Art. 32 USTAWY OKOŁOBUDŻETOWEJ

Art. 32 USTAWY OKOŁOBUDŻETOWEJ
___________________________
ZDANIEM członka kolegium krakowskiej RIO, W. LACHIEWICZA:
W jaki sposób trzeba rozliczyć subwencję oświatową przekazaną na dzieci
niepełnosprawne?
Podział kwot bazowych w ramach części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok
kalendarzowy określa corocznie wydawane rozporządzenie MEN z art. 28 ust. 6
ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W rozporządzeniu MEN na
rok 2015, tak samo, jak w latach wcześniejszych, wśród wag subwencji oświatowej
przewidziane zostały również kwoty na ucznia objętego „specjalną organizacją nauki
i metod pracy dla dzieci i młodzieży” – w rozumieniu art. 71b ust. 1 ustawy o
systemie oświaty. Idzie o tzw. kształcenie specjalne.
Jak to wynika z zestawienia art. 32 ustawy z 5.12.2014 r. o zmianie niektórych ustaw
w związku z realizacją ustawy budżetowej (dalej: ustawa okołobudżetowa) z
przepisami art. 71b ust. 1 ustawy o systemie oświaty, każda JST w roku 2015 musi
ponieść wydatki na zadania z art. 71b ust. 1 ustawy o systemie oświaty - w
wysokości nie mniejszej, niż kwoty części oświatowej subwencji ogólnej
otrzymywane na uczniów objętych kształceniem specjalnym. Idzie o „zajęcia
wymagające specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży”.
W związku z ww. zmianą w stanie prawnym do klasyfikacji budżetowej wprowadzono
dwa nowe rozdziały: rozdział 80149 i rozdział 80150. Co wymaga podkreślenia,
rozdziały te zgodnie z ich nazwą normatywną, służą wyłącznie dla wyodrębnienia
wydatków na zajęcia z uczniami niepełnosprawnymi od całości wydatków
dotyczących przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego oraz oddziałów
przedszkolnych przy szkołach podstawowych. Wydatki na zajęcia z art. 71b ustawy o
systemie oświaty w przedszkolach specjalnych i szkołach specjalnych nie planujemy
w rozdziałach: 80149 i 80150, ale nadal planujemy je we właściwych dla nich
rozdziałach: 80102, 80105, 80111, 80121, 80124, 80134. Co również istotne to
konsekwencja, że w nowym rozdziale 80149 planujemy i ewidencjonujemy
wykonanie wypłaty dotacji podmiotowej (oświatowej) dla przedszkoli, innych form
wychowania przedszkolnego oraz oddziałów wychowania przedszkolnego – w tej
części, jaka dotyczy wypłat kwot na uczniów niepełnosprawnych. Kwota dotacji
na uczniów innych niż niepełnosprawni planowana jest w dotychczasowych
rozdziałach: 80103 – oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, 80104 –
przedszkola, 80106 – inne formy wychowania przedszkolnego. Natomiast kwota na
uczniów niepełnosprawnych z ww. jednostek planowana jest w nowym rozdziale
80149.
Reasumując, dowodem dochowania przez JST wymogów z art. 32 ustawy
okołobudżetowej jest kwota planowanych wydatków budżetu JST i ich wykonanie
(wydatkowanie) w nowych rozdziałach 80149 i 80150, ale i także plan i wykonanie
budżetu JST w związanych z ww. częścią subwencji oświatowej - dotychczasowych
rozdziałach: 80102 – szkoły podstawowe specjalne, 80105 – przedszkola specjalne,
80111 – gimnazja specjalne, 80121 – licea ogólnokształcące specjalne, 80124 –
licea profilowane specjalne, 80134 – szkoły zawodowe specjalne. W tych rozdziałach
znajdują się wydatki na zadania z art. 71b ustawy o systemie oświaty – w tym
również dotacje z budżetu JST dla tego rodzaju specjalnych szkół i placówek
prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż JST z art. 80 i art. 90
ustawy o systemie oświaty.
.
Zasady dysponowania przez JST środkami subwencji ogólnej
Nauka finansów publicznych dzieli wydatki transferowe budżetu między innymi na
dotacje ogólne i dotacje celowe. Dotacja jest dotacją ogólną jeśli prawo nie ogranicza
beneficjenta w jej wykorzystaniu na określone wydatki. Co do zasady, subwencja
ogólna dla jednostki samorządu terytorialnego (JST) jest dochodem-transferem
ogólnym (tzw. dotacją ogólną), jaki nie wymaga rozliczenia się żadnym określonym w
prawie jego przeznaczeniem na określone wydatki - jak „dotacja celowa” – w
rozumieniu doktryny finansów publicznych.
