miejsce polityki społecznej w nowoczesnych systemach politycznych

Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae
Rok 18, Nr 4/2014
Wydział Zarządzania i Administracji
Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach
Gospodarka a rozwój regionalny
Marek Gębski1
MIEJSCE POLITYKI SPOŁECZNEJ
W NOWOCZESNYCH SYSTEMACH POLITYCZNYCH
Wprowadzenie
Dokonujące się przeobrażenia w otoczeniu polityki społecznej polegają na stopniowym obejmowaniu coraz to nowych aspektów życia obywateli gwarancją państwowej osłony. Rozwój demokracji, stymulował ewolucję polityki społecznej realizowanej na rzecz poszerzenia zakresu odpowiedzialności państwa za poziom bezpieczeństwa i rozwoju społecznego oraz za minimalizowanie społecznych zagrożeń
dla systemu ekonomicznego i politycznego. Państwo przejmuje na siebie gwarancje
rozwiązywania głównych sprzeczności rozwoju społecznego, które wpisane w rzeczywistość stanowią źródło potencjalnych konfliktów społecznych. Zdolność struktur państwa do diagnozowania sprzeczności społecznych a także wymuszana procesami rozwojowymi obiektywna konieczność przyjęcia przezeń części odpowiedzialności za kształt postępu społecznego, wykreowały współczesne państwo do rangi
głównego podmiotu polityki społecznej. Udzielając gwarancji, państwo powinno
mieć możliwość wpływu na decyzję o sposobach efektywnego wykonywania tego
zadania. Państwo i jego agendy, z racji dążenia do skuteczności działań, muszą dzielić się odpowiedzialnością z innymi niepaństwowymi podmiotami. Natomiast skuteczność działań wymaga rozeznania tego obszaru w kierunku przypisania decyzjom
– możliwości przewidywania efektów realizacji tych decyzji.
Polityka społeczna w sferze działalności podmiotów państwowych
Polityka społeczna jest działaniem mającym wiele znaczeń. Stanowi ona o istnieniu różnych rodzajów działania społecznego. Ma ona na celu nie tylko rozpoznawanie potrzeb ludzkich, ale także świadome ich rozbudzanie.
1
Dr Marek Gębski, adiunkt, Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach.
233
Pojęcie polityki społecznej jest definiowane przez jej twórców w sposób zróżnicowany. Przez politykę społeczną profesor Antoni Rajkiewicz definiuje sferę
działania państwa oraz innych ciał publicznych i sił społecznych, zajmujących się
kształtowaniem warunków życia ludności, a także rozpoznawania stosunków międzyludzkich2. Stosunki te są posadowione w środowisku pracy i w miejscu zamieszkania. Jan Rosner przez politykę społeczną rozumiał działalność państwa
i organizacji społecznych w dziedzinie kształtowania warunków bytu i pracy,
zmuszającą do optymalnego zaspakajania indywidualnych i społecznych potrzeb
ludności3. Michał Olędzki traktuje, że polityka społeczna koncentruję się głównie
na praktycznym aspekcie wywołania pożądanych zmian struktury społecznej,
czerpiąc doświadczenie z dorobku naukowego dyscyplin zajmujących się diagnozą i prognozą zdarzeń. Kontynuując ten projekt, można rozumieć politykę społeczną w kategoriach sumy działań w sferze publicznej. Ten rodzaj polityki jest
kształtowany w ramach działalności państwa i jego organów oraz podmiotów samorządowych i organizacji pozarządowych, zmierzających do kształtowania warunków pracy i życia ludności4.
Usytuowanie tych uwarunkowań w konstrukcji struktur społecznych przy założeniu właściwej im aktywności obywateli, stwarza możliwość najbardziej efektywnego i sprawiedliwego zaspakajania ich potrzeb. Pozostając w sferze tego rodzaju rozważań – polityka społeczna, często bywa prezentowana jako zbiór dyscyplin szczegółowych. Znajdują się wśród nich polityki:
– ludnościowa i rodzinna,
– ochrony zdrowia,
– zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu,
– zabezpieczenia społecznego i opieki społecznej,
– oświatowa i edukacyjna,
– ochrony środowiska.
Polityka społeczna państwa ma wpływ na kreowanie postępu cywilizacyjnego
poprzez wybór celów, oznaczających określenia kierunków i tempa przemian cywilizacyjnych w społeczeństwie. Do nich wlicza się działania opiekuńcze państwa.
