tutaj - RIO Szczecin

Regionalna Izba Obrachunkowa
w Szczecinie
71-727 Szczecin, ul. Światowida 77
tel. (91) 4 426 101,
fax (91) 4 236 392,
e-mail: [email protected]
Szczecin, dnia 25 lipca 2014 r.
K.0542.58.JW.2014
Pan
Waldemar Włodarczyk
Burmistrz Złocieńca
Odpowiadając na pismo Pana Burmistrza z dnia 4 lipca 2014 r. (znak sprawy: IS.4431.
6.2014.JD) w sprawie wątpliwości związanych z finansowaniem niepublicznych przedszkoli,
uprzejmie informuję, iż przedmiotowe zagadnienia zostały omówione na posiedzeniu Kolegium
Izby w dniu 16 lipca 2014 r.
Stanowisko Kolegium na zadane pytania przedstawia się następująco:
1. Jaki zapis dotyczący ustalenia liczby dzieci w przedszkolu i w punkcie przedszkolnym, na które przysługuje dotacja jest poprawny?
Czy rzeczywiście niepoprawny jest zapis, iż: „Faktyczna liczba uczniów w przedszkolu ustalana jest na podstawie dowodów wpłat dokonanych przez rodziców za pobyt ich dzieci w przedszkolu niepublicznym” oraz „Faktyczna liczba uczniów w przedszkolu ustalana jest na podstawie dowodów wpłat dokonanych przez rodziców za pobyt ich dzieci w punkcie”?
Proponowane zapisy, zdaniem Izby, wykraczają poza kompetencje Rady określone
w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U.
z 2004 r. Nr 256 poz. 2572, ze zm.), a ponadto pozostają w sprzeczności z odpowiednimi zapisami art. 80 i art. 90 ww. ustawy określającymi podstawy dotacji dla konkretnych podmiotów
oświatowych. Na podstawie tych przepisów dotacja przysługuje na każdego ucznia i w sposób
jednoznaczny wiążą wysokość udzielanej dotacji z rzeczywistą liczbą uczniów („dotacje przysługują na każdego ucznia”) a nie w inny sposób ustalaną liczbą uczniów: nie ma możliwości
nieudzielenia dotacji na dziecko, za które np. nie została uiszczona opłata stała za pobyt.
Podkreślić należy, że organ stanowiący JST na mocy art. 90 ust. 4 ustawy określa jedynie
tryb udzielania i rozliczania dotacji. Nie ma natomiast kompetencji do ustalania zasad ich udzielania. Zasady zostały bowiem określone w ustawie. W związku z powyższym JST nie może
ustanawiać dodatkowych warunków, od których spełnienia uzależnione byłoby otrzymanie
przez podmiot niepubliczny dotacji, czy też określać sytuacji, w których przekazanie dotacji zostanie wstrzymane. Kolegium podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 9 stycznia 2014 r. (znak: K.0712.10.JW.2014). Przepisy art. 90 ustawy o systemie oświaty przesądzają,
że dotacje oświatowe są dotacjami rocznymi, przekazywanymi w 12 częściach (art. 90 ust. 3c
ustawy).
2. Co oznacza zapis ustawy o systemie oświaty, zawarty w art. 90 ust. 2b: „Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia…” - kto to jest każdy uczeń?
Sformułowanie „na każdego ucznia” należy interpretować jako rzeczywistą liczbę
uczniów. Oznacza, że rozliczenie dotacji powinno być dokonywane w oparciu o faktyczną licz-
bę uczniów w całym roku budżetowym, a nie liczbę uczniów wskazaną we wniosku o udzielenie
dotacji. W trakcie roku budżetowego faktyczna liczba uczniów może ulegać zmianie i odbiegać
od liczby uczniów wskazanej we wniosku o udzielenie dotacji, co oznacza, że w sytuacji gdy
liczba uczniów w danym miesiącu jest wyższa od zgłoszonej, to dotacja przysługuje na wyższą,
a gdy jest niższa - to na niższą liczbę uczniów i wówczas spadek ilości uczniów w trakcie roku
budżetowego, wiąże się ze zmniejszeniem dotacji i koniecznością zwrotu nadmiernie pobranej dotacji (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego
2012 r.-II GSK 42/11; Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24.02.2010 r.-I SA/Bk 560/09).
3. Wobec faktu, że niepubliczne przedszkola i punkty przedszkolne nie muszą stosować rozporządzenia MENiS w zakresie sposobu prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania, jakie
dokumenty w tym przedszkolu są właściwe do uznania, iż dziecko jest uczniem przedszkola?