W ramach subwencji ogólnej dla każdej JST wyodrębniania jest „część oświatowa”
subwencji ogólnej, której wysokość regulują przepisy art. 28 ustawy z 13.11.2003 r. o
dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1115 ze
zm. – dalej: DochJstU). Ustawa w tym względzie zawiera normę blankietową (art. 28
ust. 6 DochJstU), aby zasady obliczania wysokość części oświatowej subwencji
ogólnej dla każdej JST i jej kwoty składowe regulował rokrocznie wydawanym
rozporządzeniem Minister Edukacji Narodowej (MEN). Do 1.1.2015 r. JST nie były
zobowiązane prawem, aby środki części oświatowej subwencji ogólnej przeznaczać
na wydatki na rzecz określonej kategorii uczniów wyodrębnianej w ramach wagi
subwencji oświatowej. Sytuacja zmieniła się w wyniku przepisu art. 32 ustawy z
5.12.2014 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej
(Dz.U. z 2014 r. poz. 1877 – dalej: ustawa okołobudżetowa).
2.
Treść obowiązku JST z art. 32 ustawy okołobudżetowej
Zgodnie z powołanym przepisem: „W roku 2015 na realizację zadań wymagających
stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży
jednostka samorządu terytorialnego przeznacza środki w wysokości nie mniejszej niż
wynikająca z podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu
terytorialnego, określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 28 ust. 6
ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
(Dz.U. z 2014 r. poz. 1115, 1574 i 1644), w zakresie tych zadań.”.
Przepis ustawy okołobudżetowej jest nieścisły w dwóch miejscach. Po pierwsze tam
gdzie odsyła do pojęcia: „zadania wymagające stosowania specjalnej organizacji
nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży” – ustawodawca w ustawie
okołobudżetowej nie uściślił jak rozumieć to pojęcie. Po drugie przepis jest nieścisły
w części odsyłającej do rozporządzenia MEN wydanego na rok 2015 na podstawie
art. 28 ust. 6 DochJstU. Rozporządzenie nie określa wysokości kwot subwencji
przypadające dla każdej indywidualnej JST, ale tylko określa zasady obliczanie wag
kwotowych dla każdej JST w ramach części oświatowej subwencji ogólnej. Kwoty dla
konkretnej JST wynikają z zastosowanie przez MEN reguł z rozporządzenia z art. 28
ust. 6 DochJstU.
Pojęcie zastosowane we wstępnej części zapisu art. 32 ustawy okołobudżetowej
można i trzeba utożsamiać z pojęciem opisującym szczególne działania jednostek
oświatowych w stosunku do dzieci i młodzieży opisane w przepisie art. 71b ustawy z
7.9.1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572; z późn. zm. –
dalej: SysOśwU). Zgodnie z art. 71b ust. 1 SysOśwU: „Kształceniem specjalnym
obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a (tj. dzieci i młodzież
niepełnosprawną lub niedostosowaną społecznie i uczniów niepełnosprawnych),
wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to
może być prowadzone w formie nauki w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych,
przedszkolach i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub
oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o
których mowa w art. 2 pkt 5 SysOśwU.”
Zasady i tryb kwalifikacji dzieci do kształcenia specjalnego oraz rodzaje
niepełnosprawności i zasady prowadzenia zajęć określa:
1
Rozporządzenia Ministra Edukacji narodowej z 17.11.2010 r. w sprawie
warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i
młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w
specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz.U. z
2014 r. poz. 392 – dalej: 1RozpMEN) - oraz
2
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 17.11.2010 r. w sprawie
warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i
młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w
przedszkolach, szkołach i oddziałach ogólnodostępnych lub integracyjnych
(Dz.U. z 2014 r. poz. 414 – dalej: 2RozpMEN).
Przepisy SysOśwU wprost nie gwarantują otrzymania przez JST specjalnych kwot w
ramach subwencji oświatowej na kształcenie specjalne z art. 71b ust. 1 SysOśwU.