Stanowi je zespół podejmowanych przez państwo takich działań, których jego
członkowie nie mają możliwości zaspakajania z różnych względów ze swoich
środków indywidualnych. W tym obszarze podejmowanych działań, stanowiących
istotne kwestie społeczne znajdują się: bezrobocie, ubóstwo, sytuacja mieszkaniowa, problematyka edukacji, niepewność społeczna. Polityka społeczna danego
państwa jest wyznaczona przez doktrynę, oznacza to konieczność wyboru nadrzędnych wartości, dla których są przypisane zmieniające się cele i sposoby ich
realizacji. Są to kwestie istotne i determinujące funkcjonowanie infrastruktury
społecznej. W warunkach gospodarki rynkowej, prowadzenie gospodarczej dzia2
3
4
A. Rajkiewicz, Istota polityki społecznej - wczoraj i dziś, praca zbiorowa pod red. A. Rajkiewicz,
J. Supińskiej, M. Księżopolskiego, Warszawa 1996, s. 19.
J. Rosner, Polityka społeczna i służby społeczne w Polsce, Warszawa 1972.
Polityka społeczna w okresie transformacji, praca zbiorowa pod red. A. Frąckiewicz-Wronki
i M. Zrałek, Katowice 2000, s. 11.
234
łalności pozostawia się obywatelom. Państwo – w rozumieniu władzy publicznej,
realizuje zadanie stworzenia instytucjonalnych warunków jej prowadzenia. Są one
spełnione w ramach przestrzegania obowiązujących norm prawnych. Znaczącą
rolę przypisuje się realizowanej doktrynie ekonomicznej. To w jej zawartości mieści się możliwość interwencyjnego oddziaływania państwa na gospodarkę metodami pośrednimi. Władze publiczne nie powinny prowadzić działalności gospodarczej. Jest ona możliwa do realizacji wówczas, gdy sektor prywatny nie jest
zainteresowany jej podjęciem. Infrastruktura społeczna jest niezbędnym narzędziem realizacji celów polityki społecznej. Ale w konkretnej sytuacji uwzględniającej specyfikę oferowanych świadczeń, władza publiczna musi czuć się odpowiedzialna za jej rozwój i funkcjonowanie. To jej wiodącym zadaniem jest rozstrzyganie pojawiających się problemów. Specyficzną cechą infrastruktury społecznej
jest to, że albo jest ona własnością władzy publicznej, albo jest własnością prywatną – ale wtedy podlega nadzorowi władzy publicznej. Współcześnie występują
tendencję do ograniczenia zakresu działania w tym obszarze władzy publicznej.
Taka koncepcja jest ważna w państwach, które doświadczają transformacji systemowej. To właśnie najważniejszymi rozstrzygnięciami polityki infrastrukturalnej
są decyzje przyznające władzy publicznej monopolu w zakresie prowadzenia działalności na zasadzie wyłączności, bądź równolegle z przedsiębiorstwami prywatnymi, albo też całkowitej rezygnacji z tego rodzaju formy organizacyjnej5.
Jeśli władza publiczna jest właścicielem obiektów infrastrukturalnych, istotnym
jest konieczność określenia kompetencji poszczególnych podmiotów władzy. I tak –
w tej sytuacji ważnym jest subiektywne rozstrzygnięcie, czy daną działalnością zajmuje się władza państwowa, a być może samorządowa. Te decyzje skutkują partycypacją w podziale środków budżetowych między różne instytucje i szczeble władzy. Zabezpieczają one funkcjonowanie infrastruktury. Również ważnym zadaniem
jest ustalenie, czy instrument i rodzaj infrastruktury jest własnością publiczną czy
prywatną; a także określenie metod sprawowania nadzoru i kontroli nad jej działalnością. Te kompetencje w sposób bezwzględny muszą być przypisane do określonych podmiotów władzy publicznej.
Konsekwencją tych działań jest ustalenie zasad korzystania ze świadczeń strukturalnych.
Wyróżnia się możliwości:
– bezpłatnego korzystania ze świadczeń,
– odpłatnego, z jednoczesnym ustaleniem ceny na poziomie niższym od kosztu własnego lub mu równym,
– odpłatnego, z zachowaniem poziomu cen na zadaniach rynkowych.
Rozstrzygnięcia mające związek z korzystaniem z zasobów z urządzeń infrastruktury społecznej, muszą być sprzężone z decyzjami o ich finansowaniu.
W przypadku oferowania usług po cenie rynkowej, mogą je świadczyć przedsiębiorstwa będące na własnym rozrachunku gospodarczym, oznacza to pokrywanie
5
E. Wnuk-Lipiński, Socjologia życia publicznego; rozdział 6 - Obywatelskość i społeczeństwo
obywatelskie w warunkach globalizacji świata, Warszawa 2005, s. 140-159.
