Mikołaj Jarosz Pierwszeństwo kontroli konstytucyjności a prawo UE

ARTYKUŁY I ROZPRAWY
Mikołaj Jarosz
Pierwszeństwo kontroli konstytucyjności
a prawo UE – uwagi na tle wyroku TS
w sprawach Melki i Abdeli
Truizmem będzie przypominanie, jak złożony stał się ostatnio system ochrony praw podstawowych w Europie, w jej części zjednoczonej w ramach Unii Europejskiej. Po przyjęciu przez
państwa członkowskie UE Karty Praw Podstawowych (dalej jako Karta), jako aktu prawnego
o mocy równej traktatom założycielskim, system ten opiera się na trzech rodzajach aktów,
należących do trzech odrębnych, ale bynajmniej nie rozłącznych, systemów prawa. W systemie
prawa krajowego są to konstytucje państw członkowskich i zawarte w nich katalogi praw podstawowych. Jest system prawa międzynarodowego z Europejską Konwencją Praw Człowieka
i Podstawowych Wolności (dalej jako Konwencja). Ponadto, jest system ochrony praw podstawowych w ramach UE, dotychczas oparty wyłącznie na orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości
(dalej jako TS), a od niedawna wyposażony we własny skodyfikowany katalog praw w postaci
Karty. Przystąpienie UE do Konwencji, zapowiedziane w Traktacie z Lizbony, dodatkowo skomplikuje sytuację, jako że niektóre rodzaje aktów normatywnych czy działań władz publicznych1
będą podlegać naraz nie dwóm, lecz wszystkim trzem katalogom praw podstawowych.
1. Wprowadzenie
Każdy z tych rodzajów aktów wyposażony jest we własny
mechanizm sądowej ochrony zawartych w nim praw. W systemach krajowych funkcję tę pełnią przede wszystkim sądy
konstytucyjne, a w pewnym zakresie także inne sądy, z różnego rodzaju sądami najwyższymi na czele. Prawa zagwarantowane w Konwencji chroni Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej jako ETPCz). Z kolei w ramach UE funkcję tę
pełni TS. Postępująca europeizacja przestrzeni prawnej – przede
wszystkim wskutek rozszerzenia zakresu kompetencji Unii, ale
także stopniowej rozbudowy katalogu praw chronionych na
mocy Konwencji – rodzi pytanie o rolę tych poszczególnych
organów w systemie, a w szczególności o rolę sądów krajowych, zwłaszcza zaś sądów konstytucyjnych. Te ostatnie tracą
bowiem prawdopodobnie najwięcej na przeniesieniu ciężaru
ochrony praw podstawowych na sądy europejskie. Z kolei
cicha rywalizacja trybunałów w Strasburgu i Luksemburgu
znana jest nie od dzisiaj.
W niektórych państwach członkowskich podjęto więc
próbę powstrzymania erozji znaczenia sądów konstytucyjnych
w ochronie praw podstawowych, poprzez ustawowe zagwarantowanie im pierwszeństwa w sytuacji zbiegu różnych
(tj. krajowych i europejskich) systemów ochrony praw podstawowych. I tak w Belgii, na mocy nowelizacji z 12.07.2009 r.,
1 Przykładowo, akty normatywne mające na celu transpozycję do prawa
krajowego przepisów UE.
24 Europejski Przegląd Sądowy sierpień 2011
wprowadzono do ustawy organicznej z 6.01.1989 r. o Sądzie
Konstytucyjnym (Cour constitutionnelle)2 nowy art. 26 § 4.
Stanowi on, że w przypadku podniesienia przed sądem belgijskim zarzutu niezgodności przepisu prawa z prawem podstawowym, chronionym jednocześnie na mocy umowy międzynarodowej i konstytucji belgijskiej, sąd ten jest zobowiązany
w pierwszej kolejności zwrócić się do Sądu Konstytucyjnego
z pytaniem prawnym w przedmiocie zgodności z konstytucją.
Podobny mechanizm został zastosowany we Francji. Na
mocy ustawy konstytucyjnej z 23.07.2008 r.3 w kraju tym
wprowadzono po raz pierwszy instytucję następczej kontroli
konstytucyjności ustaw przez Radę Konstytucyjną (Conseil
constitutionnel), w drodze pytań prawnych sądów zwykłych
(nowy art. 61-1 francuskiej konstytucji). Szczegółowe przepisy normujące tę procedurę zostały zawarte w ustawie organicznej z 10.12.2010 r.4, wprowadzającej nowy rozdział II bis
w tytule II rozporządzenia z mocą ustawy z 7.11.1958 r.5
(art. 23-1 do art. 23-12). Trzeba podkreślić, że tu również,
w przypadku jednoczesnego podniesienia zarzutu niekonstytucyjności i niezgodności z umową międzynarodową, nałożono
2 Loi spéciale modifiant l’article 26 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur
la Cour d’arbitrage, „Moniteur Belge” 2009/258, s. 51617.
3 Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des
institutions de la Ve République, Journal Officiel z 24.07.2008 r.
4 Loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l’application
de l’article 61-1 de la Constitution, Journal Officiel z 11.12.2009 r.,
s. 21379.
5 Ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le
Conseil constitutionnel, Journal Officiel z 9.11.1958 r., s. 10129.
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
na sądy obowiązek zwrócenia się w pierwszej kolejności
z pytaniem prawnym do Rady Konstytucyjnej. Artykuł 23-2
wyżej wymienionego rozporządzenia z mocą ustawy formułuje to następująco: „W każdym przypadku sąd, przed którym
podniesiono, z jednej strony, zarzut niezgodności przepisu
ustawowego z prawami i wolnościami, których poszanowanie
zapewnia Konstytucja, z drugiej zaś strony – ze zobowiązaniami międzynarodowymi Francji, powinien orzec w pierwszej kolejności w przedmiocie przekazania pytania o zgodność
z Konstytucją do Rady Stanu (Conseil d’Etat) lub do Sądu
Kasacyjnego (Cour de cassation)”. Dlatego też procedura ta
zyskała miano „priorytetowego pytania konstytucyjnego”
(fr. question prioritaire de constitutionnalité, QPC)6.