Przedszkole niepubliczne nie jest zobligowane do spełniania warunków art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zatem nie ma obowiązku prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania, tak jak dzieje się to
w przedszkolach publicznych. O tym jaka dokumentacja jest prowadzona w danym przedszkolu
niepublicznym, decyduje osoba prowadząca przedszkole. Jeśli w statucie przedszkola jest wskazana obowiązująca dokumentacja, wówczas taka obowiązuje. W tym przypadku nie ma wątpliwości, że przedszkole ma pełną swobodę w ustalaniu zasad działania, w tym dokumentowania
swojej działalności.
4. Czy w statucie przedszkola niepublicznego winny być wskazane rodzaje dokumentów, na podstawie których dziecko jest uznane za ucznia tego przedszkola?
Przepis art. 84 ust.2 ustawy o systemie oświaty w sposób wyczerpujący określa treść statutu.
Statut przedszkola niepublicznego powinien określać:
1) nazwę przedszkola oraz jego zadania,
2) osobę prowadzącą przedszkole,
3) organy przedszkola oraz zakres ich zadań,
4) organizację przedszkola,
5) prawa i obowiązki pracowników oraz uczniów, w tym przypadki, w których uczeń może zostać skreślony z listy uczniów,
6) sposób uzyskiwania środków finansowych na działalność przedszkola,
7) zasady przyjmowania uczniów do przedszkola.
Nie ma więc żadnego obowiązku do wskazywania w statucie przedszkola niepublicznego rodzaju dokumentów, na podstawie których dziecko uznane jest za ucznia tego przedszkola.
5. Czy JST podczas kontroli dotacji przedszkola niepublicznego, może kontrolować umowy cywilnoprawne zawarte z rodzicami i czy ta umowa powinna zawierać zapisy określające, od
kiedy dziecko przestaje być uczniem przedszkola oraz z jakich powodów, a także zawierać zobowiązanie rodzica do zgłaszania rezygnacji z usług przedszkola?
Zasady przyznawania dotacji przedszkolom niepublicznym, a także kontroli tych dotacji
regulują przepisy art. 90 ust. 3e-3g ustawy o systemie oświaty, które stanowią, że organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w 90 ust. 1a-3b ww. ustawy, czyli gminy (JST),
mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom
z budżetów tych jednostek.
Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy JST mają prawo wstępu
do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Organy te w związku z przeprowadzaniem kontroli
2
prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek.
Przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty stanowi, że podstawą udzielenia dotacji
jest podanie przez osobę prowadzącą przedszkole informacji o planowanej liczbie uczniów
zgodnie z zasadami przyznawania dotacji określonymi w ww. przepisie, tj. „dotacje.... przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju...”. Tym samym, nie można wprowadzić obowiązków przedstawiania, poza
planowaną liczbą uczniów innych danych czy dokumentów. Dotyczy to także umów cywilnoprawnych pomiędzy przedszkolem niepublicznym, a rodzicami w zakresie zapisów określających, kiedy dziecko przestaje być uczniem przedszkola oraz z jakich powodów. Kontroli powinno podlegać tylko to, co jest związane z liczbą uczniów. Taka kontrola jest kontrolą stosunków
przedszkole –podmioty zewnętrzne (tutaj rodzice wychowanków), a nie kontroli prawidłowości
wykorzystywania dotacji.
Przepis art. 90 ust. 4 jest przepisem delegacyjnym dla JST, dlatego należy interpretować
ten przepis w sposób ścisły. Jednostka samorządu terytorialnego przyznaje dotacje na
ucznia, a więc powinna kontrolować przedszkole niepubliczne w zakresie m.in. liczby
uczniów uprawnionych do dotacji i wysokość dotacji, a nie treść umów cywilnoprawnych
zawartych z rodzicami.
6. Czy w niepublicznych przedszkolach i punktach przedszkolnych powinno być określone przez
ich organ prowadzący, od kiedy, do kiedy trwa rok szkolny, gdyż przepisy ministra edukacji
w tym zakresie dotyczą jedynie publicznych przedszkoli?
Odpowiedź na zadane pytanie znajduje się w art. 84 ust. 2 ustawy o systemie oświaty –
stanowisko Izby przedstawiono przy pytaniu 4.
