Załącznik B

Załącznik B.
Zaawansowane podejście do zarządzania ryzykiem1 zaadaptowane przez HSE
B.1.
Wprowadzenie
Do czynników, które wpłynęły na rozwój przez Inspektorat ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa w Wielkiej Brytanii
(Health and Safety Executive - HSE) zaawansowanego podejścia do zarządzania ryzykiem należą:
Ø postęp w wiedzy w zakresie spostrzegania zagrożeń (tzw. percepcja ryzyka);
Ø zmiany w podejściu do ochrony prawnej środowiska;
Ø zmiany w sektorze przemysłowym;
Ø zmiany w preferencjach, wartościach i oczekiwaniach społeczeństwa.
B.1.1.
Percepcja ryzyka
Problem, jak ludzie spostrzegają ryzyko i jakie stosują podejście do oceny jego poziomu, jest najistotniejszym
czynnikiem, który należy wziąć pod uwagę przy opracowaniu podejścia do przepisów prawnych w zakresie ryzyka.
Ostatnie badania wskazują, że:
r sposób, w jaki ryzyko jest traktowane zależy od percepcji, jak ono odnosi się do ludzi i rzeczy, które są
cenione (w odniesieniu do zagrożeń generowanych przez ludzi szczególnie ważne są następujące kwestie:
jak dobrze jest rozumiany proces (powodujący wzrost zagrożenia), jak sprawiedliwie niebezpieczeństwo
jest rozdzielone, jak dobrze poszczególne osoby mogą kontrolować ich narażenie oraz czy ryzyko jest
założone dobrowolnie);
r pojęcie ryzyka jest silnie kształtowane przez poziom świadomości i kultury (od perspektywy szkody
fizycznej do rozważań etycznych i społecznych a nawet stopnia ograniczenia przedziału ufności odnośnie
zdolności w zapewnieniu odpowiednich zapobiegawczych i ochronnych środków w celu kontrolowania
ryzyka);
r wysokiej jakości oceny ryzyka w odniesieniu do wielu nowych zagrożeń często nie są skuteczne w procesie
uspokajania ludzi (nawet przy użyciu wszystkich dostępnych danych oraz najlepszej wiedzy i technologii,
wiele ocen ryzyka nie może zostać przeprowadzonych bez zrobienia licznych założeń, np. w zakresie
względnej wartości ryzyka i korzyści lub nawet zakresu badań).
r wpływ danego ryzyka rozpoczyna się od pierwszej ofiary i rozszerza się na całe społeczeństwo (w tym
procesie reakcja społeczeństwa na ryzyko może zostać wzmocniona lub złagodzona w zależności od tego
jak dalsze raportowanie ryzyka współdziała z procesami psychologicznymi, społecznymi, kulturowymi i
instytucjonalnymi).
Powyższe kwestie powodują wzrost zainteresowania, które można przyporządkować do dwóch poniższych szerokich
kategorii:
r zainteresowanie indywidualne (jak osoby spostrzegają ryzyko związane z danym zagrożeniem i jego
oddziaływanie na nich i rzeczy, które osobiście cenią); pomimo że osoby mogą być przygotowane na
dobrowolne zaangażowanie się w działania, które często łączą się z wysokim poziomem ryzyka, to z reguły,
są one dużo mniej tolerancyjne w stosunku do ryzyka narzuconego, nad którym mają małą kontrolę, chyba
że uznają to ryzyko za nieznaczące. Ponadto, chociaż osoby mogą być skłonne żyć z ryzykiem, które uznają
za nieznaczące, jeżeli wiąże się z pewnymi korzyści, to chciałyby, aby to ryzyko były utrzymywane na
niskim poziomie i było odpowiednio kontrolowane;
r zainteresowanie społeczne (odnosi się do ryzyka, związanego z zagrożeniami oddziaływującymi na
społeczeństwo, które w przypadku jego urzeczywistnienia może spowodować niekorzystne reperkusje dla
instytucji odpowiedzialnych za zapewnienie ochrony ludziom, np. rząd. Typowe przykłady dotyczą energii
atomowej lub organizmów modyfikowanych genetycznie. Zainteresowanie społeczne z powodu wielu ofiar
w pojedynczym zdarzeniu określane jest także terminem ryzyko społeczne).
Zagrożenia powodujące wzrost zainteresowania społecznego charakteryzują się licznymi wspólnymi cechami.
Powodują często ryzyko, które może powodować wiele ofiar; kiedy ludziom trudno jest intuicyjnie oszacować
1
Niniejszy załącznik opracowano na podstawie Reducing risks, protecting people - HSE’s decision-making process HSE 2001 (ISBN 0 7176
2151 0).
faktyczne zagrożenie; narażone są grupy wrażliwe, np. dzieci; ryzyko i korzyści charakteryzują się skłonnością do
nierównej dystrybucji (na przykład, między grupami ludzi, z których jedna będzie bardziej obciążona skutkami
ryzyka niż druga lub obecny poziom ryzyka będzie wyższy dla przyszłych pokoleń). Z reguły zagrożenia, które są
znane nie powodują zwiększenia zainteresowania społecznego.
B.1.2.
Struktura prawna
Internalizacja prawodawstwa i coraz większa złożoność przepisów prawnych w zakresie ryzyka doprowadziły do
wprowadzenia zmian w brytyjskiej legislacji.
Przepisy prawne dotyczące ryzyka są coraz częściej wprowadzane na poziomie europejskim lub międzynarodowym
w formie prawnie wiążących narzędzi w państwach członkowskich Wspólnoty Europejskiej takich, jak dyrektywy,
traktaty i konwencje przyjęte w celu rozwoju nowych globalnych rynków i nowych technologii. W odniesieniu do
nowych rodzajów ryzyka działania muszą zostać podjęte na poziomie międzynarodowym, aby przyniosły
odpowiedni efekt. Ponadto technologie rozwijane są tak szybko, że de facto międzynarodowe standardy lub praktyki
ewoluują cały czas, np. w zapewnieniu bezpiecznego stosowania skomputeryzowanych systemów w celu
kontrolowania zakładu i urządzeń. Przedstawiciele prawodawcy, przemysłu i grup nacisku w wielu krajach wzywają
do stosowania takich technologii, które zostały uregulowane na poziomie międzynarodowym, w celu zapewnienia
odpowiednich standardów. Internacjonalizacja przepisów prawnych wymaga brania pod uwag ę czynników takich,
jak porozumienia na rzecz harmonizacji legislacji, wzajemnego uznawania standardów i usuwania barier.
Częstą cechą nowych zagrożeń jest to, że bardzo trudno jest dokładnie zdefiniować ryzyko, które może się
zwiększać nawet w przypadku kiedy wiedza naukowa jest ukierunkowana na jego ograniczanie. Czasami procesy,
które mogą powodować wzrost poziomu ryzyka są tylko częściowo rozpoznane, co determinuje, że decyzje prawne
muszą często bazować na ograniczonych danych oraz na znacznej naukowej i technicznej niepewności. Środki
kontroli wymagane przez prawodawstwo powinny odzwierciedlać naturę niepewności i błędy popełniane przy
zapewnianiu odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.
Oczywistym jest, że w przypadku brania pod uwagę niepożądanych skutków należy rozważyć takie kwestie, jak
sprawiedliwość społeczna, zagadnienia etyczne i wpływ polityki na zjawiska naturalne (np. przetrwanie gatunków i
utrzymanie ekosystemów). Ocena i zarządzanie zagrożeniami rozwijają się w kierunku uwzględnienia wartości, które
nie mogą być zweryfikowane przy użyciu tradycyjnych metod naukowych.
B.1.3.
Oczekiwania społeczne
Istnieje rosnąca tendencja do przeanalizowania korzyści uzyskanych z działalności przemysłowej w kontekście
potencjalnych niepożądanych skutków ubocznych takich, jak ryzyko obrażeń, utraty życia lub skażenia środowiska.
Jest to szczególnie prawdziwe w odniesieniu do ryzyka:
Ø które mogłoby prowadzić do katastrofalnych skutków;
Ø którego skutki mogą być nieodwracalne,
Ø które prowadzi do nierówności, ponieważ dotyczy bardziej jednych grup ludzi niż innych, np. w wyniku
lokalizacji zakładów chemicznych lub zakładów unieszkodliwiania odpadów;
Ø które mogłoby doprowadzić do zagrożenia przyszłych pokoleń (ryzyko związane z odpadami
niebezpiecznymi).