Wprowadzenie zasady, zgodnie z którą w pierwszej kolejności rozpatrywana jest kwestia zgodności z konstytucją, ma
umożliwić natychmiastową eliminację z systemu prawnego
każdej takiej stwierdzonej niezgodności. Twórcy tych przepisów, zarówno w Belgii, jak i we Francji, nie ukrywali jednak,
że ich podstawowym celem jest przywrócenie krajowym
sądom konstytucyjnym pierwszoplanowej roli w ochronie praw
podstawowych. Takie wzmocnienie roli sądów konstytucyjnych
zostało jednak odebrane jako osłabienie znaczenia sądów zwykłych. Do tej pory to one bowiem, szczególnie w zakresie objętym prawem UE, stały przede wszystkim na straży zgodności
prawa krajowego z prawem międzynarodowym i europejskim,
w tym z prawami podstawowymi, i mogły przeprowadzać w tym
zakresie kontrolę bez oglądania się na sądy konstytucyjne.
Sądy Belgii i Francji postanowiły w tej sytuacji poszukać
sojusznika w TS, który jest ich stałym partnerem w kontroli
zgodności prawa krajowego z prawem unijnym. Zarówno
więc belgijska, jak i francuska procedura pytań konstytucyjnych zostały zakwestionowane przed TS w drodze pytań prejudycjalnych, dotyczących zgodności samych tych procedur
z prawem europejskim. O ile jednak sprawy belgijskie nie
doczekały się rozstrzygnięcia7, o tyle pytanie francuskiego
Sądu Kasacyjnego dało początek wyjątkowo ciekawej, zwłaszcza
że zamkniętej w okresie kilku tygodni, wymianie poglądów
kilku sądów i doprowadziło do wydania przez TS orzeczenia,
w którym określa on warunki udziału sądów konstytucyjnych
państw członkowskich w ochronie praw podstawowych na
szczeblu europejskim.
2. Przebieg wydarzeń
Wątpliwości co do zgodności procedury priorytetowego
pytania konstytucyjnego z wymaganiami prawa UE były znane
przed jej wprowadzeniem, dlatego też w rządowym projekcie
ustawy regulującej tę procedurę zawarto, bardzo ogólnie sformułowane, zastrzeżenie odnoszące się do wymagań wynikających z członkostwa Francji w Unii. Na etapie prac parlamentarnych
6 Obszerna bibliografia dotycząca tej procedury dostępna jest na stronie
internetowej Rady Konstytucyjnej, por. www.conseil-constitutionnel.fr.
7 Postanowienie TS z 1.03.2011 r. w sprawie C-457/09, Chartry, por. www.
curia.europa.eu, w którym TS uznał się za oczywiście niewłaściwy do
udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne z powodu braku związku
z prawem UE. W wyniku tego postanowienia wycofane zostały pytania
prejudycjalne w dwóch innych sprawach: C-622/10, Paquot i C-623/10,
Daxhelet (zob. postanowienie Prezesa TS z 7.06.2011 r., por. www.curia.
europa.eu). W toku są jeszcze dwie podobne sprawy: C-314/10, Pagnoul
i C-538/10, Lebrun – ale tu też związek pytań prejudycjalnych z prawem
unijnym jest wątpliwy.
zastrzeżenie to jednak wykreślono i procedura zachowała
swój priorytetowy charakter również w odniesieniu do zarzutów niezgodności prawa krajowego z prawem UE8. Problemów nie dopatrzyła się tu także Rada Konstytucyjna, badająca
ustawę w trybie kontroli prewencyjnej, m.in. pod kątem zgodności z art. 55 i art. 88-1 francuskiej konstytucji, tj. pod kątem
zgodności ze zobowiązaniami międzynarodowymi i europejskimi Francji9.
Znana była jednak także niechętna postawa wobec tej
nowej procedury Sądu Kasacyjnego10, a w szczególności jego
pierwszego prezesa11. Francuska procedura pytań konstytucyjnych jest zaś skonstruowana w taki sposób, że sądy niższych instancji nie kierują tych pytań do Rady Konstytucyjnej
bezpośrednio, lecz za pośrednictwem najwyższych organów
dwóch pionów sądownictwa – Sądu Kasacyjnego (sądy
powszechne) lub Rady Stanu (sądy administracyjne), które
badają spełnienie przesłanek skierowania pytania. Dopiero po
takim wstępnym badaniu pytanie jest przekazywane, lub nie,
do Rady Konstytucyjnej. Sąd Kasacyjny nie musiał więc długo
czekać na okazję podania w wątpliwość priorytetowego charakteru pytań konstytucyjnych. Procedura ta weszła bowiem
w życie 1.03.2010 r., a już 16.04.2010 r. sąd ten wydał postanowienie, które spowodowało duże zamieszanie we francuskim świecie nie tylko prawniczym, lecz także politycznym12.
Dwaj obywatele Algierii, Aziz Melki i Selim Abdeli, przebywający nielegalnie we Francji, zostali zatrzymani przez policję
w bezpośredniej bliskości granicy z Belgią. Przed sądem
w Lille, rozpatrującym wniosek o aresztowanie obu zatrzymanych, ich adwokat podniósł dwojakiego rodzaju zarzut.
