docOrganizacja rynku transportu publicznego w kontekŹcie zmiany ram
download 
Reklamacja Transkrypt
Organizacja rynku transportu publicznego w kontekŹcie zmiany ram
Zesz yty Naukowe nr 731 2006 Akademii Ekonomicznej w Krakowie Bartosz Pisula Studium Doktoranckie Wydzia∏u Zarzàdzania Organizacja rynku transportu publicznego w kontekÊcie zmiany ram jego funkcjonowania i wzrostu konkurencyjnoÊci 1. Wprowadzenie Wraz z szybkim rozwojem miast i wzrastajàcà populacjà ludnoÊci na Êwiecie mieszkajàcej w miastach roÊnie rola organizacji i efektywnego funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego majàcego na celu realizacj´ potrzeb lokalnych spo∏ecznoÊci zwiàzanych z jej mobilnoÊcià. Efektywny i wydajny transport miejski staje si´ czynnikiem kluczowym w d∏ugotrwa∏ym i zrównowa˝onym rozwoju spo∏ecznym i gospodarczym oÊrodków miejskich i podmiejskich, stanowiàc jedno z kluczowych kryteriów oceny jego (ich) szeroko poj´tej atrakcyjnoÊci. Wybór rozwiàzania organizacyjnego transportu publicznego oraz w konsekwencji ustanowienie odpowiednich ram (regulacji) instytucjonalnych jego funkcjonowania nale˝y do w∏adzy lokalnej (regulatora). Zwi´kszenie efektywnoÊci ekonomicznej ca∏ego systemu jest niezb´dne, jednak wa˝na pozostaje kwestia zachowania równowagi pomi´dzy dà˝eniem do osiàgni´cia pewnych, zak∏adanych wielkoÊci/wskaêników ekonomiczno-finansowych dla danego systemu1 a nadrz´dnym celem stawianym przed nowoczesnym systemem transportu publicznego. Wprowadzenie czynnika konkurencji do sektora (transportu zbiorowego) ma wymusiç zmiany w organizacji i przede wszystkim w koszcie realizacji us∏ugi przewozowej wykonywanej dotychczas przez przedsi´biorstwa w du˝ej mierze nadal funkcjonujàce na rynku lokalnym wed∏ug zasad monopolu naturalnego. Istotne, aby w imi´ realizacji zasad wolnej konkurencji i deregulacji nie doprowadziç do masowej rezygnacji pasa˝erów z korzystania z us∏ug 1 System jest tutaj rozumiany jako regulator (podmiot realizujàcy funkcje regulacyjne i kontrolne), a tak˝e wszystkie podmioty Êwiadczàce us∏ugi przewozowe na rzecz lokalnej spo∏ecznoÊci. 228 Bartosz Pisula transportu zbiorowego, gdy˝ koszty dla ca∏ego systemu miejskiego przewy˝szà potencjalne korzyÊci wynikajàce z racjonalizacji kosztów. Pierwszym celem artyku∏u jest ukazanie szerokiego t∏a realizacji us∏ug przewozowych, tj. przedstawienie zmieniajàcego si´ stosunku do funkcjonowania komunikacji miejskiej wed∏ug dotychczasowych zasad, tzn. podmiotów operujàcych na zasadzie monopolu naturalnego z wykorzystaniem dotacji z bud˝etów lokalnych. Drugim celem by∏o zwrócenie uwagi na wag´ stworzenia stabilnych i przejrzystych zasad funkcjonowania tych rynków, co wydaje si´ istotne z uwagi na ich wielkoÊç2, zaanga˝owanie publicznych funduszy oraz znaczenie prawid∏owego funkcjonowania transportu publicznego dla rozwoju oÊrodków miejskich. Ostatnim celem, bezpoÊrednio wynikajàcym z dwóch poprzednich, by∏o wskazanie mo˝liwych rozwiàzaƒ w zakresie organizacji i finansowania us∏ug komunikacji miejskiej stanowiàcych pe∏ny przeglàd istniejàcych form rynków lokalnego transportu publicznego. 2. Konkurencja i wolny rynek jako katalizatory zmian ram funkcjonalnych Wy˝szoÊç systemu gospodarki rynkowej nad gospodarkà centralnie sterowanà jest oczywista3, czego dowiod∏a ca∏kowita niewydolnoÊç gospodarki centralnie sterowanej i w konsekwencji post´pujàce zubo˝enie materialne krajów, w których ona funkcjonowa∏a i nadal funkcjonuje. Warstwa mentalna narodu i sposób postrzegania jednostki w kontekÊcie otaczajàcego jà Êwiata, zdarzeƒ gospodarczych i spo∏ecznych niewàtpliwie determinuje kierunek i skal´ wprowadzenia rozwiàzaƒ instytucjonalnych charakteryzujàcych si´ wolnoÊcià gospodarowania, ryzykiem, niepewnoÊcià, ale z drugiej strony mo˝liwoÊcià dowolnego (do pewnego stopnia) kszta∏towania swego bytu materialnego4. Konsekwencjà zdarzeƒ historycznych, kszta∏tujàcych przez dziesiàtki, a nawet setki lat mentalnoÊç spo∏eczeƒstwa, sà ró˝nice kulturowe charakteryzujàce si´ otwartoÊcià na przyj´cie okreÊlonych rozwiàzaƒ systemowych i stanowiàcych ramy, w obr´bie których okreÊlone rozwiàzania mogà zostaç zaakceptowane5. Poczàtek lat dziewi´çdziesiàtych w krajach Europy Ârodkowej i Wschodniej to okres g∏´bokich zmian ustrojowych wszystkich aspektów ˝ycia gospodarczego i spo∏ecznego. Zapoczàtkowane reformy polega∏y na wprowadzeniu rozwiàzaƒ wypróbowanych w najwy˝ej rozwini´tych spo∏eczeƒstwach, niemniej jednak nie stanowi∏y jednego niepodlegajàcego ˝adnym modyfikacjom wzoru, którego zastosowanie 2 WartoÊç roczna wydatków zwiàzanych z realizacjà us∏ug komunikacji miejskiej wynosi ok. 5,0 mld z∏ (na podstawie danych Izby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej – Komunikacja miejska w liczbach, dane za 2004 r., Warszawa marzec 2005). 3 A. F von Hayek, Droga do zniewolenia, Arkana, Kraków 2003, s. 45–55. 4 E. Fromm, Ucieczka od wolnoÊci, Czytelnik, Warszawa 2003, s. 179–180. 5 G. Hofstede, Kultury i organizacje, PWE, Warszawa 2000, s. 10–23. Organizacja rynku transportu publicznego... 