235
kosztów prowadzonej działalności osiąganymi dochodami. A jeśli korzystanie
z tego rodzaju świadczeń jest bezpłatne lub realizowane jest za częściową odpłatnością, wtedy istnieją modelowe rozwiązania w rodzaju;
– pokrycia w całości kosztów ich funkcjonowania w realnej sytuacji nie posiadania ekonomicznej samodzielności,
– świadczenia tych usług przez podmioty ekonomiczne samodzielne na podstawie umów z podmiotami władzy publicznej (np. NFOZ).
Proces transformacji infrastruktury społecznej wiąże się ze zmianami systemowymi. Warunkiem koniecznym ich powodzenia jest wzrost nakładów inwestycyjnych ponoszonych na likwidację opóźnień w rozwoju, jak i przeznaczonymi na
ten rodzaj działalności, który stwarza warunki korzystne dla pozyskiwania wysoko
kwalifikowanych kadr. I co jest najważniejsze – oferowanie świadczeń na poziomie europejskim6.
Transformacja całego systemu społeczno-gospodarczego, powiązana ze zmianą
roli państwa w gospodarce, swym zasięgiem obejmuje również infrastrukturę społeczną.
Sektory polityki społecznej
W ramach demokratycznego państwa wyróżnić można trzy obszary aktywności
gospodarczej, są nimi sektory:
– publiczny; obejmujący administrację państwową i samorządową wraz
z podległymi podmiotami,
– prywatny; funkcjonujący w ramach działalności komercyjnej, opierający się
na kapitale własnym,
– pozarządowy – określony jako, trzeci sektor zbudowany z organizacji pozarządowych, działających społecznie7.
Sektor publiczny realizuje szereg funkcji państwowych, stąd bierze się jego
szczególna rola na rynku. To w jego ramach zachodzą różnorodne procesy gospodarcze, wymagające nakładów finansowych. Wydatki można przedstawić w dwu
grupach, określonych jako;
– materialne, związane z zakupem przez władze publiczne dóbr i usług przeznaczonych na realizację zadań,
– transferowe, obejmujące redystrybucję dochodów na różne świadczenia
społeczne (emerytury, renty, zasiłki).
W tym sektorze decydujące znaczenie ma własność majątku, znajduje się on
w użytkowaniu publicznym i jest wykorzystany do prowadzenia działalności gospodarczej. W wymiarze rzeczowym stanowi określone dobra przeznaczone do
użytku publicznego, których właścicielem jest państwo lub samorządy. W wymiarze realnym są nimi: bogactwa naturalne, lasy, wody, drogi, budynki użyteczności
publicznej. Są nimi również rezerwy strategiczne państwa w rodzaju; zapasów
M. Księżpolski, C. Żołędowski, Polityka społeczna w kryzysie, Warszawa 2009, s. 26-41.
J. Auleytner, O roztropną politykę społeczną͘ Księga pamiątkowa na jubileusz 80-lecia prof. dr
hab. Antoniego Rąjkiewicza, Katowice 2002.
6
7
236
paliw, energii, żywności. Zalicza się do nich również majątek Skarbu Państwa
przedsiębiorstw państwowych, które są wydzielone do prowadzenia działalności
gospodarczej na zasadach rynkowych. W wyniku tych działań gromadzone są
dochody publiczne, poprzez pozyskiwanie środków od innych podmiotów w drodze przymusu. Dochodami publicznymi są daniny publiczne upostaciowione
w podatkach i innych świadczeniach pieniężnych ponoszonych na rzecz państwa.
Są nimi również wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych w rodzaju; dewidendy z praw majątkowych,
spadki, zapisy i darowizny. Współcześnie ważnym źródłem finansowania sektora
publicznego są środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej – traktowane jako
dotacje8.
Ważną rolę dla sektora publicznego spełniają cele, wyznaczone do realizacji.
To w tych ramach aktywności ludzkiej mieszczą się zadania związane z zarządzaniem państwem. Mają one charakter niezbywalny – do nich wlicza się zadania
wykonywane przez administrację oraz sektory obrony narodowej, spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości, zbywalne – obejmują one m.in. edukację
ochronę zdrowia, pomoc socjalną. W sferze ekonomicznej państwo oddziałuje na
gospodarkę, podtrzymując a także podejmując wyzwania o dużej wadze społecznej w rodzaju np. pracy, przeciwdziałania bezrobociu, pomocy w pozyskiwania
zatrudnienia9.
Sektor prywatny kreowany jest przez podmioty będące osobnymi fizycznymi
bądź prawnymi, do których należą składniki mienia nie będące własnością Skarbu
Państwa i samorządu terytorialnego.
