Czas postępowania

Prawo
Interpretacja przepisów
Czas postępowania
Choć definicja postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego
funkcjonuje już w systemie zamówień publicznych od kilku lat, zamawiający
nadal mają wątpliwości co do dokładnego określenia jego ram czasowych.
Piotr Schmidt
Pracownik Wydziału Zamówień Publicznych Urzędu Miejskiego Wrocławia, doktorant na Wydziale Prawa, Administracji
i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego.
Z
godnie z art. 2 pkt 7a ustawy
Prawo zamówień publicznych
i zawartą w nim definicją legalną postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego to postępowanie wszczynane w drodze publicznego
ogłoszenia o zamówieniu lub przesłania zaproszenia do składania ofert albo
przesłania zaproszenia do negocjacji
w celu dokonania wyboru oferty wykonawcy, z którym zostanie zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego
lub – w przypadku trybu zamówienia
z wolnej ręki – wynegocjowania postanowień takiej umowy.
Opinia prawna UZP
Na stronie internetowej Urzędu Zamówień Publicznych opublikowano
opinię prawną dotyczącą zakończenia
postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego w kontekście obowiązku
złożenia oświadczenia (ZP-11) o braku
lub istnieniu okoliczności stanowiących
podstawę wyłączenia z postępowania
(art. 17 ust. 2 pzp). W przytoczonej opinii stwierdzono: „Biorąc powyższe pod
54
uwagę należy stwierdzić, iż za moment
zakończenia postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego należy uznać
chwilę dokonania wyboru najkorzystniejszej oferty, a nie chwilę zawarcia
umowy (udzielenia zamówienia publicznego), albowiem to z chwilą wyboru najkorzystniejszej oferty realizuje się
cel postępowania, tj. wskazanie wykonawcy, z którym może być zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego.
Podobnie w odniesieniu do zamówień
udzielanych w trybie zamówienia z wolnej ręki ustawodawca powiązał skutek
w postaci zakończenia postępowania
z chwilą ustalenia warunków przyszłej
umowy, a nie z chwilą jej zawarcia (arg.
z art. 2 pkt 7a ustawy). Powyższej oceny
nie zmienia fakt, iż uczestnik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego ma możliwość zweryfikowania
jego wyniku w ramach przysługujących
mu środków ochrony prawnej poprzez
wniesienie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania, a następnie skargi
do sądu (art. 179 ust. 1 ustawy)”.
Zdaniem specjalistów
Pogląd ten podziela W. Dzierżanowski w komentarzu do pzp. Stwierdza
w nim jednoznacznie: „Nowelizacja
z dnia 2 grudnia 2009 r. wprowadziła definicję postępowania o udzielenie zamówienia. Ustawa precyzuje więc, że jest
Przetargi Publiczne | Wrzesień 2012
to postępowanie wszczynane przez publiczne ogłoszenie lub przesłanie zaproszenia do składania ofert albo zaproszenia do negocjacji, w zależności od trybu
zamówienia w celu dokonania wyboru
oferty wykonawcy, z którym zostanie
zawarta umowa w sprawie zamówienia.
W trybie z wolnej ręki postępowanie
wszczynane jest zaproszeniem do negocjacji w celu wynegocjowania postanowień takiej umowy. Celem wprowadzenia definicji jest wyraźne rozgraniczenie
czasowe początku postępowania, za
które uznano czynność upublicznienia przez zamawiającego woli zawarcia umowy na warunkach określonych
w ogłoszeniu, zaproszeniu do składania
ofert lub zaproszeniu do negocjacji. Za
zakończenie postępowania uznać należy natomiast wybór najkorzystniejszej oferty, wynegocjowanie warunków
umowy, jak również unieważnienie postępowania oraz zakończenie procedury
bez zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego” (W. Dzierżanowski,
J. Jerzykowski, M. Stachowiak, Prawo
zamówień publicznych. Komentarz LEX,
Warszawa 2012).
Orzecznictwo KIO
Wielokrotnie na ten temat wypowiadała się również Krajowa Izba Odwoławcza, której orzecznictwo w tej kwestii
nie jest jednak jednolite.
Prawo
n
Wyrok z dnia 17 listopada 2010 r.
(KIO 2414/10)
o udzielenie zamówienia, co do zasady ma obowiązek dokonać wyboru
najkorzystniejszej oferty i udzielić zamówienia, taki jest bowiem cel postępowania”, natomiast art. 2 pkt 7a stanowi, że celem postępowania jest wybór
oferty najkorzystniejszej.
Wyrok z dnia 20 grudnia 2010 r.
(KIO 2630/10)
Ważniejsza ustawa
czy orzecznictwo?