Najbardziej znaczące zmiany w preferencjach społeczeństwa były spowodowane naciskiem na prawodawcę w celu
zwiększenia przejrzystości i wyjaśnienia jego podejścia do przepisów prawnych dotyczących ryzyka. Zmiany te
wymagały:
Ø ukierunkowanego działania (skupienia się na najpoważniejszych rodzajach ryzykach lub na zagrożeniach
wymagających zwiększonej kontroli);
Ø spójności (stosowania podobnych podejść w podobnych okolicznościach w celu uzyskania podobnych
wyników);
Ø proporcjonalności (wymagania działań adekwatnych do poziomu ryzyka);
Ø przejrzystości (otwartości na nowe decyzje i ich implikacje);
Ø odpowiedzialności (wyjaśnienia wszystkim, kto jest odpowiedzialny, gdy sprawy idą źle).
2
B.1.4.
System na potrzeby procesu podejmowania decyzji
Inspektorat ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa w Wielkiej Brytanii (HSE) ustanowił sześcioetapowy interaktywny system
na potrzeby podejmowania decyzji w sprawie sposobu uregulowania i zarz ądzania ryzykiem:
Etap 1.
Zdecydowanie, czy zagadnienie jest jedynie w kompetencji Inspektoratu/Komisji ds. Zdrowia i
Bezpieczeństwa.
Etap 2.
Zdefiniowanie i charakterystyka zagadnienia.
Etap 3.
Zbadanie dostępnych opcji w odniesieniu do zagadnienia i związanych z nimi korzyści.
Etap 4.
Skuteczne wdrożenie odpowiednich działań w odniesieniu do danego zagadnienia, po uprzednim
rozeznaniu, które rodzaje działań będą wspierane przez zainteresowanych tak szybko, jak to
możliwe.
Etap 5.
Wprowadzenie decyzji w życie.
Etap 6.
Ocena skuteczności podjętych działań, oraz jeżeli koniczne, zmiana decyzji i jej wdrożenie.
HSE ustanowiło również strukturę, znaną jako tolerowalność ryzyka (Tolerability of Risk – TOR na potrzeby
podejmowania decyzji w sprawie czy ryzyko związane z działalnością lub procesem jest nieakceptowalne,
tolerowalne lub powszechnie akceptowalne. W tym kontekście termin 'tolerowalne' nie znaczy 'akceptowalne'.
Odnosi się do gotowości całego społeczeństwa do życia z ryzykiem w celu uzyskania pewnych korzyści, przy
przeświadczeniu, że podjęte ryzyko jest tego warte i że jest ono właściwie kontrolowane. Nie oznacza to, że ryzyko
będzie akceptowalne przez każdego, ale że każdy bez zastrzeżeń zgodziłby się podjąć takie ryzyko lub narzucić je
sobie.
Struktura TOR (rys. B.1) ujawnia, że:
r zarówno poziom ryzyka indywidualnego, jak i zainteresowania społecznego generowanego przez
działalność lub proces musi zostać wzięty pod uwagę przy podejmowaniu decyzji w sprawie czy ryzyko jest
nieakceptowalne, tolerowalne lub powszechnie akceptowalne;
r proces podejmowania decyzji i przyjęte kryteria należą do działań, które z natury są zgodne z zasadą
przezorności.
W odniesieniu do każdego zagrożenia HSE rozpoczyna działania z pozycji, że prawo wymaga, aby:
r odpowiednia i wystarczająca ocena ryzyka została przeprowadzona w celu określenia środków potrzebnych
do zapewnienia, że ryzyko generowane przez dane zagrożenie jest właściwie kontrolowane;
r odpowiednia kontrola została przeprowadzona na miejscu w celu identyfikacji znaczących zagrożeń i ich
kontroli, jako minimum muszą być osiągnięte standardy w odniesieniu do dobrej praktyki, bez względu na
określony poziom ryzyka;
r tam, gdzie nie ma żadnej stosownej dobrej praktyki lub dotychczasowa dobra praktyka została uznana przez
HSE za niewystarczającą lub nieodpowiednią, decyzja w sprawie jakie środki kontroli są odpowiednie
została poprzedzona dodatkową oceną ryzyka;
r działalności, procesy lub praktyki były nieakceptowalne, gdy ryzyko z nimi związane pomimo korzyści nie
jest tolerowane. Każda działalność, proces lub praktyka powodująca zwiększenie poziomu ryzyka w danym
obszarze powinna zostać odrzucona, chyba że może zostać zmodyfikowana w celu ograniczenia ryzyka do
poziomu tolerowanego;
r zostały wprowadzone środki kontroli w celu obniżenia ryzyka do tak niskiego poziomu, aby dodatkowe
środki jego ograniczania były rażąco niewspółmierne do osiągniętej redukcji poziomu ryzyka, przy stałym
monitorowaniu środków kontroli w przypadku, gdy poziom ryzyka zmienia się w czasie.
HSE zaproponowało liczbowe kryteria na potrzeby podejmowania decyzji w sprawie tolerowalności ryzyka w
odniesieniu do bardzo ograniczonych kategorii ryzyka, na przykład, powodujących wiele ofiar śmiertelnych zarówno
indywidualnych jak i zbiorowych.
B.1.5.
Charakterystyka zagadnienia pod względem ryzyka
W przypadkach, gdy decyzja w sprawie proporcjonalności działania wymaga informowania o ryzyku, należy
ilościowo i jakościowo scharakteryzować ryzyko w celu określenia, jako ono powstaje i jak oddziaływuje, w tym na
3
społeczeństwo. Taka informacja jest również potrzebna na późniejszym etapie przy rozpatrywaniu opcji związanych
z ograniczaniem ryzyka.
Proces oceny ryzyka obejmuje: 1) identyfikację zagrożeń, które w szczególnej sytuacji, mogłyby spowodować
szkodę lub zniszczenie, 2) oszacowanie prawdopodobieństwa szkód, które rzeczywiście mogą doświadczyć
określoną populację, wraz z ich skutkami.
Zasadniczo ocena ryzyka jest stosowana jako narzędzie w celu:
Ø wzmocnienia decyzji w wyniku ułatwienia zrozumienia natury i stopnia ryzyka,
Ø przewidywania, na podstawie dostępnych danych, możliwości poniesienia szkody,
Ø zaprezentowania dużej ilości informacji i badań naukowych.
W procesie polityki oceny ryzyka, oparte na podstawach naukowych, łączone są z rozważaniami strategicznymi
odnośnie podejścia do kontroli ryzyka. W podejściu do kontroli ryzyka (czasami nazywanym oceną ryzyka)
uwzględnia się koszty w celu ich powiązania z prawdopodobieństwem i konsekwencjami oraz sposoby
uwzględnienia percepcji ryzyka przez społeczeństwo. Na przykład, ocena ryzyka może wykazać, że poziom ryzyka
jest taki, że pojedyncze osoby mogą być szczególnie zainteresowane ze względu na bliskość zagrożenia i/lub, że
oczekiwana szkoda w odniesieniu do każdej osoby może być poważna. Niemniej jednak, działalność powodująca
wzrost ryzyka może w przyszłości zostać uregulowana ze względu na liczbę potencjalnie dotkniętych osób i inne
możliwe szkody.
Właściwa charakterystyka ryzyka jest ważna z punktu widzenia efektywnego stosowania preferowanej hierarchii
kontroli ryzyka, promowanej przez UE. Aktualnie obejmuje ona kontrolę zarówno zagrożeń, jak również skutków
ryzyka. Na szczycie hierarchii, i zgodnie z ogólnymi wymaganiami odnośnie zapewnienia ochrony zdrowia i
bezpieczeństwa, są rozważane środki lub alternatywy, które przede wszystkim umożliwią uniknięcie zagrożenia.
Dotyczy to zastąpienia lub zmiany procesów, które - zgodnie z przyjętymi zasadami - jako nowoprojektowane z
natury są bezpieczniejsze. Na dole hierarchii są rozważane środki, które zmniejszą poziom ryzyka, gdy nie ma
żadnych dostępnych alternatyw na etapie akceptowania zagrożenia.
Bezpieczniejsze projektowanie
Wdrożenie zasad bezpieczniejszego projektowania jest szczególnie ważne tam, gdzie konsekwencje awarii zakładu
lub systemu są wysokie. HSE domaga się w procesie kontroli ryzyka wprowadzenia elementów bezpieczniejszego
projektowania tam, gdzie to możliwie, w celu ograniczenia przedziału ufności w zakresie zaprojektowanych
systemów bezpieczeństwa lub procedur eksploatacji.