229 gwarantowa∏oby z góry mo˝liwe do oszacowania wyniki, przy znanych kosztach ich wprowadzenia6. Proponowane rozwiàzania stanowià pewien zbiór ogólnych zasad, których wprowadzenie i konsekwentne przestrzeganie pozwoli trwale zmieniç wizerunek danego kraju bàdê sektora gospodarki. Rozpatrujàc zagadnienia postulowanych zmian na poziomie gospodarek krajów, zaproponowano dziesi´ç zasad zebranych w tzw. Porozumieniu waszyngtoƒskim7. Naczelnà ideà proponowanych rozwiàzaƒ by∏o, aby, zachowujàc stabilnoÊç makroekonomicznà gospodarki, dokonaç jej przekszta∏cenia (g∏´bokiej restrukturyzacji) poprzez zmiany ram instytucjonalnych regulujàcych zasady jej funkcjonowania. Nawiàzujàc do tego dokumentu, postuluje si´ mi´dzy innymi zniesienie barier wejÊcia zagranicznych inwestycji, prywatyzacj´ przedsi´biorstw paƒstwowych, a przede wszystkim zniesienie regulacji blokujàcych wejÊcie nowych firm lub w jakikolwiek inny sposób ograniczajàcych konkurencj´. Nadzieje, jakie wiàzane sà z mechanizmem wolnego rynku, czyli funkcjonowaniem konkurencji zosta∏y odzwierciedlone w strategii lizboƒskiej przyj´tej przez Uni´ Europejskà na szczycie w 2000 r. Wdro˝enie strategii lizboƒskiej8 w dotychczas zmonopolizowanych sektorach gospodarki, takich jak: telekomunikacja, energetyka i transport, spowoduje koniecznoÊç zapewnienia warunków konkurencji, jak i dost´pu do tych rynków firm prywatnych z ca∏ej zjednoczonej Europy9. Liberalizacja tych tradycyjnie zamkni´tych rynków ma stanowiç nowy impuls do rozwoju nie tylko gospodarek narodowych, ale przede wszystkim dla ca∏ego obszaru Europy. Pojawienie si´ globalnej gospodarki odsun´∏o tradycyjne poj´cie alokacji zasobów i wynikajàcych z niej konsekwencji dla konkurencyjnoÊci i bogactwa narodów. Obecnie zarówno wielkoÊç gospodarki narodowej, jak i stojàca za nià si∏a militarna ma coraz mniejsze znaczenie w stosunku do produktywnoÊci i wydajnoÊci pracy10, dlatego istotnego znaczenia nabiera koniecznoÊç stworzenia odpowiedniego Êrodowiska biznesowego wraz z odpowiednimi ramami instytucjonalnymi, które umo˝liwià wzrost produktywnoÊci pracy11. Tworzenie efektywnych i nowoczesnych rozwiàzaƒ instytucjonalnych ma za zadanie zapobieganie pato6 Z.A. Kamiƒski, B. Kamieƒski, Korupcja rzàdów, paƒstwa komunistyczne wobec globalizacji, Wydawnictwo Trio, Instytut Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2004, s. 18–22. 7 J. Williamson, The Washington Consensus Policy Prescription for Development, www.iie.com/publications/papers/ williamson0204.pdf, s. 1–18. Zasady przedstawione przez J. Williamsona w Konsensusie Waszyngtoƒskim odnosi∏y si´ do reform wolnorynkowych krajów Ameryki Po∏udniowej, ale z powodzeniem stanowiç mogà kanon dla wszystkich krajów zmierzajàcych do zwi´kszenia konkurencyjnoÊci swoich gospodarek. 8 Strategia przyj´ta w marcu 2000 r. w Lizbonie. Jej celem jest stworzenie na terytorium Europy do 2010 r. najbardziej konkurencyjnej gospodarki na Êwiecie. 9 G.A. B∏aszczak, Konkurencja na rynku us∏ug transportu publicznego na tle regulacji prawnych Unii Europejskiej, Biuletyn Komunikacji Miejskiej nr 72, Warszawa 2003, s. 20. 10 Nieprzypadkowy jest przyk∏ad Stanów Zjednoczonych, gdzie produktywnoÊç pracy jest jednà z najwy˝szych na Êwiecie. 11 M.E. Porter, The Competitive Advantage of Nations, MacMillan Business, London 1998, s. xxii–xxiv. 230 Bartosz Pisula logiom rynkowym wypaczajàcym idee wolnej konkurencji poprzez mo˝liwoÊç tworzenia monopoli i realizowania zysków nadzwyczajnych w d∏ugim okresie12. TransparentnoÊç postulowanych uregulowaƒ ma na celu promowanie najbardziej efektywnych rozwiàzaƒ, majàc na uwadze interes ca∏ego rynku i wszystkich jego interesariuszy. 3. Implikacje wynikajàce z proponowanych regulacji instytucjonalnych w sektorze transportu Transport jest sektorem gospodarki, który wywiera ogromny wp∏yw na funkcjonowanie ca∏ego systemu ekonomicznego kraju. Nie bez przyczyny stanowi on istotny kontrybutor w tworzeniu produktu krajowego brutto paƒstw wysoko rozwini´tych (w Stanach Zjednoczonych Ameryki Pó∏nocnej stanowi ok. 30% i jest tym, czym w krajach socjalistycznych by∏o budownictwo mieszkaniowe). W tych krajach stanowi on tzw. ko∏o zamachowe gospodarki i bezpoÊrednio odzwierciedla jej stan i potencja∏ rozwojowy. Dlatego te˝ struktura i warunki ramowe regulujàce i kszta∏tujàce ca∏y ten sektor bezpoÊrednio wp∏ywajà na stopieƒ rozwoju danego kraju i odzwierciedlajà równie˝ sposób podejÊcia do tworzenia ram funkcjonowania ca∏ej gospodarki. Rozwój ka˝dego systemu wymaga bodêców zarówno wewn´trznych, jak i zewn´trznych. Stopieƒ regulacji danego systemu okreÊla warunki funkcjonowania systemu i z góry determinuje stopieƒ tempa jego rozwoju. Poszukiwanie nowych rozwiàzaƒ majàcych zapewniç permanentny i d∏ugookresowy rozwój doprowadzi∏y do koniecznoÊci implementacji czynnika konkurencji jako swoistego panaceum na istniejàce wady funkcjonowania sektora. Poszukiwane rozwiàzania instytucjonalne majà stanowiç kwintesencj´ reform, których konsekwentne wprowadzenie pozwoli na zmian´ struktury i warunków dzia∏ania na danym rynku. NieuchronnoÊç implementacji rynkowych rozwiàzaƒ ma odzwierciedlenie równie˝ w kreowaniu d∏ugoletnich strategii rzàdowych, koherentnych z przyj´tymi (strategia lizboƒska) lub proponowanymi regulacjami Unii Europejskiej13. Polityka Transportowa Paƒstwa na lata 2001–2015 w swoich za∏o˝eniach obejmuje wiele dzia∏aƒ majàcych na celu dokonanie zmian w sposobie gospodarowania i osiàganych wynikach funkcjonowania sektora transportowego w Polsce14. Warunki realizacji za∏o˝eƒ polityki transportowej wymagajà implementacji zagadnieƒ obejmujàcych swoim zakresem wp∏ywu zarówno sfer´ dzia∏alnoÊci przedsi´biorstw z sektora, a tak˝e lub przede wszystkim sfer´ instytucjonalnà. Sfer´ inE.J. Stiglitz, Globalizacja, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 78–82. Wprowadzenie do Rozporzàdzenia Rady UE nr 1/2003-06-04 z 16 grudnia 2002 r. o wdra˝aniu przepisów dotyczàcych konkurencji okreÊlonych w artyku∏ach 81 i 82 Traktatu, Zeszyty Naukowo-Techniczne Stowarzyszenia In˝ynierów i Techników Komunikacji Rzeczpospolitej Polskiej, Oddz. w Krakowie, nr 58 (z. 108), Kraków 2003, s. 113–154. 14 Polityka transportowa paƒstwa na lata 2001–2015 dla zrównowa˝onego rozwoju kraju, Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej, Warszawa 2001, s. 78–81. 12 13 Organizacja rynku transportu publicznego... 