daszyna Zbigniewowi
Wojterze wypłacono wyrównanie wynagrodzenia za 2013 rok w wysokości
4.832,52 zł, dodatkowe wynagrodzenie roczne w wysokości 8.634,98 zł oraz
ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości
28.752,94 zł (za 58 dni - 9 dni z 2011 roku, 26 dni z 2012 roku oraz 23 dni
z 2013 roku), przyjmując jako podstawę wypłaty świadczeń także okres po
wygaśnięciu mandatu. W tym zakresie wypłaty nie miały jednak podstawy
prawnej, co ma szczególne znaczenie dla wypłaty dodatkowego
wynagrodzenia rocznego (niespełnienie przesłanki przepracowania u danego
pracodawcy minimum 6 miesięcy – art. 2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia
1997 roku o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek
sfery budżetowej – tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1144) oraz
ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (za 2013 rok
ekwiwalent przysługiwał za dni urlopu w wymiarze proporcjonalnym do czasu
zatrudnienia – czyli do dnia 25 czerwca 2013 roku).
Dyspozycję wypłaty świadczeń zatwierdził pełniący funkcję Wójta Gminy
Paweł Jóźwiak.
II.
Zawiadamiając o powyższych nieprawidłowościach proszę Pana Wójta o podjęcie
działań mających na celu ich usunięcie oraz zapobieżenie ich występowaniu
w przyszłości. W tym celu RIO w Łodzi kieruje następujące wnioski pokontrolne.
33
1.
Zapewnić rzetelne planowanie (w budżecie) i prognozowanie (w wieloletniej
prognozie finansowej) dochodów i wydatków Gminy, uwzględniając wszystkie
uwarunkowania faktyczne i prawne.
2.
Zapewnić rzetelne wykazywanie w budżecie i w wieloletniej prognozie
finansowej kwot rozchodów i wydatków podlegających wyłączeniu przy
ustaleniu spełnienia wskaźnika spłaty zobowiązań określonego w art. 243
ust.1 ustawy o finansach publicznych. Zakres wyłączeń ujęty został,
w szczególności w art. 243 ust.3 i ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku
o finansach publicznych. Ponadto, stosownie do art. 243 ust.4 ww. ustawy,
w przypadku niespełnienia warunków, o których mowa w ust. 3 lub 3a, lub
gdy określone w umowie o dofinansowanie środki, o których mowa w art. 5
ust. 1 pkt 2, nie zostały przekazane albo po ich przekazaniu został orzeczony
ich zwrot, jednostka samorządu terytorialnego nie może emitować papierów
wartościowych, zaciągać kredytów, pożyczek ani udzielać poręczeń
i gwarancji do czasu spełnienia relacji, o której mowa w ust. 1, uwzględniając
w tej relacji kwotę zobowiązań związaną z: 1) nieprzekazanymi środkami lub
środkami, w stosunku do których orzeczono zwrot; 2) niespełnieniem
warunków, o których mowa w ust. 3 lub 3a.
3.
Zapewnić przestrzeganie art. 91 ust. 2 ustawy o finansach publicznych,
zgodnie z którym - w przypadku ubiegania się przez jednostkę samorządu
terytorialnego o kredyt lub pożyczkę na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1
pkt 2-4 i art. 90, a także w przypadku zamiaru emisji przez jednostkę
samorządu terytorialnego papierów wartościowych na cel, o którym mowa
w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90, zarząd tej jednostki jest obowiązany uzyskać
opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub
pożyczki lub wykupu papierów wartościowych.
4.
Zapewnić przestrzeganie art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku
o samorządzie gminnym, w zakresie obowiązku dokonywania kontrasygnaty
przez Skarbnika Gminy lub osoby przez niego upoważnione czynności
prawnych mogących spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych.
5.
Zapewnić odrębne prowadzenie ksiąg rachunkowych dla Urzędu Gminy
i gminnych jednostek organizacyjnych, zgodnie z wymogiem określonym
w art. 4 ust.1 – 3 w zw. z art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września
1994 roku o rachunkowości.
6.
Zapewnić sporządzanie przez gminne jednostki organizacyjne obowiązujących
je jednostkowych sprawozdań wskazanych w przepisach rozporządzenia
Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 roku w sprawie sprawozdawczości
budżetowej, przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca
2010 roku w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych
w zakresie operacji finansowych oraz w przepisach rozporządzenia Ministra
Finansów z dnia 5 lipca 2010 roku w sprawie szczególnych zasad
rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek
samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów
budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek
budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
7.
Zapewnić rzetelne wykazywanie danych w sprawozdaniu Rb-Z – o stanie
zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji, zgodnie
z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań
jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych.
34
8.
Zapewnić przestrzeganie art. 43 ust.3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych,
zgodnie z którym – wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości
i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
9.