Na przykład, pojęcia 'obrona w głąb', rezerwowanie, różnicowanie i segregacja, dublowanie układów bezpieczeństwa
i inne dobre praktyki, jakie wprowadzono na potrzeby oceny bezpieczeństwa dla elektrowni jądrowej, stanowią
podstawę przy zapewnieniu odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa. Po pierwsze, do unikania zagrożenia i
utrzymania warunków bezpieczeństwa przez naturalne i tam, gdzie to odpowiednie, bierne cechy projektowe; po
drugie, do zminimalizowania wrażliwość zakładu na potencjalne błędy, o ile jest to do osiągnięcia w rozsądnych
granicach, w wyniku zapewniania szybkiej reakcji zakładu na błąd, przez: (i) nie wywołanie żadnej reakcji w
eksploatacji lub powrót do warunków bezpiecznych; (ii) stałą dostępność biernych lub zaprojektowanych systemów
bezpieczeństwa, które powodują, że instalacja jest zabezpieczona, (iii) aktywnie zaprojektowane systemy
bezpieczeństwa, które uaktywnią działania w odpowiedzi na błąd, zabezpieczając przed nim instalację.
Niepewność
W procesie oceny ryzyka należy wziąć pod uwagę możliwość niepewności, w przypadku, gdy podstawa naukowa
stanowiąca podbudowę oceny jest złożona, dwuznaczna lub niekompletna, a potrzebne dane są niedostępne.
Należy rozróżnić niepewność od ignorancji. Ignorancja wiąże się z brakiem świadomości czynników wpływających
na zagadnienie. Dobrze rozpoznaną słabością w ocenie ryzyka jest fakt, że identyfikacja zagrożeń może być
niekompletna. Środki potrzebne do zneutralizowania ignorancji są przedmiotem szerokiego zainteresowania różnych
dyscyplin naukowych.
4
Niepewność w stanie wiedzy powoduje, że chociaż czynniki wpływające na zagadnienie są zidentyfikowane, to
prawdopodobieństwo jakichkolwiek niekorzystnych skutków nie może być dokładnie opisane. W zależności od
rodzaju ujawnionej niepewności stosuje się odpowiednie podejścia:
r niepewność wiedzy powstaje, kiedy wiedza jest reprezentowana przez dane oparte na rzadkich statystykach
prowadzących do przypadkowych błędów w eksperymentach. Przyjęto techniki reprezentujące tego rodzaju
niepewność, na przykład granice przedziału ufności. Efekt w odniesieniu do oceny ryzyka jest oszacowany
przez analizę wrażliwości. Dostarcza ona informacji o znaczących innych źródłach niepewności, które mogą
zostać wykorzystane w celu priorytetyzacji dalszych badań naukowych i działań, które są jedynym
wykonalnym sposobem zaadresowania niepewności;
r niepewność modelowania dotyczy prawidłowości wyboru sposobu reprezentowania w uwarunkowaniach
matematycznych lub analogowych procesu powodującego wzrost poziomu ryzyka. Przykładem może być
powiększanie się pęknięcia w ścianie zbiornika pod ciśnieniem. Model postulowałby sposób, w jakim tempo
wzrostu pęknięcia jest spowodowane przez czynniki takie, jak własności materiału i historia stresu, na które
zbiornik jest narażony. Model dostarcza prognozę uszkodzenia względem czasu i natury uszkodzenia.
Informuje o strategii interwencji (specyfikacja materiałowa, monitoring eksploatacji i środki łagodzące).
Wszystkie te czynniki mogą być umodelowane na wiele sposobów przy przyjęciu odmiennych założeń.
Rygor procesu rewizji „każdy z każdym” i otwartość na alternatywne hipotezy stanowią podstawę głównego
systemu bezpieczeństwa. Jakkolwiek najbardziej skomplikowane problemy powstają, kiedy nie ma
praktycznych lub fizycznych możliwości poddawania alternatywnych hipotez surowym zasadom
testowania. W takich przypadkach, ocena wykonana przez doświadczonego eksperta jest nadrzędna a
zaufanie do niej zależy od procedur przyjętych do wyboru ekspertów i zarządzania uprzedzeniami;
r ograniczona przewidywalność lub nieprzewidywalność oznacza istniejące ograniczenia w zakresie
przewidywalności zjawisk w przypadku, gdy rezultaty są bardzo wrażliwe na przyjęte warunki początkowe.
Systemy rozpoczynające się w tym samym stanie początkowym nie kończą się w tym samym stanie
końcowym. Pewna niedokładność w określaniu faktycznego stanu początkowego ogranicza naszą zdolność
do prognozowania przyszłość i dlatego w niektórych przypadkach zachowanie systemu jest
nieprzewidywalne.
Przezorność i niepewność
Procedury oceny ryzyka i zarządzania ryzykiem mają liczne systemy bezpieczeństwa w celu zapewnienia, że
stosowane podejście jest z natury zapobiegawcze i zgodne z zasadą przezorności. Zasada przezorności nie została
zdefiniowana w Traktacie WE, lecz przez Konferencję Narodów Zjednoczonych ds. Środowiska i Rozwoju
(UNCED) w 1992: „brak pełnej naukowej pewności, w przypadku zagrożenia poważnymi lub nieodwracalnymi
szkodami w środowisku, nie można uznać za powód niepodejmowania efektywnych kosztowo działań w celu
zapobiegania degradacji”. Zasada przezorności opisuje filozofię, która powinna zostać zaadaptowana w odniesieniu
do zagrożeń w kontekście wysokiej naukowej niepewności. Brak naukowej pewności nie może stanowić bariery w
podejmowaniu działań zapobiegawczych. Chociaż w oryginalnym sformułowaniu w odniesieniu do ochrony
środowiska, szczególnie do zagadnień 'globalnych' (np. zmiany klimatu, zubożenie warstwy ozonowej), zasada
przezorności jest stosowana szerzej.
Zgodnie z polityką HSE zasada przezorności powinna być przywoływana tam, gdzie:
Ø jest dobry powód, oparty na dowodach empirycznych lub wiarogodnej przyczynowej hipotezie, aby
uwierzyć, że poważne szkody mogą wystąpić nawet, gdy prawdopodobieństwo szkody jest odległe;
Ø informacje naukowe o skutkach i prawdopodobieństwie, zgromadzone na danym etapie, ujawniają taką
niepewność, że niemożliwością jest ocena przypuszczalnych skutków z dostatecznym poziomem
zaufania, aby przejść do następnych etapów procesu oceny ryzyka.
Pomimo iż zasada przezorności jest przywoływana w odniesieniu do zagrożeń, w odniesieniu do których ze względu
na niepewność, nie jest możliwe zastosowanie konwencjonalnych technik oceny ryzyka w celu oszacowaniu ryzyka
w danych okolicznościach, to w praktyce jest możliwe, aby zastosować odpowiednie techniki dla danego przypadku.
Niepewność jest opanowana w wyniku budowy wiarygodnych scenariuszy, dzięki którym zagrożenie jest zrozumiałe
po przyjęciu założeń odnośnie skutków i ich prawdopodobieństwa. Wiarygodne scenariusze mają szeroki zakres od
„najprawdopodobniejszego najgorszego przypadku” do „najgorszego możliwego przypadku” i zależą od stopnia
niepewności. Chociaż oceny ryzyka wykonywane na scenariuszach są bardzo zawężone w stosunku do w pełni
rozkwitniętych ocen ryzyka, nie może to być poważnym ograniczeniem, jeżeli scenariusze są wybierane zgodnie z
zasadą przezorności w celu odzwierciedlenia tego, co mogłoby się zdarzyć w rzeczywistości.
5
B.1.6.
Ilościowa ocena ryzyka
W pewnych sektorach przemysłu ilościowa ocena ryzyka (Quantitative Risk Assessment - QRA) jest stosowana jako
część rozważań odnośnie bezpieczeństwa zakładu i operacji. QRA jest potężnym narzędziem stosowanym do
pokazywania relacji między różnymi podsystemami i zależnościami w ogólnym systemie. QRA jest często
wykorzystywana do oszacowania ryzyka generowanego przez zakład na etapie projektowania i eksploatacji. Jednak
zawsze należy podejmować działania w celu uniknięcia licznych pułapek, które mogą wpaść nieostrożni. Na
przykład, szacując prawdopodobieństwo zdarzenia przy braku historycznych danych o awariach i incydentach,
należy zachować rozwagę wybierając:
Ø próbkę awarii/incydentu - zbyt mała próbka lub zbyt wąski jej zakres może wprowadzić w błąd; zbyt
szeroki zakres może doprowadzić do ujęcia awarii/incydentów, które rozwinęły się odmiennie od
zdarzeń, o których jest mowa;
Ø okres czasu - zbyt krótki okres może prowadzić do opuszczenia reprezentatywnych awarii/incydentów;
zbyt długi okres może znów doprowadzić do ujęcia awarii/incydentów, które rozwinęły się odmiennie od
zdarzeń, o których jest mowa. Dowolnie wybrany raz okres (lub założenie stałej zależności między
awarią/incydentem a czasem) musi zostać przeanalizowany w kontekście zmian dokonanych w
technologii i zachodzących w oczekiwaniach społecznych;
Ø metodę statystyczną - historyczne dane o awariach/incydentach nie mogą powodować wybiórczego
wykorzystania danych i/lub wyboru modelu, który generowałby wyniki liczbowe niewłaściwie
odzwierciedlające faktyczną historię.