Pierwszy z nich dotyczył zgodności francuskiego kodeksu
postępowania karnego, który dopuszcza kontrolowanie osób
w pasie 20 kilometrów od granicy, z zasadą braku kontroli na
granicach wewnętrznych, ustanowioną w art. 67 Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej jako TFUE). Gdyby
zaś taka niezgodność rzeczywiście zachodziła – rozumował
dalej pełnomocnik zatrzymanych – czy nie oznacza to jednocześnie naruszenia art. 88-1 francuskiej konstytucji, zgodnie
z którym Francja jest członkiem UE, co z kolei, zgodnie
z orzecznictwem Rady Konstytucyjnej, oznacza konstytucyjny
obowiązek poszanowania zobowiązań wynikających z tego
członkostwa, w tym przestrzegania prawa UE? W ten sposób
spełniona została hipoteza art. 23-2 wyżej wymienionego rozporządzenia z mocą ustawy – podniesiono jednocześnie kwestię
zgodności ustawy z konstytucją oraz z umową międzynarodową. Zgodnie więc z zasadą pierwszeństwa pytań konstytucyjnych, sąd w Lille musiał w pierwszej kolejności skierować do
Sądu Kasacyjnego, w celu przekazania do Rady Konstytucyjnej,
pytanie o zgodność spornego przepisu kodeksu postępowania
karnego z art. 88-1 konstytucji francuskiej.
8 Sprawozdanie deputowanego Jean-Luca Warsmanna w imieniu Komisji
ustawodawczej i spraw ogólnych z 3.09.2009 r., Assemblée Nationale,
13. kadencja, druk nr 1898.
9 Orzeczenie Rady Konstytucyjnej nr 2009-595 z 3.12.2009 r., Journal
Officiel z 11.12.2009 r., s. 21381.
10 Zob. na ten temat m.in. J.B. Perrier, La Cour de cassation et la question
prioritaire de constitutionnalité: de la réticence à la diligeance, „Revue
française de droit constitutionnel” 2010/84, s. 793.
11 Zob. cytowane powyżej sprawozdanie J.-L. Warsmanna, s. 178 – wysłuchanie Vincenta Lamandy, pierwszego prezesa Sądu Kasacyjnego.
12 G. Carcassonne, N. Molfessis, La Cour de cassation à l’assaut de la question prioritaire de constitutionnalité, „Le Monde” z 23.04.2010 r.
Europejski Przegląd Sądowy sierpień 2011
25
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
Problem został więc sformułowany w sposób idealny
z punktu widzenia Sądu Kasacyjnego. Nie tylko bowiem
nastąpił zbieg zarzutu niekonstytucyjności i niezgodności
z prawem unijnym, w dodatku rangi traktatowej. Co więcej,
zarzuty te tworzyły w istocie jeden zarzut, tak że odpowiedź
na pytanie o konstytucyjność musiała jednocześnie determinować odpowiedź na pytanie o zgodność z prawem unijnym.
Taka procedura budzi zaś poważne zastrzeżenia co do spójności z zasadami kontroli prawa krajowego, jakie wynikają
z traktatu i orzecznictwa TS. Sąd Kasacyjny zatem, zamiast
przekazać pytanie sądu w Lille do Rady Konstytucyjnej, sam
skierował dwa pytania prejudycjalne do TS. Pierwsze pytanie
dotyczyło zgodności procedury pytań konstytucyjnych,
a zwłaszcza ich priorytetowego charakteru, z art. 267 TFUE13.
Sąd Kasacyjny wyraził w tej kwestii dwie wątpliwości. Po
pierwsze, priorytetowy charakter pytań konstytucyjnych
oznacza, że sąd, stając jednocześnie przed zarzutem niezgodności ustawy z konstytucją i z prawem UE, nie może skorzystać z prawa (a w przypadku sądu, od którego orzeczeń nie
przysługuje odwołanie – wykonać obowiązku) wynikającego
z art. 267 TFUE i skierować pytania prejudycjalnego do TS.
Po drugie, Rada Konstytucyjna rozpatrując zarzut naruszenia
konstytucji poprzez naruszenie prawa UE, jak w omawianej
sprawie, rozstrzygnie jednocześnie obie kwestie. Ponieważ zaś
zgodnie z konstytucją, orzeczenia Rady Konstytucyjnej są wiążące erga omnes, sąd a quo nie będzie już miał możliwości
dokonać kontroli zgodności prawa krajowego z prawem unijnym ani zwrócić się w tej kwestii z pytaniem prejudycjalnym14.
Przepisy dotyczące priorytetowego pytania prejudycjalnego nakazują, by Sąd Kasacyjny (podobnie jak Rada Stanu)
przekazał pytanie albo odmówił jego przekazania do Rady
Konstytucyjnej w terminie 3 miesięcy od otrzymania go z sądu
niższej instancji. W braku rozstrzygnięcia w tym terminie pytanie jest automatycznie przekazywane do Rady Konstytucyjnej.
Dlatego Sąd Kasacyjny zwrócił się do TS o zastosowanie w tej
sprawie trybu przyspieszonego, aby odpowiedź na pytanie prejudycjalne mogła do niego dotrzeć przed terminem wydania
orzeczenia w kwestii przekazania pytania konstytucyjnego. Trybunał Sprawiedliwości przychylił się do tego wniosku15, choć
tryb przyspieszony jest stosowany sporadycznie. Zanim jednak
zdążył on rozpatrzyć pytanie prejudycjalne, do wymiany poglądów postanowiły się włączyć pozostałe dwa zainteresowane
sądy francuskie – Rada Konstytucyjna i Rada Stanu.
13 Postanowienie Sądu Kasacyjnego z 16.04.2010 r. w sprawie nr 10-40.001,
Aziz Melki, niepubl. Drugie pytanie dotyczyło samej istoty sprawy, tzn.
zgodności francuskiego kodeksu postępowania karnego z art. 67 TFUE,
co nie jest przedmiotem niniejszego artykułu.