Podmiotem własności prywatnej – jest człowiek. Korzysta on ze zgromadzonych rzeczy indywidualnie, może też występować w wielu formach prawnych
w celu zaspokojenia swych potrzeb, których celem jest zysk. Taką konstrukcją
prawną są spółki: osobowe (cywilna, partnerska, jawna, komandytowa) i kapitałowe (akcyjna, z ograniczona odpowiedzialnością). Na rynku funkcjonują również
spółdzielnie, reprezentują one interesy swoich członków. Cechami charakterystycznymi dla tego sektora są; samofinansowanie, prowadzenie działalności na
podstawie rachunku ekonomicznego w ramach celów komercyjnych, dbałość
o interesy indywidualne, a także gromadzenie kapitału na zasadach dobrowolności. Jednostki organizacyjne tworzące ten sektor nie mają wpływu decyzyjnego na
gospodarkę kraju. Podmioty tego sektora zostały wygenerowane w latach transformacji, w których doszło do ich ekspansji wskutek przesunięć w sektorze własności. W wyniku prywatyzacji majątku państwowego (głównie przedsiębiorstw
państwowych, państwowych gospodarstw rolnych), wiodącą rolę w gospodarce
przejęły uwłaszczone na tych składnikach podmioty prywatne10.
8
R. Milewski, Elementarne zagadnienia ekonomii, Rozdział XI - Sfera świadczeń społecznych,
9
10
Warszawa 2003.
Ibidem.
Ibidem.
237
Sektor pozarządowy tworzony jest z podmiotów niezależnych od władz publicznych. Ich celem nie jest osiągnięcie zysku (non profit). Uzyskane dochody
przeznaczają one na wykonanie swoich statutowych zadań. Ze względu na niekomercyjny charakter, nie są tożsame z sektorem prywatnym. Są to organizacje wolontarystyczne i społeczne. W większości opierają swą działalność na pracy ochotników, a obszarem ich aktywności obywatelskiej jest sfera polityki społecznej.
W zainteresowaniu organizacji trzeciego sektora znajdują się podmioty funkcjonujące w ochronie zdrowia, kultury, edukacji, ekologii, rodziny, pomocy socjalnej,
praw człowieka... rozwoju lokalnego. Przedmiotem ich funkcjonowania jest współuczestnictwo w wypracowaniu oraz realizacji programów inicjowanych zadań
przez władze publiczne. Uzupełniają one również działania administracji publicznej wymagające społecznego wsparcia.
Najczęściej występują w formach fundacji i stowarzyszeń. Korzystają z różnorodnych źródeł finansowania. Cechuje je dobrowolność członkostwa oraz samorządność. Ich wiodącą rolą jest sfera świadczenia usług oraz promowanie społecznej solidarności, kształtowanie wspólnoty i zasad demokratyzacji w stosunkach
społecznych. Kierując się w swym postępowaniu dobrem innych osób, świadczą
bezinteresowną gotowość do poświęceń. Ich hasłem jest altruizm społeczny.
To właśnie organizacjom sektora pozarządowego przypisany jest dialog społeczny, w rozumieniu poszukiwania współpracy i współdziałania z władzą publiczną w takich obszarach jak; wzajemne przekazywanie opinii i informacji,
a także wybór właściwych instrumentów koniecznych dla strategii wdrażania polityki społecznej.
Działalność tego sektora ma na celu wykreowanie aktorów z umiejętnością posiadania zdolności do partnerstwa w obszarze rozwoju społeczno-gospodarczego.
Celem jest wypracowanie modelu społeczeństwa samorządowo-obywatelskiego
współdziałającego w ramach trzech sektorów a więc: publicznym, prywatnym
i organizacji pozarządowych... ukierunkowanych na rozwijanie aktywności partnerskiej.
Polityka społeczna w konwencji systemu politycznego
W nowoczesnych systemach politycznych polityka społeczna obejmuje coraz
to nowe aspekty życia – nadając im gwarancję państwowej osłony. Ewolucja
przedsięwzięć, wpływa na poszerzenie zakresu społecznego. W istotnym społecznie obszarze działań podejmowanych na rzecz minimalizowania zagrożeń dla systemu ekologicznego i politycznego, to państwo jest gwarantem rozwiązania groźnych sprzeczności rozwoju społecznego. W tym przedziale działania państwa podejmowane na rzecz zarządzania konfliktami społecznymi, a zarazem przejęcia
przezeń odpowiedzialności – wykreowały współczesne państwo do rangi głównego podmiotu polityki społecznej11.
W procesie tym, im więcej państwo podejmuje interwencji, tym bardziej rosną
oczekiwania społeczne... a w tej rzeczywistości przybywa również rozczarowań.
11
A. Frąckiewicz-Wronki, M. Zrałek, Polityka społeczna w okresie transformacji, Katowice 2000.
238
Polityka państwa jest konstrukcją zawierającą metody regulowania powstałych
konfliktów społecznych, generowanych przez procesy rozwoju społecznego
kształtowane w ramach realizowanych zadań politycznych i ekonomicznych.