Proces wdrożenia QRA może doprowadzić do lepszego zrozumienia ważnych cech przyczyniających się do
wystąpienia ryzyka i identyfikacji słabości w systemach, jak również pozwalających na liczbowe oszacowanie
ryzyka resztkowego. Jakość modelowania i danych mocno wpływa na liczbową ocenę i niepewność, dlatego zawsze
należy o tym pamiętać przy podejmowaniu decyzji z zakresu zarządzania ryzykiem na podstawie szacunków.
Wykorzystanie własnego liczbowego oszacowania ryzyka może, z kilku powodów podanych powyżej, wprowadzić
w błąd i doprowadzić do wydania decyzji, których wdrożenie uniemożliwi osiągnięcie odpowiedniego poziomu
bezpieczeństwa. Generalnie, jakościowa wiedza i ilościowe oceny ryzyka powinny zostać połączone z innymi
informacjami z analiz inżynierskich i eksploatacyjnych w procesie podejmowania decyzji.
Ponadto istnieją inne sposoby, w których podejście z natury jest zgodne z zasadą przezorności. Na przykład:
Ø nie należy traktować 'nieobecności dowodu na ryzyko' jako 'dowodu na nieobecność ryzyka', chociaż
uznaje się, że trwały brak dowodu na ryzyko, pomimo odpowiednich i gruntownych wysiłków, aby go
znaleźć, może być wskaźnikowy;
Ø należy wymagać, aby skutki przyjętych założeń odnośnie luk w wiedzy były testowane uznanymi
metodami, np. analizą wrażliwości;
Ø należy wbudować w do proces oceny czynniki bezpieczeństwa, które są wykorzystywane w zależności od
jakości danych i powagi uzyskanych wyników, np. w ocenie substancji toksycznych, jeżeli jest to
właściwe;
Ø należy zwiększyć wagę skutków, gdy zagrożenie ma atrybuty, które czynią go prawdopodobnym i
wpływają na zainteresowanie społeczne, tj. możliwość narażenia przyszłych pokoleń lub możliwość
wystąpienia poważnych szkód, np. duża eksplozja w obszarze zabudowanym;
Ø należy wykorzystywać porównawczą ocenę ryzyka w odniesieniu do nowych zagrożeń, które wykazują
podobne cechy z istniejącymi zagrożeniami, wymagającymi surowego reżimu kontroli w celu
ograniczenia ryzyka do poziomu tolerowalnego.
Czasami ocena ryzyka będzie stanowić prosty proces oparty na obserwacji i ocenie, podczas gdy w skrajnym
przypadku może również wymagać zastosowania złożonych technik takich, jak ilościowa ocena ryzyka.
B.1.7.
Badanie dostępnych opcji i ich wartości
Podczas analizy opcji szczególny nacisk należałoby położyć na:
r możliwą dobą praktykę w identyfikowaniu i w ocenie zagrożeń, czy jest ona odpowiednia i efektywna.
Jeżeli określona dobra praktyka nie jest dostępna, to badana jest przydatność dobrej praktyki, która odnosi
się do porównywalnych okoliczności przy przekonaniu, że jest ona bezpośrednio transformowalna lub może
być odpowiednio zmodyfikowana w celu kontroli zagrożenia;
6
r możliwe ograniczenia łączące się z poszczególnymi opcjami, na przykład, czy opcja jest rozsądna z
technicznego punktu widzenia; czy są prawne ograniczenia w jej przyjęciu. Powszechnie stosowaną zasadą
jest, że przyjęta opcja poprawi lub co najmniej utrzyma standardy ochrony zdrowia i bezpieczeństwa, jak
również standardy społeczne;
r niepomyślne skutki związane z daną opcją. Bardzo często przyjmując daną opcję w celu ograniczenia
konkretnego ryzyka, będącego przedmiotem zainteresowania, można doprowadzić do powstania lub
zwiększenia poziomu innego rodzaju ryzyka. Na przykład, wprowadzenie zakazu stosowania szczególnego
rozpuszczalnika może spowodować wzrost zużycia innego bardziej niebezpiecznego; zmniejszając stężenie
zanieczyszczeń w powietrzu w miejscu pracy przez zainstalowanie wentylacji można zwiększyć ryzyko w
środowisku lub vice versa.
B.1.8.
Analiza kosztów i korzyści
Czasami potrzebne jest przeprowadzenie formalnych analiz kosztów ograniczania ryzyka, aby wspomóc oceny
korzyści związanych z każdą opcją i oszacować koszty związane z ograniczaniem ryzyka. Analizy takie
charakteryzują się zmiennym doświadczeniem i złożonością, a w niektórych przypadkach obejmują analizę kosztów
i korzyści (Cost Benefit Analysis - CBA). CBA jest użytecznym narzędziem wykorzystywanym do oceny równowagi
między korzyściami związanymi z każdą opcją a kosztami związanymi z jej wdrożeniem. Celem CBA jest
wyrażenie wszystkich kosztów i korzyści w jednakowej jednostce (zwykle w jednostce pieniężnej). Z zasady
wymaga to dokładnej wyceny korzyści wynikających z ograniczenia ryzyka. Jakkolwiek, nie zawsze jest ona
możliwa lub wykonalna, dlatego w takich przypadkach sporządza się ocenę jakościową. Zawsze należy kierować się
zdrowym rozsądkiem podczas dokonywania przeglądu uzyskanych wyników. Ponadto należy podkreślić, że
dokładna wycena nie zawsze musi być konieczna, ponieważ:
Ø większość przepisów bezpieczeństwa w odniesieniu do codziennych zagrożeń wdraża dobrą praktykę lub
dobrowolne najlepsze praktyki, wynikające z postępu technicznego;
Ø możliwe jest porównanie różnic w kosztach wynikających z przejścia z jednej do drugiej opcji zamiast
zysków osiągniętych w wyniku unikania szkód.
Należy zwrócić uwagę, że analiza kosztów i korzyści jest tylko jednym z kilku czynników, które należy rozważyć
podczas podejmowania decyzji odnośnie szczególnych rodzajów działań.
B.1.9.
Kryteria stosowane w procesie podejmowania decyzji
Kryteria stosowane przez prawodawcę w sferze ochrony zdrowia, bezpieczeństwa i ochrony środowiska można
sklasyfikować zgodnie z trzema, poniższymi podstawowymi kryteriami:
r kryterium oparte na sprawiedliwości, które wychodzi z założenia, że wszystkie osoby mają bezwarunkowe
prawo do pewnego zakresu ochrony. Prowadzi to do stosowania standardów zazwyczaj akceptowanych w
normalnym życiu lub odnosi się do innych przesłanek wynikających z konieczności ustanowienia
oczekiwanego poziomu ochrony. W praktyce zastosowanie tego kryterium sprowadza się do określenia
granicy reprezentującej maksymalny poziom ryzyka, powyżej którego żadna osoba nie może być
eksponowana. Jeżeli oszacowane ryzyko, wynikające z oceny ryzyka, jest powyżej tej granicy, a dalsze
środki kontroli nie mogą zostać wdrożone w celu ograniczenia ryzyka, to uznaje się, że ryzyko jest
nieakceptowalne pomimo zidentyfikowanych korzyści;
r kryterium oparte na użyteczności, które stosuje się do porównania narastających korzyści z zastosowania
środków ukierunkowanych na zapobieganie wystąpienia ryzyka obrażeń lub strat z kosztami związanymi z
ich wdrożeniem. Innymi słowy kryterium to porównuje wyrażone w jednostce pieniężnej uzyskane korzyści
(np. statystycznie uratowane życie, statystycznie wydłużone życie ludzkie) w wyniku przyjęcia
szczególnych środków zapobiegawczych z kosztem netto ich wdrożenia i wymaga właściwej równowagi
między nimi. Równowaga ta może być skierowana na osiągane korzyści przy zapewnieniu, że istnieje
rażąca dysproporcja między kosztami a korzyściami;
r kryterium oparte na technologii zasadniczo odzwierciedla ideę, że satysfakcjonujący poziom zapobiegania
zagrożeniom jest osiągnięty, jeżeli środki kontroli 'zgodne z poziomem wiedzy i rozwiązaniami
technologicznymi' (obejmującymi sferę techniczną i organizacyjną) są włączone do kontrolowania ryzyka.