14 Warto zwrócić uwagę, że bardzo podobne rozumowanie, oparte na wiążącym charakterze orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (dalej jako TK),
zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako WSA)
w Poznaniu, kierując pytanie prejudycjalne w sprawie Filipiak (wyrok TS
z 19.11.2009 r. w sprawie C-314/08, Filipiak, Zb. Orz. 2009, s. I-11049).
W sprawie tej chodziło o przepisy ustawy o podatku dochodowym od
osób fizycznych, oczywiście niezgodne z zasadą swobody przepływu osób,
co zresztą TS stwierdził w wyroku. Jednocześnie TK uznał te przepisy za
sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, lecz odroczył
utratę przez nie mocy obowiązującej. Właśnie możliwość takiego odroczenia zakwestionował WSA w pytaniu prejudycjalnym. Jak widać, dążenie
do osłabiania pozycji krajowego sądu konstytucyjnego z pomocą TS nie
jest obce i polskim sądom.
15 Postanowienie Prezesa TS z 21.05.2010 r. w połączonych sprawach:
C-188/10 i C-189/10, Melki i Abdeli, por. www.curia.europa.eu.
26 Europejski Przegląd Sądowy sierpień 2011
Rada Konstytucyjna zabrała głos w orzeczeniu z 12.05.2010 r.16
W motywach tego orzeczenia, wydanego nie w trybie kontroli
następczej w drodze pytania konstytucyjnego, lecz w trybie
kontroli prewencyjnej ustawy o zakładach wzajemnych
w Internecie, korzystając z faktu, że wnioskodawcy podnieśli
m.in. zarzut niezgodności ustawy z prawem UE, Rada Konstytucyjna zawarła długi wywód, w którym kwestionuje wykładnię przepisów dotyczących pytań konstytucyjnych, dokonaną
przez Sąd Kasacyjny w postanowieniu z 16.04.2010 r. Rada
Konstytucyjna podkreśliła, po pierwsze, że kontrola zgodności
ustaw z prawem międzynarodowym, w tym europejskim, nie
mieści się w zakresie kontroli zgodności tych ustaw z konstytucją, a kompetencja w tej materii nie należy do niej, lecz do
sądów powszechnych i administracyjnych. Nie może być więc
mowy, przy okazji pytania konstytucyjnego, o badaniu zgodności z prawem unijnym. Następnie Rada Konstytucyjna zwróciła uwagę, że przepisy dotyczące pytania konstytucyjnego
pozwalają sądowi kierującemu takie pytanie podjąć wszelkie
niezbędne środki tymczasowe, a w razie konieczności nawet
wydać orzeczenie bez oczekiwania na odpowiedź. Sądy te mają
zatem pełną możliwość zabezpieczyć wszelkie roszczenia wynikające z prawa UE i zapewnić tym samym temu prawu pełną
skuteczność do czasu otrzymania odpowiedzi na pytanie konstytucyjne. Na koniec Rada Konstytucyjna zapewniła, że wiążący charakter jej orzeczeń w niczym nie uniemożliwia sądom
wykonania obowiązków wynikających z prawa UE, nawet
w razie stwierdzenia zgodności ustawy z konstytucją, a pytanie
konstytucyjne w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie skierowaniu do TS pytania prejudycjalnego w trybie art. 267 TFUE.
Dwa dni później, w orzeczeniu z 14.05.2010 r.17, Rada Stanu,
w obiter dictum luźno związanym z przedmiotem sporu, oświadczyła, iż przepisy dotyczące pytania konstytucyjnego nie stoją na
przeszkodzie temu, by sąd administracyjny, po otrzymaniu odpowiedzi na takie pytanie, a w razie potrzeby nawet w czasie tej procedury, dokonał wszelkich czynności niezbędnych do zapewnienia
skuteczności prawa UE, w tym poprzez niezastosowanie przepisów krajowych sprzecznych z tym prawem.
Trybunał Sprawiedliwości wydał wyrok 22.06.2010 r.18,
tj. w ciągu 66 dni od wpływu pytania prejudycjalnego, co stanowi rekord, jeżeli chodzi o tryb przyspieszony. Trybunałowi
w Luksemburgu zależało, żeby zmieścić się w terminie, w jakim
Sąd Kasacyjny powinien podjąć decyzję co do przekazania
pytania konstytucyjnego19. Przed przedstawieniem tez tego
wyroku i wynikających z niego wniosków warto zastanowić
się, na ile wątpliwości podniesione przez Sąd Kasacyjny były
uzasadnione w świetle istniejącego wcześniej orzecznictwa.
3. Dotychczasowe orzecznictwo
Na wstępie warto zaznaczyć, że w świetle utrwalonego
orzecznictwa Rady Konstytucyjnej wykładnia zaprezentowana przez Sąd Kasacyjny rzeczywiście budziła poważne
16 Orzeczenie Rady Konstytucyjnej nr 2010-605 DC z 12.05.2010 r., Journal Officiel z 13.05.2010 r., s. 8897, motywy 9–16.
17 Wyrok Rady Stanu z 14.05.2010 r. w sprawie nr 312305, Rujovic,
niepubl.
18 Wyrok TS z 22.06.2010 r. w połączonych sprawach: C-188/10 i C-189/10,
Melki i Abdeli, por. www.curia.europa.eu.
19 D. Sarmiento, La question prioritaire de constitutionnalité et le droit européen, „Revue trimestrielle de droit européen” 2010/3, s. 588.