W tej sytuacji państwo jest gwarantem respektowania przyjętych zobowiązań.
W trakcie ich przebiegu mogą powstać częste zakłócenia. Źródłem bywają zazwyczaj dwie zasadnicze przyczyny.
Pierwsza – rodzi się z nieuniknionych konfliktów społecznych powstających
w sposób niemalże naturalny w procesie zaspakajania potrzeb. Ten rodzaj wynikłych sprzeczności należy przyjmować w cyklu realizacyjnym w życiu społecznym – przy założeniu, że obiektywnie stanowi on siłę motoryczną rozwoju. Ich
źródła można dopatrywać się w:
– sprzecznościach między kapitałem a pracą,
– zakłóceniach w funkcjonowaniu wolnego rynku,
– narastaniu indywidualnych i grupowych roszczeń a zdolnością systemu politycznego państwa do ich spełnienia.
Drugą – można dostrzec w permanentnie przebiegającym procesie ukierunkowanym na potrzeby legitymizowania systemu politycznego. Państwo – jest adresatem społecznych oczekiwań jako podmiot wiarygodny oraz najwyższy autorytet
obejmujący wszystkich jego obywateli. Z doświadczeń wynika, że zobowiązania
społeczne przypisywane są aparatowi państwa, tj. rządowi i administracji państwowej. W praktycznym funkcjonowaniu systemu politycznego, obowiązki te
przejmują zwycięskie w wyborach partie polityczne. Jednakże zasadą jest, że zarówno sposób, jaki i zakres dzielenia się odpowiedzialnością za realizację zadań
polityki społecznej przez różne podmioty wynika z upolitycznienia kwestii socjalnej. Nie każdy aspekt życia współczesnego może być wchłonięty przez politykę.
Państwo i jego agendy z uwagi na skuteczność działań mogą dzielić się odpowiedzialnością z niepaństwowymi podmiotami. Aktywność socjalna państwa w coraz
większym stopniu wynika z presji otoczenia i sprowadza się do podejmowania
decyzji wpływających na polepszenie warunków społecznego bytu. Nie ma tym
samym realnych możliwości zaspakajania wybranych problemów socjalnych określonych grup społecznych.
Współcześnie rozwój społeczny – rozumiany jako cywilizacyjny rozwój społeczeństwa. Jest rezultatem inwestowania w kapitał ludzki. Efektywność tych przedsięwzięć jest uzależniona od wielu czynników, w tym od poziomu infrastruktury
społecznej, dostępności, zamożności społeczeństwa, przygotowania jakościowego
zasobów ludzkich.
Ważnym elementem w polityce współczesnej jest rynek. Również jego funkcjonowanie wiąże się z wieloma zabiegami państwa sprowadzającymi się do regulacji procesu wymiany. Najbardziej spektakularnym przejawem są działania państwa podejmowane w kierunku powiększenia wymiany towarowej. Państwo podejmując za pomocą regulacji politycznych i administracyjnych próby stabilizowania procesu wymiany, w praktycznej realizacji, przejmuje produkcje dóbr
i usług. Przykładem są usługi i dobra z zakresu edukacji, ochrony zdrowia... opieki
239
społecznej. Są one coraz częściej uwalniane z wolnego rynku, w wyniku decyzji
państwa.
Podmioty polityki społecznej – współcześnie
Wskazanie realizatorów polityki społecznej we współczesnym państwie, traktując ich jako odpowiedzialnych adresatów wpisuje się w katalog ważnych decyzji
politycznych. W kształtowanie polityki społecznej wpisane są zadania państwa
oraz szeroko pojętych sił społecznych. Stąd wynika koncepcja traktowania polityki społecznej jako sfery działania państwa oraz innych ciał publicznych i sił społecznych, które zajmują się kształtowaniem warunków życia ludności oraz spełnienia się ludzi we wszelkiego rodzaju stosunkach społecznych, generowanych
w środowisku życia i pracy12.
Państwo realizuje swoie funkcje oraz zadania z zakresu polityki społecznej za
pomocą specjalnie utworzonego aparatu. Wyróżnia się podmioty: ustawodawcze,
wykonawcze, sądownicze oraz kontrolne.
Podmioty wykonawcze
Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej, wybierany jest na pięcioletnią kadencję.
Jest najwyższym przedstawicielem kraju i gwarantem ciągłości władzy państwowej. Czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji. Stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności terytorium kraju.
Należą do niego następujące zadania:
– reprezentuje państwo w stosunkach zewnętrznych,
– jest zwierzchnikiem sił zbrojnych,
– powoływanie na ważne stanowiska państwowe.