Powyższe kryteria zostały wykorzystane przy opracowaniu przez HSE struktury (rys. B.1), znanej jako
tolerowalność ryzyka (TOR). Trójkąt przedstawia wzrastający poziom 'ryzyka' w odniesieniu do danej działalności
niebezpiecznej (wyrażony jako ryzyko indywidualne i zainteresowanie społeczne, jakie powoduje) przy przesuwaniu
7
się z dołu do góry trójkąta. Ciemna strefa na górze reprezentuje obszar niedopuszczalny. Dla celów praktycznych,
ryzyko plasujące się w tym obszarze jest uznawane jako niedopuszczalne pomimo korzyści związany z daną
działalnością. Jeżeli dana działalność lub praktyka charakteryzuje się ryzykiem w granicach tego obszaru, to z
zasady powinna zostać zmodyfikowana w celu zmniejszenia poziomu ryzyka tak, aby ryzyko z nią związane
lokalizowało się w niższych obszarach trójkąta lub w wyjątkowych przypadkach taka działalność lub praktyka
powinna zostać wstrzymana.
OGRANICZENIE RYZYKA
BEZ WZGLĘDU NA KOSZTY
Ryzyko
nieakceptowalne
(NA)
STOSOWNA DOBRA
PRAKTYKA
+
ŚRODKI
OGRANICZANIA
RYZYKA
Ryzyko tolerowalne w ramach
zasady ALARP
+
RAŻĄCA
DYSPROPORCJA
STOSOWNA
DOBRA
PRAKTYKA
Rys.B.1.
Ryzyko powszechnie
akceptowalne (PA)
Ogólna struktura tolerowalności ryzyka
Z drugiej strony, jasna strefa w dole trójkąta przedstawia obszar powszechnej akceptowalności ryzyka. Ryzyko
mieszczące się w tym obszarze uznaje się za znikome i odpowiednio kontrolowane. Zazwyczaj prawodawca nie
przewiduje dalszych działań na rzecz ograniczania ryzyka, chyba że są dostępne rozsądne środki z praktycznego
punktu widzenia. Poziomy ryzyka charakteryzujące ten obszar są porównywalne z tymi, które ludzie w życiu
codziennym uznają jako znikome lub trywialne. Są one typowe dla poziomu ryzyka generowanego przez
działalność, która z natury nie jest bardzo niebezpieczna lub przez działalność niebezpieczną, która może być i jest
kontrolowana w celu obniżenia poziomu ryzyka. Niemniej jednak, należy brać pod uwagę, że obowiązkiem
prowadzącego działalność jest ograniczanie ryzyka, jeżeli jest to rozsądne do wykonania lub jeżeli przepisy prawne
tego wymagają.
Strefa między niedopuszczalnym a powszechnie akceptowalnym obszarem to obszar tolerowalności ryzyka. Ryzyko
z tego obszaru jest typowe dla działalności, w odniesieniu do których ludzie są przygotowani na tolerowanie ryzyka
w związku z osiąganiem konkretnych korzyści, jeżeli:
Ø ryzyko i jego poziom są właściwie oszacowane a uzyskane wyniki są właściwie wykorzystywane do
określenia środków kontroli. Ocena ryzyka musi być oparta na najlepszych dostępnych dowodach
naukowych, a gdy ich brak to na najlepszych dostępnych zaleceniach naukowych,
Ø ryzyko resztkowe nie jest nadmiernie wysokie i utrzymuje się na poziomie „tak niskim, jak jest to
rozsądne z praktycznego punktu widzenia” (zasada ALARP - As Low As Reasonably Practicable),
Ø ryzyko jest okresowo poddawane przeglądowi w celu zapewnienia, że nadal spełnia ono kryterium
ALARP na przykład, przez upewnienie się, czy dalsze lub nowe środki kontroli muszą zostać
wprowadzone w wyniku upływu czasu, w kontekście nowej wiedzy o ryzyku lub dostępności nowych
technik ograniczania lub eliminowania ryzyka.
8
Stosowanie struktury TOR
Ogólna struktura TOR jest ukierunkowana na zapewnianie, aby podejście do zagrożeń było zgodne z zasadą
przezorności i prowadziło do kontroli warunków działania, które poprawiają lub co najmniej utrzymują standardy, na
podstawie zasady proporcjonalności, zgodności, itd. Struktura ta jest stasowana przy określaniu polityki, rozwoju
prawodawstwa i przy wymuszaniu stosownych działań, przy czym należy:
Ø wziąć pod rozwagę, że zainteresowanie społeczne nie istnieje w stosunku do szerokiego zakresu
zagrożeń, na przykład, w odniesieniu do zagrożeń, które są znane lub, gdzie ryzyko, które generują jest
ogólnie zaakceptowalne i dobrze kontrolowane (np. zagrożenia zawodowe). Zagrożenia powodujące
zwiększenie zainteresowania społecznego charakteryzują się kilkoma dobrze poznanymi cechami.
Oznacza to, że przy określaniu lokalizacji ryzyka związanego z zagrożeniami zawodowymi w trójkącie
TOR, z reguły koncentruje się na ryzyku indywidualnym (ogólnie oceniane jest ono w odniesieniu do
hipotetycznej osoby, w stosunku do której stosuje się konwencjonalne techniki oceny ryzyka);
Ø zdecydować, na podstawie informacji zgromadzonych w trakcie procesu podejmowania decyzji, jak
zapobiegawcze podejście zlokalizuje w geometrii TOR indywidualne ryzyko i zainteresowanie społeczne;
Ø skoncentrować się na zapewnieniu wypełniania obowiązków przez prowadzącego zakład odnośnie
wszystkich znaczących zagrożeń odpowiednio kontrolowanych na miejscu;
Ø rozpocząć z oczekiwaniem, że taka kontrola powinna, jako minimum, wprowadzać autorytatywnie w
życie dobre praktyki zapobiegawcze bez względu na oszacowane ryzyko (lub osiągać podobne standardy
w dziedzinie zapobiegania/ochrony).
W tym kontekście:
Ø zagrożenie jest uznawane jako znaczące, chyba że dotychczasowe doświadczenia wykażą, że poziom
ryzyka z nim związany jest bardzo niski lub bez znaczenia w porównaniu z poziomem tła ryzyka, na
które ludzie są narażeni, a zagrożenie nie powoduje wzrostu zainteresowania społecznego;
Ø jako autorytatywne źródła stosownych dobrych praktyk są rozważane te uznane przez prawodawstwo, tj.
zawarte w przyjętym kodeksie postępowania (Approved Codes of Practice – ACOP) i wytycznych
rządowych. Można również rozpatrywać inne źródła dobrej praktyki, tj. standardy wprowadzone przez
organizacje, takie jak: BS, CEN, CENELEC, ISO, IEC, ICRP) i wytyczne uzgodnione przez ciała
reprezentujące sektor przemysłowy lub pracy.
Następnym etapem q systemie podejmowania decyzji jest wybór danych dotyczących ryzyka indywidualnego i
zainteresowania społecznego z informacji zgromadzonych na etapie 2 (charakterystyka problemu) i 3 (badanie opcji
i ich wartości), a na ich podstawie przesadzenie, czy autorytatywne wdrożenie dobrych praktyk zapobiegawczych
jest odpowiednią odpowiedzią na zagrożenie. Doświadczenie sugeruje, że w większości przypadków przyjęte
praktyki zapewniają skuteczną kontrolę ryzyka. Jednakże mogą wystąpić przypadki, gdzie istniejąca dobra praktyka
nie została zidentyfikowana na etapie 3. Jest to szczególnie zasadne w przypadku zagrożeń, które są nowe lub nie są
jeszcze dobrze zbadane albo są nietypowe lub wyjątkowe. Należy wtedy zbadać, która z zidentyfikowanych etapie 2
i 3 opcji ograniczyłaby poziom ryzyka do poziomu uznawanego przez HSE za odpowiedni. Jeżeli taka opcja zostanie
zidentyfikowana, to należy ją wdrożyć. Czasami nie udaje się zidentyfikować żadnej dostępnej opcji przyczyniającej
się do obniżenia poziomu ryzyka. To odnosi się do ryzyka, które:
Ø jest tak skomplikowane, że jego kontrola z natury jest trudna i trudno jest znaleźć rozsądne środki
kontroli, które cieszyłyby się zaufaniem;
Ø wzmaga zainteresowanie społeczne. Na przykład, chociaż eksperci mogą wskazać dostępne środki, jako
odpowiednie do kontroli danego rodzaju ryzyka, to pogl ądu tego nie podziela społeczeństwo.