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
wątpliwości. Po pierwsze, od 1975 r.20 Rada Konstytucyjna
stoi bowiem na stanowisku, że jej zadaniem jest wyłącznie
kontrola konstytucyjności, natomiast kontrola zgodności
prawa krajowego z prawem międzynarodowym należy
wyłącznie do sądów zwykłych (powszechnych i administracyjnych). Dotyczy to zarówno klasycznego prawa międzynarodowego, w tym m.in. Konwencji, jak i prawa UE. Warto
podkreślić, że ani art. 55 konstytucji francuskiej – mówiący
o nadrzędności umów międzynarodowych nad ustawami
– ani art. 88-1 – zgodnie z którym Francja jest członkiem Unii
– nie stanowią podstawy do kontroli przez Radę Konstytucyjną zgodności prawa francuskiego z wiążącymi to państwo
umowami międzynarodowymi czy prawem unijnym. Po drugie, art. 66-1 konstytucji francuskiej ogranicza zakres kontroli
w drodze pytań konstytucyjnych do „praw i wolności, których poszanowanie konstytucja zapewnia”. Było wysoce
wątpliwe, by pojęcie to obejmowało, za pośrednictwem
art. 88-1 konstytucji francuskiej, także uprawnienia wynikające z prawa Unii.
Tok rozumowania przyjęty przez Sąd Kasacyjny, zgodnie
z którym zarzut naruszenia traktatu staje się, poprzez
art. 88-1 konstytucji francuskiej, zarzutem niekonstytucyjności, mieszczącym się w zakresie dopuszczalnego pytania konstytucyjnego, a Rada Konstytucyjna dokona w jego wyniku
wiążącej dla sądów zwykłych oceny zgodności ustawy z prawem UE, całkowicie pomijał te ograniczenia wynikające
z samej konstytucji oraz orzecznictwa Rady Konstytucyjnej.
Ta ostatnia potwierdziła istnienie takich ograniczeń – a więc
i błędny charakter wykładni przyjętej przez Sąd Kasacyjny
– w orzeczeniu z 12.05.2010 r.
Niezależnie jednak od tego można się było zastanawiać, czy
francuska procedura priorytetowych pytań konstytucyjnych
nie ogranicza sądów zwykłych w ich współpracy z TS oraz
w stosowaniu prawa UE na szczeblu krajowym i kontroli
zgodności z nim prawa wewnętrznego. Zgodnie bowiem
z utrwalonym orzecznictwem TS decyzja o skierowaniu pytania prejudycjalnego należy wyłącznie do sądu krajowego,
przed którym postawiono problem wykładni lub ważności
przepisu prawa unijnego21. Dotyczy to m.in. etapu postępowania, na jakim sąd ten powinien skierować ewentualne pytanie prejudycjalne22. Konsekwencją procedury prejudycjalnej
jest zaś obowiązek bezpośredniego stosowania przez sądy krajowe prawa UE w wewnętrznym porządku prawnym. Może to
oznaczać konieczność odmowy zastosowania przepisu krajowego niezgodnego z prawem unijnym23.
Odnosząc się bezpośrednio do roli sądów konstytucyjnych,
TS stwierdził m.in.: „(…) skuteczność prawa wspólnotowego
byłaby zagrożona, gdyby obowiązek wniesienia sprawy do
sądu konstytucyjnego mógł uniemożliwić sądowi krajowemu, który rozpatruje spór podlegający prawu wspólnotowemu, skorzystanie z nadanego mu w art. 177 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej jako TWE, obecnie
20 Orzeczenie Rady Konstytucyjnej nr 74-54 DC z 15.01.1975 r., Journal
Officiel z 16.01.1975 r., s. 671 (znane jako orzeczenie w sprawie IVG).
21 Wyrok TS z 6.10.1982 r. w sprawie 283/81, Cilfit, ECR 1982, s. 3415,
pkt 10.
22 Wyrok TS z 10.03.1981 r. w połączonych sprawach: 36/80 i 71/80, Irish
Creamery Milk Suppliers Ass. i in., ECR 1981, s. 735, pkt 9.
23 Wyrok TS z 9.03.1978 r. w sprawie 106/77, Simmenthal, ECR 1978,
s. 629, pkt 19–21.
art. 267 TFUE) uprawnienia do skierowania do TS pytań
dotyczących wykładni lub ważności prawa wspólnotowego,
w celu rozstrzygnięcia, czy przepis krajowy jest z tym prawem
zgodny”24. Natomiast w znanym wyroku dotyczącym zapewnienia skuteczności prawa UE w krajowym porządku prawnym TS orzekł, że „sąd krajowy, mający w ramach swoich
kompetencji za zadanie zastosować przepisy prawa wspólnotowego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych
norm, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych
uprawnień, wszelkich, nawet późniejszych, sprzecznych
z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego, i nie można przy
tym wymagać od niego wnioskowania ani oczekiwania na zniesienie tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym”25. Z kontekstu sprawy wiadomo, że tym „innym trybem konstytucyjnym” może być
w szczególności rozstrzygnięcie sądu konstytucyjnego.
Można jeszcze dodać, że zgodnie z orzecznictwem TS
„obowiązywanie w prawie wewnętrznym normy, zgodnie
z którą sądy są związane ustaleniami prawnymi sądu wyższego
rzędu, nie może samo przez się pozbawiać ich przewidzianego
w art. 177 TWE (obecnie art. 267 TFUE) uprawnienia do
wniesienia sprawy do TS”26.
Jednocześnie jednak TS uznaje zasadniczo odmienny charakter obu rodzajów kontroli prawa krajowego – kontroli
jego konstytucyjności przez sąd konstytucyjny i kontroli jego
zgodności z prawem UE przez sąd zwykły. Wynikiem kontroli
konstytucyjności jest utrzymanie przepisu w systemie prawa
albo jego usunięcie z tego systemu. Natomiast, jak ostatnio
orzekł TS, „kolizja pomiędzy przepisem prawa krajowego
a przepisem traktatu stosowanym bezpośrednio jest rozwiązywana przez sąd krajowy poprzez zastosowanie prawa wspólnotowego i w razie potrzeby odmowę stosowania sprzecznego
z nim przepisu prawa krajowego, a nie poprzez stwierdzenie
nieważności przepisu krajowego”27.