Ponadto:
– posiada inicjatywę ustawodawczą,
– nadaje obywatelstwo polskie, stosuje prawo łaski.
Z racji pełnionych funkcji, nie jest włączony w nurt bieżącego rządzenia i administrowania.
Administracja centralna obejmuje organy naczelne oraz centralne.
Do organów naczelnych zalicza się; Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów
oraz wchodzących w jej ich skład ministrów a także przewodniczących komitetów. Zajmują oni pozycję nadrzędną wobec całego aparatu administracyjnego.
Podlegają im różne organy; urzędy i jednostki organizacyjne – tworząc rządową
strukturę.
Ograny centralne, stanowią wsparcie urzędu jako aparat pomocniczy. Ich pozycję wyznacza podległość organom naczelnym. Należą do nich; Prezes Głównego
Urzędu Statystycznego, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów,
Szef Obrony Cywilnej.
12
Por. A. Rajkiewicz, Istota polityki społecznej - wczoraj i dziś, [w:] J. Supińska, A. Rajkiewicz,
M. Księżpolski, Polityka społeczna - materiały do studiowania, Katowice 1998, s. 29.
240
Władze ustawodawczą sprawują ją Sejm i Senat, będące organami przedstawicielskimi pochodzącymi z bezpośrednich wyborów. Nadają one kształt ustawodawstwu socjalnemu i określają możliwość interwencji państwa w sferę warunków
życia społeczeństwa. Sejm jest głównym podmiotem procesu legislacyjnego. Senat, będący drugą izbą parlamentu spełnia funkcję weryfikacyjną ustaw uchwalonych przez Sejm.
Właściwym organem w zakresie władzy wykonawczej jest Rada Ministrów na
czele z prezesem. Proces jej tworzenia jest złożony, gdyż występuje kilka możliwości, które mogą być zastosowane w ustalonej kolejności. Decydujący wpływ na
jej powołanie i skład ma Prezydent i Sejm. Ma to zapobiegać długotrwałym kryzysom, zwłaszcza w warunkach zróżnicowania sił politycznych. W systemie wewnętrznym działają różne organy pomocnicze (komitety, rady, zespoły, komisje),
które pełnią funkcje inicjatorskie, wnioskodawcze, projektodawcze i opiniujące.
Obsługę merytoryczną, organizacyjno-techniczną i biurową zapewnia Kancelaria
Prezesa Rady Ministrów.
Do kompetencji Rady Ministrów należą sprawy: polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa. W szczególności: zapewnienie wykonania ustaw, wydawanie
rozporządzeń, koordynowanie i nadzorowanie prac organów administracji rządowej, ochrona interesów Skarbu Państwa, zapewnienie bezpieczeństwa i porządku
publicznego, kierowanie wykonaniem budżetu państwa, sprawowanie ogólnego
kierownictwa w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi, występowanie z inicjatywą ustawodawczą. Na Radzie Ministrów
spoczywa podstawowy obowiązek wykonywania i nadawania kierunków rządzenia krajem, tj. decydowania o rozwoju społeczno-gospodarczym i podejmowania
rozstrzygnięć we wszystkich dziedzinach życia publicznego.
W skład Rady Ministrów wchodzą ministrowie. Kierują oni określonymi działami administracji rządowej przy pomocy sekretarzy i podsekretarzy stanu. Aparatem pracy umożliwiającym wykonanie przypisanych im zadań i kompetencji są
ministerstwa. Uczestnicząc w ustaleniu polityki państwa, ministrowie są obowiązani do inicjowania i opracowania projektów aktów normatywnych w zakresie
swojego działania, a także koordynowania prac; organów, urzędów i jednostek
organizacyjnych, które im podlegają lub są przez nich nadzorowane. W celu realizacji zadań współdziałają z przedstawicielami administracji centralnej i samorządu
terytorialnego. Korzystają z wiedzy i doświadczeń samorządów gospodarczych,
zawodowych, związków zawodowych i organizacji pracodawców oraz innych
organizacji społecznych reprezentujących różne środowiska. W swoich wystąpieniach przedstawiają stanowisko zgodne z ustaleniami Rady Ministrów. Ponoszą
solidarną i indywidualną odpowiedzialność przed Sejmem.
Organizacja administracji terenowej funkcjonuje w systemie dualnym. Administrację rządową stanowią wojewoda i podlegający mu kierownicy zespolonych
służb, inspekcji i straży, organy administracji niezespolonej.
241
Wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie, zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej, organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego – dla których jest instancją odwoławczą. Jest także reprezentantem Skarbu Państwa13.