Obowiązek Ministra, aby w ramach części oświatowej subwencji ogólnej wyodrębniał
dla JST środki na uczniów objętych kształcenie specjalnym wynika pośrednio z tych
przepisów art. 80 i art. 90 SysOśwU, gdzie określono wysokość kwoty dotacji
podmiotowej (oświatowej) na niepełnosprawne dziecko przedszkoli i innych form
wychowania przedszkolnego. W związku z tymi przepisami w rozporządzeniu z art.
28 ust. 6 DochJSTU Minister musi na te dzieci wyodrębniać specjalne kwoty
przekazywane samorządom gminnym.
Nieco inaczej wyglądała kwestia kwot subwencji na objętych kształceniem
specjalnym uczniów szkół i placówek Podkreślić należy, że to, iż w subwencji
oświatowej wyodrębniana była i jest również kwoty na kształcenie specjalne w
szkołach i placówkach – nie było obowiązkiem ustawowym MEN, ale wynikało
dotychczas z praktyki Ministra wydającego corocznie rozporządzenie o subwencji
oświatowej przewidujące kwoty na uczniów objętych kształceniem specjalnym w
szkołach i placówkach.
Reasumując, pojęcie zastosowane w art. 32 ustawy okołobudżetowej należy
utożsamiać z zadaniami w zakresie kształcenia specjalnego z art. 71b ust. 1
SysOśwU oraz z 1RozpMEN i 2RozpMEN, a zarazem ze środkami naliczanymi dla
JST na uczniów objętych kształceniem specjalnym z rozporządzenia MEN z
15.12.2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla
jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1977 – dalej:
SubOswR).
Zastosowanie zasad z SubOśwR powoduje, że dana JST otrzyma w roku 2015
kwoty według określonych wag na uczniów objętych kształceniem specjalnym. Kwoty
te liczone są nie tylko na uczniów placówek prowadzonych przez JST, ale i również
na uczniów jednostek prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne – dotowane w
tym względzie z budżetu JST dotacją oświatową z art. 80 lub art. 90 SysOśwU.
Ze względu na obowiązek z art. 32 ustawy okołobudżetowej, dana JST w roku 2015
musi zaplanować i wydatkować środki subwencji naliczonej na dzieci objęte
kształceniem specjalnym z art. 71b ust. 1 SysOśwU – w wysokości nie niższej niż
otrzymana kwota na uczniów w ramach części oświatowej subwencji ogólnej. Kwotę
tę określa indywidualnie MEN dla każdej JST z osobna. Formą realizacji ww.
obowiązku jest zaplanowanie wydatków i ich poniesienie przez JST w wysokości nie
niższej niż środków subwencji na kształcenie specjalne. Kwalifikowanymi będą
zatem wydatki samorządowych jednostek budżetowych oświaty z1RozpMEN i
2RozpMEN oraz wydatków na dotacje podmiotowe z art. 80 i art. 90 SysOśwU na
uczniów objętych kształceniem specjalnym w jednostkach i placówkach oświatowych
prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne.
3.
Wydatki z art. 32 ustawy okołobudżetowej w planowaniu i
ewidencji księgowej
O szczegółowości planowania budżetowego i ewidencji wykonania budżetu JST
stanowią przepisy ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r.
poz. 885 ze zm. – dalej: FinPubU) wraz z podziałkami rozporządzenia Ministra
Finansów z 2.3.2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków,
przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j.
Dz.U. z 2014 r. poz. 1053 ze zm. – dalej: KlasBudżR).
Zgodnie z art. 35 FinPubU dochody JST są planowane w budżecie w
szczegółowości: dział i źródło. W planach finansowych jednostek budżetowych
dochody są ujmowane w szczegółowości: dział, rozdział i paragraf dochodów z
KlasBudżR.
Zgodnie z terminologią z DochJstU, źródłem dochodu budżetu JST jest „subwencja
ogólna”, zaś jej „części” (wyrównawcza, rekompensująca, oświatowa) nie są
samodzielnymi źródłami dochodów. Dlatego w budżecie JST po stronie dochodów w
dziale 758 – Różne rozliczenia, planuje się co najmniej kwotę dochodów JST z
subwencji ogólnej.
Jeśli JST w budżecie zastosuje dodatkową „specyfikację rozdziałową” – to kwotę
części oświatowej wyodrębni poprzez wyszczególnienie jej w zastosowanym
„rozdziale 75801 – Cześć oświatowa subwencji ogólnej dla jednostek
samorządu terytorialnego”. Co wymaga podkreślenia w dotychczasowych
budżetach JST i ewidencji dochodów nie wyodrębniano w specjalny sposób wpływów
w ramach subwencji oświatowej naliczanej na uczniów objętych kształceniem
specjalnym w rozumieniu art. 71b ust. 1 SysOśwU i art. 32 ustawy okołobudżetowej.