7. Jak należy traktować sytuację, jeżeli w miesiącu lipcu lub miesiącu sierpniu niepubliczne
przedszkole i niepubliczny punk przedszkolny są nieczynne? W tym czasie dzieci zapisane do
niepublicznego przedszkola lub niepublicznego punktu przedszkolnego (nie zostały wykreślone z ewidencji niepublicznego przedszkola) mogą i korzystają z usług przedszkola publicznego. Czy zatem dotacja przysługuje za ten okres także na te dzieci?
Dotacje przysługują także za okres ferii i wakacji: zgodnie z art. 63 ustawy o systemie
oświaty rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września
każdego roku, a kończy - z dniem 31 sierpnia następnego roku, co oznacza, że dotacje służą dofinansowaniu działalności statutowej w ciągu całego roku szkolnego, a więc łącznie z okresami ferii i wakacji szkolnych; mimo że w okresach tych nie są prowadzone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, funkcjonowanie szkoły pociąga za sobą określone stałe wydatki (np. wynagrodzenia, koszty utrzymania bazy lokalowej).
8. Jaki dokument niepublicznego przedszkola potwierdza fakt bycia uczniem przedszkola w kontekście uwzględnienia go do dotacji na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty?
Problem omówiony przy pytaniu 3.
9. Czy uczeń zapisany do przedszkola, a nieuczęszczający do niego bez usprawiedliwienia może
być objęty dotacją i przez jaki czas oraz z jakiego powodu?
„Uczeń” – jest to osoba, którą przyjęto do szkoły lub placówki, figuruje ona w księdze
uczniów i nie zapadła wobec niej ostateczna i podlegająca wykonaniu decyzja administracyjna
o skreśleniu jej z listy uczniów; uczniem jest także dziecko, które czasowo nie uczęszcza do
przedszkola/szkoły np. z powodu choroby, co oznacza, że o takiego chorego ucznia nie pomniejsza się liczby uczniów, na których przysługuje dotacja.
3
Jedynie, gdy uczeń zrezygnuje z nauki, to powinien być skreślony z listy uczniów
i w tym przypadku można ograniczyć dotację.
10.
Czy fakt bycia przez właściciela niepublicznego przedszkola dyrektorem tej placówki powinien być potwierdzony zapisem w statucie o jego powołaniu, a także innym dokumentem
ustalającym wysokość jego wynagrodzenia i kto powinien je ustalić?
Zatrudnienie na stanowisku dyrektora następuje poprzez faktyczne wykonywanie czynności dyrektorskich, tj. zawieranie umów z pracownikami, zatwierdzanie faktur, rachunków czy
list płac do wypłaty, zarządzanie jednostką oświatową, podpisywanie list obecności, reprezentowanie przedszkola (szkoły) na zewnątrz, sprawowanie nadzoru pedagogicznego.
Umowy z samym sobą zawrzeć nie można, ale jeżeli organ prowadzący jest „widoczny”
w szkole jako dyrektor lub jako inny pracownik to wynagrodzenie z tego tytułu mu przysługuje.
Jeżeli zaś, organ prowadzący zatrudnił już kogoś innego na stanowisku dyrektora i nie wykonuje
żadnych czynności w tym przedszkolu lub szkole – żadnego wynagrodzenia finansowanego
z dotacji pobrać nie może. Z dotacji bowiem mogą być finansowane wydatki bieżące szkoły i do
nich należy zaliczyć wynagrodzenie dyrektora, ale nie można finansować organu prowadzącego.
Analogiczny sposób miałby zastosowanie, gdyby organ prowadzący wykonywał czynności nauczyciela lub innego pracownika, chyba że powołałby dyrektora w innej osobie – to ten dyrektor
powinien z nim zawrzeć umowę na wykonywanie określonych zajęć.
Wysokość wynagrodzenia dyrektora niepublicznych szkół i przedszkoli nie jest regulowana żadnymi przepisami i dyrektor sam je określa. Na jego pobór powinna być sporządzona lista płac, stanowiąca udokumentowanie dokonania wydatku (ewentualnie odrębna od listy pozostałych pracowników szkoły).
Wynagrodzenie dyrektora może być pokrywane z dotacji na podstawie art. 80 ust. 3d
i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, jako wydatek bieżący związany z kształceniem, wychowaniem i opieką, a zatrudnienie następuje w sposób dorozumiany poprzez czynności faktyczne. Ze względów formalnych nie zaszkodzi sporządzić jednostronny akt powołania na stanowisko dyrektora.