Zapewnić dokonywanie czynności sprawdzających w odniesieniu do
składanych przez podatników deklaracji podatkowych, stosownie do art. 272
ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa, zaś w przypadku
nieskładania przez podatników deklaracji, mimo istnienia takiego obowiązku
bądź w razie wątpliwości, co do poprawności złożonych deklaracji, stosować
uregulowania zawarte w art. 274a § 1 i § 2 ww. ustawy.
10.
Zapewnić prawidłowe stosowanie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa
dotyczących instytucji wznowienia postępowania uregulowanej w art. 240
i nast. tej ustawy.
11.
Zapewnić wydawanie decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych
przez pracowników upoważnionych przez organ podatkowy zgodnie
z wymogami określonymi w art. 143 § 1 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa.
12.
Wyjaśnić prawidłowość opodatkowania podatników wskazanych w pierwszej
części wystąpienia pokontrolnego.
13.
Zapewnić rzetelne i zgodne ze stanem faktycznym prezentowanie sytuacji
finansowej Gminy, jak również innych okoliczności jej dotyczących (np.
w zakresie stanów prawnych nieruchomości) w dokumentach składanych
w instytucjach zewnętrznych w związku z aplikowaniem o środki finansowe
(np. w Wojewódzkim Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).
14.
Mając na uwadze ustalenia zawarte w pierwszej części wystąpienia
pokontrolnego odnoszące się do tzw. sprzedaży zwrotnej rozważyć, czy nie
zachodzą przesłanki pozwalające dochodzić unieważnienia zawartych przez
Gminę umów, w szczególności w oparciu o art. 58 § 1 lub art. 83 ustawy
z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r.,
poz. 121 ze zm.).
15.
Podjąć działania w celu uzgodnienia z Gminą Witonia prawnej formuły
umożliwiającej Gminie Daszyna finansować inwestycję budowy sieci
dystrybucji gazu ziemnego na terenie Gminy Witonia, przestrzegając art. 216
ust.2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym - wydatki budżetu
jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań
określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na zadania własne
jednostek samorządu terytorialnego; zadania z zakresu administracji rządowej
i inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu terytorialnego;
zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji
w drodze umowy lub porozumienia; zadania realizowane wspólnie z innymi
jednostkami samorządu terytorialnego; pomoc rzeczową lub finansową dla
innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez
organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, programy finansowane
z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 cytowanej
ustawy.
16.
Dokonać analizy postanowień umowy zawartej z Przedsiębiorstwem
Gospodarki Komunalnej Daszyna Sp. z o.o. dotyczącej administrowania,
w imieniu Gminy, siecią wodno-kanalizacyjną, mając na względzie uwagi
zawarte w pierwszej części wystąpienia pokontrolnego dotyczące sposobu
ustalenia wynagrodzenia dla spółki i możliwości kontroli obowiązujących
w tym zakresie postanowień umowy ze strony Gminy.
35
17.
Zapewnić prowadzenie i udostępnienie rejestru instytucji kultury, zgodnie
z przepisami art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 roku
o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i przepisami
rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia
2012 roku w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji
kultury.
18.
Podjąć czynności w celu wyegzekwowania zwrotu do budżetu Gminy kwot
bezpodstawnie wypłaconych na rzecz Pana Zbigniewa Wojtery świadczeń
z tytułu wyrównania wynagrodzenia za 2013 rok, dodatkowego
wynagrodzenia rocznego za 2013 rok oraz ekwiwalentu za niewykorzystany
urlop wypoczynkowy za 2013 rok, przyjmując za podstawę obliczenia
świadczeń (wyrównanie wynagrodzenia; ekwiwalent za niewykorzystany
urlop) okoliczność wygaśnięcia stosunku pracy w dniu 25 czerwca
2013 roku.
Podając powyższe do wiadomości, zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia
7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych, proszę Pana
Wójta o przesłanie informacji o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych lub
przyczynach ich niewykonania w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego
wystąpienia pokontrolnego.
Jednocześnie informuję, że zgodnie z art.9 ust.4 ustawy o regionalnych izbach
obrachunkowych, do wniosków zawartych w II części wystąpienia pokontrolnego
przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do Kolegium Izby.
Zastrzeżenie składa właściwy organ jednostki kontrolowanej w terminie 14 dni od
daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, za pośrednictwem Prezesa Izby.
Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez
błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Bieg terminu, o którym mowa wyżej ulega zawieszeniu na czas rozpatrzenia
zastrzeżenia w odniesieniu do wniosków pokontrolnych objętych zastrzeżeniem.
Do wiadomości:
1. Przewodniczący
Rady Gminy w Daszynie
2. Przewodniczący Komisji Rewizyjnej
Rady Gminy w Daszynie
3. aa
36