B.1.10. Granice akceptowalności
Opisana powyżej struktura TOR w zasadzie może być stasowana do wszystkich zagrożeń. Określając rozsądne z
praktycznego punktu widzenia środki w odniesieniu do danego zagrożenia, należy ocenić, czy wybrana opcja
kontroli ryzyka jest wystarczająco dobra lub czy nie zależy ona w części od ustawienia granic między obszarami
nieakceptowalności, tolerowalności i powszechnej akceptowalności ryzyka (rys. B.1). Ostateczny wybór powinien
być poprzedzony rozważaniami i uzgodnieniami w zakresie polityki rozwoju, a także powinien odzwierciedlać
wartości preferowane przez zainteresowanych i uwzględniać wykonalność wybranych rozwiązań.
9
Granice akceptowalności ryzyka wystąpienia ofiary śmiertelnej
W praktyce faktyczna wielkość ofiar wśród pracowników zatrudnionych w najniebezpieczniejszych zakładach
przemysłowych jest zwykle dobrą górną granicą ryzyka odnośnie ofiar śmiertelnych wśród pracowników (10 -3/rok) i
wśród społeczeństwa (10-4/rok), na które jest narażone szeroko zainteresowane społeczeństwo.
Podobnie faktyczne ryzyko ofiar śmiertelnych w ciągu rok w społeczeństwie z powodu prowadzenia działalności jest
zwykle znacznie poniżej 10-4. Na przykład, w okresie 1994/5-1998/9 roczne ryzyko ofiar śmiertelnych w
społeczeństwie w wyniku użytkowania gazu (pożar, eksplozja lub zatrucie tlenkiem węgla), uśrednione dla całej
populacji Wielkiej Brytanii, wynosiło 1 na 1 510 000, czyli innymi słowy poniżej granicy często uznawanej za
powszechnie akceptowalną.
W rezultacie to co jest nieakceptowalne, tolerowalne lub powszechnie akceptowalne w określonych okolicznościach
jest często wprowadzane przepisami prawnymi, przyjętym kodeksem postępowania (ACOP), wytycznymi itd. lub
jest odzwierciedlone w dobrej praktyce, dlatego nie ma żadnej potrzeby ustawiać wyraźnych granic w TOR.
Granica między 'powszechnie akceptowalnym' a 'tolerowalnym' obszarem
HSE uznaje, że indywidualne ryzyko 10-6/rok zarówno dla pracowników, jak i społeczeństwa odpowiada bardzo
niskiemu poziomowi ryzyka i powinno być stosowane przy wyznaczaniu granicy między obszarem powszechnie
akceptowalnym a obszarem tolerowalnym. Różne rodzaje ryzyka mają udział w kształtowaniu się poziomu tła
ryzyka – szacowanego jako ryzyko jednej ofiary śmiertelnej na sto na rok uśrednione przez całe życie. Ryzyko
resztkowe (10-6/rok, tj. jeden na milion na rok) jest niezmiernie niskie w porównaniu z poziomem tła ryzyka. Jest
wiele działalności, osiągających lub przekraczających poziom ryzyka resztkowego, które ludzie są gotowi
zaakceptować w swoim codziennym życiu ze względu na związane z nimi korzyści, na przykład, elektryfikacja,
gazyfikacja, transport lotniczy.
Granica między 'tolerowalnym' i 'nieakceptowalnym' obszarem
HSE nie ma tak powszechnie stosowanego jak wspomniano powyżej kryterium ryzyka indywidualnego dla granicy
między obszarem nieakceptowalnym a obszarem tolerowalnym, ponieważ ryzyko może być nieakceptowalne na tle
wysokiego poziomu ryzyka, na które narażone są jednostki lub z powodu skutków działalności lub zdarzenia
odnoszących się do większej grupy społecznej. Faktycznie byłoby to całkiem niezwykłe, aby przy wysokim
poziomie ryzyka indywidualnego nie zrodziło się - na bazie sprawiedliwości - zainteresowanie społeczne.
Odwrotność takiej sytuacji nie jest prawdziwa - społeczeństwo może zostać poddane zagrożeniom, które
charakteryzują się całkiem niskim poziomem ryzyka dla jednostki, ale oddziaływują na grupy wrażliwe. Ponadto
narażenie spowodowane przez działalność może skutkować niskim poziomem średniego ryzyka dla jednostki,
całkowite ryzyko dla narażonej populacji nie byłoby akceptowalne w opinii społeczno-politycznej w reakcji na
konkretny incydent, np. na katastrofę kolejową. Niemniej jednak, w dokumencie HSE w sprawie akceptowania
ryzyka w elektrowniach jądrowych, sugeruje się, że indywidualne ryzyko ofiary śmiertelnej na tysiąc na rok
powinno stanowić granicę między tym, co mogłoby być akceptowalne dla konkretnej kategorii pracowników z dużej
grupy osób aktywnych zawodowo a tym, co jest nieakceptowalne dla konkretnej, ale dość wyjątkowej grupy
wrażliwej.
Dla członków społeczeństwa, którzy są narażeni na ryzyko ze względu na szerszy interes społeczny, granica ta jest
określona na poziomie niższym niż 10-4/rok. Zagrożenie, które powoduje wzrost ryzyka do takiego poziomu ryzyka
indywidualnego, determinuje również wzrost zainteresowania społecznego, które odgrywa zdecydowanie większą
rolę w procesie podejmowania decyzji w kwestii akceptowalności lub nieakceptowaności ryzyka. Należy podkreślić,
że granica ta została wprowadzona w odniesieniu do najbardziej niebezpiecznych działalności, aby kontrolować i
odzwierciedlać wynegocjowane na poziomie międzynarodowym uzgodnienia. W praktyce większość gałęzi
przemysłowych Wielkiej Brytanii funkcjonuje dużo lepiej.
Ryzyko determinujące wzrost zainteresowana społecznego
Opracowanie kryteriów odnośnie akceptowalności ryzyka determinującego wzrost zainteresowania społecznego jest
procesem trudnym. Zagrożenia powodujące znaczące skutki obejmują szeroki zakres incydentów z możliwymi
różnorodnymi skutkami. Sumowanie lub integracja takich rodzajów ryzyka lub ich wzajemne porównywanie, może
powodować przypisywanie wag czynnikom, dla których na obecnym etapie nie istnieją żadne uzgodnione wartości,
jak, na przykład, śmierć dziecka w przeciwieństwie do osoby starszej, umierającej z powodu, np. nowotworu
złośliwego lub irracjonalny lęk o zagrożone przyszłe pokolenia.
10
Niemniej jednak, HSE przyjął kryteria omówione poniżej (niektóre z nich są aktualnie weryfikowane) odnośnie
określenia zainteresowania społecznego powstającego, kiedy istnieje ryzyko wystąpienia wielu ofiar śmiertelnych
podczas pojedynczego incydentu. Zostały one opracowane przy wykorzystaniu tzw. krzywych FN
(przedstawiających planowaną skumulowaną częstość F zdarzeń/awarii, które mogłyby spowodować śmierć N lub
więcej osób, albo jako średnia roczna przewidywana częstość (wartość oczekiwana) pewnych obrażeń – przeważnie
śmiertelnych). Technika ta dostarcza użytecznych środków umożliwiających porównywanie profili awarii z
równoważnymi profilami klęsk naturalnych, z którymi społeczeństwo musi żyć. Kryteria te są oparte na badaniu
poziomów ryzyka, do których społeczeństwo zostało przygotowane, aby akceptować ryzyko poważnych awarii
wpływające na populację zamieszkującą w sąsiedztwie instalacji przemysłowej, zlokalizowanej na wyspie Canvey
na Tamizie. Te kryteria są przydatne tylko w odniesieniu do ryzyka generowanego przez poważne instalacje
przemysłowe i nie mogą być ważne dla innych rodzajów ryzyka takich, jak powódź w wyniku zniszczenia tamy lub
stratowanie osób przez tłum na stadionach sportowych. Dzięki takiemu podejściu porównanie złożonego ryzyka
ofiar śmiertelnych może być znacznie ułatwione. Panuje zgodna opinia, że krzywe FN, pomimo swej złożoności i
niepewności, są obecnie najlepszym środkiem prezentacji ryzyka społecznego.
Jeżeli zainteresowanie społeczne wzrasta z powodu ryzyka wielu ofiar śmiertelnych w jednym incydencie od
pojedynczej, poważnej działalności przemysłowej, HSE proponuje następujące podstawowe kryteria odnośnie
granicy akceptowalności, w szczególności w stosunku do awarii, gdy istnieje wybór: zaakceptować zagrożenie czy
nie, np. ryzyko takiego zdarzenia związanego z zakładem chemicznym lub złożonym kompleksem przemysłowym
funkcjonującym w pobliżu zabudowań: ryzyko awarii determinującej 50 lub więcej ofiar śmiertelnych w
pojedynczym zdarzeniu powinno zostać uznane jako nieakceptowalne, jeżeli częstość jego wystąpienia jest
oszacowana jako większa niż 1 na 5 tysięcy rocznie.