Dotacja nie może być przeznaczona na wynagrodzenie organu prowadzącego. Jednakże
najistotniejsze jest oddzielenie funkcji organu prowadzącego od funkcji dyrektora szkoły, czy
przedszkola – co niejednokrotnie bywa utożsamiane przez kontrole samorządowe. Osoba (funkcja) dyrektora jest częścią składową organizacji szkoły i przedszkola, a koszty jego utrzymania
należą do wydatków bieżących, które można sfinansować z dotacji. Wyraźne rozdzielenie tych
zagadnień potwierdza również ustawa o systemie oświaty, poprzez podział zadań i kompetencji
dyrektora i organu prowadzącego w art. 5 ust. 7, gdzie wymienia zadania organu prowadzącego,
za wykonanie których nie może on otrzymać wynagrodzenia z dotacji. Inne zadania ma dyrektor
szkoły (zgodnie z art. 39 ust. 1) i za ich wykonanie można mu przyznać wynagrodzenie pochodzące ze środków dotacyjnych. Jeżeli osoba fizyczna prowadząca niepubliczne przedszkole lub
szkołę faktycznie sprawuje funkcję dyrektora tych jednostek, określoną w statucie szkoły
lub przedszkola, to może z tego tytułu pobrać wynagrodzenie sfinansowane z dotacji oświatowej.
11.
Jeśli powołanie właściciela (osoby fizycznej) niepublicznego przedszkola na dyrektora
niepublicznego przedszkola, jako organu niepublicznego przedszkola nastąpiło w statucie niepublicznego przedszkola i nie zostało zgłoszone jako zmiana do ewidencji niepublicznych przedszkoli, prowadzonej przez organ wykonawczy JST, w terminie 14 dni od zaistnienia tej zmiany
zgodnie z art. 82 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, to czy wynagrodzenie tego dyrektora może być
4
rozliczone w ramach dotacji podmiotowej udzielonej temu przedszkolu od momentu dokonania
zmiany statutu, czy od dokonania wpisu do ewidencji niepublicznych przedszkoli?
Stosownie do przepisu art. 82 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, osoba prowadząca niepubliczne przedszkole jest obowiązana zgłosić organowi, który dokonał wpisu do ewidencji
szkół i placówek niepublicznych w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. W świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r. (III SA/Kr 271/07, Lex nr 459801), wpis zmian do ewidencji szkół i placówek niepublicznych ma jedynie deklaratoryjny charakter. Zgodnie z interpretacjami (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty, Komentarz, Wolters Kluwer 2012,
s. 829), czternastodniowy termin określony w przepisach ustawy o systemie oświaty ma charakter porządkowy, gdyż z tytułu jego przekroczenia ustawodawca nie przewiduje zastosowania żadnych sankcji. Wobec powyższego, należy uznać, że decydująca w tym zakresie jest data dokonania zmian w statucie niepublicznego przedszkola.
12.
Jeśli nie można uzależnić wypłaty kolejnej części dotacji od złożenia miesięcznego rozliczenia dotacji, to jaką liczbę przyjąć do przekazania części dotacji na miesiąc następujący po
miesiącu, za który winno być złożone miesięczne rozliczenie dotacji?
Dotacje przysługują na faktyczną liczbę uczniów, ujętą w dokumentacji przebiegu nauczania, zgłoszoną we wniosku o udzielenie dotacji: liczba uczniów podana we wniosku ma charakter informacyjny służący zapewnieniu w budżecie danej gminy środków na wypłatę dotacji,
nie przesądza natomiast o wysokości przysługującej dotacji, tym bardziej, że składany przez dany podmiot wniosek o udzielenie dotacji, dotyczy roku budżetowego, który obejmuje w poszczególnych miesiącach dwa różne lata nauki szkolnej (rok szkolny nie pokrywa się z rokiem
budżetowym, czyli kalendarzowym) co często powoduje nierealność planowanej liczby uczniów.
Nawet w sytuacji niewypełnienia przez dotowaną jednostkę obowiązków np. w zakresie co miesięcznego składania informacji o liczbie uczniów, dotacje muszą być realizowane w oparciu
o dotychczasowe, znane organowi i udostępnione przez placówkę dane o liczbie uczniów
(wychowanków) lub dane o planowanej liczbie uczniów wynikające z wniosku o przydzielenie
dotacji, składanym do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji (art. 80
ust. 2c oraz art. 90 ust. 2a, 2b, 2d, ust. 3 ustawy o systemie oświaty).
Jednocześnie wyjaśniam, że powyższe stanowisko nie jest wiążącą wykładnią prawa lecz
prezentuje pogląd na problemy sygnalizowane w Pana piśmie.
5