231 stytucjonalnà kszta∏towaç muszà mi´dzy innymi w∏adze samorzàdowe poprzez tworzenie odpowiednich struktur i regulacji kreujàcych nowe Êrodowiska (ramy) funkcjonowania15. W szczególnoÊci postuluje si´ wzmocnienie struktur zarzàdzania w transporcie w celu zwi´kszenia efektywnoÊci ich dzia∏ania. Dokonaç tego nale˝y poprzez implementacj´ przekszta∏ceƒ w∏asnoÊciowych i restrukturyzacyjnych w transporcie w kierunku jego urynkowienia i zorientowania na konkurencj´. Nacisk trzeba po∏o˝yç na wykorzystanie nowych mo˝liwoÊci wiàzanych z ideà partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) szczególnie w kontekÊcie dost´pu do kapita∏u oraz poszerzenia rynkowych metod zarzàdzania. Konsekwencjà tych dzia∏aƒ powinno byç przeniesienie pewnych zadaƒ realizacyjnych na sektor prywatny dobierany w procesie zamówieƒ publicznych lub w ramach zderegulowanej wolnej dzia∏alnoÊci gospodarczej. Akcesja Polski do Unii Europejskiej i zwiàzana z nià koniecznoÊç dostosowania polskiego ustawodawstwa do uregulowaƒ unijnych stworzy∏a warunki do adaptacji ram instytucjonalnych funkcjonowania transportu publicznego do najbardziej efektywnych i przede wszystkim sprawdzonych rozwiàzaƒ istniejàcych w Europie. Istotna wydaje si´ inkorporacja konkretnych kierunków kszta∏towania ∏adu komunikacyjnego wed∏ug za∏o˝eƒ regulacyjnych b´dàcych w dorobku legislacyjnym UE, a wskazanych m.in. w wydanych kolejno w 1992 r. i 2001 r. edycjach „bia∏ej ksi´gi”. Poruszane zagadnienia dotyczy∏y kszta∏towania konkurencji, bezpieczeƒstwa, a tak˝e mi´dzyga∏´ziowego podzia∏u przewozów (modal split), a konkretnie – roli i udzia∏u transportu publicznego w koncepcji zmniejszenia stopnia zat∏oczenia dróg. Proponowane obecnie rozwiàzania, bioràc pod uwag´ specyfik´ funkcjonowania transportu publicznego zwracajà uwag´ na zasadnoÊç korygowania mechanizmów rynkowych. Rozwiàzania te sà pochodnà skutków spo∏eczno-ekonomicznych deregulacji transportu publicznego w niektórych krajach Europy16 i majà na celu niwelowanie u∏omnoÊci wolnego rynku przejawiajàcych si´ spadkiem liczby pasa˝erów oraz przewozów, pomimo niewàtpliwych korzyÊci dla lokalnego bud˝etu17. Opór niektórych paƒstw przed odgórnym narzuceniem regulacji prorynkowych mia∏ swoje odzwierciedlenie w g∏osowaniu Parlamentu Europejskiego nad proponowanym przez Komisj´ Europejskà tekstem nowego Rozporzàdzenia. Proponowane obecnie rozwiàzania pozostawiajà na szczeblu lokalnym decyzje dotyczàce kszta∏tu i zasad funkcjonowania rynku lokalnego transportu zbiorowego18. Dopuszczajà one mo˝liwoÊç Êwiadczenia us∏ug przewozowych 15 Uprawnienia takie otrzyma∏y samorzàdy m.in. na mocy ustawy o samorzàdzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r., Dz.U. 1990, nr 16, poz. 96. 16 Najbardziej spektakularnym przyk∏adem deregulacji rynku transportu publicznego jest Wielka Brytania. 17 J. Cartledge, Privatising Public Transprt the British Experience, „Public Transport International” 2002, nr 1, s. 20, oraz J. Friedberg, Stan prawny lokalnego transportu zbiorowego w Polsce w Êwietle nowelizowanego prawa Unii Europejskiej, „Transport Miejski i Regionalny” 2004, nr 10, s. 10. 18 Parlament Europejski w listopadzie 2001 r. uchwali∏ 96 poprawek do proponowanego Rozporzàdzenia. 22 lutego 2002 r. Komisja Europejska przedstawi∏a zmienionà wersj´ rozporzàdzenia (COM (2002)-107) uwzgl´dniajàcà cz´Êç postulatów Parlamentu Europejskiego. 232 Bartosz Pisula poprzez dzia∏alnoÊç w∏asnà gminy (zak∏ad bud˝etowy), przez dzia∏anie przedsi´biorstw przez nie kontrolowanych lub poprzez tzw. konkurencj´ regulowanà, czyli zlecanie Êwiadczenia us∏ug przewozowych innym podmiotom zarówno publicznym, jak i prywatnym19. Ró˝norodnoÊç dopuszczalnych rozwiàzaƒ ma umo˝liwiç wybór godzàcy interesy zarówno w∏adzy lokalnej/regulatora (z uwagi na ograniczenia bud˝etowe uniemo˝liwiajàce subsydiowanie transportu publicznego na satysfakcjonujàcym pasa˝erów poziomie), jak równie˝ pasa˝erów. W zwiàzku z tym proponowane regulacje majà byç pewnego rodzaju kompromisem pomi´dzy efektywnoÊcià operacyjnà rozwiàzaƒ rynkowych a oczekiwanym standardem us∏ug przewozowych przy zachowaniu zasady subsydiarnoÊci. OdejÊcie od jednoznacznych rozwiàzaƒ konkurencyjnych nierozerwalnie ∏àczy si´ z koniecznoÊcià subsydiowania nierentownych linii bàdê ca∏oÊci komunikacji publicznej i wià˝e si´ z koniecznoÊcià rozwiàzania problemu pomocy publicznej. Kwestia pomocy publicznej zosta∏a naÊwietlona orzeczeniem Europejskiego Trybuna∏u SprawiedliwoÊci w tzw. sprawie Altmark20. Europejski Trybuna∏ SprawiedliwoÊci w Luksemburgu uwa˝a, ˝e wed∏ug stosowanego orzecznictwa dzia∏anie paƒstwa staje si´ subwencjà w rozumieniu traktatu EWG, gdy mo˝e byç uznane za „korzyÊç” dla przedsi´biorstwa, której nie otrzyma∏oby ono w normalnych warunkach rynkowych. Jednak˝e wspomniana „korzyÊç” nie wyst´puje w sytuacji, gdy finansowa zap∏ata paƒstwa za Êwiadczone us∏ugi zlecone w formie realizacji spo∏ecznych zadaƒ w∏asnych zleceniodawcy przedsi´biorstwu, które otrzymuje wyrównanie. Tego typu wyrównanie nie jest w konkretnym przypadku subwencjà paƒstwowà, gdy spe∏nione sà nast´pujàce warunki: – wybrane przedsi´biorstwo musi rzeczywiÊcie realizowaç zlecone publiczne zadania w∏asne, które muszà byç jasno zdefiniowane, – parametry, na podstawie których wyp∏acane jest wyrównanie muszà byç wczeÊniej obiektywnie i transparentnie (jednolicie) ustalone, – wysokoÊç wyrównania nie mo˝e przekroczyç wielkoÊci niezb´dnej do pokrycia zwiàzanych z realizacjà zadaƒ kosztów w∏asnych przy uwzgl´dnieniu osiàganych z tego tytu∏u przychodów oraz ca∏kowitego lub cz´Êciowego pokrycia uzasadnionego zysku, – wysokoÊç wyrównania, w przypadku gdy realizacja zadaƒ w∏asnych nie zosta∏a zlecona w formie zamówienia publicznego, powinna zostaç ustalona w formie porównania kosztów, które ponios∏oby przeci´tne przedsi´biorstwo przewozowe, realizujàc zadanie (przy uwzgl´dnieniu przychodów i uzasadnionego zysku z realizacji zadania). Jedynie w przypadku spe∏nienia powy˝szych warunków, mo˝e zostaç przyj´te, ˝e przedsi´biorstwo rzeczywiÊcie nie otrzyma∏o finansowej „korzyÊci”, która spowodowa∏aby, ˝e w stosunku do innych konkurujàcych z nim przedsi´G.A. B∏aszczak, op. cit., s. 24. Orzeczenie Trybuna∏u SprawiedliwoÊci w Luksemburgu w sprawie C-280/00: Altmark Trans GmbH oraz Regierungspraesidium Magdeburg v. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH. 19 20 Organizacja rynku transportu publicznego... 233 biorstw znalaz∏oby si´ w korzystniejszej sytuacji i dlatego wyrównanie nie ma charakteru pomocy (subwencji) paƒstwa w rozumieniu traktatów wspólnotowych EWG. W zwiàzku z tym wszelkie dop∏aty do w∏asnych spó∏ek komunalnych, wykonujàcych zlecone przez Gmin´ zadania przewozowe, sà zgodne z prawem Unii Europejskiej i nie majà charakteru niezgodnej z prawem subwencji paƒstwowej. Nawiàzujàc do postanowieƒ Trybuna∏u SprawiedliwoÊci w Luksemburgu, gmina mo˝e wybraç jednego przewoênika do realizacji w∏asnych zadaƒ przewozowych. Zakres zleconych w∏asnym spó∏kom zadaƒ przewozowych musi byç ÊciÊle okreÊlony (umowa), a kryteria na podstawie których p∏acone jest wyrównanie (dop∏ata) za Êwiadczone us∏ugi muszà byç jasno okreÊlone (wykup ulg lub dop∏ata do wozokilometra). WysokoÊç wyrównania s∏u˝y pokryciu pe∏nych kosztów (wraz z amortyzacjà) oraz pokryciu ca∏kowitego lub cz´Êciowego uzasadnionego zysku (tj. takiej Êredniej mar˝y zysku, która wyst´puje w przeci´tnym przedsi´biorstwie, wykonujàcym porównywalne zadania, na rynku). 4. Uwarunkowania konkurencyjne w transporcie publicznym Konkurencja i wolny rynek jako kwintesencja postaw zarówno ekonomicznych, jak i spo∏ecznych korzeniami si´ga prze∏omu wieków XVII i XVIII. Podstawà rozwoju gospodarczego by∏ wtedy tzw. leseferyzm – doktryna ekonomiczna g∏oszàca, ˝e paƒstwo i inne organizacje nie powinny ingerowaç w gospodark´, a wszystkie jednostki gospodarujàce powinny otrzymaç pe∏nà swobod´ dzia∏ania stosownie do w∏asnych interesów. Poj´cie konkurencji doskona∏ej jakkolwiek rzadko spotykane w realnym Êwiecie21 stanowi z pewnoÊcià punkt odniesienia do budowania nowych poj´ç ekonomiczno-spo∏ecznych zawierajàcych pewne elementy wzorca. Konkurencja zatem to rywalizacja mi´dzy przedsi´biorstwami na tym samym rynku polegajàca na sprzeda˝y po ni˝szych cenach ni˝ inni oferenci bàdê oferujàcymi produkty lub us∏ugi o wy˝szej jakoÊci, które dostarczà wi´kszej wartoÊci finalnemu odbiorcy. Takie pojmowanie zjawiska oznacza konkurencj´ wewnàtrzga∏´ziowà lub intermodalnà i obejmuje zale˝noÊci mi´dzy firmami tej samej bran˝y cz´sto produkujàcymi „te same dobra lub us∏ugi lub dobra i us∏ugi w wysokim stopniu wzajemnie substytucyjne”22. Istota konkurencji osadzona jest g∏´boko w specyfice danego sektora charakteryzujàcej si´ si∏à przetargowà poszczególnych jej wymiarów. Klienci, dostawcy potencjalni nowo wchodzàcy na rynek i substytucyjne wy21 Warunki konkurencji doskona∏ej: du˝a liczba ma∏ych niezale˝nych przedsi´biorstw oraz du˝a liczba nabywców, jednorodny wyrób u wszystkich sprzedawców, cena jest wynikiem gry rynkowej, a ka˝da ze stron jest cenobiorcà i nie ma na cen´ ˝adnego wp∏ywu, brak barier wejÊcia i wyjÊcia na rynek, brak konkurencji niecenowej, doskona∏a informacja. 22 A. Koêlak, Harmonizacja warunków konkurencji w transporcie, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdaƒskiego, Gdaƒsk 2002, s. 16–17. Bartosz Pisula 234 roby, to wszystko sà konkurenci wp∏ywajàcy na struktur´ i rentownoÊç danego sektora23. Konkurencja na rynku zmusza zatem przedsi´biorstwa do poszukiwania takich rozwiàzaƒ technicznych i organizacyjnych, by ich oferta (dobra, us∏ugi) mog∏a znaleêç odbiorców gotowych zap∏aciç cen´ pokrywajàcà przynajmniej koszty ich wytworzenia. Konkurencja nie musi dotyczyç jednego i tego samego rynku. Ideà konkurencji jest bowiem najlepsze zaspokojenie potrzeb odbiorców, które z kolei mogà zostaç zaspokojone dobrami substytucyjnymi. Poj´cie substytucyjnoÊci dóbr wià˝e si´ z poj´ciem konkurencji mi´dzyga∏´ziowej (multimodalnej), czyli mi´dzy tymi bran˝ami, których produkty mogà zaspokajaç tego samego rodzaju potrzeby ostatecznych odbiorców24. Popyt na us∏ugi przewozowe zg∏aszany przez mieszkaƒców miast (i tzw. gmin podmiejskich w kontekÊcie zapotrzebowania na us∏ugi transportowe zg∏aszanego do g∏ównego oÊrodka administracyjno-spo∏eczno-gospodarczego) mo˝e byç zaspokojony przez transport indywidualny, publiczny transport zbiorowy lub prywatny transport zbiorowy, a tak˝e z wykorzystaniem transportu alternatywnego (ruch pieszy i rowerowy). SubstytucyjnoÊç oferowanych us∏ug wywiera zatem wp∏yw na kszta∏towanie si´ wielkoÊci potoków pasa˝erskich obs∏ugiwanych przez dany Êrodek transportu, a tym samym na struktur´ i wielkoÊç jego przychodów. Zgodnie z postanowieniami ustawy o samorzàdzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. w gestii w∏adzy lokalnej le˝y zapewnienie transportu publicznego lokalnym spo∏ecznoÊciom. Z zapisów tej ustawy, zgodnie z obowiàzujàcà w Unii Europejskiej zasadà subsydiarnoÊci, wynika, ˝e w∏adza gminna poprzez swoje organy wst´puje zarówno w prawa, jak i obowiàzki tzw. regulatora na danym rynku. Oznacza to, ˝e posiada ona wszelkie prerogatywy do kszta∏towania zale˝noÊci pomi´dzy popytem i poda˝à na us∏ugi transportowe wyst´pujàce na danym obszarze. W zwiàzku z powy˝szym od decyzji w∏adz lokalnych zale˝y kreowanie i implementacja odpowiedniej polityki transportowej kszta∏tujàcej konkurencj´ wewnàtrzga∏´ziowà, mi´dzyga∏´ziowà, a tak˝e wielkoÊç i struktur´ danego rynku. 5. Organizacja rynku transportu publicznego Na wspó∏czesnym rynku lokalnego transportu publicznego wyst´puje ró˝norodnoÊç rozwiàzaƒ regulacyjnych i organizacyjnych, które trudno ujàç w sztywno okreÊlonych ramach. Niemniej jednak, okreÊlajàc charakter powiàzaƒ na linii regulator–operator/operatorzy, jak i rodzaj konkurencji jako determinanty kszta∏tujàce ostateczny „wyglàd” rynku, mo˝na wyró˝niç mo˝liwe modele instytucjonalne (tabela 1). 23 24 M.E. Porter, Porter o konkurencji, PWE, Warszawa 2001, s. 23–26. A. Koêlak, op. cit., s. 31. Organizacja rynku transportu publicznego... 