Biorąc pod uwagę fakt, iż w systemie
prawa kontynentalnego źródłem prawa
jest (upraszczając) ustawa, a nie orzecznictwo sądów czy organów administracji, sytuacja powinna być jasna. Niektórzy praktycy jednak nadal twierdzą,
że celem postępowania jest udzielenie
zamówienia, które przecież dokonuje się
z chwilą podpisania umowy z wybranym wykonawcą i to właśnie wydarzenie należałoby uznać za kończące postępowanie. Sam przecież wybór oferty
nie oznacza, że zamówienie zostanie zrealizowane. Za przyjęciem takiego punktu widzenia przemawiać mogą skutki
negatywnego dla zamawiającego rozstrzygnięcia KIO w wyniku wniesienia
odwołania, które to rozstrzygnięcie nakaże powtórzyć czynność wyboru oferty
najkorzystniejszej albo wykonać nowe
czynności. Zamawiający ponadto może
z własnej inicjatywy unieważnić czynność wyboru oferty po jej dokonaniu,
jeżeli wykryje wady prawne uniemożliwiające zawarcie umowy. Może ponadto – w sytuacji gdy wykonawca, którego
ofertę wybrano, uchyla się od podpisania umowy – wybrać ofertę kolejnego
wykonawcy. Podkreślić należy, że z tego
punktu widzenia we wszystkich powyżej
wskazanych okolicznościach i w świetle
dominującej opinii, że postępowanie
kończy się z chwilą wyboru oferty najkorzystniejszej, należałoby zakończone
postępowanie wznowić. Ustawa jednak
takiej instytucji jak wznowienie postępowania nie przewiduje.
„Zgodnie z nową definicją postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zawartą w art. 7a ustawy Pzp
postępowanie to kończy czynność wyboru oferty najkorzystniejszej”.
n
„Izba wyraża również pogląd,
że wybór oferty najkorzystniejszej
nie kończy ostatecznie postępowania
o udzielenie zamówienia publicznego,
jeśli wybór ten nie jest potwierdzony
podpisaniem umowy w sprawie zamówienia publicznego (...)”.
n
Wyrok z dnia 20 stycznia 2011 r.
(KIO 31/11)
„Postępowanie o udzielenie zamówienia rozpoczyna się, w zależności
od wybranego trybu, publicznym ogłoszeniem bądź przekazaniem zaproszenia. Jako koniec postępowania pzp
określa wybór oferty najkorzystniejszej,
przy czym w przypadku wniesienia
przez wykonawców odwołań na czynność badania i oceny ofert, należy brać
pod uwagę wybór oferty najkorzystniejszej dokonany po rozpoznaniu odwołania przez Izbę”.
Nie ulega wątpliwości, że omawiana
kwestia ma bardzo istotne znaczenie
praktyczne zarówno dla zamawiających, jak i wykonawców. Wątpliwości
generować może wiele przepisów ustawy. Podstawową kwestią, jaką w pierwszej kolejności należy rozważyć, jest
cel postępowania. W mojej ocenie
celem postępowania jest udzielenie
i wykonanie zamówienia publicznego
przez wykonawcę, którego oferta została uznana za najkorzystniejszą. Już
na tym tle widać swoisty rozdźwięk
między przepisem ustawy a orzecznictwem. Skład orzekający KIO w wyroku
z dnia 8 marca 2012 r. (KIO 393/12)
stwierdził: „Podkreślić należy, że zamawiający, wszczynając postępowanie
przytoczone, jest art. 85 ust. 4 pzp.
Co do zasady termin związania ofertą
przedłuża się przed wyborem, jeżeli
badanie i ocena ofert jest długotrwałe
i wymaga większej uwagi zamawiającego. Prawodawca jednak w ust. 4 zd. 2
przytaczanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że czynności przedłużenia terminu związania ofertą, która
bezapelacyjnie jest czynnością w postępowaniu, dokonać można również
po wyborze oferty, a co za tym idzie –
już niejako poza postępowaniem.
W czym tkwi problem
Powyższe wątpliwości są, moim
zdaniem, uzasadnione i wskazują
na niespójność ustawy jako takiej,
a nie na niejasność definicji postępowania, która odnosi się zarówno
do wyboru oferty, jak i umowy, co wedle przeciwników ma wskazywać na jej
wadliwość. W mojej ocenie argument
ten należy odrzucić z dwóch względów. Po pierwsze, należy mieć na uwadze spójność systemu procedur administracyjnych. Skoro postępowanie
administracyjne ogólne prowadzone
w trybach kodeksu postępowania administracyjnego kończy się, co do zasady, z chwilą podjęcia decyzji administracyjnej, a nie z chwilą jej wykonania
– analogicznie za koniec postępowania
o udzielenie zamówienia publicznego
należy uznać wybór oferty najkorzystniejszej. Po drugie, zgodnie z zasadami
interpretacji tekstów prawnych zabronione jest dokonywanie interpretacji
rozszerzającej, jasno bowiem z przepisu wynika, że celem postępowania jest
wybór oferty, w związku z czym wszelkie rozważania ponad to stwierdzenie
należy uznać za zbędne.
Podstawa prawna
n
Co z terminem związania ofertą
Innym przykładem, może nie tak doniosłym w skutkach jak powyżej już
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r.
– Prawo zamówień publicznych
(DzU z 2010 r. nr 113, poz. 759 ze zm.)
Przetargi Publiczne | Wrzesień 2012
55