W wyroku w sprawach Melki i Abdeli TS w pewnym sensie
skodyfikował to orzecznictwo, określając minimalne wymagania, jakie musi spełniać wewnętrzna scentralizowana procedura
kontroli legalności prawa, by nie naruszała uprawnień i obowiązków sądów krajowych wynikających z art. 267 TFUE. Trybunał Sprawiedliwości poszedł też jednak krok dalej i ustalił
szczególne reguły w odniesieniu do pewnej kategorii aktów
prawa krajowego.
4. Wyrok TS w sprawach Melki i Abdeli
Wydając wyrok w sprawach Melki i Abdeli, TS nie miał
łatwego zadania. W pierwszej kolejności musiał ustalić, jaka
wykładnia przepisów francuskich dotyczących pytania konstytucyjnego jest właściwa. Instytucja pytań prejudycjalnych
jest narzędziem współpracy TS z sądami krajowymi państw
członkowskich. Naturalne jest więc, że zgodnie z utrwalonym
orzecznictwem to sąd krajowy, który kieruje pytanie prejudycjalne, przedstawia ramy faktyczne i prawne sprawy,
24 Wyrok TS z 27.06.1991 r. w sprawie C-348/89, Mecanarte, ECR 1991,
s. 3277, pkt 45.
25 Wyrok TS w sprawie Simmenthal, pkt 24.
26 Wyrok TS z 16.01.1974 r. w sprawie 166/73, Rheinmühlen Düsseldorf,
ECR 1974, s. 33 – sentencja.
27 Wyrok TS w sprawie Filipiak, pkt 82.
Europejski Przegląd Sądowy sierpień 2011
27
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
co stanowi podstawę rozstrzygnięcia TS28. Zwykle jednak,
jeżeli wykładnia prawa krajowego, dokonana przez sąd we
wniosku prejudycjalnym, jest przed TS kwestionowana, czynią to rząd zainteresowanego państwa członkowskiego lub
strona postępowania krajowego. Wykładnia dokonana przez
Sąd Kasacyjny została tu natomiast bardzo wyraźnie zakwestionowana przez dwa inne sądy tego samego państwa członkowskiego – Radę Konstytucyjną i Radę Stanu. Orzeczenia
tych dwóch sądów zostały szczegółowo omówione w uwagach pisemnych rządu francuskiego i tym samym „wprowadzone” formalnie do sprawy29.
Trybunał Sprawiedliwości zachował się w tej sytuacji niestandardowo i wydał rozstrzygnięcie idące w dwóch kierunkach, w zależności od przyjętej wykładni przepisów francuskich. Najpierw, zgodnie z dotychczasową praktyką, przyjął za
punkt wyjścia interpretację Sądu Kasacyjnego i na podstawie
utrwalonego orzecznictwa, w istocie streszczonego podobnie
jak powyżej30, stwierdził, że przepisy o takich skutkach, jak
przedstawione przez Sąd Kasacyjny we wniosku prejudycjalnym, są niezgodne z art. 267 TFUE31. Następnie jednak
zauważył, powołując się na orzeczenia Rady Konstytucyjnej
i Rady Stanu z 12.05.2010 r. i 14.05.2010 r., że możliwa jest
odmienna wykładnia przepisów francuskich. Przypomniał
nawet, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądy państw
członkowskich mają obowiązek interpretować prawo krajowe
w sposób jak najbardziej zbieżny z wymaganiami prawa UE32.
Z uwzględnieniem takiej wykładni TS dopuścił, co do zasady,
instytucję kontroli konstytucyjności ustaw w drodze pytań
prawnych o charakterze priorytetowym w stosunku do kontroli
ich zgodności z prawem unijnym, pod trzema, dość oczywistymi
w świetle wcześniejszego orzecznictwa, warunkami.
Po pierwsze, sądy mające wątpliwości co do zgodności
przepisów krajowych z prawem UE powinny mieć możliwość
„zwrócenia się do TS z każdym pytaniem prejudycjalnym,
jakie uważają za niezbędne i to na każdym etapie postępowania, nawet po zakończeniu postępowania wpadkowego
w sprawie kontroli zgodności z konstytucją”33. Nie wydaje się,
by to oznaczało, że sąd musi mieć również możliwość skierowania pytania prejudycjalnego przed pytaniem konstytucyjnym, wystarczy, jeżeli może to zrobić jednocześnie. Nie podważa to de facto priorytetowego charakteru pytań
konstytucyjnych, przynajmniej w warunkach francuskich.
Francuskie sądy są bowiem ograniczone terminami na wydanie orzeczenia, tak że całe postępowanie powinno się zamknąć
w okresie ok. 6 miesięcy. Postępowanie prejudycjalne przed
TS, z wyjątkiem rzadkich przypadków zastosowania procedury przyspieszonej lub trybu pilnego, trwa z reguły znacznie
dłużej. Zresztą twórcom francuskiej reformy kontroli konstytucyjności chodziło zapewne przede wszystkim o to, żeby
Rada Konstytucyjna nie była pomijana w ogóle, a kolejność
zapadania orzeczeń ma już mniejsze znaczenie.
Po drugie, sądy muszą mieć możliwość zastosowania środków tymczasowych niezbędnych do ochrony uprawnień
28
29
30
31
32
Zob. pkt 27 oraz 49 wyroku TS w połączonych sprawach: Melki i Abdeli.
Zob. pkt 48 wyroku TS w połączonych sprawach: Melki i Abdeli.
Zob. pkt 41–45wyroku TS w połączonych sprawach: Melki i Abdeli.
Zob. pkt 47 wyroku TS w połączonych sprawach: Melki i Abdeli.
Zob. pkt 50 wyroku TS w połączonych sprawach: Melki i Abdeli. Można
tu widzieć delikatne pouczenie pod adresem Sądu Kasacyjnego.