235 Tabela 1. Klasyfikacja modeli organizacyjnych transportu publicznego ze wzgl´du na charakter powiàzaƒ regulator–operator/operatorzy oraz rodzaj konkurencji Charakter powiàzaƒ Rodzaj konkurencji Monopol publiczny uzupe∏niajàca konkurencja zewn´trzna Umowa o zarzàdzanie Kontraktowanie us∏ug brutto Kontraktowanie us∏ug netto Franchising Koncesje konkurencja o rynek Licencje iloÊciowe Licencje jakoÊciowe Rynek otwarty konkurencja na rynku èród∏o: D. Bayliss, Urban Public Transport Competition, „Public Transport International” 2002, nr 3, s. 5. Dokonujàc klasyfikacji form regulacyjno-organizacyjnych wed∏ug zasad kontraktowania us∏ug przewozowych Êwiadczonych na rynku transportu publicznego okreÊlono warunki brzegowe wyznaczone z jednej strony przez monopol publiczny, a drugiej – przez otwarty rynek/wolnà konkurencj´. Z jednej strony pe∏na deregulacja systemu lokalnego transportu zbiorowego opierajàca si´ na zapewnieniu nieskr´powanego dost´pu do rynku, pe∏nej dowolnoÊci w zakresie budowania rozk∏adów jazdy i taryfy biletowej z drugiej zaÊ monopol w postaci jednego przedsi´biorstwa wykonujàcego us∏ug´ wed∏ug ÊciÊle okreÊlonych zasad (trasy, rozk∏ady jazdy) otrzymujàcego zap∏at´ pokrywajàcà ca∏oÊç ponoszonych kosztów25. Charakterystyka relacji rynkowych wed∏ug kryterium rodzaju konkurencji wskazuje na istniejàce uwarunkowania obrazujàce zakres Êwiadczonych us∏ug w kontekÊcie geograficznym lub funkcjonalnym. Ka˝dy z istniejàcych modeli konkurencji o rynek gwarantuje operatorowi danego kontraktu/umowy/koncesji wy∏àcznoÊç funkcjonowania na danym ÊciÊle okreÊlonym obszarze. Zale˝noÊci okreÊlajàce z kolei wewn´trzne relacje pomi´dzy uczestnikami gry na rynku obejmujà stosunki bezpoÊredniej walki konkurencyjnej o klienta (pasa˝era). Monopole publiczne sà z regu∏y mniej efektywne od rozwiàzaƒ rynkowych/konkurencyjnych. Jest to naturalnà konsekwencjà kombinacji interwencji politycznych26, s∏abo wynagradzanej i umotywowanej kadry zarzàdzajàcej27. 25 M. Rataj, Deregulacja i koncesjonowanie w transporcie zbiorowym na obszarach zurbanizowanych, „Transport Miejski” 1997, nr 2, s. 17. 26 W wi´kszoÊci przypadków w∏aÊcicielem wi´kszoÊciowym przedsi´biorstw komunikacji publicznej, bez wzgl´du na form´ organizacyjnà (zak∏ad bud˝etowy, czy spó∏ka prawa handlowego), jest w∏adza wykonawcza danej jednostki gminnej (np. prezydent) b´dàca niejednokrotnie wybieralnym cia∏em politycznym. 27 Ustawa kominowa ogranicza wysokoÊç wynagrodzenia do 6 Êrednich pensji miesi´cznych z sektora przedsi´biorstw. 236 Bartosz Pisula Posiadajà one równie˝ na ogó∏ silnie zorganizowane zwiàzki zawodowe, a tak˝e ponoszà dodatkowe obcià˝enia z tytu∏u Êwiadczeƒ socjalnych na rzecz pracowników. Monopole publiczne sà lepiej kontrolowane przez zamawiajàcego us∏ugi przewozowe od strony jakoÊci dostarczanego produktu (Êwiadczonych us∏ug), a tak˝e wysokoÊci pobieranych op∏at. Stanowi to niewàtpliwie zalet´ umo˝liwiajàcà pe∏nà integracj´ systemu transportowego, a tak˝e pozwala na elastycznà reakcj´ na zapotrzebowania ze strony spo∏ecznoÊci lokalnej. Zarzàdzanie kontraktami umo˝liwia wykorzystanie wielu dogodnoÊci i usprawnieƒ zarówno organizacyjnych, jak i zarzàdczych charakteryzujàcych rozwiàzania sektora prywatnego. Usprawnienia te dotyczà wielu sfer zarzàdzania systemem transportu poczàwszy od polityki personalnej, systemu kontroli, zakupów czy kreowaniu optymalnej us∏ugi przewozowej przy danych warunkach ograniczajàcych. Immanentnà cechà takiej struktury przy wykorzystaniu rynkowych/konkurencyjnych metod zarzàdzania jest publiczna w∏asnoÊç aktywów Jest to przyk∏ad konkurencji dla rynku. Kontrakt us∏ugowy wed∏ug kosztów brutto zosta∏ z sukcesem wdro˝ony przy zakupie/kontraktowaniu us∏ug przewozowych w trakcji autobusowej w wielu wysoko rozwini´tych miastach. Idea ta polega na transferze ryzyka operacyjnego/produkcyjnego na prywatnego operatora oraz na jego ochronie w wypadku ryzyka komercyjnego. Rozwiàzanie takie zawiera w sobie wiele korzyÊci w postaci np. integracji systemu komunikacyjnego oraz poszerzenia bazy konkurencyjnoÊci. Posiada ono równie˝ pewne wady w postaci oderwania operatora od zabiegania o przychylnoÊç finalnego odbiorcy us∏ug – pasa˝era jako konsekwencji przerzucenia wszelkich zadaƒ marketingowych na regulatora. Zawarcie umowy wed∏ug takiej formu∏y sprawia, ˝e wykonujàcy us∏ug´ operator zainteresowany jest jedynie wykonaniem zakontraktowanej liczby kilometrów, a pasa˝er stanowi dla niego jedynie obcià˝enie28. Kontrakt us∏ugowy wed∏ug kosztów netto wymaga od operatora ponoszenia ca∏oÊci ryzyka zwiàzanego z pozyskaniem przychodów z rynku. Zaletà tego rozwiàzania jest uwolnienie w∏adz lokalnych-regulatora od ponoszenia ryzyka i zwiàzanej z tym odpowiedzialnoÊci w kontekÊcie pozyskania z rynku (od pasa˝erów) przychodów taryfowych niezb´dnych do pokrycia zap∏aty za wykonanie kontraktu na us∏ug´ przewozowà na terenie gminy. Implementacja takiego rozwiàzania b´dzie dzia∏aç mobilizacyjnie w kierunku zwi´kszenia efektywnoÊci operatora zarówno w obszarze kosztów dzia∏alnoÊci podstawowej (wykonanie us∏ugi przewozowej), jak i budowania i nast´pnie forsowania zmian taryfy biletowej, a tak˝e w kontekÊcie optymalizacji procesu prowadzonej dystrybucji i sprzeda˝y biletów. Franchising jest u˝ywany dla konkretnych linii lub grup linii na przylegajàcych obszarach. Operatorzy zwykle majà pe∏nà swobod´ w planowaniu us∏ug/rozk∏adów jazdy w celu optymalizacji efektywnoÊci zarówno operacyjnej przedsi´bior28 R. Tomanek, Wp∏yw systemów finansowania na funkcjonowanie i rozwój transportu miejskiego w Polsce, Biuletyn Komunikacji Miejskiej nr 77, Warszawa 2004, s. 35. Organizacja rynku transportu publicznego... 