Zupełnie inna sytuacja powstaje przy udzielaniu zaleceń organom ds. planowania w związku z proponowaną
lokalizacją inwestycji w pobliżu dużych zakładów chemicznych. Odkąd inwestycje nie uzyskują pozwolenia na
budowę z powodu domniemanego ryzyka społecznego, na które osoby w przyszłości zamieszkujące w pobliżu
zakładu chemicznego mogłyby być narażone, opcja taka jest stosunkowo niedroga w porównaniu z kosztami
związanymi z wprowadzeniem wymaganych środków zaradczych w stosunku do istniejących inwestycji o
podobnym ryzyku. Kryteria HSE przeciwko wprowadzeniu nowej inwestycji z powodu ryzyka społecznego, które
może zaistnieć, bazują przede wszystkim na ryzyku indywidualnym obliczonym dla hipotetycznej osoby
otrzymującej niebezpieczną lub gorszą dawkę łącznie z pewnymi cechami inwestycji.
W takich przypadkach HSE nie zaleca wydawania pozwoleń dla większości inwestycji mieszkaniowych, gdy ryzyko
indywidualne dla hipotetycznej osoby jest większe niż 10 na milion na rok ale rekomenduje wydawanie pozwoleń na
budowę na terenach bezpiecznych, gdy ryzyko indywidualne jest mniejsze niż 1 na milion na rok. (Nieco inne
kryteria są stosowane w stosunku do inwestycji wrażliwych, które są bardziej podatne na ryzyko, np. szkoły, szpitale
lub domy opieki społecznej).
W przypadku planowanych inwestycji mieszkaniowych, gdy ryzyko indywidualne ofiary śmiertelnej w ciągu roku
kształtuje się w przedziale między 1 a 10 na milion na rok, zaleca się przeprowadzenie dodatkowych analiz z
uwzględnieniem szczegółowej oceny ryzyka indywidualnego w zależności od obszaru planowanego pod inwestycje,
liczby osób narażonych, ich podatność na ryzyko i czasu narażenia na ryzyko. Dostępne są dodatkowe informacje o
kryteriach ryzyka stosowanych obecnie przez HSE w planowaniu przestrzennym, łącznie z kryteriami stasowanymi
dla różnych rodzajów inwestycji, w tym dla inwestycji planowanych w pobliżu dużych zakładów i dla nowych
zakładów.
B.2.
Wytyczne HSE w sprawie decyzji ALARP
HSE opublikowało wiele dokumentów dotyczących podejścia ALARP2 (As Low As Reasonably Practicable, czyli
„tak nisko, jak jest rozsądnie z praktycznego punktu widzenia”). Zostało ono zaproponowane w celu dostarczenia
zasada - przyjęta w Wielkiej Brytanii, która znajduje uznanie w świecie - zawiera ideę istnienia "rażącej dysproporcji" pomiędzy kosztami a
korzyściami. Co oznacza, że tylko w przypadku, gdy koszty ograniczania ryzyka będą wybitnie przewyższać korzyści wynikające z ograniczenia
ryzyka, należy tę zasadę odrzucić. Generalnie wdrożenie zasady ALARP obejmuje dokonanie porównania między całkowitymi kosztami
związanymi z zastosowaniem środków bezpieczeństwa a całkowitymi korzyściami, jakie można osiągnąć w wyniku ograniczenia ryzyka. Punkt,
przy którym daje się uzasadnić równowagę jest faktycznie określany przez precedensy prawne. Zasada APARP jest istotnym składnikiem
2
11
wysokiej jakości zasad, na podstawie których oddziały HSE mogą wydawać konkretne zalecenia. Do dokumentów
tych należą m.in.:
Ø Zmniejszanie ryzyka ochrona ludzi – proces podejmowania decyzji przez HSE (tzw. R2P2) 3;
Ø Zasady i wytyczne wspomagające HSE przy sporządzaniu oceny, czy prowadzący zakład doprowadził do
zmniejszenia ryzyka do tak niskiego poziomu, jak jest to rozsądne z praktycznego punktu widzenia;
Ø Ocena zgodności przypadków z obowiązującymi przepisami prawnymi i właściwe stosownie;
Ø ALARP w projektowaniu - polityka i zarządzanie.
Dokument dyskusyjny HSE „Zmniejszanie ryzyka ochrona ludzi....” prezentuje w szczegółach podejście stosowane
przez HSE w podejmowaniu decyzji dotyczących SFAIRP4 i ALARP. Podejście to jest rozwinięciem idei dotyczącej
akceptowalności ryzyka od elektrowni jądrowych (TOR), przedstawionej w dokumencie z 1992 r., w którym
zdefiniowano trzy obszary ryzyka, wyznaczone przez obszar nieakceptowalny i obszar powszechnie akceptowalny z
obszarem pośrodku, określanym jako obszar o tolerowalnym poziomie ryzyka, ale tylko w przypadku, gdy ryzyko to
jest tak nisko, jak jest rozsądnie z praktycznego punktu widzenia, czyli w ramach zasady ALARP (rys. B.1).
R2P2 ustanawia pewne ważne zasady:
Zasada 1
„HSE rozpoczyna od oczekiwania, że odpowiednia kontrola musi być przeprowadzana na miejscu w celu
identyfikacji wszystkich znaczących zagrożeń i, że kontrola ta, jako minimum, musi doprowadzić do
autorytatywnego wdrożenia dobrej praktyki - bez względu na sytuację – w oparciu o oszacowane ryzyko”.
Zasada 2
„strefa między nieakceptowalnym a powszechnie akceptowalnym obszarem jest obszarem o tolerowalnym
poziomie ryzyka. Ryzyko w tym obszarze jest typowe dla ryzyka związanego z działalnością, na którą
społeczeństwo jest przygotowane, aby ją tolerować w celu uzyskania pewnych korzyści przy oczekiwaniu, że
natura i poziom ryzyka są odpowiednio oceniane, a uzyskane z oceny rezultaty zostaną właściwie
wykorzystane do określenia stosowanych środków kontroli; ryzyko resztkowe nie jest nadmiernie wysokie i
utrzymuje się na tak niskim poziomie, jak jest rozsądnie z praktycznego punktu widzenia (zasada ALARP).
Ponadto ryzyko jest okresowo poddawane przeglądowi w celu upewnienia się, że spełnia ono kryteria
ALARP, na przykład, przez upewnienie się, czy dalsze lub nowe środki kontroli powinny zostać
wprowadzone z uwagi na upływ czasu i dokonujący się postęp w wiedzy o ryzyku lub z uwagi na większy
dostęp do nowych technik ukierunkowanych na ograniczanie lub eliminowanie ryzyka.”
Zasada 3
„Zarówno poziom ryzyka indywidualnego, jak i zainteresowania społecznego uwarunkowany przez daną
działalność lub proces musi zostać uwzględniony przy podejmowaniu decyzji, czy ryzyko jest
nieakceptowalne, tolerowalne lub powszechnie akceptowalne, czy powoduje wzrost poziomu ryzyka
indywidualnego determinującego wzrost zainteresowania społecznego, które często spełnia daleko większą
rolę w procesie podejmowania decyzji sprawie, czy ryzyko jest nieakceptowalne lub nie”. Dla miejsc o
wysokim stopniu zagrożenia zainteresowanie/ryzyko społeczne jest bardziej zasadne niż ryzyko
indywidualne, niemniej ryzyko indywidualne musi być nadal przedmiotem zainteresowania. Chociaż R2P2
zawiera jednoznaczne wskazówki odnośnie kryteriów ryzyka indywidualnego przy bardzo ograniczonych
wskazówkach odnośnie wartości kryterialnej w stosunku do ryzyka społecznego (50 ofiar śmiertelnych na
mniej niż 1 na 5000 na rok, jako linia graniczna między obszarem ALARP a obszarem ryzyka
nieakceptowalnego).
Wytyczne ALARP przystosowane do przepisów prawnych wdrażających postanowienia Dyrektywy Seveso II w
Wielkiej Brytanii są dostępne w:
Ø L1115 (rozporządzenie 4);
zarządzania ryzykiem i brytyjskie władze nie są zadowolone z poziomu bezpieczeństwa w sytuacji, gdy istnieją jeszcze środki ograniczania
ryzyka, których zastosowanie jest rozsądne i uzasadnione z praktycznego punktu widzenia.
3
http://www.hse.gov.uk/risk/theory/r2p2.htm
4
So Far As Is So Far As Is Reasonably Practicable tak daleko, jak jest to rozsądne z praktycznego punktu widzenia
5
http://www.hse.gov.uk/consult/condocs/comahconsult.pdf
12
Ø
Ø
B.2.1.