33 Zob. wyrok TS w połączonych sprawach: Melki i Abdeli – sentencja.
28 Europejski Przegląd Sądowy sierpień 2011
wynikających z prawa UE34. Po trzecie wreszcie, po zakończeniu procedury badania konstytucyjności ustawy i niezależnie
od wyniku tego badania, sądy muszą mieć możliwość niezastosowania przepisów krajowych, jeżeli uznają je za sprzeczne
z prawem unijnym35, czy to w wyniku odpowiedzi TS na pytanie prejudycjalne, czy na podstawie własnej analizy. Wiążący
charakter orzeczeń sądu konstytucyjnego nie może zatem
ograniczać sądów zwykłych, gdy chodzi o kontrolę zgodności
prawa krajowego z prawem UE. Sądy te muszą być więc nadal
uprawnione do niezastosowania przepisu uznanego za zgodny
z konstytucją, i to, dodajmy, niezależnie od tego, czy przyjęty
przez sąd konstytucyjny wzorzec kontroli pokrywa się z normą
prawa UE, z którą przepis krajowy miałby być ewentualnie
sprzeczny. Podobnie, sąd rozpatrujący konkretną sprawę musi
mieć możliwość niezastosowania przepisu krajowego do tej
sprawy, nawet jeżeli stwierdzenie niekonstytucyjności tego
przepisu nabiera mocy dopiero w przyszłości36.
Najistotniejsza może część wyroku w sprawach Melki
i Abdeli, w zakresie odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne, zawarta jest jednak w pkt 54, pkt 55, a zwłaszcza
w pkt 56 tego wyroku, choć nie znajduje to odzwierciedlenia
w sentencji. W punktach tych TS wyróżnił szczególną sytuację, kiedy kontroli konstytucyjności podlegałaby ustawa
dokonująca jedynie transpozycji do prawa krajowego wiążących przepisów dyrektywy.
W związku z priorytetowym charakterem takiej kontroli,
w razie utraty mocy obowiązującej ustawy wskutek stwierdzenia jej niezgodności z konstytucją, TS mógłby zostać pozbawiony możliwości zbadania ważności dyrektywy transponowanej za pomocą tej ustawy z punktu widzenia zgodności
z prawem pierwotnym, a w szczególności z prawami podstawowymi chronionymi na mocy Karty. Trybunałowi Sprawiedliwości nie chodzi oczywiście o przypadek tego rodzaju, jak
problem z europejskim nakazem aresztowania w Polsce37,
kiedy to niezgodność z konstytucją przepisów krajowych
wdrażających prawo unijne wynika w istocie z niedostosowania tej pierwszej do wymogów członkostwa w Unii Europejskiej. Trybunał Sprawiedliwości ma na myśli takie sytuacje,
gdy niezgodność ustawy z konstytucją krajową, a konkretnie z zawartymi w niej prawami podstawowymi, wynika
z naruszenia przez wdrażaną poprzez tę ustawę dyrektywę
tych samych praw podstawowych, chronionych w systemie
prawa UE. Można wszak przypuszczać, że jeżeli ustawa
wdrażająca dyrektywę do krajowego porządku prawnego
budzi zastrzeżenia z punktu widzenia zgodności z prawami
podstawowymi, to błąd tkwi nie w ustawie, lecz w samej
dyrektywie. Wtedy problem niezgodności nie jest problemem wewnętrznym jednego państwa członkowskiego, który
można rozwiązać np. poprzez nowelizację konstytucji, lecz
staje się problemem, który powinien znaleźć rozwiązanie na
szczeblu UE. Jeżeli jednak ustawa utraci moc wskutek
stwierdzenia jej niezgodności z konstytucją krajową, to sąd
a quo nie będzie już zainteresowany badaniem zgodności
dyrektywy z Kartą. Trybunał Sprawiedliwości zostanie więc
pozbawiony okazji do potwierdzenia lub oddalenia zarzutów pod adresem dyrektywy.
34
35
36
37
Zob. wyrok TS w połączonych sprawach: Melki i Abdeli – sentencja.
Zob. wyrok TS w połączonych sprawach: Melki i Abdeli – sentencja.
Taki wniosek wynika już zresztą wprost z wyroku TS w sprawie Filipiak.
Wyrok TK z 27.04.2005 r. (P 1/05), Dz. U. Nr 77, poz. 680.
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
Trybunał Sprawiedliwości tłumaczy szczególne zainteresowanie taką sytuacją troską o pewność i jednolite stosowanie
prawa UE na całym jej terytorium. Niewątpliwie nie jest to
pozbawione racji. Można jednak przypuszczać, że stoją za tym
jeszcze inne motywy. Trudno się bowiem oprzeć wrażeniu, że
za tym fragmentem wyroku kryje się widmo ETPCz. Jeżeli
bowiem pociągniemy dalej rozumowanie TS, to nietrudno
dostrzec, że postępowanie krajowe w rozpatrywanej sytuacji
nie musi się zakończyć na wyroku sądu konstytucyjnego, i to
niezależnie czy stwierdzi on niekonstytucyjność ustawy, czy
też nie. W obu przypadkach i z różnorodnych powodów,
w ramach tego samego postępowania lub innego, sprawa
może trafić do ETPCz. Ten zaś, kontrolując zgodność z Konwencją ustawy, która jedynie przetwarza na język prawa krajowego dyrektywę, musiałby przeprowadzić, choćby pośrednio, kontrolę zgodności z Konwencją samej dyrektywy.
Trybunał Sprawiedliwości nie miałby przy tym żadnej możliwości działania i mógłby jedynie post factum podporządkować się orzeczeniu strasburskiemu, stwierdzając nieważność
dyrektywy przy najbliższej okazji, która niewątpliwie rychło
by nadeszła. Jest to sytuacja, jakiej TS chciałby za wszelką
cenę uniknąć38. Trybunał Sprawiedliwości ma bowiem obecnie, i chciałby zachować w przyszłości, wyłączną kompetencję
w trzech sferach: dokonywania wykładni prawa UE z mocą
ostateczną i rozciągającą się poza terytorium jednego państwa
członkowskiego, stwierdzania nieważności aktów tego prawa
i wreszcie sądowej ochrony praw podstawowych na szczeblu
Unii Europejskiej.