237 stwa, jak i obs∏ugi pasa˝era. Rola regulatora jest ograniczona do ustalania taryf, parametrów jakoÊciowych oraz monitorowania wyników dzia∏alnoÊci operatorów. Koncesjonowanie us∏ug transportu publicznego jest popularne w miastach paƒstw rozwijajàcych si´. Operator ponosi ca∏kowità odpowiedzialnoÊç komercyjnà (ryzyko) za koncesj´ w ramach ograniczeƒ w wykonywaniu koncesji okreÊlanych przez w∏adze (regulatora). Kluczowym rozró˝nieniem pomi´dzy koncesjonowaniem us∏ug przewozowych a franchisingiem tych us∏ug jest rola regulatora wyznaczajàcego ramy funkcjonowania systemu i okreÊlajàcego parametry finalnej us∏ugi przewozowej i godzàcego si´ na poniesienie kosztów zwiàzanych z tà rolà. W przypadku przyznawania koncesji regulator okreÊla jedynie kilka podstawowych wymagaƒ i dlatego nie ponosi ˝adnych zobowiàzaƒ finansowych. Takie rozwiàzania uwalniajà sektor publiczny od technicznych, organizacyjnych bàdê finansowych zobowiàzaƒ, a ponadto ograniczajà jego wp∏yw na organizacj´ us∏ugi przewozowej. Im wi´kszy wp∏yw w∏adza lokalna (regulator) chcà wywieraç na wysokoÊç taryfy, jakoÊç us∏ug, zaopatrzenie, tym mniej efektywne staje si´ koncesjonowanie na korzyÊç franchisingu. Koncesje przyznajà wy∏àczne prawo do Êwiadczenia us∏ug na danym obszarze i dlatego stanowià konkurencj´ dla rynku. Od chwili przyznania koncesji konkurencja wygasa a˝ do nast´pnego przetargu. Licencjonowanie iloÊciowe pozwala na utrzymanie presji konkurencyjnej na rynku poprzez zezwolenie na Êwiadczenie konkurencyjnych us∏ug przewozowych wi´kszej liczby operatorów. W ten sposób wywierana jest ciàg∏a presja na obni˝enie kosztów przy równoczesnym utrzymaniu wymaganej wysokoÊci standardów jakoÊciowych, które wcale nie muszà byç wysokie. Poprzez ustalenie limitów iloÊciowych w∏adza lokalna (regulator) mogà kszta∏towaç konkurencj´ pomi´dzy licencjonowanymi us∏ugami i jakimkolwiek innym transportem publicznym na danym terenie oraz wp∏ywaç na rownowag´ pomi´dzy tymi obszarami. Licencjonowanie jakoÊciowe nie zawiera ˝adnych restrykcji w odniesieniu do (zmiennych kszta∏tujàcych nasycenie rynku i konkurencj´) liczby operatorów, us∏ug, pojazdów operujàcych na danym terenie i pozwolà na zaistnienie „naturalnej” równowagi pomi´dzy popytem i poda˝à. Kontrola jakoÊci obejmowaç mo˝e nast´pujàce zagadnienia: akuratnoÊç taboru autobusowego (spe∏nienie postawionych wymagaƒ), praktyki handlowe (taryfa), organizacj´ wykonywania us∏ug. Brak ograniczeƒ w odniesieniu do strony poda˝owej us∏ug przewozowych pozwala na zaistnienie niczym nie skr´powanej konkurencji pomi´dzy licencjonowanymi us∏ugami oraz innymi formami transportu publicznego, co nie gwarantuje „przesuni´ç” poda˝y na mniej dochodowe obszary rynku. Wolny rynek (konkurencja) dopuszcza Êwiadczenie us∏ug przewozowych nieskr´powanych ˝adnymi ograniczeniami poza prawami ogólnymi charakterystycznymi dla danego obszaru (prawodawstwo lokalne, np. Uchwa∏y Rady Miasta). Rozwiàzanie stosowane jest wtedy, gdy regulator stoi na stanowisku, ˝e rezultat rynkowy jest wystarczajàco efektywny w stosunku do jego wymagaƒ w zakresie transportu publicznego lub w sytuacji, gdy regulator nie posia- 238 Bartosz Pisula da zarówno Êrodków, jak i zasobów niezb´dnych do efektywnej interwencji i zmiany rynkowych rezultatów. Konkurencja jako sposób kszta∏towania relacji spo∏eczno-ekonomicznych nie mo˝e istnieç w pró˝ni. Istniejà warunki sine qua non, które muszà zaistnieç i mieç potwierdzenie nienaruszalnoÊci w odpowiednich regulacjach, aby konkurencja mog∏a byç efektywna. Ramy prawne sà niezb´dne do zaistnienia wolnego rynku, majà one przede wszystkim zabezpieczyç prawo w∏asnoÊci prywatnej oraz wolnej wymiany. Muszà istnieç jasne i klarowne cele stawiane przed transportem publicznym kreowane przez regulatora – w∏adz´ lokalnà. Musi równie˝ zaistnieç kultura konkurowania, jak i odpowiednia pojemnoÊç (wielkoÊç) rynku29. Kolejnà istotnà zale˝noÊcià jest koniecznoÊç wykreowania zasad funkcjonowania konkurencji umo˝liwiajàcej w najwy˝szym stopniu dostosowanie si´ do warunków panujàcych na danym obszarze, jak i do zadaƒ i celów stawianych przed transportem publicznym30. Regulacje kszta∏tujàce stosunki handlowe/konkurencyjne pomi´dzy stronami rynku transportu publicznego, czyli regulator–operator lub operatorzy zawierajà si´ na ogó∏ w nast´pujàcych grupach problemowych: – bezpieczeƒstwo pasa˝erów oraz innych uczestników ruchu drogowego, – stosunek do ochrony Êrodowiska (np. wymóg zakupu autobusów wyposa˝onych w silniki spe∏niajàce norm´ EURO III), – kryteria ekonomiczno-finansowe (cena wozokilometra wykonania us∏ugi przewozowej). Kszta∏tujàc lokalny rynek transportu publicznego od podstaw, kierujàc si´ nadrz´dnym celem urynkowienia relacji pomi´dzy stronami kontraktu niezb´dne jest, aby dokonaç swoistej inkorporacji warunków brzegowych okreÊlajàcych rodzaj i jakoÊç stosunków prawno-ekonomiczych wewnàtrz systemu. Identyfikacja i prawid∏owe oszacowanie wielkoÊci ka˝dego z poni˝szych parametrów stanowi istotne wyzwanie stojàce przed stronami umowy o Êwiadczenie us∏ug przewozowych. Zachowanie pewnej równowagi kosztów i korzyÊci odzwierciedlonych w wielkoÊciach parametrów umowy (kontraktu/licencji) stanowi podstaw´ trwa∏oÊci i ciàg∏oÊci dzia∏ania ca∏ego systemu transportu publicznego, co z kolei ma istotny wp∏yw na poziom satysfakcji wszystkich interesariuszy (w tym pasa˝erów). Ukszta∏towanie poni˝szych parametrów stanowi wyznacznik przyj´tego modelu organizacji transportu publicznego i w wielu wypadkach jest rezultatem kompromisu pomi´dzy standardem Êwiadczonych us∏ug, a kosztem ich nabycia ponoszonym cz´Êciowo przez pasa˝era31 w postaD. Bayliss, op. cit., s. 8. Konkurencja regulowana w transporcie publicznym oznacza rywalizacj´ o „przydzia∏” okreÊlonych wielkoÊci pracy przewozowej w ramach organizowanych przetargów przez regulatora. 31 Pokrycie kosztów operacyjnych (koszty bez amortyzacji) przychodami z taryfy biletowej rzadko w Polsce przekracza 70%, przy czym wskaênik ten dla krajów Europy Zachodniej jest znacznie ni˝szy i oscyluje wokó∏ 50%. Oznacza to, ˝e pomimo wszelkich wad efektywnoÊç systemów transportu publicznego w Polsce jest wy˝sza od tej w krajach wysoko rozwini´tych, nale˝y jednak zaznaczyç, ˝e czasem standard Êwiadczonych us∏ug w tych krajach jest wy˝szy (np. Niemcy). 