Równie trudne w dotychczasowych budżetach było określić i wykazać kwoty na
kształcenie, wychowanie i opiekę prowadzoną w stosunku do uczniów objętych
kształceniem specjalnym z art. 71b ust. 1 SysOśwU i art. 32 ustawy
okołobudżetowej.
Jeśli kształcenie specjalne dokonywało się w specjalnych szkołach i placówkach z
przepisów 1RozpMEN – to znajdowało wyraz w wydatkach następujących rozdziałów
budżetu JST:
- rozdział 80102 – szkoły podstawowe specjalne;
- rozdział 80105 – przedszkola specjalne;
- rozdział 80111 – gimnazja specjalne;
- rozdział 80121 – licea ogólnokształcące specjalne;
- rozdział 80124 – licea profilowane specjalne;
- rozdział 80134 – szkoły zawodowe specjalne;
- rozdział 85419 – ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze;
- rozdział 85421 – młodzieżowe ośrodki wychowawcze;
- rozdział 85421 – młodzieżowe ośrodki socjoterapii
Jednak kształcenie specjalne uczniów mogło być również prowadzone w oddziałach
specjalnych przedszkoli ogólnodostępnych z rozdziału 80104 – przedszkola, oraz w
oddziałach przedszkolnych ogólnodostępnych szkół podstawowych – rozdział 80104
– oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych.
Według przepisów 2RozpMEN, kształcenie specjalne mogło i może być również
prowadzone w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, w tym z oddziałami
integracyjnymi jakich nie wyodrębniała klasyfikacja rozdziałowa z dotychczasowego
KlasBudżR.
W tym przypadku w ogóle nie dało się ustalić i wyodrębnić wydatków ponoszonych
na uczniów objętych kształceniem specjalnym z art. 71b ust. 1 SysOśwU. Było to
kilkakrotnie sygnalizowane do MEN w materiałach z kontroli NIK.
W związku z powyższymi utrudnieniami w noweli do KlasBudżR wynikającej z
rozporządzenia Ministra Finansów z 16.12.2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1952) do
klasyfikacji rozdziałowej wprowadzono dwa nowe rozdziały o nowym oznaczeniu, ale
i niejednoznacznych nazwach:
- rozdział 80149 - Realizacja zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji
nauki i metod pracy dla dzieci w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w
szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego,
- rozdział 80150 Realizacja zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji
nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży w szkołach podstawowych, gimnazjach,
liceach ogólnokształcących, liceach profilowanych i szkołach zawodowych oraz
szkołach artystycznych.
WAŻNE!
Sformułowania zastosowane w nazwach rozdziałów 80149 i 80150 – wskazują, że
nowe pozycje wydatkowe będą obejmowały wydatki na kształcenie specjalne
uczniów z art. 71b ust. 1 SysOśwU, ale tylko w jednostkach z przepisów
2RozpMEN, jakie nie są „specjalnymi”. Oznacza to, że wydatki przedszkola
gminnego na zadania oświatowe co do zasady będą wykazywane w rozdziale 80104
– przedszkola gminne, jednak na kształcenie specjalne uczniów
niepełnosprawnych – wydatki należy wykazywać w nowym rozdziale 80149.
Analogicznie ze szkołami podstawowymi i gimnazjami, jakie muszą stosować
w tym względzie nowy rozdział 80150.
SZKOLNICTWO NIEPUBLICZNE!
Nowela KlasBudżR dotyczy również planowania i ewidencji dotacji oświatowych dla
przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego. Jak wiadomo, kwota
subwencji oświatowej otrzymywanej przez gminę obejmować może również środki
naliczane na uczniów niepełnosprawnych w prowadzonych przez osoby fizyczne i
osoby prawne (inne niż gmina) przedszkolach, innych formach wychowania
przedszkolnego oraz oddziałach przedszkolnych szkół podstawowych. Przepisy
SysOśwU wymagają w tym względnie od gminy przekazywanie w ramach dotacji
podmiotowej (oświatowej) również kwot na każdego ucznia niepełnosprawnego w
ww. jednostkach. Wprowadzenie nowego rozdziału 80149 oznacza więc, że dotacja
udzielana przedszkolu niepublicznemu w części na dzieci nie objęte
kształceniem specjalnym od 1.1.2015 r. powinna być planowania i
przekazywana jak dotychczas z rozdziału 80104 budżetu gminy, jednak cześć
tej dotacji na dzieci niepełnosprawne – powinna być udzielana z rozdziału
80149 budżetu gminy.