Do organów rządowej administracji zespolonej w województwie zalicza się
m.in. komendantów policji i straży pożarnej, kierownictwa inspektorów (np. inspektora: farmaceutycznego, nadzoru budowlanego, ochrony środowiska), kuratora oświaty, lekarza weterynarii. Jako kierownicy służb, inspekcji i straży – są wyposażeni w różne kompetencje, mogą działać w imieniu własnym lub wojewody.
Na system podmiotów tworzących administrację niezespoloną, składają się terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwym ministrom
oraz kierownicy państwowych osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych,
wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na obszarze województwa. Wśród nich można wskazać dyrektorów urzędów skarbowych, komendantów
oddziałów Straży Granicznej, inspektorów sanitarnych, dowódców okręgów wojskowych. Cechą wyróżniającą jest podejmowanie działań o charakterze ogólnokrajowym, z uwzględnieniem specjalnego podziału terytorialnego.
Samorząd terytorialny ma trójszczeblową strukturę. Podstawową jednostką jest
gmina, do której należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu miejscowym,
niezastrzeżone dla innych podmiotów. W jej obrębie mogą być tworzone mniejsze
jednostki administracyjne: (sołectwa, dzielnice, osiedla). Realizują one zadania
własne, określane jako zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty oraz zadania
zlecone przez organy administracji rządowej. W zakresie działania gminy mieści
się: gospodarka terenami i ład przestrzenny, infrastruktura komunalna, lokalny
transport zbiorowy, ochrona zdrowia, pomoc społeczna, mieszkalnictwo, edukacja
publiczna, kultura, porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli, polityka prorodzinna, współpraca z organizacjami pozarządowymi, ochrona środowiska.
Powiat – to związek społeczności lokalnej powołany do samodzielnego wykonywania zadań administracji publicznej o charakterze ponadgminnym. Stanowi on
większą jednostkę terytorialną, wyróżnioną ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz istniejące więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe. Zgodnie z zasadą pomocniczości zajmuje się odpowiednio: edukacją publiczną, promocją
zdrowia, pomocą społeczną, polityką prorodzinną, wspieraniem osób niepełnosprawnych, przeciwdziałaniem bezrobociu oraz aktywizacją lokalnego rynku pracy, transportem zbiorowym, kulturą, administracją architektoniczno-budowlaną,
ochroną środowiska, rolnictwem, leśnictwem i rybactwem, porządkiem publicznym i bezpieczeństwem obywateli, ochroną prawną konsumenta oraz obronnością.
Mieszkańcy województwa tworzą regionalną wspólnotę samorządową. Do zakresu działania samorządu wojewódzkiego należy wykonywanie zadań publicznych, niezastrzeżonych dla organów administracji rządowej, przy jednoczesnym
zachowaniu samodzielności gminy, powiatu. Podstawowym obowiązkiem jest
określenie strategii i prowadzenie polityki rozwoju województwa w celu; pobu13
Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. - art.; 164-172.
242
dzenia aktywności gospodarczej, kreowania rynku pracy, utrzymania i rozbudowania infrastruktury społecznej i technicznej, pozyskiwania środków finansowych
na realizację zadań użyteczności publicznej, podnoszenia poziomu wykształcenia
obywateli, wspierania postępu technologicznego oraz innowacji, kształtowanie
środowiska naturalnego.
Organami stanowiącymi i kontrolnymi jednostek samorządowych są odpowiednio; rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa. Natomiast organy wykonawcze to zarządy: gmin, powiatów i województwa.
Podmioty sądownicze
Sądy i Trybunaty są odrębną i niezależną sądowniczą władzą państwową, która
wydaje wyroki w imieniu Rzeczpospolitej Polskiej. Wymiar sprawiedliwości
sprawują: Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne i sądy wojskowe. Cechą charakterystyczną, sądownictwa jest; niezawisłość (podleganie Konstytucji i ustawom) oraz instancyjność (prawo odwołania się). Sędziowie są nieusuwalni, powoływani na czas nieoznaczony przez Prezydenta, na wniosek Krajowej
Rady Sądownictwa.
W skład sądów powszechnych wchodzą sądy; rejonowe, okręgowe i apelacyjne. Rozstrzygają one sprawy cywilne lub karne. Postępowanie odbywa się w ściśle
określonych formach regulowanych prawem procesowym.
Sad Najwyższy jest ostateczną instancją wymiaru sprawiedliwości oraz naczelnym organem sądowym mającym na celu; zapewnienie w ramach nadzoru zgodności z prawem oraz innych środków odwoławczych; podejmowanie uchwał rozstrzygających zagadnienia prawne; rozpatrywanie protestów wyborczych oraz
stwierdzanie ważności wyborów do Sejmu i Senatu oraz wyboru Prezydenta, referendum ogólnokrajowego i konstytucyjnego, opiniowanie projektów ustaw i innych aktów normatywnych, na podstawie których orzekają i funkcjonują sądy.
Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje
również orzekanie o zgodności z prawem.
Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych.
Rozstrzyga tez spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi organami państwa.
Jego orzeczenia mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Ważną
funkcją jest rozpatrywanie skarg, które może wnieść każdy obywatel, którego
wolności lub prawa zostały naruszone, w celu orzeczenia zgodności z Konstytucją.
Trybunał Stanu – to organ, przed którym ponoszą odpowiedzialność, za naruszenie konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub
w zakresie swojego urzędowania; Prezydent, prezes oraz członkowie Rady Ministrów, prezesi Narodowego Banku Polskiego i Najwyższej Izby Kontroli, członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych
oraz posłowie i senatorowie.
243
Podmioty Kontrolne
W celu usprawnienia działalności całego aparatu państwa i zapewnienia praworządności funkcjonują organy kontrolne. Dla polityki społecznej istotne znaczenie
mają; Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw
Dziecka, Państwowa Inspekcja Pracy, Państwowa Inspekcja Sanitarna.
Najwyższa Izba kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej, podległym Sejmowi, działającym na zasadach kolegialności. Do jej kompetencji należy
kontrolowanie, z punktu widzenia: legalności, gospodarności, celowości i rzetelności działań organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, Narodowego Banku Polskiego, państwowych i komunalnych osób prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych, a także podmiotów korzystających z majątku lub
środków publicznych oraz wywiązujących się z zobowiązań finansowych na rzecz
państwa.
Rzecznik Praw Obywatelskich jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem. Stoi na
straży wolności oraz praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz
w innych aktach normatywnych, badając czy wskutek działania lub zaniechania
organów, organizacji i instytucji nie nastąpiło naruszenie prawa, zasad współżycia
i sprawiedliwości społecznej.
Rzecznik Praw Dziecka ma chronić prawa dziecka określone w aktach normatywnych, kierując się jego dobrem i potrzebami. Podejmuje on działania mające na
celu zapewnienie dziecku pełnego i harmonijnego rozwoju z poszanowaniem jego
godności i podmiotowości, w tym: prawa do życia i ochrony zdrowia, wychowania
w rodzinie, godziwych warunkach socjalnych, nauki, ochrony przed przemocą,
wyzyskiem, demoralizacją, zaniedbaniem oraz złym traktowaniem. Rzecznik jest
w swojej działalności niezależny od organów państwowych i odpowiada jedynie
przed Sejmem.
Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do nadzoru i kontroli
przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Podlega ona Sejmowi. Nadzór sprawuje zaś Rada Ochrony
Pracy.
Państwowa Inspekcja Sanitarna realizuje zadania z zakresu zdrowia publicznego przez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny i żywnością w celu ochrony ludzi przed wpływem szkodliwych i uciążliwych czynników środowiskowych,
a także zapobiegania powstawaniu chorób.
Abstrakt
Efekty osiągnięte w polityce społecznej we współczesnych systemach demokratycznych stanowią niekwestionowane kryteria wiarygodności polityki każdego
państwa. Waga tego stwierdzenia w latach przebudowy ustrojowej jest wartością
społeczną. To właśnie doskonalenie wartości uprzedmiotowionych w solidarności,
244
altruizmie i usytuowanie ich w takich potrzebach jak: poczucie bezpieczeństwa,
uznania, sprawiedliwości – stanowią standardy w kształtowaniu postaw społecznych i powiększaniu obszaru ładu społecznego.
Państwowa aktywność społeczna oraz socjalna w coraz większym stopniu wynika z presji otoczenia i jest nakierowana na skuteczność podejmowania decyzji
polepszających ogólne warunki społecznego bytu. U progu trzeciego tysiąclecia,
socjalna aktywność państwa jest wciąż główną płaszczyzną legitymizacji władzy
państwowej. Jest narzędziem sprawowania władzy i gwarantowania pokoju społecznego a także amortyzowania skutków wynikających z transformacji życia
społecznego.
The role of social politics in modern political systems
The results achieved in social politics by modem democratic systems are recognized as undisputed criteria of trustworthiness of the state. The magnitude of
this statement in the times of transformation carries a huge social value. Enhancing
the values of solidarity and altruism, as well as the need for stability, recognition,
justice - constitute the social standards and norms. The social activity of the state
more and more often results from the social tensions and is focused on efficient
ways of improving the general conditions of living. At the beginning of the century, this social activity by the state is still the main foundation of the government. It
is also a means of governing and ensuring the social peace, as well as minimizing
some negative results of the social transformation.
PhD Marek Gębski, assistant professor, Jan Kochanowski University in Kielce.
245