29 30 Organizacja rynku transportu publicznego... 239 ci przychodów z taryfy biletowej, a cz´Êciowo przez regulatora w formie subwencjonowania deficytowych us∏ug/linii: – d∏ugoÊç kontraktu/termin licencji, – zakres kontraktu/obszar licencji, – wielkoÊç pakietu biznesowego, – w∏asnoÊç kluczowych aktywów, – alokacja ryzyka, – monitorowanie przestrzegania postanowieƒ kontraktu/licencji. Odpowiednie zdefiniowanie wielkoÊci parametrów przesàdza o kszta∏cie ram instytucjonalnych istniejàcych na danym rynku i definiuje stopieƒ otwartoÊci i konkurencyjnoÊci danego systemu. 6. Konkurencja w transporcie publicznym – implikacje wynikajàce z doÊwiadczeƒ zagranicznych Uchwalony w 1985 r. w Wielkiej Brytanii Transport Act zapoczàtkowa∏ przekszta∏cenia lokalnego transportu publicznego w ca∏ej Europie32. DoÊwiadczenia brytyjskie stanowià punkt odniesienia do oceny funkcjonalnoÊci implementacji skrajnie rynkowych rozwiàzaƒ. Porównujàc wyniki gospodarowania w Londynie, gdzie wyst´puje model konkurencji regulowanej, z danymi zaobserwowanymi w innych miastach33 uzasadnione jest stwierdzenie pewnej nieefektywnoÊci rozwiàzaƒ „czysto” rynkowych. Przy czym kwestia nieefektywnoÊci rozumiana jest nieco szerzej i wykracza poza proste zestawienie wyników ekonomiczno-finansowych wdro˝onych modeli. Poddanie wy∏àcznie grze rynkowej relacji pomi´dzy interesariuszami us∏ugi przewozowej skutkowa∏o drastycznym spadkiem liczby zrealizowanych podró˝y oraz wzrostem op∏at34. SpoÊród wszystkich form organizacji rynku lokalnego transportu zbiorowego najni˝szy koszt wykonania us∏ugi przewozowej (koszt 1 wozokilometra) osiàgni´to na zderegulowanym rynku w Wielkiej Brytanii35, lecz nie odby∏o si´ to bez wp∏ywu na wielkoÊç potoków pasa˝erskich i poziom satysfakcji klientów. Wzrost efektywnoÊci kosztowej systemu nie przekazywa∏ jakiejkolwiek wartoÊci dodanej dla pasa˝era, co wi´cej nastàpi∏o zjawisko transferu tej wartoÊci dodanej z systemu do operatorów lub regulatora. JakoÊç oferowanych us∏ug relatywnie mala∏a w porównaniu ze wzrostem op∏at pobieranych przez operatora. Regulator z kolei przerzuca∏ ca∏e ryzyko finansowe zwiàzane z pozyskaniem przychodów z rynku na przewoêników i dodatkowo ograniczy∏ do minimum ja32 Deregulacja dotyczy∏a ca∏ego obszaru Wielkiej Brytanii z wyjàtkiem obszaru tzw. Wielkiego Londynu, gdzie funkcjonowa∏ Zarzàd Transportu organizujàcy przetargi na okreÊlone wielkoÊci pracy przewozowej. 33 J. Cartledge, op. cit., s. 20. 34 Ibidem, s. 21. 35 B. Zago˝d˝on, Konkurencja regulowana na rynku publicznego transportu miejskiego, „Przeglàd Komunikacyjny” 2003, nr 5, s. 20. Bartosz Pisula 240 kiekolwiek formy dotacji z bud˝etu lokalnego. Kalkulacja finansowa i ch´ç osiàgni´cia zysku z dzia∏alnoÊci operacyjnej prywatnych przewoêników to podstawa dzia∏ania gospodarki kapitalistycznej. Jednak poddanie regu∏om wolnego rynku relacji w sektorze transportu publicznego musia∏o si´ wiàzaç z rynkowà „odpowiedzià” klientów–pasa˝erów, która przejawia∏a si´ rezygnacjà z korzystania z us∏ug publicznego transportu zbiorowego. Masowy odp∏yw pasa˝erów sta∏ si´ problemem nie tylko operatorów w kontekÊcie utraconych potencjalnych przychodów, ale przede wszystkim regulatora w kontekÊcie zmian mi´dzyga∏´ziowego podzia∏u przewozów i post´pujàcej kongestii na obszarach miejskich b´dàcych wynikiem gwa∏townego zwi´kszenia nat´˝enia ruchu. Modele organizacji i zarzàdzania Komunikacja miejska Konkurencja regulowana Konkurencja zderegulowana Konkurencja na rynku Monopol na rynku Monopol w∏asnego przewoênika, któremu w∏adza publiczna powierzy∏a obs∏ug´ komunikacyjnà ca∏ego miasta Monopol przewoênika, którego w∏adza publiczna zatrudni∏a do obs∏ugi komunikacyjnej miasta na ÊciÊle okreÊlony czas Rys. 1. Klasyfikacja modeli organizacji rynku transportu publicznego wed∏ug podejÊcia do kwestii stopnia regulacji èród∏o: O. Wyszomirski, Modelowe uj´cie organizacji i zarzàdzania komunikacjà miejskà, „Transport Miejski” 2003, nr 2, s. 3. Nadrz´dnym celem funkcjonowania transportu publicznego nie jest generowanie zysku, lecz Êwiadczenie us∏ug przewozowych cz∏onkom spo∏ecznoÊci lokalnej przy zachowaniu optymalnej struktury kosztów i efektywnym wykorzystaniu posiadanych aktywów. Badania empiryczne przeprowadzone na oÊrodkach miejskich w krajach „starej” Unii Europejskiej jednoznacznie wykaza∏y, ˝e atrakcyjnoÊç komunikacji miejskiej przejawiajàca si´ liczbà przewiezionych pasa˝erów by∏a najwi´ksza na tych rynkach, gdzie relacje konkurencyj- Organizacja rynku transportu publicznego... 241 ne kszta∏towane by∏y wed∏ug regu∏ konkurencji regulowanej36. Podstawowà ró˝nicà mi´dzy modelami konkurencji zderegulowanej i regulowanej (kontrolowanej) jest kwestia dost´pu do rynku (mo˝liwoÊç Êwiadczenia us∏ug przewozowych) oraz sposób ustalenia cen za wykonanie owej us∏ugi37. W modelu konkurencji zderegulowanej ka˝dy z operatorów ma pe∏nà swobod´ ustalania obowiàzujàcej w jego pojazdach taryfy biletowej, a dost´p do rynku warunkowany jest jedynie spe∏nieniem okreÊlonych ustawowo wymagaƒ bezpieczeƒstwa oraz zapewnieniem minimalnego poziomu Êwiadczonych us∏ug. W modelu konkurencji regulowanej ceny Êwiadczonych us∏ug (taryfa biletowa) sà uchwalane przez w∏adze publiczne (samorzàdowe). Dost´p do rynku mo˝e byç ograniczony do jednego podmiotu bàdê podzielony na kilku operatorów „dopuszczonych” w drodze przetargów organizowanych przez stosowne w∏adze. „Wed∏ug propozycji Komisji Europejskiej konkurencja regulowana w publicznym transporcie pasa˝erskim ma si´ opieraç na trzech zasadach: – kontraktów na us∏ugi przewozowe, – przyznawania operatorom prawa wy∏àcznoÊci, – okreÊlenie wymaganego, minimalnego poziomu jakoÊci us∏ug”38. Wprowadzenie konkurencji regulowanej ma za zadanie zapewnienie wymaganego standardu wykonania us∏ugi transportowej przy za∏o˝eniu weryfikowalnoÊci kosztów operacyjnych przy u˝yciu mechanizmów konkurencyjnych39. Ponadto wprowadza ona element stabilnoÊci i przewidywalnoÊci ca∏ego systemu, gdzie koszt zamawianych/Êwiadczonych us∏ug jest transparentny, a ryzyko dzia∏alnoÊci gospodarczej oraz odpowiedzialnoÊç za funkcjonowanie systemu jest alokowana zarówno na regulatora, jak i operatorów. 