Nie powinno ulegać wątpliwości, że kwoty wydatków jednostek budżetowych
samorządu i dotacji na jednostki oświaty niepublicznej, jeśli idzie o jednostki i
placówki „specjalne” z 1RozpMEN, należy nadal planować i wydatkować z wcześniej
wskazanych i stosowanych dotychczas „rozdziałów” właściwych przedszkolem
specjalnym i specjalnym szkołom oraz placówkom. Należy przy tym pamiętać, że
wydatki wcześniej wymienionych placówek, w odróżnieniu od szkół i przedszkoli
specjalnych, nie są w całości związane z kształceniem specjalnym dzieci, na które
JST otrzymuje kwoty subwencji oświatowej, o jakich mowa w art. 32 ustawy
okołobudżetowej.
Co wymaga podkreślenia to fakt, że zapisem art. 32 ustawy okołobudżetowej nie
wprowadzono wymogu wydatkowania na określone cele i zarazem rozliczania się
przez JST z kwot subwencji oświatowej otrzymanych na kształcenie specjalne, co
byłoby właściwe dla dotacji celowej w rozumieniu art. 126 i art. 127 FinPubU.
Zastosowano natomiast konstrukcję prawną nawiązującą do przepisu art. 42 ust. 2 w
związku z art. 212 ust. 1 pkt 8 i art. 237 ust. 1 FinPubU. Jak to wynika z art. 42 ust. 2
FinPubU, ze względu na zasadę niefunduszowości budżetu, nie można z określonym
dochodem kojarzyć określonych wydatków, o ile ustawa szczególna nie stanowi
inaczej. Należy uznać, że art. 32 ustawy okołobudżetowej jest właśnie „przepisem
szczególnym”, do jakiego odwołuje się art. 42 ust. 2 FinPubU. Konsekwencją staje
się wymóg wyodrębnienia (osobnego zestawiania) tego rodzaju dochodów i
wydatków z nich finansowych od innych dochodów i wydatków w uchwale
budżetowej JST – na zasadach z art. 237 ust. 1 FinPubU. Oznacza to, że w uchwale
budżetowej JST na rok 2015 w tabeli należy wydzielić kwoty dochodów z części
oświatowej subwencji ogólnej należnej danemu samorządowi jako dochody
naliczone na uczniów objętych kształceniem specjalnym z art. 32 ustawy
okołobudżetowej oraz w tej samej tabeli należy zestawić je z wydatkami na
kształcenie specjalne w jednostkach budżetowych samorządu oraz zestawić z
wydatkami dotacyjnymi na uczniów niepełnosprawnych dla szkół i placówek
prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne.
Wspomniana nowela do KlasBudżR z 16.12.2014 r. w § 2 zobowiązuje JST do
dostosowania do 31.3.2015 r. uchwał budżetowych do nowo wyodrębnionych
rozdziałów 80149 i 80150.
4.
Konsekwencje niedochowania przez JST obowiązku z art. 32
ustawy okołobudżetowej
Nowy przepis art. 32 ustawy okołobudżetowej, jak również inne przepisy
obowiązującego prawa nie przewidują, aby w przypadku naruszenia obowiązku
ustawowego JST musiała zwracać część subwencji oświatowej do budżetu państwa.
Dochowanie obowiązku w planowaniu budżetowym powinny zapewnić regionalne
izby obrachunkowe sprawujące nadzór legalności nad uchwałą budżetową i jej
zmianami.
Poniesienie w roku 2015 wydatków niższych od kwot wynikających z art. 32 ustawy
okołobudżetowej jest wyrazem naruszenia prawa przez organ wykonawczy JST w
toku realizacji budżetu. Może to zostać ocenione negatywnie przez organ stanowiący
JST mieć wpływ na ocenę absolutoryjną organu wykonawczego.
Trudno jak na razie spekulować, czy przypadku wydatkowania na uczniów
objętych kształceniem specjalnym kwot niższych niż z otrzymanej subwencji
oświatowej przyszłe orzecznictwo nie potraktuje takich sytuacji, jako przejaw
naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 11 ustawy z 17.12.2014 r. o
odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2013 r.
poz. 168).