Podręczniku do oceny raportu bezpieczeństwa6 (Safety Report Assessment Manual - SRAM) w części 2
rozdziału 3;
Poradniku na temat oceny raportu bezpieczeństwa7 (Safety Report Assessment Guides - SRAG).
Wymaganie wykazania wdrożenia zasady ALARP
Oceniający musi się skupić na tych środkach, które odpowiednio reprezentują dobrą praktykę. HSE stosuje dobrą
praktykę w celu spełnienia wymagań odnośnie zastosowania wszystkich koniecznych środków (All Measures
Necessary - AMN ) kiedy:
Ø wykazano, że ryzyko społeczne jest powszechnie akceptowalne (z przedziałem niepewności), np. przez
zastosowanie przybliżonego ryzyka zintegrowanego (Approximate Risk Integral - ARI) lub innej
społecznej metodologii ryzyka;
Ø grupa lub osoba, pozostaje pod wpływem stosunkowo wysokiego poziomu ryzyka indywidualnego, które
mieści się w obszarze ALARP.
HSE uważa dobrą praktykę za przedmiot procesu ciągłego udoskonalania i zachęca przemysł do jej dostosowania
przy wprowadzaniu zmian wynikających z postępu technicznego i z zainteresowania społecznego odnośnie zagrożeń
poważnymi awariami (Major Accident Hazards - MAHs).
Będąc przekonanym, że wdrożone na miejscu środki są zgodne z dobrą praktyką, ryzyko resztkowe zostanie
zaliczone do jednej z poniższych kategorii:
1. Ryzyko nieakceptowalne, jest jasnym, że jeżeli ryzyko (bez znaczenia, czy jest to ryzyko społeczne, czy ryzyko
indywidualne) znajduje się w tym obszarze, to nie można wykazać, że zasada ALARP została wdrożona, a działania,
które należałoby podjąć, by zmniejszyć to ryzyko wiążą się z nieodpowiednio wysokim kosztami.
2. Ryzyko tolerowalne w ramach zasady ALARP, jeżeli ryzyko mieści się w tym obszarze, wtedy należy wykazać,
jak w praktyce wdrożono zasadę ALARP. Zakres wdrożenia powinien być proporcjonalny do poziomu ryzyka.
3. Ryzyko powszechnie akceptowalne, jeżeli ryzyko zostało przypisane do tego obszaru, wtedy wykazanie
wdrożenia zasady ALARP może sprowadzić się do udokumentowania wdrożenia kodów, standardów i dobrej
praktyki. Jakkolwiek, musi to zostać zaprezentowane w sposób aktualny i adekwatny do działania, będącego
przedmiotem zainteresowania, co pokazano na rys. B.2.
Ryzyko
nieakceptowalne
QRA
SQ
Ryzyko tolerowalne w
ramach zasady ALARP
Q
Ryzyko powszechnie
akceptowalne
Rys.B.2.
6
7
Typy ocen ryzyka
http://www.hse.gov.uk/comah/sram/
Na przykład w odniesieniu do metanu http://www.hse.gov.uk/comah/sragmgh/
13
Definicje ocen ryzyka: Q, SQ, QRA, bazują na definicjach typów ocen ryzyka ustawionych w HSG 190 i dalej
rozwijanych w SRAG (z pośrednimi poziomami, jeżeli stosowne), ale w gruncie rzeczy typ oceny ryzyka, który jest
odpowiedni przy demonstracji zmienia się stopniowo a jego poziom kwantyfikalności od oceny jakościowej (Q) do
pełnej ilościowej oceny ryzyka (QRA).
B.2.2.
Baza danych o środkach ograniczania ryzyka
W celu ułatwienia pracy osobie oceniającej w kontekście podjęcia decyzji w sprawie czy prowadzący działalność
rozważył wszystkie odpowiednie środki ograniczania ryzyka (Risk Reduction Measures - RRMs), HSL/Amey Vectra
opracowała bazę danych, która zawiera wykaz środków, które były przez HSE rozważane w przeszłości, jak również
wykaz środków dyskutowanych w literaturze przedmiotu lub wskazywanych w raportach z bada ń opracowywanych
na potrzeby HSE.
B.2.3.
Wytyczne odnośnie rażącej dysproporcji
Wdrożenie któregokolwiek ze środków ograniczających ryzyko (RRMs) wiąże się z poniesieniem kosztów przez
prowadzącego działalność. Celem zastosowania odpowiedniego środka jest ograniczenie ryzyka, generowanego
przez daną działalność, które można wyrazić w jednostkach pieniężnych i które przynosi korzyści (np. ochronę życia
i zdrowia ludzi itd.). Stosunek kosztów do korzyści określa się jako „czynnik proporcji” (Proportion Factor- PF).
Ogólnie koszty związane z uniknięciem statystycznej ofiary śmiertelnej w przybliżeniu szacowane są na 1 milion
funtów. Ponadto należy podkreślić, że korzyści te mogą również obejmować unikanie kosztów związanych z
przywracaniem środowiska do stanu właściwego, wzrostu składki na ubezpieczenie, straty wartości aktywów,
kosztów zakłóceń związanych z rozwojem przepisów prawnych itd.
Jeżeli wartość PF jest większa od wartości zdefiniowanej, wtedy uznaje się, że koszty pozostają w rażącej
dysproporcji (są niewspółmierne) do oczekiwanych korzyści a zastosowanie RRM nie byłoby „rozsądne z
praktycznego punktu widzenia”.
Przyjęto, że w obszarze „tolerowalnym w ramach zasady ALARP”, minimalna wartość PF będzie wynosić 1. Jeżeli
wartość PF jest niższa niż 1, wskazuje na brak uzasadnienia do wprowadzania dodatkowych działań
ukierunkowanych na zwiększenie poziomu bezpieczeństwa. Ponadto założono, że wartość PF wzrasta wraz ze
wzrostem ryzyka, co oznacza, że oczekuje się, że jeżeli początkowy poziom ryzyka jest w pobliżu granicy ryzyka
nieakceptowalnego to prowadzący działalność zapłaci więcej niż jeżeli poziom ryzyka tylko nieznacznie przekracza
granicę powszechnej akceptowalności. W obszarze nieakceptowalnego poziomu ryzyka, RRMs muszą zostać
wprowadzone bez zwracania uwagi na ich koszty, co sugeruje bardzo wysoka lub nieskończona wartość PF. Chociaż
uznano, że w tym obszarze pojęcia takie, jak analiza kosztów i korzyści oraz rażąca dysproporcja nie mają
zastosowania.
Trudno jest ustanowić z definicji górną granicę wartości PF i sposób wzrostu wartości PF wraz z ryzykiem.
Zasugerowano górną wartość PF w obszarze tolerowalnym w ramach zasady ALARP równą 10, ale sposób zmiany
PF w funkcji ryzyka jest nadal niejasny. Na rys. B.3 przedstawiono graficznie założone wartości PF w zależności od
wzrostu poziomu ryzyka.
Dla obszaru powszechnej akceptowalności ryzyka dodatkowe środki jego ograniczania z założenia nie są wdrażane,
jako rozsądne z praktycznego punktu widzenia, więc sugerowana wartość PF wynosi zero. Jednakże, jeżeli są
oczywiste i tanie środki, które mogłyby zostać wzięte pod uwagę, powinny co najmniej zostać rozpatrzone.
W przypadku indywidualnego wykazania wdrożenia zasady ALARP należy odnieść się do ryzyka społecznego
związanego z inwestycją/działalnością a do zainteresowania społecznego.
14
10
?
1
PA
ALARP
NA
Rosnący poziom ryzyka
Rys.B.3.
Zmiana czynnika proporcji wraz z rosnącym poziomem ryzyka
Dyrekcja ds. Niebezpiecznych Instalacji (Hazardous Installations Directorate - HDI) uznaje, że może być kilka
specyficznych zagadnień dotyczących inwestycji, które powinny zostać rozpatrzone przez zespół oceniający.
Obejmują one obecność szpitali lub miejsc pobytu dzieci albo osób starych. Trudności w organizacji i ewakuacji
takich grup oznaczają istnienie dodatkowego czynnika ryzyka, który należy wziąć pod uwagę. Również z powodu
czynników takich, jak fizjologia, stan zdrowia itd., osoby z tych grup mogą być bardziej wrażliwe na oddziaływanie
tych zagrożeń. Zespół oceniający może zdecydować, czy obecność takich grup wrażliwych wpływa na wzrost
poziomu ryzyka społecznego, bazującego na czynniku rażącej dysproporcji (tzn. determinuje wzrost PF).
15