7. Zakoƒczenie Rozpatrujàc kwesti´ organizacji lokalnego transportu publicznego przez pryzmat jego struktury (monopol czy jedna z form konkurencji) i kosztów jego funkcjonowania, warto zwróciç uwag´ na kszta∏towanie si´ zachowaƒ spo∏ecznych b´dàcych konsekwencjà prowadzonej polityki w∏adz lokalnych w tym zakresie. Wzrost konkurencyjnoÊci, obni˝enie kosztów dzia∏alnoÊci, wy˝sza jakoÊç oferowanych us∏ug to czynniki warunkujàce zasadnoÊç dzia∏ania komunikacji zbiorowej w Êwietle post´pujàcych zmian poziomu zamo˝noÊci spo∏eczeƒstwa i tym samym wzrostu znaczenia transportu indywidualnego. Obni˝enie jakoÊci oferowanych us∏ug w d∏ugim okresie jako mo˝liwy do zaistnienia rezultat wyniszczajàcej (ca∏kowicie pozbawionej regu∏) walki konkurencyjnej b´dzie skut36 Zob.: W. Anreiter, Summary of Projects and Results from Topic Regulatory Framework In Public Transport, 2004, www.eu-portal.net, s. 1–18, oraz B. Zago˝d˝on, op. cit., s. 20. 37 O. Wyszomirski, op. cit., s. 3. 38 B. Zago˝d˝on, op. cit., s. 19. 39 W. Suchorzewski, Perspektywy transportu miejskiego w Polsce, „Transport Miejski” 2002, nr 4, s. 6. 242 Bartosz Pisula kowaç odejÊciem pasa˝erów od komunikacji zbiorowej, a to z kolei b´dzie skutkowa∏o zmniejszeniem wielkoÊci wp∏ywów z taryfy biletowej i dodatkowo podwa˝y podstawy prawid∏owego funkcjonowania miejskiego pasa˝erskiego systemu transportowego. Literatura Anreiter W., Summary of Projects and Results from Topic Regulatory Framework In Public Transport, 2004, www.eu-portal.net. Bayliss D., Urban Public Transport Competition, „Public Transport International” 2002, nr 3. B∏aszczak G.A., Konkurencja na rynku us∏ug transportu publicznego na tle regulacji prawnych Unii Europejskiej, Biuletyn Komunikacji Miejskiej nr 72, Warszawa 2003. Cartledge J., Privatising Public Transport the British Experience, „Public Transport International” 2002, nr 1. Friedberg J., Stan prawny lokalnego transportu zbiorowego w Polsce w Êwietle nowelizowanego prawa Unii Europejskiej, „Transport Miejski i Regionalny” 2004, nr 10. Fromm E., Ucieczka od wolnoÊci, Czytelnik, Warszawa 2003. Hayek von A.F., Droga do zniewolenia, Arkana, Kraków 2003. Hofstede G., Kultury i organizacje, PWE, Warszawa 2000. Kamiƒski Z.A., Kamieƒski B., Korupcja rzàdów, paƒstwa komunistyczne wobec globalizacji, Wydawnictwo TRIO, Instytut Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2004. Koêlak A., Harmonizacja warunków konkurencji w transporcie, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdaƒskiego, Gdaƒsk 2002. Polityka transportowa paƒstwa na lata 2001–2015 dla zrównowa˝onego rozwoju kraju, Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej, Warszawa 2001. Porter M.E., The Competitive Advantage of Nations, MacMillan Business, London 1998. Porter M.E., Porter o konkurencji, PWE, Warszawa 2001. Rataj M., Deregulacja i koncesjonowanie w transporcie zbiorowym na obszarach zurbanizowanych, „Transport Miejski” 1997, nr 2. Stiglitz E.J., Globalizacja, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004. Suchorzewski W., Perspektywy transportu miejskiego w Polsce, „Transport Miejski” 2002, nr 4. Tomanek R., Wp∏yw systemów finansowania na funkcjonowanie i rozwój transportu miejskiego w Polsce, Biuletyn Komunikacji Miejskiej nr 77, Warszawa 2004. Williamson J., The Washington Consensus Policy Prescription for Development, www.iie.com/publications/papers/ williamson0204.pdf. Wprowadzenie do Rozporzàdzenia Rady UE nr 1/ 2003 -06-04 z 16 grudnia 2002 r o wdra˝aniu przepisów dotyczàcych konkurencji okreÊlonych w artyku∏ach 81 i 82 Traktatu, Zeszyty Naukowo-Techniczne Stowarzyszenia In˝ynierów i Techników Komunikacji Rzeczpospolitej Polskiej, Oddz. w Krakowie, nr 58 (z. 108), Kraków 2003. Wyszomirski O., Modelowe uj´cie organizacji i zarzàdzania komunikacjà miejskà, „Transport Miejski” 2003, nr 2. Zago˝d˝on B., Konkurencja regulowana na rynku publicznego transportu miejskiego, „Przeglàd Komunikacyjny” 2003, nr 5. Organizacja rynku transportu publicznego... 243 The Organisation of the Public Transportation Market in the Context of Changes in the Framework of its Operations and the Need to Increase Sector Competitiveness The main purpose of this article is to draw attention to the importance of organising and managing the public transportation system in the context of its operating costs, accessibility, and standard of services provided. Introducing elements of price competition in order to remedy all the problems associated with transportation undoubtedly leads to a reduction in the operating costs of transportation enterprise operations, but will also result in a reduction in the quality of services offered. In the article, the author not only identifies a series of institutional or organisational solutions that can be applied, but also presents a brief description of each system model. Indeed, the idea is to draw attention to the need to create a transparent framework for the operation of public transportation to enable its sustained growth, in particular, in the context of European Union regulations and commercial freedom on the single European market. Empirical research shows that there exists no single, accepted concept of organising the municipal transportation market; moreover, it also shows that the selection of a specific solution entails an uneven allocation of benefits to stakeholders. The increasingly popular regulated competition model, enabling the benchmarking of costs in establishing the required level of quality of transport services, is considered the most desirable model of system organisation.