Trybunał Sprawiedliwości zaznaczył więc w pkt 56 wyroku
w sprawach Melki i Abdeli, że „zanim wpadkowa kontrola
zgodności z konstytucją ustawy krajowej, której treść ogranicza się do transpozycji wiążących przepisów dyrektywy Unii,
będzie mogła zostać przeprowadzona w świetle tych samych
zarzutów kwestionujących ważność dyrektywy, sądy krajowe,
których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa
wewnętrznego, są co do zasady zobowiązane, na podstawie
art. 267 ak. 3 TFUE, do wystąpienia do TS z pytaniem o ważność tej dyrektywy, a następnie do wyciągnięcia konsekwencji
wynikających z wyroku TS wydanego w trybie prejudycjalnym, chyba że sąd, który wszczyna postępowanie wpadkowe
w sprawie kontroli zgodności z konstytucją, sam wystąpi
z tym pytaniem do TS (…)”.
W warunkach francuskich, gdzie pytanie w sprawie zgodności z konstytucją trafia do Rady Konstytucyjnej za pośrednictwem Sądu Kasacyjnego lub Rady Stanu, sformułowanie
„sądy krajowe, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu”
dotyczy w pierwszej kolejności tych dwóch sądów. Wykładnia
TS ma jednak charakter wiążący na terytorium całej Unii
Europejskiej, a twierdzenia zawarte w wyroku nie ograniczają
się do systemów identycznych, jak system francuski. W systemie, w którym, jak np. w Polsce, pytanie prawne do sądu konstytucyjnego kieruje bezpośrednio zainteresowany sąd zwykły,
to sąd konstytucyjny jest ostatnim, który się może zwrócić do
TS z pytaniem o ważność dyrektywy, jeżeli, wbrew zastrzeżeniu poczynionemu przez TS, „sąd, który wszczyna postępowanie wpadkowe w sprawie kontroli zgodności z konstytucją,
sam (nie) wystąpi z tym pytaniem do Trybunału Sprawiedliwości”. Podobnie jest zresztą w przypadku innych trybów
kontroli konstytucyjności, jeżeli tylko kontrola ta dotyczy
przepisów ograniczających się do transpozycji dyrektywy.
Trzeba zatem uznać, że TS, nie mówiąc tego wprost, miał tu
na myśli także sądy konstytucyjne państw członkowskich.
Z wyroku w sprawach Melki i Abdeli można więc wywieść
zasadę, zgodnie z którą sądy konstytucyjne państw członkowskich powinny zwracać się do niego z pytaniem prejudycjalnym w kwestii ważności dyrektywy, kiedy rozstrzygają
w przedmiocie konstytucyjności ustawy krajowej wdrażającej
wiążące przepisy owej dyrektywy, a zarzuty wobec tej ustawy
oparte są na prawach podstawowych, chronionych zarówno
w prawie krajowym, jak i w prawie unijnym.
Trybunał Sprawiedliwości nie omieszkał też sprecyzować,
że sądy krajowe powinny „wyciągnąć konsekwencje wynikające z wyroku Trybunału”. Ponieważ zaś TS utożsamia w istocie treść ustawy wdrażającej z treścią wdrażanej dyrektywy,
należy to chyba rozumieć w ten sposób, że w razie stwierdzenia ważności dyrektywy – a więc uznania jej za zgodną z prawami podstawowymi – TS spodziewa się również pozytywnego wyniku badania zgodności z konstytucją krajową
przepisów wdrażających tę dyrektywę. Wyjątek może stanowić sytuacja, gdy przyczynę niezgodności będzie można przypisać wyłącznie aktowi krajowemu, w zakresie niewynikającym wprost z wiążących przepisów dyrektywy. Sądom
konstytucyjnym nie pozostaje więc wiele pola manewru.
Trybunał Sprawiedliwości nie spełnił zatem oczekiwań
francuskiego Sądu Kasacyjnego i nie zakwestionował, co do
zasady, priorytetowego charakteru kontroli zgodności prawa
krajowego z konstytucją. Niepotrzebne drażnienie państw
członkowskich nie jest jego celem. Pokazał natomiast jednocześnie, że zamierza twardo bronić swoich prerogatyw
w obszarze objętym zakresem prawa Unii Europejskiej,
a instytucja pytań prejudycjalnych jest tu jedną z jego głównych broni.
Mikołaj Jarosz
Autor jest pracownikiem Trybunału Sprawiedliwości UE
w Luksemburgu.
38 Podobnie D. Sarmiento, La question prioritaire…, s. 593.
Tezy zawarte w artykule odzwierciedlają wyłącznie poglądy
autora.
Summary
Primacy of review of constitutionality and European law
– some remarks regarding judgment of the Court of Justice
in joint cases Melki and Abdeli
In Melki the Court of Justice (CJ) codified its jurisprudence regarding the right of national courts to ask for a preliminary ruling, in
particular in the case of an interlocutory procedure for the review
of constitutionality of national laws. According to the Court,
such a procedure is not precluded if national courts can: refer for
a preliminary ruling at every stage of the proceedings any question; adopt any measure necessary to ensure provisional judicial
protection of the rights conferred by EU law; disapply the national legislative provision at issue if they consider it to be contrary
to EU law. Moreover, in the case of review of constitutionality of
a national law transposing a directive, national courts, including
constitutional courts, should refer a question on the validity of
that directive, if claims concerning a national law concern fundamental rights protected under national and EU law.
Europejski Przegląd Sądowy sierpień 2011
29